葉 泉

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

全球海洋治理的趨勢是以國際法為基礎(chǔ)的規(guī)則之治，這種規(guī)則既可以是具有約束力的國際硬法，也可以是不具有強制約束力的國際軟法。(1)雖然迄今尚無關(guān)于國際硬法和國際軟法定義的統(tǒng)一認識，但是多數(shù)學者以是否具有強制約束力來對二者進行界分。國際硬法主要表現(xiàn)為國際條約和習慣國際法等，而國際軟法則主要表現(xiàn)為宣言、決議、守則、指南和建議等能產(chǎn)生實際效果的非條約協(xié)議。參見劉曉紅：《論“一帶一路”建設(shè)中的軟法治理》，《東方法學》2022年第5期，第192頁。以國際條約和習慣國際法為主要表現(xiàn)形式的國際硬法，是維護國際海洋秩序和進行全球海洋治理的主要載體。隨著全球化的推進與發(fā)展，全球海洋所面臨的威脅日趨嚴峻，以《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)為核心的國際硬法，(2)《海洋法公約》正文包含17部分，共320條，另有9個附件，是由聯(lián)合國主持制定的涉及范圍最廣泛、涵蓋內(nèi)容最豐富的規(guī)范海洋活動和治理全球海洋的國際公約，于1982年12月10日開放簽署。截至目前，已有168個國家和實體批準或加入《海洋法公約》。因其內(nèi)容的全面性和成員的廣泛性，《海洋法公約》被稱之為“海洋憲章”?！癆 Constitution for the Oceans”, Remarks by Tommy T. B. Koh, of Singapore, President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, https://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/koh_english.pdf.不足以規(guī)制國家開發(fā)和利用海洋的行為，也不能應(yīng)對此起彼伏的海洋危機與紛爭。加之近年來部分西方國家民粹主義甚囂塵上，單邊主義重新抬頭，《海洋法公約》在實踐中被繞開甚至被無視，其能否擔當起全球海洋治理所需要的制度支撐已引起廣泛質(zhì)疑。海洋的重要戰(zhàn)略意義使各國不希望自身的行為受到過多的限制與約束，故而國家參與制定或修改國際硬法的意愿并不強烈。(3)姚瑩：《中國共產(chǎn)黨的海洋戰(zhàn)略對國際海洋法發(fā)展的貢獻》，《吉林大學社會科學學報》2021年第1期，第50頁。在百年未有之大變局下，全球海洋治理和國際海洋法面臨理論創(chuàng)新和實踐發(fā)展的緊迫需求，國際軟法獨特的功能與優(yōu)勢可以充分調(diào)動不同國際行為體的積極性，從而促使各行為體在自愿基礎(chǔ)上達成共識并付諸行動，以有效彌補當前國際海洋法制度的缺漏。與此同時，為充分發(fā)揮國際軟法在全球海洋治理中的作用，需要探尋行之有效的優(yōu)化路徑，克服引入軟法治理所帶來的局限，從而為全球海洋治理提供一套兼具穩(wěn)定性與靈活性的治理體系。對于中國而言，在推動共建“21世紀海上絲綢之路”和倡導構(gòu)建“海洋命運共同體”的背景下，如何增強在國際軟法制定中的作用，進而提升在全球海洋事務(wù)中的話語權(quán)，助力“海洋強國”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，是一個亟需研究的問題。

一、全球海洋治理引入國際軟法的內(nèi)外動因

現(xiàn)行的全球海洋治理體系為維護國際海洋秩序的穩(wěn)定提供了法律框架。但在全球化與逆全球化相互交織的情形下，海洋治理主體間的博弈日趨激烈，治理客體問題日益突出，而國際硬法靈活性和變通性不足，使得國際社會對海洋治理規(guī)則的需求與客觀的規(guī)則供給之間存在較大的鴻溝。國際軟法由于能夠及時回應(yīng)國際社會的最新發(fā)展變化和面臨的挑戰(zhàn)，而成為全球海洋治理中不可或缺的規(guī)則系統(tǒng)。

(一)國際硬法在全球海洋治理中存在的局限

1. 現(xiàn)行國際海洋硬法的缺漏

科技的進步以及全球化進程的推進使各國對海洋的開發(fā)利用向縱深發(fā)展，傳統(tǒng)的國際造法模式在全球海洋治理中的局限性和滯后性日漸凸顯。以《海洋法公約》為例，盡管其被稱之為“海洋憲章”，但仍存在規(guī)則模糊、規(guī)則不合理和規(guī)則缺失等弊端，不僅無法為全球海洋治理提供充分有效的保障，而且在客觀上制造了很多新的海洋紛爭。(4)葉泉：《論全球海洋治理體系變革的中國角色與實現(xiàn)路徑》，《國際觀察》2020年第5期，第79-80頁。一是規(guī)則模糊?！逗Ｑ蠓üs》是“一攬子協(xié)議”的產(chǎn)物，帶有先天不足，其中諸多規(guī)則存在模棱兩可之處，從而使各國可從自身利益出發(fā)，對其中的具體條款作出差異化甚至相互矛盾的解讀。例如，《海洋法公約》第74/83條關(guān)于專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界的條款，僅僅要求爭端當事國在國際法的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，以便達到公平解決。但該條并未指明具體的劃界方法，這種籠統(tǒng)的規(guī)定不僅無助于爭端的解決，反而使得海岸相鄰或相向國家間的劃界爭端更加激烈。二是規(guī)則不合理?！逗Ｑ蠓üs》按分區(qū)主義立法進路將海洋劃分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海等不同海域，以規(guī)范各國對海洋資源的開發(fā)和利用。然而，海洋的連通性決定了漁業(yè)資源的洄游和海洋污染的擴散等問題，并不會遵循法律規(guī)定的邊界。因此，這種“畫地為牢”的制度設(shè)計忽視各海域之間的自然聯(lián)系，從而給海洋環(huán)境保護以及資源養(yǎng)護帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，導致“公地悲劇”現(xiàn)象頻發(fā)。(5)Yoshifumi Tanaka, A Dual Approach to Ocean Governance: The Cases of Zonal and Integrated Management in International Law of the Sea, London: Ashgate Publishing Limited, 2008, pp. 6-8.三是規(guī)則缺失?？茖W技術(shù)的發(fā)展會帶來新的治理真空，很多原本不存在的問題逐漸暴露出來。例如，《海洋法公約》制定時，并未預(yù)料到氣候變化引起的海平面上升和海水酸化問題，也未對海洋微塑料、海底噪音、海洋新疆域等問題進行提前預(yù)測和有效規(guī)制。

2. 國際立法的高成本和低效率

當今國際社會，全球海洋危機在發(fā)生頻率、影響范圍和破壞程度上都遠超以往。無論是從程序上還是從實體上來看，國際硬法的形成需要較大的時間成本，甚至面臨諸多困難和阻礙。就國際條約而言，由于海洋事務(wù)的敏感性以及各方在利益訴求、歷史傳統(tǒng)以及政治陣營等方面的差異，要在海洋領(lǐng)域形成具有強制約束力的國際規(guī)則，往往比貿(mào)易、投資等經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域要經(jīng)歷更加漫長且曲折的過程。特別是對于一些新興領(lǐng)域，由于充滿不確定性，國家不愿意貿(mào)然做出法律上的承諾，故而很難在短期內(nèi)通過談判達成一致。例如，正在談判中的國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定，在歷經(jīng)四次政府間正式談判后，不同的利益集團在海洋遺傳資源、海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等關(guān)鍵問題上仍然存在難以彌合的分歧，各方對案文草案中的條款內(nèi)容反復(fù)磋商，不斷增添、修改或是刪減措辭。(6)劉惠榮、齊雪薇：《BBNJ國際協(xié)定中人類共同繼承財產(chǎn)原則的去留探析——人類命運共同體理念下的中國因應(yīng)之策》，《法學論壇》2022年第1期，第150-151頁。此外，有些國際條約在簽署后，還需要經(jīng)過締約國立法機關(guān)的批準或者轉(zhuǎn)化后才能生效，而國內(nèi)法律程序的履行可能會因政治原因受阻。然而，很多海洋危機具有突發(fā)性、緊急性和擴散性，這些冗長的程序會導致國際條約在調(diào)整海洋事務(wù)時具有一定的滯后性，致使相關(guān)治理錯失良機。與此同時，國際條約的修訂程序往往需要滿足復(fù)雜的條件，這也導致條約的修訂進程難以輕易啟動。以《海洋法公約》為例，其第312條和313條規(guī)定了兩種修正程序：一種是聯(lián)合國秘書長應(yīng)要求召開締約國會議審議修正案，此種程序需獲得不少于半數(shù)締約國的贊成才能啟動。修正案采取協(xié)商一致的方式通過，唯有在謀求協(xié)商一直無法奏效時，才可以投票表決。此外，修正案的生效需要獲得2/3多數(shù)締約國的批準。(7)根據(jù)《海洋法公約》第316條第1款規(guī)定，關(guān)于本公約的修正案，應(yīng)在2/3締約國或60個締約國(以較大的數(shù)目為準)交存批準書或加入書后第30天對批準或加入的締約國生效。鑒于《海洋法公約》現(xiàn)有168個締約國(實體)，公約修正案的生效應(yīng)以2/3締約國多數(shù)批準為準。另一種是簡易程序，此種程序不能有任何締約國反對修正案或反對以該程序通過修正案。然而，《海洋法公約》是精心平衡不同集團政治利益和法律權(quán)益的產(chǎn)物，無論采用哪種程序?qū)ζ溥M行修正都將任重道遠。

