◇尹月香 王世靚 郭圣莉

一、問(wèn)題提出

生態(tài)環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益暴露，環(huán)境危機(jī)給全球的發(fā)展帶來(lái)了共同的難題。20世紀(jì)30年代至60年代，八大公害事件震驚全球。1962年《寂靜的春天》的出版激起了全世界對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的關(guān)注。新中國(guó)成立以來(lái)黨中央和地方政府致力于環(huán)境保護(hù)事業(yè)，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建立為中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)，但是保護(hù)地分類分級(jí)混亂、空間交叉重疊、管理權(quán)屬分散等問(wèn)題帶來(lái)保護(hù)格局破碎化、管理體系碎片化，同時(shí)政出多門的多方利益博弈加大了環(huán)境治理難度。建立國(guó)家公園是環(huán)境保護(hù)的具體措施之一，是現(xiàn)代文明國(guó)家的標(biāo)志，世界各國(guó)根據(jù)自身的條件紛紛建立國(guó)家公園。國(guó)家公園體制的建立一方面可以在國(guó)家戰(zhàn)略的層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，避免多頭管理，另一方面通過(guò)合理規(guī)劃和開(kāi)發(fā)既能保護(hù)環(huán)境也能滿足國(guó)民游憩需要?！督?guó)家公園體制總體方案》指出要建立有中國(guó)特色國(guó)家公園體制，到2030年國(guó)家公園管理體制更加完善、更加健全、管理效能明顯提高。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，祁連山國(guó)家公園的建立將進(jìn)一步筑建中國(guó)西部生態(tài)安全屏障。

目前學(xué)界對(duì)國(guó)家公園的研究主要集中在以下幾方面：第一，國(guó)家公園概念的界定。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、日本等都對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行定義[1]，由于各國(guó)自然保護(hù)地的類型存在差異，所以國(guó)家公園的概念很難達(dá)成統(tǒng)一。就中國(guó)而言，有學(xué)者指出建設(shè)部印發(fā)的《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》綠皮書（1994年），明確中國(guó)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)際上的國(guó)家公園相對(duì)應(yīng)[2]。2017年印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》(中辦發(fā)〔2017〕55號(hào))，指出國(guó)家公園是指國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[3]。無(wú)論是國(guó)際的定義還是國(guó)內(nèi)的定義都突出政府在國(guó)家公園建設(shè)中的重要角色，國(guó)家公園以保護(hù)為目的，限制開(kāi)發(fā)，為生態(tài)保護(hù)而建，為全民利益而建。第二，探討國(guó)家公園體制。國(guó)家公園建設(shè)結(jié)合本國(guó)和本地實(shí)際形成因地制宜的管理體制，中央集權(quán)型（美國(guó)）采用垂直管理為主，有專門的管理機(jī)構(gòu)。綜合管理型（英國(guó)）以多個(gè)利益相關(guān)者為主導(dǎo)力量，政府部門有一定自主權(quán)，私營(yíng)和民間等社會(huì)力量積極參與。地方自治型（德國(guó)）國(guó)家公園的管治權(quán)限下放給地區(qū)或各領(lǐng)地的屬地管理部門，屬地管理部門有自主權(quán)和決定權(quán)[4]。第三，國(guó)家公園建設(shè)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)。唐芳林等[5]采用德?tīng)柗品ǎ_定了與國(guó)家公園效果相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，王子琳等[6]建立了基于SE-DEA的效能評(píng)價(jià)模型，程紹文等[7]構(gòu)建了國(guó)家公園旅游可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第四，中國(guó)國(guó)家公園始建以來(lái)治理模式不盡相同，如普達(dá)措公園采取社區(qū)參與治理模式，三江源國(guó)家公園通過(guò)大部門制改革實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一治理模式[8-9]。2017年，《建立國(guó)家公園體制總體方案》指出要解決國(guó)家公園碎片化管理，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中既要解決歷史遺留問(wèn)題，還要面對(duì)新困難，區(qū)域合作治理機(jī)制的構(gòu)建也在探索階段。鑒于此，本文以祁連山國(guó)家公園為研究對(duì)象，綜合考慮祁連山國(guó)家公園體制建設(shè)中各種影響因素，探究祁連山國(guó)家公園共建共治共享機(jī)制。

二、制度流變：祁連山自然保護(hù)區(qū)的變遷

新中國(guó)成立后對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視力度逐漸加大。祁連山國(guó)家公園是在原有的自然保護(hù)地基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，從地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)到祁連山國(guó)家公園，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段：祁連山自然保護(hù)區(qū)的初建（1949—1985年）。自新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末祁連山林區(qū)歷經(jīng)墾草伐林、開(kāi)墾農(nóng)田等生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，大量森林被伐、優(yōu)質(zhì)草地被毀，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。據(jù)數(shù)據(jù)顯示祁連山森林面積經(jīng)歷了新中國(guó)成立以后30年的過(guò)度砍伐、毀林開(kāi)荒,森林面積減少16.5%[10]。1978年，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行三北（西北、華北、東北）防護(hù)林體系的生態(tài)工程建設(shè)，青海和甘肅是西北防護(hù)林重要省份，圍繞防沙治沙和水土保持，大力保護(hù)和擴(kuò)大林草植被，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林建設(shè)、退耕還林、濕地保護(hù)與恢復(fù)等，建立和鞏固國(guó)土生態(tài)安全體系。1980年甘肅省政府決定封山育林，十年內(nèi)停止對(duì)祁連山林區(qū)的采伐。同年，國(guó)務(wù)院確定祁連山水源涵養(yǎng)林為國(guó)家重點(diǎn)水源涵養(yǎng)林區(qū)。