就習慣國際法而言，由于《海洋法公約》的生效，其在全球海洋治理中的作用被削弱。一方面，《海洋法公約》雖然包含了大量的制度創(chuàng)新，但其本身對很多海洋習慣法進行了編纂，故而存在于《海洋法公約》之外的、被各國所普遍接受的習慣國際法的范圍比較有限。(8)姚瑩：《“海洋命運共同體”的國際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，《當代法學》2019年第5期，第139頁。另一方面，習慣國際法的形成需要滿足普遍一致的國家實踐和法律確信兩個條件。而任一條件的滿足都需要充分的證據(jù)來支撐，這也使得習慣國際法的產(chǎn)生通常需要漫長的時間。此外，證明一項習慣國際法存在的標準并不明確，例如，基于各自的價值取向，不同的國際司法機構(gòu)在認定同一項規(guī)則是否構(gòu)成習慣國際法時，可能會得出不同的結(jié)論，(9)鄧華：《國際法院認定環(huán)評規(guī)則為習慣法的路徑、方法和局限》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2020年第7期，第79頁。這就進一步加大了習慣國際法的證明難度，從而制約著其在實踐中的效果。

(二)國際軟法在全球海洋治理中的存在機理

1. 國際軟法特征與優(yōu)勢

自麥克奈爾(Arnold D. McNair)首次提出軟法概念后，(10)László Blutman,“In the Trap of a Legal Metaphor: International Soft Law”, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 59, Issue 3(2010), p. 606.國內(nèi)外學者對軟法進行了形形色色的界定，(11)Alan E. Boyle,“Some Reflections on the Relationship of Treaties and Soft Law”, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 48, No. 4(1999), pp. 901-902; 羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2期，第4-8頁。但接受度最高的是著名法學家施奈德(Francis Snyder)所給出的解釋，即軟法是指“原則上不具有法律約束力，卻會產(chǎn)生實際效果的行為規(guī)范”。(12)Francis Snyder,“The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques”, Modern Law Review, Vol. 56(1993), p. 32.以此為據(jù)，王鐵崖先生將國際軟法界定為“在嚴格意義上不具有法律約束力，但又具有一定法律效果的國際文件?！?13)王鐵崖：《國際法》，北京：法律出版社，1995年，第456頁。從這一定義可以推斷出國際軟法具有兩個典型特征：缺乏法律約束力和具有實際效果。

首先，國際軟法缺乏法律上的拘束力。國際軟法的內(nèi)容多為倡議性，這是軟法的本質(zhì)特征之一，也是其受到青睞的關(guān)鍵所在。事實上，盡管國際硬法會生成更加嚴厲的制裁，但制裁在國際體系中并不具有“零和”特征，而是會造成“負和”結(jié)果，從而給各方帶來凈損失。(14)Andrew T. Guzman,“The Design of International Agreements”, European Journal of International Law, Vol. 16, No. 4(2005), p. 582.其次，國際軟法具有實際效果。國際軟法通常是國際行為體對特定問題基本立場、原則共識和價值追求的體現(xiàn)，反映了參與者的共同理性，故而可以通過道德自律、內(nèi)部監(jiān)督、社會輿論、激勵機制、間接制裁、利害關(guān)系者的懲罰等多種方式制約與規(guī)范各國的行為，從而具備事實上的效力。正如德國學者希爾根貝格(Hartmut Hillgenberg)所言，軟法不是條約，故而不受“約定必須遵守”原則的支配，但是違反軟法構(gòu)成不友好的行為，可能會引發(fā)其他國家的反措施或是反報。(15)Hartmut Hillgenberg,“A Fresh Look at Soft Law”, European Journal of International Law, Vol. 10, No. 3(1999), p. 514.在實踐中，國際法規(guī)則是否被遵守并不必然取決于其是否具有約束力，很多軟法性規(guī)范同樣能得到順利實施。因此，盡管各國未必會完全遵守國際軟法，但軟法卻會實實在在的影響國家的行為，它具有一種對國家權(quán)力與任性進行約束的效應(yīng)。(16)何志鵬：《作為軟法的〈世界人權(quán)宣言〉的規(guī)范理性》，《現(xiàn)代法學》2018年第5期，第19頁。

上述兩個特征也使得國際軟法相對硬法而言具有造法容易、成本低廉以及內(nèi)容富有彈性等優(yōu)勢，從而在實踐中展現(xiàn)出強大的生命力。首先，國際軟法理念上的包容性、制定中的協(xié)商性以及結(jié)構(gòu)上的開放性，有助于國家間達成更具吸引力和認可度的規(guī)則，并能在很大程度上化解硬法制定成本高和效率低的難題。其次，當國家面對新興議題時，特別是在戰(zhàn)略規(guī)劃和國家利益尚不清晰的情況下，并不太愿意接受硬法，以免對未來自身的行動帶來限制。國際軟法給國家提供了逐漸熟悉相關(guān)規(guī)則和標準的機會，且國家可以隨著情勢的改變而做出相應(yīng)調(diào)整。這種漸進的步調(diào)給各國后續(xù)的博弈留有余地，使得各國獲得更多達成共識的空間。例如，在北極地區(qū)訂立具有約束力的環(huán)境條約存在困難的情況下，8個環(huán)北極國家通過了具有軟法性質(zhì)的《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》(AEPS)。在實施進程中，該文件充分展示了軟法靈活性的優(yōu)勢，成員國結(jié)合北極治理的新發(fā)展，出臺一系列附加計劃和方案來適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實需求。(17)董躍、陳奕彤、李升成：《北極環(huán)境治理中的軟法因素：以北極環(huán)境保護戰(zhàn)略為例》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2010年第1期，第21頁。再次，國際軟法既可以是以宣示性條款為主的原則性規(guī)定，亦可以是指向明確極具操作性的規(guī)定，故而在內(nèi)容設(shè)定上更具彈性。例如，1992年國際負責任漁業(yè)會議通過的《坎昆宣言》規(guī)定了比較原則，相反，1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)通過的《負責任漁業(yè)行為守則》的內(nèi)容則相對具體。因此，對于一個充滿分歧卻尋求統(tǒng)一的問題上，國際軟法所獨有的優(yōu)勢，可以讓各國在“求同存異”的基礎(chǔ)上，提升合作的高度，拓寬合作的廣度，為各國提供了一種遵守國際法的動態(tài)合作模式。

2. 國際社會的治理環(huán)境

首先，國際社會的迅速發(fā)展。“法的發(fā)展的重心既不在立法，也不在于法學或司法裁決，而在社會本身。”(18)[奧]歐根·埃利希：《法社會學原理》，舒國瀅譯，北京：商務(wù)印書館，2022年，作者序。當今國際社會正處在高速發(fā)展變化的過程中，全球海洋治理的客體不斷拓展并逐漸復(fù)雜化，從而導致越來越多的領(lǐng)域出現(xiàn)規(guī)則空白。但傳統(tǒng)國際法的造法模式進展非常緩慢，特別是科技的快速發(fā)展又迫切需要秩序的生成。此外，部分治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出專業(yè)性和技術(shù)性強的特征，硬法相對具體、清晰和明確的規(guī)定一旦確立，難以被輕易修改，無法應(yīng)對不可預(yù)測的新問題。而國際軟法能讓各國根據(jù)具體情況來調(diào)整其應(yīng)承擔的義務(wù)，而不是試圖在單一文本中照顧到不同的國情，以幫助國家來應(yīng)對不確定的緊急情況。(19)Kenneth Abbott and Duncan Snidal,“Hard and Soft Law in International Governance”, International Organization, Vol. 54, No. 3(2000), p. 445.因此，國際軟法的靈活性能最大限度地契合全球化時代帶來的多變性，為維持國際海洋秩序的穩(wěn)定提供有力的支撐。例如，2019年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布的《建立有效和公平的海洋保護區(qū)：綜合治理方法指南》，為各國政府、政策制定者更好地管理海洋保護區(qū)提供了切實可行的建議。再如，聯(lián)合國大會每年通過關(guān)于“海洋與海洋法”及“可持續(xù)漁業(yè)”的決議，引領(lǐng)著全球海洋事務(wù)發(fā)展和國際社會的海洋行動。

其次，不同國際行為體參與國際造法。全球治理需要多元的治理主體、多元的治理方法和多元的立法模式。(20)王建雄：《論全球金融治理規(guī)則的實施及其價值嬗變》，《武大國際法評論》2020年第4期，第120頁。傳統(tǒng)國際法圍繞國家而創(chuàng)設(shè)，且注重國家間硬法的制定，而將廣大非國家行為體排除在外?，F(xiàn)階段，盡管主權(quán)國家仍然是全球治理舞臺上最重要的角色，但隨著全球化的不斷擴張，以各國政府為主體的治理體系在應(yīng)對海洋危機特別是海上突發(fā)事件時越來越力不從心。而非政府組織、跨國公司、行業(yè)協(xié)會和學術(shù)團體等非國家行為體，不僅推動了全球海洋標準、規(guī)則的制定，同時還通過召開國際會議，發(fā)布宣言、倡議和研究報告等方式來參與海洋治理。它們從專業(yè)角度就某類問題發(fā)表有針對性的意見，產(chǎn)生了大量的軟法，促進國際性立場的達成，這不僅很好地彌補了國際合作的空缺，拓展了全球海洋治理的議題與空間，還提高了全球海洋治理的民主性和代表性，使得相關(guān)規(guī)范獲得更強的正當性和更高的遵從度。例如，在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，二十國集團(G20)先后在漢堡峰會和大阪峰會通過“海洋垃圾行動計劃”以及“大阪藍色海洋愿景”；在海洋資源養(yǎng)護方面，非政府組織海洋管理理事會(MSC)推出以聯(lián)合國糧農(nóng)組織準則為依據(jù)的水產(chǎn)品生態(tài)標簽，帶有海洋管理理事會生態(tài)標簽的海產(chǎn)品可以從餐桌追溯到可持續(xù)的捕撈漁場，從而推動漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；在海洋科學研究領(lǐng)域，國際大洋中脊協(xié)會(InterRidge)制定的負責任科學家行為準則，成為規(guī)范行業(yè)內(nèi)部的行為指南。

再次，單邊主義與逆全球化現(xiàn)象盛行。當前全球海洋治理所面臨的最大挑戰(zhàn)在于公共產(chǎn)品的供給與需求之間的嚴重失衡，(21)胡波：《中國海上興起與國際海洋安全秩序——有限多級格局下的新型大國協(xié)調(diào)》，《世界經(jīng)濟與政治》2019年第11期，第14頁。治理責任赤字日趨凸顯。但是，部分西方國家由于實力下降，日益突顯其霸權(quán)主義和逆全球化傾向，一旦議程設(shè)定偏離了其原本訴求，便回歸單邊主義，不愿意提供公共產(chǎn)品，致使全球海洋治理的有效性面臨新的挑戰(zhàn)，也使得通過各國讓渡主權(quán)構(gòu)建起來的國際法體系無法有效應(yīng)對。以美國為例，作為現(xiàn)行全球海洋治理體系的主要締造者之一，卻遲遲不批準《海洋法公約》，對其持有“合則用，不合則棄”的態(tài)度。(22)金永明、崔婷：《美國南海政策的演變特征與成效評估(2009—2022)》，《南洋問題研究》2022年第2期，第110-111頁。憑借超群的海權(quán)力量，美國在事實上享受著《海洋法公約》所規(guī)定的全部海洋權(quán)利，卻反對受到其所規(guī)定義務(wù)的限制。再如，作為世界上最大的塑料垃圾排放國和第二大塑料垃圾越境轉(zhuǎn)移國，(23)Kara Lavender Law et al.,“The United States’ Contribution of Plastic Waste to Land and Ocean”, Science Advance, Vol. 44, No. 6(2020), pp. 1-7.在2018年七國集團(G7)峰會上，美國卻拒絕簽署《海洋塑料憲章》。然而，美國并沒有建立一套有效的、常規(guī)的利益動態(tài)調(diào)整機制來協(xié)調(diào)國家之間的矛盾或糾紛，(24)劉豐：《國際利益格局調(diào)整與國際秩序轉(zhuǎn)型》，《外交評論》2015年第5期，第57頁。而是回歸單邊主義立場，采用“退群”的方式來實現(xiàn)自身的利益訴求。自2017年起，美國相繼退出聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)和《巴黎協(xié)定》(25)美國于2021年2月19日再次重新加入《巴黎協(xié)定》。等多個對全球海洋治理有重要影響的國際組織或機制。這種鮮明的實用主義傾向，對于在全球?qū)用娼鉀Q海洋問題的集體行動產(chǎn)生了消極影響，并對多邊主義和國際法治構(gòu)成嚴重威脅。(26)龐中英：《在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實踐》，《社會科學》2018年第9期，第7-8頁。在這種情況下，國際軟法因?qū)抑鳈?quán)的侵蝕較小，反而可能獲得新的生命力，進而對全球海洋治理的推進發(fā)揮重要作用。(27)何志鵬：《逆全球化潮流與國際軟法的趨勢》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第4期，第54頁。

二、國際軟法在全球海洋治理中的多維功能

盡管在實踐中國際軟法可能不會得到完全遵守，但軟法卻會實實在在地影響各國的海洋行動，軟法的功能與價值不應(yīng)該被低估或是忽視。在全球海洋治理領(lǐng)域，國際軟法不僅具有重要的理論功能，而且有無可替代的實踐意義。

(一)理論功能之一：對國際海洋法治精神的塑造

國際法治依賴于國際法的價值塑造、國際規(guī)范的創(chuàng)設(shè)以及國際法的實施。(28)江河：《從大國政治到國際法治：以國際軟法為視角》，《政法論壇》2020年第1期，第51-52頁。國際軟法的勃興，在一定程度上緩解了全球海洋治理過程中的“規(guī)則缺失”與“規(guī)則失靈”現(xiàn)象，為全球海洋治理開辟了一條新路徑。盡管國際軟法并未明確各個國家具體的法律義務(wù)與責任，但其所宣示和倡導的和諧、包容、可持續(xù)、社會正義等價值觀念，形成了一種超越個體偏好的理性和善，(29)[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，上海：三聯(lián)出版社，2014年，第185-189頁。特別是一些國際宣言或決議，往往是會員國在充分論證與協(xié)商、反復(fù)斟酌與考量的基礎(chǔ)上多數(shù)表決通過的結(jié)果。因此，國際軟法能將各個國家的價值追求與利益表達統(tǒng)一起來，用對話代替對抗，重塑了國家工具理性中的利益和價值觀，(30)夏春利：《論建構(gòu)主義維度的國際軟法研究及其方法論建構(gòu)》，《東南學術(shù)》2014年第2期，第167頁。并時刻對國家的利己主義和現(xiàn)實主義傾向保持警惕，其所代表的道德方向，在很大程度上代表了國際社會的輿論共識和思想導向，故而可以依托道義層面上的文化動力促使治理主體自愿遵守軟法規(guī)范并付諸行動。