第二階段：祁連山自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展（1986—2012年）。1986年10月15日，甘肅省人民政府向原林業(yè)部請(qǐng)示，呈請(qǐng)將祁連山保護(hù)區(qū)列入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。1987年10月24日，甘肅省人民政府批準(zhǔn)祁連山自然保護(hù)區(qū)為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。1988年5月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于公布第二批國(guó)家級(jí)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)的通知》，標(biāo)志著祁連山自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為國(guó)家級(jí)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)之一，同年甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局成立。1997年甘肅省人大頒布了《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》（2002年、2010年、2016年進(jìn)行修訂）。2000年，保護(hù)區(qū)被確定為國(guó)家天然林保護(hù)工程區(qū)。2004年，保護(hù)區(qū)森林被認(rèn)定為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林。2005年，青海省為有效保護(hù)祁連山濕地、冰川、珍稀瀕危野生動(dòng)植物及其森林生態(tài)系統(tǒng)，決定建立青海祁連山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。2008年，在國(guó)家環(huán)保部公布的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中，祁連山區(qū)被確定為水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，“祁連山山地水源涵養(yǎng)重要區(qū)”被列為全國(guó)50個(gè)重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)之一。

第三階段：祁連山國(guó)家公園的建立（2013年至今）。黨的十八大提出“五位一體”總體布局將生態(tài)文明上升為國(guó)家戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為國(guó)家建設(shè)的重要方向。2013年十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”，2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，制定總體方案，同年國(guó)家發(fā)改委等十三個(gè)部委提出《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，并開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第36次會(huì)議審議通過(guò)《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。2018年10月29日，祁連山國(guó)家公園管理局揭牌儀式在甘肅蘭州舉行，國(guó)家林業(yè)會(huì)同草原局和甘肅、青海兩省將采取最嚴(yán)格的保護(hù)措施，制定最嚴(yán)格的保護(hù)制度，推進(jìn)祁連山國(guó)家公園建設(shè)。國(guó)家公園管理局作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的代表，將承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能的自然生態(tài)空間和自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和整體保護(hù)。

三、祁連山國(guó)家公園SWTO分析

祁連山國(guó)家公園位于青藏高原東北部，總面積5.02萬(wàn)平方公里，分為祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)（占68.5%）和祁連山國(guó)家公園青海片區(qū)（占31.5%），區(qū)域內(nèi)包含多種自然保護(hù)地：甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、鹽池灣國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、天祝三峽國(guó)家森林公園、馬蹄寺省級(jí)森林公園、冰溝河省級(jí)森林公園、青海祁連山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、仙米國(guó)家森林公園、祁連黑河濕地公園等[11]。SWOT分析法是戰(zhàn)略規(guī)劃研究的一種分析技術(shù)，指的是對(duì)于優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)的分析[12]。

（一）優(yōu)勢(shì)分析

其一，自然饋贈(zèng)：獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。祁連山國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)、江河水源、生物多樣性成為祁連山國(guó)家公園的準(zhǔn)入“名片”。祁連山國(guó)家公園內(nèi)景觀多樣，涵蓋了森林、草原、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)。區(qū)域內(nèi)有豐富的水資源，冰川廣布、河流密布。多樣的生態(tài)系統(tǒng)為動(dòng)植物提供生存環(huán)境，有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，有寒溫帶山地針葉林、溫帶荒漠草原、高寒草甸復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是中國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)之一，具有重要的生態(tài)價(jià)值。

其二，文化傳承：自然崇敬。青海省和甘肅省都是多民族聚居的地區(qū)，形成了風(fēng)情濃郁、獨(dú)樹(shù)一幟的民族民俗文化。長(zhǎng)期以來(lái)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)高原生態(tài)環(huán)境的脆弱、自然資源的珍貴有著深切的感受，他們崇敬自然，形成人與自然“共生”的關(guān)系，牧民們恪守不能觸動(dòng)自然界、保護(hù)自然的完整就是保護(hù)自然生命力的傳統(tǒng)生活理念[13]。祁連山脈到處都有神山、神湖、神泉、神河，充滿著人們對(duì)自然與生命的虔誠(chéng)，傳統(tǒng)文化與生態(tài)文化的交融使生態(tài)文明更加富有文化底蘊(yùn)和生態(tài)內(nèi)涵。

其三，技術(shù)賦能：打破信息壁壘。信息技術(shù)的深入發(fā)展促進(jìn)了祁連山國(guó)家公園智能化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建立。祁連山國(guó)家公園利用技術(shù)手段，通過(guò)“天地空一體化”平臺(tái)、高分辨率遙感監(jiān)測(cè)、無(wú)人機(jī)、移動(dòng)監(jiān)管APP等建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，為園區(qū)內(nèi)自然資源確權(quán)、調(diào)查監(jiān)測(cè)等提供了信息支撐?！爸腔燮钸B山大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)”橫跨甘肅的張掖、武威、金昌3市8縣區(qū)，覆蓋基層22個(gè)自然保護(hù)站、168個(gè)資源管護(hù)站的內(nèi)外網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了分局與22個(gè)自然保護(hù)站、168個(gè)資源管護(hù)站的網(wǎng)絡(luò)互通，形成了冰川、草甸、森林、灌木、草原五個(gè)臺(tái)級(jí)的“數(shù)字化”[14]。