(二)理論功能之二：對國際海洋法淵源體系的拓展

國內(nèi)外學者在探討國際法淵源問題時，通常以《國際法院規(guī)約》(以下簡稱《規(guī)約》)第38條第1款為起點。依據(jù)該款的內(nèi)容可知，國際法的淵源包括國際條約、國際習慣、一般法律原則、司法判例和權(quán)威公法學家學說。有學者據(jù)此認為，國際軟法不是法，也不是通常意義上創(chuàng)造法律的一種路徑。(31)賈兵兵：《國際公法：和平時期的解釋與適用》，北京：清華大學出版社，2015年，第52頁；Pierry-Marie Dupuy,“Soft Law and The International Law of the Environment”, Michigan Journal of International Law,(1990-1991), p. 420.然而，從《規(guī)約》本身的規(guī)定來看，上述淵源只是國際法院裁判時應(yīng)當適用的法律，且《規(guī)約》反映的是二戰(zhàn)之前的國際法事實，故而不能說它已經(jīng)窮盡了所有國際法的淵源以及涵蓋了國際法的全部表現(xiàn)形式。作為一種“成文規(guī)范”，國際軟法常見的形式有宣言、決議、行為守則、行動綱領(lǐng)、行動指南、建議標準和諒解備忘錄等。從國際軟法的形成過程來看，特別是類似聯(lián)大決議的軟法，其效力不應(yīng)低于司法判例和公法學家的學說。(32)何志鵬：《逆全球化潮流與國際軟法的趨勢》，第65頁。故此，布盧特曼(László Blutman)認為，國際軟法指那些形式上沒有演化為國際法主要淵源的規(guī)范體系。(33)László Blutman,“In the Trap of a Legal Metaphor: International Soft Law”, p. 606.基斯(Alexander Kiss)也表示，國際軟法是《規(guī)約》未預(yù)見到的新的國際法淵源，至少是創(chuàng)造國際法規(guī)則的新方法。(34)[法]亞歷山大·基斯：《國際環(huán)境法》，張若思譯，北京：法律出版社，2000年，第65頁?？梢?，有必要重新審視傳統(tǒng)的國際法淵源體系。特別是隨著國際社會的發(fā)展，國際軟法在拓展國際法范圍、發(fā)展國際法規(guī)范和提升國際法影響力等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，并已成為推進全球海洋治理的新形式。(35)石靜霞：《“一帶一路”倡議與國際法——基于國際公共產(chǎn)品提供視角的分析》，《中國社會科學》2021年第1期，第169頁。

(三)實踐功能之一：作為硬法中轉(zhuǎn)站的軟法

在全球治理時代，國家海洋利益的爭執(zhí)錯綜復(fù)雜，期望各國簽訂具有法律約束力的條約往往需要經(jīng)年累月的談判，特別是需要各方對核心條款進行反復(fù)磋商與斟酌。條約的談判進程或許可以無限延續(xù)，但應(yīng)對海洋治理進程中所受到的威脅與挑戰(zhàn)卻是刻不容緩。國際制度并不是先驗的存在，而是通過國家間的互動演繹而來，它的產(chǎn)生與發(fā)展內(nèi)生于國際社會體系的動態(tài)演變。(36)王琪、周香：《從過程到結(jié)果：全球海洋治理制度的建構(gòu)主義分析》，《東北亞論壇》2022年第4期，第81-82頁。對于海洋治理領(lǐng)域仍處于初步探索階段的問題，由于不確定性因素較多，徑直采用硬法施加義務(wù)顯然操之過急，會讓很多國家望而卻步，最終導致談判無果而終。國際軟法可以促使各個國家首先達成基礎(chǔ)性和框架性的協(xié)議，或是采取折中的辦法達成各方均能相對接受的文本，進而為今后可能達成的更深入和具體的協(xié)定做出鋪墊，起到“拉開立法活動帷幕”之作用。(37)陳海明：《國際軟法論綱》，《學習與探索》2018年第11期，第92頁。不僅如此，國際軟法可以作為“法律確信”的證據(jù)，并通過影響國家實踐從而形成“通例”，用以證明習慣國際法的確立。(38)J. Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law, Oxford: Oxford University Press, 2012, p. 42.可見，國際軟法可以作為硬法的先導，為各國提供緩沖的過渡空間，避免他們在不同標準間進行“選邊站”的糾結(jié)與對抗。(39)王蘭：《全球數(shù)字金融監(jiān)管異化的軟法治理歸正》，《現(xiàn)代法學》2021年第3期，第114-115頁。故此，有學者將軟法比喻為“特洛伊木馬”，認為軟法不過是立法者的緩兵之計，雖然暫時還不具有法律約束力，但最終必將演變成為硬法。(40)萬霞：《國際法中的“軟法”現(xiàn)象探析》，《外交學院學報》2005年第1期，第94頁。例如，為了規(guī)范漁業(yè)捕撈活動，聯(lián)合國糧農(nóng)組織做出了一系列努力，通過了包括2001年《預(yù)防、組織和消除非法、未報告和不管制捕魚國際行動計劃》在內(nèi)的多個無法律約束力的國際漁業(yè)法律文件，最終于2009年促成具有約束力的《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、未報告、不管制捕撈的港口國措施協(xié)定》的出臺。再如，北冰洋沿岸五國(美國、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥)于2015年通過《關(guān)于防止北冰洋中部不管制公海捕魚宣言》，此后，在北冰洋沿岸五國以及遠洋漁業(yè)五方(冰島、中國、日本、韓國及歐盟)的共同努力下，具有約束力的《防止北冰洋中部不管制公海捕魚協(xié)定》于2018年正式獲得通過。

(四)實踐功能之二：具有獨立價值的軟法

如前所述，國際軟法具有重要的中轉(zhuǎn)功能，但它并非僅僅是通往硬法的一種過渡形態(tài)，軟法可能會被硬法所替代，但這并非必然結(jié)果。事實上，二者并無絕對的好壞、高下之判，而是國家之間為適應(yīng)全球海洋治理中不同議題的需要而做出的不同選擇。當國際硬法創(chuàng)制成本太高而尚不能進行及時創(chuàng)制時，以及當各國為了保持本國對外政策的靈活性而不愿接受國際硬法時，國際軟法便可成為一種次優(yōu)乃至最優(yōu)的選擇。(41)徐崇利：《全球治理與跨國法律體系：硬法與軟法的“中心—外圍”之構(gòu)造》，《國外理論動態(tài)》2013年第8期，第25-26頁。施奈德依據(jù)歐盟的經(jīng)驗認為，在某些情況下，有關(guān)條約甚至還會鼓勵國家優(yōu)先采用軟法進行治理。(42)Francis Snyder,“Soft law and Institutional Practice in the European Community”, in Steve Martin(ed.), The Construction of Europe: Essays in Honor of Emile Noel, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1994, p. 199.因此，國際軟法不僅具有重要的中轉(zhuǎn)功能，還具備自身的獨立價值。在國際硬法缺位的領(lǐng)域，特別是在發(fā)展迅速的新興領(lǐng)域，國際軟法的及時介入，使得治理領(lǐng)域的規(guī)則空白得以填補，從而緩解國際社會對規(guī)則需求之間的張力，滿足不同國家對國際法律規(guī)范的需求，為國際社會迅速應(yīng)對新出現(xiàn)的情況提供了行動指南。例如，2017年，非政府組織世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)發(fā)布了題為《海洋中的初級微塑料》研究報告，對海洋微塑料問題進行了全面系統(tǒng)的梳理和評估，發(fā)揮了很好的政策咨詢和實踐助推作用。此外，在治理領(lǐng)域內(nèi)存在國際硬法的情況下，國際軟法常常扮演澄清和解釋條約文本中原則性和模糊性規(guī)定的角色。例如，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了《負責任漁業(yè)行為守則》等多個軟法性文件，為規(guī)范全球漁業(yè)事務(wù)提供了行動指南。因此，國際軟法不僅應(yīng)成為硬法制定陷入停滯時的被迫之舉，同時也應(yīng)成為在某些情況下基于其所具備優(yōu)勢的主動選擇。

三、國際軟法在全球海洋治理中的效力局限

盡管國際軟法因其獨特的優(yōu)勢而逐漸滲透到全球海洋治理的多個領(lǐng)域，但其存在的權(quán)威性不足、加深集體行動困境以及加劇國際法碎片化現(xiàn)象等局限，也會給全球海洋治理帶來新的問題和挑戰(zhàn)，也使得僅僅依靠軟法治理難以獨立支撐全球海洋治理的需求。