其四，公眾環(huán)境關(guān)心度高。居民對(duì)環(huán)境的關(guān)心程度會(huì)影響公眾參與環(huán)境保護(hù)行為。學(xué)者洪大用[15]在中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)中引入Dunlap和Liere的“新環(huán)境范式量表”（NEP量表），通過(guò)實(shí)證研究修改后形成了中國(guó)版的CNEP量表。在2020年開(kāi)展的調(diào)研中篩選出青海和甘肅兩地網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷464份，通過(guò)分析得知居民的環(huán)境關(guān)心均值為3.97（量表最小值=1，最大值=5），說(shuō)明居民的環(huán)境關(guān)心度較高，居民對(duì)周圍環(huán)境感知程度正面影響環(huán)境關(guān)心程度，而環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)，居住環(huán)境體驗(yàn)對(duì)居民的環(huán)境關(guān)心有重要影響。

（二）劣勢(shì)分析

其一，跨區(qū)域合作困境。祁連山國(guó)家公園治理是一個(gè)紛繁復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與合作問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品具有空間上的延展性、溢出性和外部性等特征，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的不可分割性需要多方協(xié)作實(shí)現(xiàn)整體性治理，跨區(qū)域合作是青海省和甘肅省面臨的共同治理問(wèn)題。公共選擇理論認(rèn)為，區(qū)域本位主義給跨區(qū)域合作治理帶來(lái)挑戰(zhàn)，而且跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理容易產(chǎn)生“搭便車”行為。在未明確設(shè)置區(qū)域合作相關(guān)制度時(shí)，容易導(dǎo)致合作行動(dòng)的盲目性、隨意性。同時(shí)，責(zé)權(quán)劃分不清也容易產(chǎn)生國(guó)家公園“九龍治水”的局面。

其二，多種保護(hù)地類型并存。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)從空間規(guī)劃來(lái)看存在著交叉重疊。祁連山國(guó)家公園區(qū)域范圍內(nèi)有森林、草原、冰川、濕地、荒漠等多種保護(hù)地類型，管理劃歸不同部門，上有各廳局，下有各州縣，造成保護(hù)區(qū)部門割裂、管理碎片化。另外，不同保護(hù)地管理方式、管理目標(biāo)存在差異，如：林草部門關(guān)心植被覆蓋率，農(nóng)牧部門關(guān)心畜牧業(yè)的發(fā)展，保證牛羊吃到草，吃好草。目標(biāo)差異性導(dǎo)致政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)，推諉扯皮，影響管理的統(tǒng)一性和監(jiān)督的有效性。最后，多種自然保護(hù)地交叉，容易造成保護(hù)區(qū)面積重復(fù)，數(shù)據(jù)打架，造成國(guó)家公園土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高。

其三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足。祁連山國(guó)家公園雖然自然資源豐富，但大部分是禁止開(kāi)發(fā)的地區(qū)，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則下地方政府明令禁止以犧牲資源和環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。祁連山國(guó)家公園內(nèi)氣候環(huán)境艱苦，農(nóng)牧民收入仍以傳統(tǒng)種植業(yè)和畜牧業(yè)為主，落后的生產(chǎn)方式加大了貧困的風(fēng)險(xiǎn)。地方各縣財(cái)政收入不均衡甚至入不敷出，經(jīng)濟(jì)落后勢(shì)必影響地方政府對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的資金投入。

其四，國(guó)家公園宣傳不足。國(guó)家公園雖然源于自然保護(hù)地，但與其他自然保護(hù)地有一定的差異，國(guó)家公園是生態(tài)系統(tǒng)更完整、管理層級(jí)更高的保護(hù)地，具有國(guó)家代表性和典型性。在2020年開(kāi)展的調(diào)研中篩選出青海和甘肅兩地網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷464份。其中“您知道國(guó)家公園嗎？”的選項(xiàng)中，有309人回答不知道，有155人回答知道，在列舉所知道的國(guó)家公園時(shí)有國(guó)外的國(guó)家公園，有各類的城市公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等，僅有11人能回答出祁連山國(guó)家公園。在回答中居民將國(guó)家公園等同于一般公園，對(duì)國(guó)家公園的國(guó)家象征性、全民共享性、公益性的基本特征知之甚少。

其五，社會(huì)組織發(fā)展緩慢。社會(huì)組織在國(guó)家與社會(huì)公眾之間形成一個(gè)中介力量，能夠增強(qiáng)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，提高社會(huì)治理能力，是政府的得力助手和合作伙伴。社會(huì)組織在提供高水平的公共服務(wù)方面能夠發(fā)揮自身在靈活性、自愿性、專業(yè)性等方面的優(yōu)勢(shì)。目前青海省和甘肅省社會(huì)組織發(fā)展比較緩慢，2020年全國(guó)社會(huì)組織有894162個(gè)，甘肅省有22820個(gè)，青海省僅有6173個(gè)①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：https://data．stats．gov．cn。。兩省社會(huì)組織的發(fā)展在數(shù)量、結(jié)構(gòu)上與社會(huì)需求有一定的差距，而且很多社會(huì)組織發(fā)展質(zhì)量參差不齊，管理過(guò)程缺乏明確規(guī)章制度等，導(dǎo)致社會(huì)組織在環(huán)境治理中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）機(jī)會(huì)分析

其一，生態(tài)責(zé)任意識(shí)加強(qiáng)。為了進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，十八屆三中全會(huì)《決定》提出了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，避免決策的盲目性造成環(huán)境破壞。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》發(fā)布，環(huán)境保護(hù)的改革力度步步深入。為了破解自然保護(hù)地“九龍治水”的多頭管理局面，開(kāi)始國(guó)家公園體制建設(shè)，地方政府根據(jù)中央的精神開(kāi)始部署祁連山國(guó)家公園建設(shè)規(guī)劃。倒逼式的改革確保了政策的執(zhí)行力度，加大各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理。青海省對(duì)各級(jí)政府負(fù)責(zé)人考核實(shí)行重大生態(tài)問(wèn)題“一票否決”。生態(tài)優(yōu)先已經(jīng)成為青海省和甘肅省的公共行政價(jià)值取向，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)成為政府的基本職能。

其二，生態(tài)文明戰(zhàn)略部署。進(jìn)入21世紀(jì)，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展成為政府決策的考量因素之一。2007年生態(tài)文明寫入黨的十七大報(bào)告。2013年十八屆三中全會(huì)明確指出要完善生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和使命。同年中組部將生態(tài)文明建設(shè)納入地方政府考核中。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出生態(tài)文明體制改革要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然；保持空間均衡；發(fā)展和保護(hù)統(tǒng)一；綠水青山就是金山銀山；山水林田湖是生命共同體[16]。2015年《甘肅省生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2014～2020年）》發(fā)布，《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》開(kāi)始施行。2016年形成了《甘肅省加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》，方案中明確了甘肅省加快生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。

其三，“一帶一路”戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在2013年提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議（簡(jiǎn)稱“一帶一路”）。2017年4月《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要把“一帶一路”建設(shè)成綠色絲綢之路，突出生態(tài)文明理念，倡導(dǎo)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展模式，加強(qiáng)多方的生態(tài)環(huán)保合作，開(kāi)展綠色金融，堅(jiān)持資源節(jié)約和環(huán)境友好原則，提高環(huán)境治理的能力[17]。甘肅和青海是“絲綢之路”的重要區(qū)域，借助“絲綢之路”上的高速通道，發(fā)展和完善了交通網(wǎng)絡(luò)體系，加快祁連山國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施和重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)國(guó)際交流合作。

其四，旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。甘肅和青海豐富的文化遺產(chǎn)、獨(dú)特的自然景觀和多彩的民族風(fēng)情，成為人們向往的旅游勝地。隨著生活水平的提高，“詩(shī)和遠(yuǎn)方”的精神訴求逐步凸顯，西部多元?dú)v史文化、多類自然風(fēng)光、多種民俗風(fēng)情成為游客們的旅游天堂。依托不同環(huán)境資源形成景區(qū)依托型、田園觀光型、休閑度假養(yǎng)生型、古鎮(zhèn)古村落型、民俗體驗(yàn)型等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品吸引城鄉(xiāng)居民周末游。據(jù)甘肅省2021年統(tǒng)計(jì)公告顯示，全年接待國(guó)內(nèi)外游客2.76億人次，比上年增長(zhǎng)29.7%。據(jù)青海2021年統(tǒng)計(jì)公告顯示，全年接待國(guó)內(nèi)外游客3973.42萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)20.0%①數(shù)據(jù)來(lái)源于：（1）甘肅省統(tǒng)計(jì)局http://tjj．gansu．gov．cn/tjj/c109457/202203/2000738．shtml．（2）青海省統(tǒng)計(jì)局http://tjj．qinghai．gov．cn/tjData/yearBulletin/202203/t20220301_77336．html．?！按竺狼嗪！迸c“如意甘肅”攜手合作，推動(dòng)西部旅游的發(fā)展。

（四）威脅分析

其一，環(huán)境破壞行為屢禁不止。違法成本低、守法成本高是環(huán)境治理困難的重要原因之一。企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，漠視其社會(huì)責(zé)任，違法開(kāi)采礦產(chǎn)資源、違規(guī)建設(shè)水電設(shè)施等行為屢禁不止，長(zhǎng)期存在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況。2015年因瞞報(bào)漏報(bào)，生態(tài)修復(fù)和整治進(jìn)展緩慢等問(wèn)題，甘肅省林業(yè)廳、張掖市政府被環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家林業(yè)局約談。約談后，環(huán)保部衛(wèi)星中心進(jìn)行跟蹤遙感監(jiān)測(cè)時(shí)，仍然發(fā)現(xiàn)多處工礦用地規(guī)模發(fā)生了擴(kuò)大。2017年央視網(wǎng)曝光祁連山自然保護(hù)區(qū)環(huán)保部門的監(jiān)管缺失，致使水電項(xiàng)目嚴(yán)重違反環(huán)保法規(guī)，引起社會(huì)輿論。多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問(wèn)題被問(wèn)責(zé)。2020年青海木里煤田非法開(kāi)采引起廣泛輿論，青海省興青工貿(mào)工程集團(tuán)有限公司打著生態(tài)修復(fù)治理的名義，在祁連山南麓腹地木里礦區(qū)進(jìn)行掠奪式采挖。

其二，地方政府監(jiān)管不力。對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的盲目追求，會(huì)使企業(yè)以身試法。中央頒布了一系列環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)范性文件，加大自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，但是地方政府環(huán)保意識(shí)不到位，不作為、不擔(dān)當(dāng)，存在管理漏洞和監(jiān)管不力。2017年黨中央就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)，指明祁連山區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞突出問(wèn)題之一就是地方政府在管理過(guò)程中不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守，制度形同虛設(shè)，自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)規(guī)定甚至名存實(shí)亡。企業(yè)在檢查中采用關(guān)停企業(yè)的做法來(lái)應(yīng)付環(huán)保督察，導(dǎo)致祁連山保護(hù)區(qū)的監(jiān)管手段不足、整改力度欠缺。