(一)因自身的軟約束力導致適用權(quán)威性不足

在國際社會中，“國家總是渴望在國際法律體系中尋找穩(wěn)定性和確定性”。(43)Michael Byers, Custom, Power and the Power of Rules International Relations and Customary International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 124.因此，法律的穩(wěn)定性、確定性和可預(yù)測性將促進各國對國際法的信賴與遵守。(44)陳奕彤：《海平面上升的國際法挑戰(zhàn)與國家實踐——以國際造法為視角》，《亞太安全與海洋研究》2022年第2期，第55頁。由于國際軟法不具有法律拘束力，沒有在各國之間建立可供切實履行的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種權(quán)威性的缺失會導致規(guī)則執(zhí)行和遵守上的不確定性。具體而言，國際軟法的權(quán)威性不足主要體現(xiàn)在以下幾點：(1)由于軟法規(guī)則缺乏強制約束力，致使部分國家以自身利益為依歸，規(guī)避其應(yīng)承擔的義務(wù)；(2)部分軟法規(guī)則的內(nèi)容過于原則和抽象，具體的義務(wù)指向不明確，或是采用“盡力”“盡可能”“如有必要”等不具有強制性的措辭，這種脆弱的“軟”承諾，與其說是法律交易，不如說是政治交易；(45)Alan E. Boyle,“Some Reflections on the Relationship of Treaties and Soft Law”, p. 907.(3)部分軟法性規(guī)則的決策程序和制定過程不夠清晰和透明，從而使得這些國際標準制定機構(gòu)淪為排他性的“富國俱樂部”。(46)廖凡：《全球金融治理的合法性困局及其應(yīng)對》，《法學研究》2020年第5期，第40頁。鑒此，有學者認為，盡管國際軟法能夠更好地促進試驗性嘗試，幫助我們檢驗各種政策，加快決議的達成，但是它永遠不能為現(xiàn)代社會提供一個穩(wěn)定基礎(chǔ)，我們要么將軟法硬法化，要么摒棄它。(47)[瑞士]格雷厄姆·馬瑟：《軟法居上？——非傳統(tǒng)立法的利與弊》，管斌等譯，《經(jīng)濟法論叢》2013年第2期，第407頁。威爾(Prosper Weil)也一針見血地指出，過度依賴國際軟法進行治理“很可能會破壞整個國際規(guī)范體系的穩(wěn)定，使其變?yōu)橐粋€不再為其目的服務(wù)的工具”。(48)Prosper Weil,“Towards Relative Normativity in International Law?”, American Journal of International Law, Vol. 77, Issue. 3(1983), p. 423.

(二)因自身的妥協(xié)性加深集體行動的困境

在全球海洋治理中，每一個治理主體都不可能完全擺脫“逐利者”和“治理者”的身份。理想狀態(tài)下，當所有行為體表現(xiàn)為“治理者”時，治理的效果才能得到彰顯。但在實踐中，“逐利者”身份總是試圖取代“治理者”身份，(49)袁沙、郭芳翠：《全球海洋治理：主體合作的進化》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2018年第1期，第56-57頁。因為在一個集團內(nèi)，其所獲得的收益是公共的，而不論行為體是否為之作出貢獻，因此，理性的個體在追逐集體目標過程中往往具有“搭便車”傾向，(50)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2018年，第16頁；廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第179頁。而不是承擔責任或是提供公共產(chǎn)品。換言之，在開發(fā)和利用海洋的過程中，最大限度的維護自身利益是其行為的基本出發(fā)點，這種個體的理性行為將導致集體的非理性。國際軟法的妥協(xié)性導致軟法規(guī)范存在較大的靈活性，但這種靈活性是一把“雙刃劍”，在吸引各國加入的同時，也容易引發(fā)國家彈性界定自身的活動標準，從而回避其應(yīng)承擔的義務(wù)，以致影響國際軟法的效力。在全球海洋治理中，特別是在生物資源養(yǎng)護和環(huán)境保護領(lǐng)域，本身就普遍存在著“搭便車”的現(xiàn)象，加上國際軟法不具有強制約束力，缺乏相應(yīng)的懲罰機制，從而造成了各國對軟法規(guī)則僅僅停留在口頭上或是表面上的遵守，而不真正執(zhí)行規(guī)定或兌現(xiàn)承諾。(51)王學東、方志操：《全球治理中的“軟法”問題——對國際氣候機制的解讀》，《國外理論動態(tài)》2015年第3期，第16頁。

(三)因制定主體的多元性加劇國際海洋立法的碎片化

目前，涉及海洋治理的國際組織，既包括全球性和區(qū)域性組織，也包括普遍性和專門性組織。這些紛繁復(fù)雜的機構(gòu)在海洋政策、目標和執(zhí)行手段等方面存在不同，各自的執(zhí)法要求和標準也各異。(52)鄭志華、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰(zhàn)與因應(yīng)之道》，《國際社會科學雜志》2020年第1期，第174頁。因此，現(xiàn)行的全球海洋治理體系中，本身就存在諸多相互沖突和不相容的規(guī)則、原則和機制，這既是全球海洋治理不斷發(fā)展的成果體現(xiàn)，也是全球海洋治理陷入困境的緣由之一。(53)劉曉瑋：《全球海洋治理架構(gòu)的碎片化：概念、表征及影響》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2022年第2期，第26頁。盡管治理體系的碎片化并不必然會導致治理失序，但將制定主體多元與表現(xiàn)形式多樣的軟法引入全球海洋治理，無疑會加劇這種碎片化，從而使得軟法與硬法之間、不同的軟法之間存在沖突。例如，當國家間利益沖突劇烈時，利益在硬法規(guī)則下無法得到正常反映的國家，且實力尚不足以創(chuàng)設(shè)新的硬法規(guī)則時，會策略性地利用軟法去對抗這些硬法，使自己的利益訴求得到表達或重視。此時，二者便會以相互對抗和相互沖突的形式出現(xiàn)。(54)余鋒：《軟法與硬法的沖突和對抗：重塑國際貿(mào)易體制的新路徑選擇》，《當代亞太》2011年第4期，第44頁。另外，過多的引入國際軟法進行海洋治理，也會使得各國挑選對自身有利的軟法執(zhí)行，而罔顧對自身不利的軟法，從而嚴重影響了相關(guān)治理制度的實施及效力的發(fā)揮，進而導致海洋治理處于失序乃至無序的境地。

四、國際軟法在全球海洋治理中的優(yōu)化路徑

在國際法視野下，規(guī)則的遵守是軟法和硬法都不可回避的難題，(55)有學者經(jīng)研究后認為，國際條約和一些軟法性質(zhì)的聲明在實踐中被遵守的程度并無太大差異。Hartmut Hillgenberg,“A Fresh Look at Soft Law”, p. 502.在某種意義上，國際海洋規(guī)則標準的核心價值本就不在于其“約束力”，而在于其“吸引力”。(56)廖凡：《國際貨幣金融體制改革的法律問題》，第179頁。因此，不應(yīng)過度關(guān)注軟法與硬法之間的優(yōu)劣與差異，而應(yīng)聚焦于如何使軟法在全球海洋治理中更好地發(fā)揮作用。

(一)努力提升國際海洋軟法制定的正當性

國家作為國際社會關(guān)系的主要參與者，其本身具有趨利傾向，故而國家在參與全球海洋治理時，無法完全擺脫個體價值觀導向和利益訴求的束縛。基歐漢(Robert O. Keohane)認為，“有效的制度必須建立在自利而非利他主義之上，但自由民主合法性和自利途徑都有賴于人的價值和信念”。(57)Robert O. Keohane,“Governance in a Partially Globalized World”, American Political Science Review, Vol. 95, No. 1(2001), p. 1.因此，處于無政府狀態(tài)下的國際社會，需要對其成員培養(yǎng)一種“制度正當性的信念”來確保制度能夠運行。(58)Ian Hurd,“Legitimacy and Contestation in Global Governance: Revisiting the Folk Theory of International Institutions”, The Review of International Organizations, Vol. 14, No. 4(2019), p. 719.這也意味著在制定國際軟法時需從價值理念、制定主體、內(nèi)容設(shè)計和制定程序等方面體現(xiàn)民主性、公平性與合法性，才能獲得成員方的廣泛認可并在實踐中被遵守。首先，從價值理念上，需合乎最低道德限度。由于各國在歷史背景、實力地位、宗教習俗以及文化傳統(tǒng)等方面千差萬別，所秉持的治理價值及偏好序列也難免不同，但就全球海洋治理的底限價值達成共識仍然是可能的。(59)韓雪晴：《自由、正義與秩序——全球公域治理的倫理之思》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第1期，第69頁。國際軟法表達了人們對某些問題的共識，其事實上的效力來自有關(guān)各方對規(guī)則的自愿遵守和認同，(60)廖凡：《全球金融治理的合法性困局及其應(yīng)對》，第44-45頁。故而軟法應(yīng)蘊含合理的倫理價值，具有某種道義上的感召力。其次，從制定主體看，需擴大參與主體。廣泛的參與主體是提升國際軟法認同度的基礎(chǔ)，也是增強軟法實施效力的必要條件。國際軟法應(yīng)關(guān)注多元的利益訴求，使規(guī)則成為創(chuàng)造“互利共贏”結(jié)果的媒介，而非淪為權(quán)力斗爭的工具。再次，從內(nèi)容上看，應(yīng)符合理性期待。國際軟法需為行為體提供有效的治理手段和可能的預(yù)測方法，并為行為體的決策提供有效信息。最后，從制定程序看，應(yīng)規(guī)范軟法的制定程序。單純的主體數(shù)量的增加，并不必然會提高決議質(zhì)量，國際軟法的制定還應(yīng)遵循正當程序，堅持公開、民主和透明原則，甚至將公眾的評議和反饋納入其中。