其三，園區(qū)內(nèi)條件艱苦。祁連山國(guó)家公園地處高寒地帶，日夜溫差較大，給管護(hù)員工作帶來(lái)極大困難。生態(tài)管護(hù)員定期對(duì)園區(qū)內(nèi)的草地、林地、濕地、河流、野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行巡邏。冬日的祁連山酷寒無(wú)比，巡山需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，工作人員需要翻山越嶺，徒步穿行于林海雪原維護(hù)林區(qū)安全、進(jìn)行動(dòng)植物資源監(jiān)測(cè)等工作，而且祁連山腹地河道陡峻、水流湍急，極易發(fā)生人身意外傷害。

其四，法律制度不健全。法律制度是剛性的約束和不可觸碰的高壓線，國(guó)家公園的建設(shè)需要法律制度保駕護(hù)航。目前國(guó)家公園相關(guān)法律制度存在不健全、處罰偏低、守法成本高、違法成本低等問(wèn)題，而且不適時(shí)宜的法律條款也未及時(shí)修訂，仍然沿用幾十年前的法律制度進(jìn)行處罰。另外，國(guó)家公園的管理法規(guī)主要屬于部門或地方立法，法律位階低，當(dāng)出現(xiàn)跨區(qū)域沖突時(shí)，往往出現(xiàn)多頭管理、協(xié)調(diào)無(wú)力、合作低效的局面。

(五)SWOT矩陣分析

SWOT矩陣分析從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)方面進(jìn)行要素分析及交叉矩陣分析，形成S-O策略、S-T策略、W-O策略和W-T策略（見(jiàn)表1）。通過(guò)SWOT矩陣分析，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短、內(nèi)外結(jié)合為今后祁連山國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展提供方案。

表1 祁連山國(guó)家公園SWOT分析

S-O策略：利用機(jī)會(huì)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。祁連山國(guó)家公園最大的優(yōu)勢(shì)就在于生態(tài)價(jià)值，S-O策略的核心就在于通過(guò)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，多元主體參與保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的自然資源，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值全民共享。通過(guò)建立“共建”“共享”機(jī)制實(shí)現(xiàn)S-O策略。

S-T策略：利用優(yōu)勢(shì)，應(yīng)對(duì)或規(guī)避外部挑戰(zhàn)。祁連山國(guó)家公園外部威脅在于氣候條件惡劣，管理不足，法律制度不完善。S-T策略的核心就是通過(guò)健全法律制度、加大創(chuàng)新、鼓勵(lì)公眾參與將威脅最小化。通過(guò)“共建”“共治”機(jī)制實(shí)現(xiàn)S-T策略。

W-O策略：利用外部機(jī)遇來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部劣勢(shì)。祁連山國(guó)家公園管理的最大問(wèn)題是解決跨區(qū)域合作的困境和資金短缺。W-O策略的核心就是明確參與主體的責(zé)任邊界，規(guī)劃區(qū)域范圍，多渠道籌措資金，通過(guò)“共建”“共治”機(jī)制實(shí)現(xiàn)W-O策略。

W-T策略：減少內(nèi)部劣勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)。祁連山國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程會(huì)出現(xiàn)很多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，消除或規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)，就要在制度保障下落實(shí)各方責(zé)任，通過(guò)溝通協(xié)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過(guò)“共治”機(jī)制實(shí)現(xiàn)S-T策略。

四、祁連山國(guó)家公園機(jī)制構(gòu)建

黨的十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，為社會(huì)治理提供了重要思路和方向指引。黨的十九大報(bào)告中，進(jìn)一步形成“共建共治共享”理念。共建共治共享有三重意涵:事業(yè)上的共同建設(shè)，行動(dòng)上的共同治理，成果共同享有[18]。祁連山國(guó)家公園共建共治共享機(jī)制構(gòu)建就是通過(guò)多元主體參與建設(shè)，通過(guò)溝通協(xié)商化解矛盾和沖突，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園價(jià)值的全民共享的合作治理模式。

（一）“共建”機(jī)制構(gòu)建

“共建”是通過(guò)多元主體參與國(guó)家公園建設(shè)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人的作用?！肮步ā笔恰肮仓巍薄肮蚕怼钡幕A(chǔ)。

1．政府主導(dǎo)，積極推進(jìn)。

第一，明確邊界，權(quán)責(zé)清晰。國(guó)家公園的建設(shè)是為了更有效地保護(hù)自然資源。祁連山國(guó)家公園內(nèi)部自然資源豐富、涉及范圍跨省區(qū)，有必要明確區(qū)域內(nèi)自然資源分布的地理位置、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等狀況。首先，根據(jù)行政區(qū)劃明確祁連山國(guó)家公園在青海和甘肅的區(qū)域劃分，在專業(yè)評(píng)估的基礎(chǔ)上，完成自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，建立自然資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，通過(guò)明確祁連山國(guó)家公園的邊界范圍和管控分區(qū)界線，繪制出祁連山國(guó)家公園空間范圍管控圖，對(duì)管控區(qū)實(shí)施分級(jí)保護(hù)與合理利用。最后，祁連山國(guó)家公園建設(shè)遵循保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先原則，必須打破部門和地域的限制，進(jìn)行整合優(yōu)化，以國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的視角來(lái)整合區(qū)域內(nèi)各類保護(hù)地，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管等都能政出一門,實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然資源現(xiàn)狀“一張圖”、登記“一個(gè)庫(kù)”、管理“一張網(wǎng)”。

第二，確定目標(biāo)，合理規(guī)劃。規(guī)劃是發(fā)展的前提，通過(guò)制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)祁連山國(guó)家公園的保護(hù)和管理，平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。一是在國(guó)家層面上出臺(tái)《國(guó)家公園總體規(guī)劃》明確國(guó)家公園建設(shè)的基本條件、性質(zhì)、總體布局、發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)等。從整體上系統(tǒng)管理國(guó)家公園的發(fā)展，總體規(guī)劃要有策略性、指導(dǎo)性、長(zhǎng)期性。二是祁連山國(guó)家公園建設(shè)在試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中前期的科學(xué)考察、資源摸底、調(diào)查評(píng)估的基礎(chǔ)上結(jié)合《國(guó)家公園總體規(guī)劃》制定《祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃》，明確祁連山國(guó)家公園的范圍、面積、資源類型、保護(hù)目標(biāo)等。三是將總體規(guī)劃中的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行分解，制定可量化的國(guó)家公園長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、短期目標(biāo)，并形成與目標(biāo)相配套的資源專項(xiàng)規(guī)劃，確保祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)規(guī)范有序推進(jìn)。

第三，財(cái)政投入，生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)家公園建設(shè)作為一項(xiàng)龐大的惠民工程，需要建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。國(guó)家公園是有公共產(chǎn)品屬性的生態(tài)產(chǎn)品，要建立有償使用、購(gòu)買服務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是中央政府和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分出資保障國(guó)家公園的建設(shè)，地方政府拓展資金來(lái)源渠道，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、政府購(gòu)買、稅收調(diào)節(jié)等行政手段，間接實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。二是地方政府加強(qiáng)合作，與多元利益主體通過(guò)協(xié)商方式形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的統(tǒng)一共識(shí)，實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)、協(xié)作共治、利益共享。三是生態(tài)補(bǔ)償從“輸血型”走向“造血型”，通過(guò)科技扶持方式為居民創(chuàng)造增加收入和鍛煉能力的機(jī)會(huì)，重視人力資源開(kāi)發(fā)，通過(guò)發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，特別是加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬居民的就業(yè)渠道。

2．市場(chǎng)參與，反哺生態(tài)。

第一，特許經(jīng)營(yíng)。國(guó)家公園建設(shè)是一項(xiàng)巨大工程，利用特許經(jīng)營(yíng)的方式可以彌補(bǔ)資金的不足。特許經(jīng)營(yíng)的目的是在保護(hù)性開(kāi)發(fā)的前提下通過(guò)合理收益來(lái)反哺國(guó)家公園的建設(shè)，促進(jìn)資源的保護(hù)。2020年《祁連山國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》發(fā)布，明確特許經(jīng)營(yíng)保護(hù)生態(tài)優(yōu)先兼顧民生改善和社區(qū)發(fā)展，保障國(guó)家公園的公益性。特許經(jīng)營(yíng)制度設(shè)計(jì)要保證以下幾點(diǎn)：特許經(jīng)營(yíng)必須是在總體規(guī)劃中可開(kāi)發(fā)的區(qū)域進(jìn)行；政企職責(zé)界定要清晰；特許經(jīng)營(yíng)是公益性需要；特許經(jīng)營(yíng)加強(qiáng)過(guò)程管理；建立特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)淘汰和獎(jiǎng)懲制度。

第二，生態(tài)產(chǎn)業(yè)。解決居民生計(jì)與生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，發(fā)展以綠色為主的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。一是在一般控制區(qū)允許開(kāi)展符合生態(tài)保護(hù)和對(duì)環(huán)境影響較小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、有機(jī)種植和養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)、高原特色生物產(chǎn)業(yè)。二是大力發(fā)展傳統(tǒng)手工藝產(chǎn)業(yè)，以文化的先天稟賦發(fā)展傳統(tǒng)手工藝品制作。三是設(shè)置生態(tài)崗和社會(huì)服務(wù)崗，將當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)守護(hù)者，分享生態(tài)紅利。四是在社區(qū)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，培育有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。

3．社會(huì)參與，增強(qiáng)動(dòng)力。

第一，培育社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。作為現(xiàn)代治理體系的主體之一，社會(huì)組織獲得了政治上的承認(rèn)和社會(huì)公眾的認(rèn)可。社會(huì)組織能夠把社會(huì)力量和國(guó)家整體發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)組織的綜合能力。社會(huì)組織參與國(guó)家公園建設(shè)，離不開(kāi)政府的引導(dǎo)和幫助。當(dāng)?shù)卣浞终J(rèn)識(shí)社會(huì)組織的重要性和關(guān)鍵性。一是對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織需要降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記程序，對(duì)符合條件的環(huán)保社會(huì)組織按照有關(guān)法律法規(guī)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。二是為社會(huì)組織搭建綜合服務(wù)平臺(tái)，為社會(huì)組織的有效運(yùn)作提供活動(dòng)場(chǎng)地和人才隊(duì)伍。三是出臺(tái)相關(guān)支持政策，擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和規(guī)模，支持社會(huì)組織為國(guó)家公園提供公共服務(wù)。