(二)合理設(shè)定國際海洋軟法遵守的獎懲制度

由于國際社會不存在超國家的立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)，故而在國際法領(lǐng)域，關(guān)于規(guī)則的遵守并非國際軟法所獨有的問題。理性選擇理論代表古茲曼(Andrew T. Guzman)教授提出在缺乏強制制裁的情況下，聲譽、互惠和報復(fù)3個因素會影響國家對國際法的遵守。(61)Andrew T. Guzman, How International Law Works: A Rational Choice Theory, Oxford: Oxford University Press, 2008， pp. 33-34.奧爾森(Mancur Olson)也指出可采用社會制裁和社會獎勵這種“選擇性激勵”方式來解決集體行動困境。(62)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，第70-71頁。因此，盡管國際軟法缺少強制性制裁措施，但通過綜合運用影響規(guī)則遵守的其他因素，建立相應(yīng)的獎懲機制，軟法同樣可以得到有效實施。簡言之，國際軟法不是“沒有牙齒”，而是有“隱藏的牙齒”。(63)韓永紅：《“一帶一路”國際合作軟法保障機制論綱》，《當代法學》2016年第4期，第159頁。就激勵機制而言，可以通過設(shè)定經(jīng)濟激勵、社會激勵和道德激勵等內(nèi)容，以提高各行為體遵守軟法的內(nèi)在動力。正如大衛(wèi)·休謨(David Hume)所言，“人類的合作并非來自個人之間理性的承諾或契約，而是來自在不斷試錯中對共同相處所帶來的優(yōu)勢的認識，由此一起嘗試品味‘社會和相互幫助的甜頭’?！?64)David Hume, Essays, Moral, Political and Literary, London: T. H. Green and T. H. Grose, 1875, p. 68.就懲罰機制而言，如果國家和行為體不履行國際軟法所規(guī)定的義務(wù)，則由國際社會、媒體輿論或行業(yè)評估對其作出負面評價，從而給國際行為體施加外在壓力或道義負擔，以提高其遵守國際軟法的概率。

(三)積極推進國際海洋軟法與硬法的銜接適用

在不同的治理領(lǐng)域，國際軟法發(fā)生作用的空間與效應(yīng)會有所不同。對于構(gòu)成國際海洋秩序基礎(chǔ)的領(lǐng)域，例如涉及海域劃界這類確權(quán)的議題，軟法只能在一定程度上管控分歧，但無法定分止爭。而對于那些技術(shù)性比較強、復(fù)雜多變的事務(wù)性問題，以及離國家核心利益較遠的領(lǐng)域，由具有彈性的軟法來規(guī)制更為適合。(65)徐崇利：《全球治理與跨國法律體系：硬法與軟法的“中心—外圍”之構(gòu)造》，第27頁。因此，在全球海洋治理進程中，不僅要彰顯硬法權(quán)威，而且要規(guī)范和培育軟法，使二者協(xié)調(diào)起來并形成合力，盡量減少治理規(guī)則碎片化所帶來的負面影響。(66)Lucia Fanning and Robin Mahon,“Governance of the Global Ocean Commons: Hopeless Fragmented or Fixable?”, Costal Management, Vol. 18, No. 3(2020), pp. 4-6.這種協(xié)調(diào)體現(xiàn)在兩個方面：一是推動軟法向硬法轉(zhuǎn)化；二是促進軟法和硬法的協(xié)調(diào)適用。

首先，在條件成熟時，推動軟法向硬法轉(zhuǎn)化。盡管國際軟法有效地彌補了硬法在全球海洋治理中的不足，但以軟法建構(gòu)起來的法律秩序是一種弱序化狀態(tài)，需要進一步實現(xiàn)以硬法為基礎(chǔ)的有序化安排。(67)謝卓君、楊署東：《全球治理中的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制與中國參與——基于WTO、CPTPP和RCEP的比較分析》，《國際觀察》2021年第5期，第115頁。對于已經(jīng)發(fā)展成熟的國際軟法，國際社會應(yīng)當努力將其中所規(guī)定的目標、計劃、措施、責任等加以固化，以便為國家或其他國際行為體設(shè)定更加可靠和穩(wěn)固的義務(wù)，減少交易成本，并降低國際合作過程中的不信任感，維持國際海洋秩序安全與穩(wěn)定。其次，促進軟法與硬法的銜接。全球海洋治理是一項持續(xù)、復(fù)雜和系統(tǒng)化的管理，而非零星的應(yīng)急性活動，需要軟法與硬法相互配合與相互協(xié)調(diào)，從而形成一種相互依存、交叉合作的治理網(wǎng)絡(luò)。因此，一方面，要發(fā)揮國際軟法靈活性的優(yōu)勢，通過決議、行為守則、行動指南等加強對各國海洋行動的引導；另一方面，要通過完善國際硬法體系，特別是不斷完善《海洋法公約》，適時將相關(guān)議題引入至其修改進程之中，以實現(xiàn)硬法內(nèi)容的與時俱進，為國際合作創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，增加國際關(guān)系中的可預(yù)測性。

五、全球海洋治理軟法之治的中國戰(zhàn)略

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際力量對比加速演變，多種因素盤根錯節(jié)，新舊治理問題相互疊加，全球海洋治理正處于規(guī)則調(diào)整期和勢力重塑期。作為一個正在加快建設(shè)海洋強國的新興大國，(68)2012年黨的第十八次全國代表大會報告中明確提出“建設(shè)海洋強國”的重大戰(zhàn)略決策。2017年黨的第十九次全國代表大會報告進一步強調(diào)要“加快建設(shè)海洋強國”?！昂Ｑ髲妵睉?zhàn)略目標的實現(xiàn)，對內(nèi)需要發(fā)展海洋經(jīng)濟、創(chuàng)新海洋科技、提升海軍力量、保護海洋環(huán)境、繁榮海洋文化和建設(shè)海洋制度，對外則需要維護與拓展國家海洋權(quán)益，塑造和引領(lǐng)國際海洋規(guī)則的發(fā)展。參見沈滿洪、余璇：《習近平建設(shè)海洋強國重要論述研究》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2018年第6期，第8頁；朱鋒：《海洋強國的歷史鏡鑒及中國的現(xiàn)實選擇》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2022年第17期，第39頁。中國應(yīng)抓住這一戰(zhàn)略機遇期，將自身的理念和立場融入到國際軟法的制定之中，并通過巧妙利用國際硬法和軟法的不同作用來維護與拓展國家的海洋權(quán)益。

(一)以“海洋命運共同體”理念引領(lǐng)國際軟法的制定

1. 中國在國際海洋軟法制定中的定位

中國作為國際法的后來者，在很長一段時期內(nèi)，無論是在國際硬法還是在國際軟法的制定過程中，都處于“跟隨者”的地位。例如，中國雖全程參與了第三次聯(lián)合國海洋法會議，但受限于當時的國家實力和國際地位，中國的參與程度較低，其基本立場是和第三世界國家站在一邊。以今天的視角來看，中國當時所支持的一些主張反而成為禁錮自身發(fā)展的因素。(69)例如，有學者指出，隨著中國海洋軍事力量以及科技水平的提升，中國可考慮適時撤回在批準《海洋法公約》時對外國軍艦通過中國領(lǐng)海時所作的聲明。再如，目前中國在國際海底區(qū)域已擁有五塊專屬勘探礦區(qū)，位居世界第一，仍然堅持國際海底區(qū)域及其資源屬于“人類共同繼承財產(chǎn)”，似乎也與國家的長遠利益不符。參見楊澤偉：《中國與〈聯(lián)合國海洋法公約〉40年：歷程、影響與未來展望》，《當代法學》2022年第4期，第36-38頁；余民才：《中國與〈聯(lián)合國海洋法公約〉》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第10期，第61-62頁?，F(xiàn)階段，中國已發(fā)展成為全球最大的貿(mào)易國、最大的原油進口國、最大的二氧化碳排放國和經(jīng)濟總量第二大的國家。作為安理會常任理事國，自2019年開始，中國承擔的會員國會費位居世界第二。與此同時，中國還加入了國際海事組織(IMO)、國際海底管理局(ISA)等近20個涉海國際組織，并先后于1989年、2004年當選為國際海事組織和國際海底管理局的A類理事國?？梢哉f，中國已日益從世界舞臺的邊緣走向中央。黨的第二十次全國代表大會報告強調(diào)我國“積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”，國家“十四五規(guī)劃”中設(shè)專節(jié)闡述“深度參與全球海洋治理”的目標和路徑。內(nèi)部自身發(fā)展的需求和外部國際社會的期待，意味著我們要平衡好實力增長與自身利益訴求的變化，也決定了我們對現(xiàn)行的全球海洋治理體系無論是改革“存量”還是創(chuàng)新“增量”，都應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