第二，加強(qiáng)社區(qū)營(yíng)造。社區(qū)營(yíng)造是指政府引導(dǎo)、民間自發(fā)、社會(huì)組織幫扶，使社區(qū)居民自組織、自治理、自發(fā)展，共同解決社區(qū)所面對(duì)的公共議題[19]。其一，祁連山國(guó)家公園內(nèi)的居民居住分布，更多的是不規(guī)則分布在國(guó)家公園內(nèi)的自然村落，還有一些游牧民的冬窩子或夏季牧場(chǎng)的臨時(shí)帳篷，可通過(guò)社區(qū)建設(shè)對(duì)分散的居住點(diǎn)實(shí)行相對(duì)集中居住。其二，在祁連山國(guó)家公園建設(shè)中激勵(lì)公眾的參與就需要培育一個(gè)良好和互信的環(huán)境，社區(qū)營(yíng)造過(guò)程不僅僅是建立社區(qū)、享有資源，更是一個(gè)自我融入、自我教育的過(guò)程。其三，社區(qū)營(yíng)造失敗案例中有一個(gè)共同的問(wèn)題就是沒(méi)有培養(yǎng)出當(dāng)?shù)厝瞬臶20]。社區(qū)營(yíng)造中社區(qū)人才、社區(qū)精英是實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，是培育當(dāng)?shù)鼐用竦墓藏?zé)任和公共情感的重要引導(dǎo)者，要通過(guò)社區(qū)營(yíng)造形成祁連山國(guó)家公園建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）“共治”機(jī)制構(gòu)建

傳統(tǒng)的公共行政依靠統(tǒng)治和權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)管理，治理通過(guò)互動(dòng)和協(xié)商滿足各方的需求，通過(guò)溝通協(xié)商使共治中各主體的利益最大化。“共治”應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法治（強(qiáng)制性）、自治（民主性）、德治（引導(dǎo)性）、數(shù)治（技術(shù)性）的功用，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

1．完善“法治”。

法治是國(guó)家公園建設(shè)的基石，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)為管理過(guò)程提供合法性依據(jù)。第一，國(guó)家公園是自然保護(hù)地類型之一，在國(guó)家層面上應(yīng)制定《國(guó)家公園法》明確國(guó)家公園的所有權(quán)歸屬、成立國(guó)家公園的條件、建立公園的目的、規(guī)劃方案的制定、管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等，為建立國(guó)家公園體制提供基礎(chǔ)保障。第二，地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在遵循中央政策基礎(chǔ)上因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新，并及時(shí)清理不合時(shí)宜的法律和規(guī)章。第三，通過(guò)立法明確國(guó)家公園的監(jiān)督權(quán)，完善自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，并結(jié)合實(shí)際出臺(tái)《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，清晰明確界定不同層級(jí)政府的權(quán)力邊界，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任書明晰權(quán)力清單、責(zé)任清單。第四，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化，加大執(zhí)法力度，提升執(zhí)法人員的法治意識(shí)和執(zhí)法水平。

2．倡導(dǎo)“自治”。

埃利諾·奧斯特羅姆在其著作《公共事務(wù)治理之道》中列舉了公共池塘資源管理類型中，通過(guò)公民自治實(shí)現(xiàn)有效治理的成功案例，當(dāng)?shù)鼐用窀叨茸袷匾?guī)則，占用者彼此活動(dòng)的監(jiān)督發(fā)揮了主要作用[21]。當(dāng)?shù)鼐用袷黔h(huán)境最直接的受益者和受損者。祁連山國(guó)家公園內(nèi)的居民生活區(qū)呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點(diǎn)，基于該特點(diǎn)在保護(hù)中發(fā)揮自治的作用才是長(zhǎng)期有效的方法。第一，自治的前提要具有合法性，要賦予居民環(huán)境自治中規(guī)章制定權(quán)、事務(wù)處理權(quán)、違規(guī)事件的處罰權(quán)等，自治組織要主動(dòng)接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。第二，信任是自治的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)自治的持續(xù)性就需要建立相互信任的關(guān)系?；鶎诱怨卜?wù)的精神建立良好的干群關(guān)系。另外，發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用，保證自治組織的正常運(yùn)行。第三，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)居民對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，對(duì)違法違規(guī)事件進(jìn)行曝光，營(yíng)造自治的良好氛圍。

3．培育“德治”。

法律是最低的道德，道德是最高的法律。參與公共事務(wù)是每一位公民不可或缺的意識(shí)和責(zé)任，這種責(zé)任通過(guò)公共精神內(nèi)化為個(gè)人的行為準(zhǔn)則。國(guó)家公園具有國(guó)家象征性、公益性和公共性，一個(gè)有共同奮斗目標(biāo)的環(huán)境，有利于公共精神的培育，進(jìn)而形成環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)，建立志愿服務(wù)精神。第一，學(xué)校以環(huán)境教育為導(dǎo)向，在學(xué)校開(kāi)設(shè)生態(tài)環(huán)境教育項(xiàng)目，從基礎(chǔ)教育開(kāi)始宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性，結(jié)合參觀體驗(yàn)等多種形式提高學(xué)生熱愛(ài)自然、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。第二，當(dāng)?shù)鼐用褚晕幕癁閷?dǎo)向，通過(guò)“祁連山國(guó)家公園”品牌文化的滲透力、輻射力和感染力，形成環(huán)境保護(hù)的共識(shí)，增強(qiáng)居民的獲得感、幸福感。第三,以視覺(jué)為導(dǎo)向，充分利用鏡頭，向世人呈現(xiàn)祁連山的生態(tài)和諧之美、自然野性之美、歷史厚重之美、生命奔放之美，進(jìn)一步增強(qiáng)全民環(huán)境意識(shí)。