當前，全球治理體系正在深刻重塑，國際社會也處在新一輪的國際海洋規(guī)則制定過程中，國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定、國際海底區(qū)域采礦規(guī)章等國際文件正在穩(wěn)步推進。只有將本國的理念和立場貫徹到新規(guī)則中，才能掌握主動權(quán)，進而爭取到更多的海洋權(quán)利和制度利益。(70)羅歡欣：《國家在國際造法進程中的角色與功能——以國際海洋法的形成與運作為例》，《法學研究》2018年第4期，第54頁。盡管以中國為代表的新興國家綜合國力不斷增強，成為引領(lǐng)和塑造國際格局調(diào)整的重要動力源泉，但不可否認的是，以美國為首的西方國家在全球海洋治理的議題設(shè)置、程序主導、規(guī)則制定等方面仍占據(jù)優(yōu)勢地位。為維護其在國際事務(wù)中的主導和霸權(quán)地位，美國利用包括海洋問題在內(nèi)的各種敏感議題，不遺余力地“污名化”中國，推出各種版本的中國“海上威脅論”“海洋擴張論”，炮制出諸如“灰色地帶戰(zhàn)略”“小棒外交”等一系列“抹黑”術(shù)語，企圖制造中國“恃強凌弱”“以大欺小”的假象，挑撥中國同海上鄰國的關(guān)系，惡化中國海洋發(fā)展的輿論環(huán)境，增加中國在海上維權(quán)的難度與成本。(71)劉巍：《海洋命運共同體：新時代全球海洋治理的中國方案》，《亞太安全與海洋研究》2021年第4期，第33頁。與此同時，美國還推出針對中國的“印太戰(zhàn)略”，強化在東亞海域的軍事存在，擠壓中國走向遠洋的戰(zhàn)略空間?？梢?，中國要發(fā)揮引領(lǐng)者的角色，仍面臨較大的挑戰(zhàn)。

理念引領(lǐng)行動，一個國家想要引領(lǐng)國際海洋軟法的制定，推動全球海洋治理體系向更好的方向發(fā)展，必須提供具有吸引力的思想，(72)唐世平：《國際秩序變遷與中國的選項》，《中國社會科學》2019年第3期，第198頁。正所謂道德可“剪開政治所解不開的死結(jié)”。(73)[德]伊曼努爾·康德：《永久和平論》，何兆武譯，上海：上海人民出版社，2005年，第56頁。因此，中國應(yīng)在倫理、價值等理念層面獲得國際認同，體現(xiàn)負責任大國的使命和擔當，才能占領(lǐng)海洋話語的制高點。

2.“海洋命運共同體”理念引領(lǐng)國際軟法制定的優(yōu)勢

當前全球海洋治理所面臨的挑戰(zhàn)主要源于未處理好人海關(guān)系以及治理主體間的海洋關(guān)系。(74)袁沙：《全球海洋治理：客體的本質(zhì)及影響》，《亞太安全與海洋研究》2018年第2期，第92頁。就人海關(guān)系而言，現(xiàn)行的治理手段采用“靶向治療”的方法逐個擊破，這種以客體為導向的路徑無法有效應(yīng)對當下的海洋危機；(75)孔梁成：《從“人類共同關(guān)切事項”到“人類命運共同體”——全球治理法學范式的升級和嬗變》，《法學論壇》2021年第4期，第158-159頁。就治理主體間的關(guān)系而言，西方國家推崇“叢林法則”，奉行“贏者通吃”邏輯，這種堅持國家利益至上的狹隘立場，容易加劇海洋地緣爭奪矛盾和“公地悲劇”現(xiàn)象。海洋的連通性特點使得各國的海上利益緊密相連，任何國家無法憑借一己之力應(yīng)對全球海洋治理中所存在危機與挑戰(zhàn)，各國需要打破“人海對立”和“零和博弈”思維，從維護全人類共同利益的高度出發(fā)，求同存異，通力合作，才能創(chuàng)造互利共贏的結(jié)果。

近代，列強依仗船堅炮利打開中國國門，這段屈辱的“被治理”歷史使得中國對恃強凌弱的霸權(quán)主義和強權(quán)政治有深刻體會，故而中國一直反對“炮艦外交”，堅決摒棄“冷戰(zhàn)思維”。在借鑒馬克思、恩格斯關(guān)于“共同體”的國際主義思想和充分吸收中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“天人合一”“四海一家”等智慧的基礎(chǔ)上，(76)張輝：《人類命運共同體：國際法社會基礎(chǔ)理論的當代發(fā)展》，《中國社會科學》2018年第5期，第55-56頁。2012年中共十八大報告中明確提出“人類命運共同體”的概念。為應(yīng)對日趨復(fù)雜和嚴重的全球性海洋危機，2019年習近平總書記提出構(gòu)建“海洋命運共同體”的重要理念。這既是“人類命運共同體”理念在海洋領(lǐng)域的延伸與發(fā)展，也是全球海洋治理的中國方案和行動綱領(lǐng)?！昂Ｑ竺\共同體”理念具有多重指向：在治理理念上，秉持“共商共建共享”的全球治理觀；在治理目標上，追求“實現(xiàn)人與海洋和諧共存”的海洋秩序；在治理方式上，強調(diào)“以協(xié)商解決分歧、以對話解決爭端”。“海洋命運共同體”突破了現(xiàn)實主義和國家主義的藩籬，超越了單向度的線性思維方式，以全人類海洋福祉為立足點，旨在追求本國海洋權(quán)益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進各國共同進步，在開發(fā)利用海洋的同時實現(xiàn)人海和諧?？梢姡昂Ｑ竺\共同體”理念所秉持的包容、開放和非對抗性的治理態(tài)度，與國際軟法的內(nèi)在理性高度契合。在未來的全球海洋治理格局中，我們應(yīng)該在“海洋命運共同體”理論指引下，努力尋求符合各方利益的最大公約數(shù)和利益契合點，積極組織相關(guān)國際軟法的制定與實施，并借助軟法的形式輸出中國方案，緩解全球海洋治理機制供給不足的問題，實現(xiàn)從海洋的利益爭奪向海洋治理的制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，為全球海洋治理增加新的生機和活力。

(二)積極利用與搭建助推國際海洋軟法發(fā)展的話語平臺

要將本國的治理方案轉(zhuǎn)化為國際社會的共同目標，必須借助相應(yīng)的平臺來推動，才能形成聚合性話語權(quán)和影響力?，F(xiàn)階段，我國既需要充分利用現(xiàn)有平臺，還需要積極搭建新平臺，以國際社會容易理解和接受的敘事方式來闡述中國的治理方案。

1. 積極利用現(xiàn)有話語平臺，倡導多邊主義的海洋治理

近年來，由于受到強權(quán)政治的沖擊，聯(lián)合國機制本身存在的一些不足之處被放大，但毋庸置疑的是，推動全球海洋治理體系變革，仍然離不開聯(lián)合國這個全球最大的多邊合作機制。正如現(xiàn)任聯(lián)合國秘書長古特雷斯(António Guterres)所言，“在一個相互聯(lián)系的世界中，我們需要一個網(wǎng)絡(luò)化的多邊主義機制”，“也需要一個包容性的多邊主義”。(77)Inclusive, Networked Multilateralism Vital for Better World Governance, Says Secretary-General, at General Assembly’s Seventy-Fifth Anniversary Meeting, SG/SM/20264, https://press.un.org/en/2020/sgsm20264.doc.htm.事實上，聯(lián)合國歷來在全球海洋治理中發(fā)揮著核心作用，且仍在不斷采取措施鞏固和加強這一地位。首先，聯(lián)合國大會每年召開的一般性大會決議都會全面審查與海洋相關(guān)議題的發(fā)展動態(tài)，并設(shè)立了聯(lián)合國海洋和海洋法不限成員名額非正式協(xié)商進程(ICP)，專門討論海洋治理中的優(yōu)先事務(wù)和突出議題。其次，聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的多個專門機構(gòu)，例如聯(lián)合國教科文組織、國際海事組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等均專門或部分地履行了與全球海洋治理相關(guān)的職能，它們不僅是硬法的制定者，同時也是軟法的重要創(chuàng)制主體。為了強化聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)涉海工作的合作與協(xié)調(diào)，聯(lián)合國還設(shè)立了“海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”(UN-Oceans)。再次，為促進《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第14號目標的實現(xiàn)，2017年聯(lián)合國啟動全球海洋大會。最近的一次全球海洋大會于2022年6月27日—7月1日在葡萄牙首都里斯本召開，大會閉幕時通過了題為《我們的海洋、我們的未來、我們的責任》的《里斯本宣言》。