4．利用“數(shù)治”。

數(shù)字治理（簡(jiǎn)稱“數(shù)治”）是基于數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，解決政府部門各層級(jí)間、政企間、政社間協(xié)同困難的問(wèn)題，確保管理過(guò)程低成本、高效率運(yùn)作。祁連山國(guó)家公園生態(tài)類型多樣、地理環(huán)境復(fù)雜，傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)技術(shù)無(wú)法滿足國(guó)家公園的治理需要。要實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園現(xiàn)代化治理需要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等高新技術(shù)。第一，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行智能化改造，使各地基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效的鏈接和整合，建立信息采集、實(shí)時(shí)傳輸、數(shù)據(jù)分析處理的監(jiān)測(cè)體系。第二，為管護(hù)員配備基本的視頻或語(yǔ)音對(duì)講設(shè)施，保證在巡護(hù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)、管得住”，聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)設(shè)施推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的智能化、科學(xué)化。第三，祁連山國(guó)家公園在風(fēng)險(xiǎn)防范的過(guò)程中，采用地理信息技術(shù)，數(shù)據(jù)分析，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，快速作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策。

（三）“共享”機(jī)制構(gòu)建

“共享”理念體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，具有鮮明的時(shí)代特征。國(guó)家公園的建設(shè)就是為了讓全體人民共同享用生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的產(chǎn)品和服務(wù)?！肮蚕怼弊罱K為了實(shí)現(xiàn)信息資源共享、文化共享、價(jià)值共享。

1．信息資源共享。

環(huán)境保護(hù)是增進(jìn)民生福祉、惠及社會(huì)大眾的公益事業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。信息公開(kāi)是建設(shè)國(guó)家治理體系、推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本要求。國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的信息共享是民間組織、政府機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的基本需求。第一，推進(jìn)信息共享和公開(kāi)，就要建立高度透明的環(huán)境信息披露機(jī)制，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上及時(shí)公布國(guó)家公園建設(shè)信息。第二，在“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，建立涵蓋中央政府和地方政府的關(guān)于環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、條例等內(nèi)容的環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，確保環(huán)境保護(hù)有法可依、有法必依。第三，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立并完善國(guó)家公園空氣、水、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本狀況的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范能力。第四，建立開(kāi)放安全的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境信息共享網(wǎng)站，對(duì)企業(yè)招標(biāo)、企業(yè)違規(guī)等信息進(jìn)行披露，建立網(wǎng)上投訴平臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與監(jiān)督。

2．民族文化共享。

文化是民族的根基，文化自信能使民眾產(chǎn)生民族自豪感、國(guó)家認(rèn)同感和集體歸屬感。國(guó)家公園是人類文明發(fā)展到一定階段后的必然產(chǎn)物，它不僅僅是現(xiàn)實(shí)生活中的景觀，更彰顯出中國(guó)文化邁向世界、邁向未來(lái)的愿景。祁連山國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)有絢麗多姿的自然景觀、有風(fēng)情萬(wàn)種的人文景觀，展現(xiàn)著卓然于世的姿態(tài)和純粹的自然本色，蘊(yùn)涵深厚的生態(tài)文化，而且多民族的聚集形成了鮮明的地域文化特色。要實(shí)現(xiàn)文化共享：第一，在保護(hù)的前提下開(kāi)展旅游，利用媒體技術(shù)宣傳祁連山國(guó)家公園，吸引游客體驗(yàn)高原文化，使游客通過(guò)切身體會(huì)了解自然資源保護(hù)的價(jià)值和意義。第二，借助企業(yè)平臺(tái)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、制度化運(yùn)營(yíng)等生態(tài)體驗(yàn)和自然教育項(xiàng)目進(jìn)行文化展示，通過(guò)簽署和遵守生態(tài)體驗(yàn)者協(xié)議，以小團(tuán)體規(guī)模開(kāi)展休憩活動(dòng)。第三，嚴(yán)格按照旅游規(guī)劃線路安排欣賞公園自然景致、體驗(yàn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化，通過(guò)簽發(fā)游客環(huán)保行為證書促進(jìn)保護(hù)意識(shí)的持續(xù)性。

3．生態(tài)價(jià)值共享。

國(guó)家公園的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的具體實(shí)踐。祁連山是西部重要的生態(tài)屏障，阻止了風(fēng)沙的入侵，是珍稀野生動(dòng)物的棲息地，生態(tài)價(jià)值不言而喻。保護(hù)好生態(tài)環(huán)境便是筑牢了國(guó)家生態(tài)安全屏障。生態(tài)是自然之美的體現(xiàn)，蘊(yùn)含著生命、激情、信仰，是文明的象征，是國(guó)家強(qiáng)盛的符號(hào)。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的全民共享，首先，在允許開(kāi)發(fā)的區(qū)域建立生態(tài)走廊，充分利用廊道兩側(cè)的景觀，構(gòu)建“自然、多彩、連通”的生態(tài)廊道，展示山水林田湖草一體生態(tài)系統(tǒng)，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然、愛(ài)護(hù)自然的游憩機(jī)會(huì)。其次，在生態(tài)紅線區(qū)充分利用技術(shù)手段拍攝祁連山國(guó)家公園的自然景觀，珍稀動(dòng)物等，借助新媒體平臺(tái)展示祁連山國(guó)家公園的自然野性之美、生命奔放之美。讓受眾通過(guò)屏幕感受祖國(guó)山河，自豪于國(guó)家公園，成為祁連山國(guó)家公園的建設(shè)者和享受者。