守正是創(chuàng)新的起點，國際法的創(chuàng)新源于國際法的守正，特別是在單邊主義和保護主義回潮的局勢下，我們需更加注意在改革過程中維持最基本的原則。(78)趙駿：《國際法的守正與創(chuàng)新——以全球治理體系變革的規(guī)范需求為視角》，《中國社會科學》2021年第5期，第30-33頁。習近平總書記曾強調(diào)：“我們要堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系，堅定維護以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序?！?79)習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期，第14頁。因此，中國引領(lǐng)全球海洋治理的軟法之治，并非是奉行單邊主義，也不是推倒重來或是另起爐灶，而是以多邊主義為理念基礎(chǔ)，堅持聯(lián)合國在全球海洋治理中的核心地位，(80)盧靜：《全球海洋治理與構(gòu)建海洋命運共同體》，《外交評論》2022年第1期，第17頁。在維持基本原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地介入全球海洋治理體系的改革與完善，進一步凝聚全球海洋共識，推動構(gòu)建更加公正合理的國際海洋秩序。為此，中國應(yīng)充分利用聯(lián)合國大會、全球海洋大會、《海洋法公約》締約國會議以及中國已經(jīng)加入的涉海國際組織等平臺，提出具體的改革議案，共同推行相同或者相似的自由、平等和正義的價值觀。(81)張光耀：《〈海洋法公約〉的法律價值與實效分析》，《武大國際法評論》2017年第3期，第110頁。

2. 搭建助推國際海洋軟法發(fā)展的話語平臺

首先，積極開展主場海洋外交。實踐表明，充分利用主場外交促成實質(zhì)性成果的達成，是一國獲得治理話語權(quán)和提升國家軟實力的重要方式。例如，日本不是最早倡導海洋塑料垃圾治理的國家，但日本以舉辦2019年二十國集團峰會為契機，積極推動該議題的進程，最終促成峰會達成“大阪藍色海洋愿景”，日本也由此從全球海洋塑料垃圾治理的“跟隨者”升級為“先行者”。(82)王旭：《日本參與全球海洋治理的理念、政策與實踐》，《邊界與海洋研究》2020年第1期，第66頁。有鑒于此，一方面，中國可倡議發(fā)起成立世界海洋組織，(83)楊澤偉：《新時代中國深度參與全球海洋治理體系的變革：理念與路徑》，《法律科學》2019年第6期，第184-185頁。對現(xiàn)有涉海國際組織進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以便有效應(yīng)對全球海洋治理所面臨的碎片化挑戰(zhàn)。另一方面，中國還可在科學評估的基礎(chǔ)上，積極發(fā)起或是承擔涉海國際會議。利用會議東道國的便利在議程設(shè)置方面占據(jù)先機，促進規(guī)則改革或是倡導創(chuàng)立新的國際海洋軟法機制，并將主場外交作為重要的展示窗口和公共產(chǎn)品的發(fā)放平臺，增強中國方案的說服力、吸引力和感召力。(84)陳拯：《國家治理、外交能力與中國主場外交的興起》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第5期，第29頁。

其次，主動承擔起區(qū)域性海洋組織的創(chuàng)立工作。由于地理上的毗鄰，區(qū)域性組織的成員國不僅在歷史和文化上有更強的認同，而且往往面臨共同的海洋危機，更容易在海洋治理問題上達成共識，在治理制度的設(shè)計上也更具針對性，以契合特定海域的實際情況。中國與周邊海上鄰國在存在諸多海洋紛爭的同時，也面臨很多共同的威脅。作為區(qū)域性大國，中國應(yīng)當承擔起區(qū)域性海洋組織的發(fā)起者和規(guī)則引領(lǐng)者的角色，特別是需要重視國際軟法在維護區(qū)域穩(wěn)定以及促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的重要作用。以南海海域為例，現(xiàn)行南海海洋治理呈現(xiàn)出“軟法集束化”現(xiàn)象。(85)侯麗維、張麗娜：《全球海洋治理視域下南海“藍色伙伴關(guān)系”的構(gòu)建》，《南洋問題研究》2019年第3期，第67頁。中國與東盟近年來一直在積極推動“南海行為準則”的制定。除了如何使相關(guān)條文更具可操作性外，關(guān)于該準則是否應(yīng)當具有法律約束力也是一個爭議較大的問題。(86)周士新：《〈南海行為準則〉與地區(qū)秩序的重構(gòu)》，《南洋問題研究》2022年第3期，第47-48頁。然而，規(guī)則是否能得到執(zhí)行，約束力只是其中的一個要素。規(guī)則的目的不僅要管控爭端，更要超越爭端，故而我們不僅要注重規(guī)則約束力，更要注重規(guī)則在促進合作方面的效用。

再次，大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會等非政府組織機構(gòu)。非政府組織為各國的政府代表和非政府代表就共同關(guān)心的問題進行討論提供了活動場所，并對國際海洋法特別是軟法的發(fā)展發(fā)揮了重要影響。(87)Remi Parmentier,“Role and Impact of International NGOs in Global Ocean Governance”, Ocean Yearbook, Vol. 26(2012), pp. 210-211.例如，在國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定談判進程中，法國和德國的涉海智庫都派出專業(yè)團隊配合一線外交談判，積極開展場外外交游說活動。《海洋法公約》在國際海底區(qū)域部分，也專門規(guī)定了同非政府組織進行協(xié)商與合作的事宜。目前，中國僅有藍絲帶海洋保護協(xié)會(BROCA)和自然之友(FON)等少數(shù)在國際上具有一定影響力的非政府組織，與歐美發(fā)達國家相比尚有差距。因此，中國應(yīng)當鼓勵行業(yè)協(xié)會等非政府組織制定行業(yè)內(nèi)的自律性規(guī)范，并引導國內(nèi)的非政府組織和學術(shù)科研機構(gòu)走出去，積極進行國際交往，增強非國家行為體在國際海洋軟法的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估中的作用。

(三)科學選擇國際海洋軟法介入的治理領(lǐng)域

當今軟法已逐漸滲透于國際海洋合作法律規(guī)制之中，涉及環(huán)境保護、北極治理、海上公共安全等眾多領(lǐng)域。盡管近年來我國綜合實力快速提升，但受內(nèi)外環(huán)境的制約，我國引領(lǐng)全球海洋治理的軟法之治需要在準確研判世界海洋事務(wù)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，廓清戰(zhàn)略重點，量力而行，避免陷入“戰(zhàn)略透支”困境。

首先，海洋環(huán)境治理領(lǐng)域。包括海洋環(huán)境在內(nèi)的環(huán)境領(lǐng)域，是國際軟法的最佳實踐領(lǐng)域。自從1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開以來，國際社會就經(jīng)常采用宣言、決議、行動綱領(lǐng)等軟法性文件來對各國的環(huán)境行為進行規(guī)范。特別是在應(yīng)對海洋塑料垃圾問題上，重大國際會議、國家集團和非政府組織通過的軟法性文件在治理體系中發(fā)揮著主導作用。(88)Joanna Vince and Britta Denise Hardesty,“Governance Solutions to the Tragedy of the Commons that Marine Plastics have Become”, Frontiers in Marine Science, Vol. 5(2018), pp. 2-3.作為塑料制品的生產(chǎn)和使用大國，中國在海洋塑料垃圾問題上的一舉一動都備受國際社會的矚目。有研究指出，全球海洋塑料負荷的88%—94%來自10條河流，其中8條位于亞洲，且中國占據(jù)5條。(89)Christian Schmidt, Tobias Krauth and Stephen Wagner,“Export of Plastic Debris by Rivers into the Sea”, Environmental Science & Technology, Vol. 51(2017), p. 12250.因此，在全球碳中和的趨勢下，為應(yīng)對日益嚴峻的海洋塑料垃圾和微塑料問題，中國應(yīng)提前布局，以便引領(lǐng)未來海洋塑料垃圾治理國際軟法的制定進程。

其次，北極治理領(lǐng)域。北極地區(qū)涉及的紛爭較為復(fù)雜，很多問題亟待規(guī)制，但短期內(nèi)又無法達成硬法性文件，從而導致國際軟法在北極地區(qū)大行其道，成為利益攸關(guān)國參與北極治理的主要進路。(90)不過，在特定領(lǐng)域中，由于北極航道的秩序需要國際硬法的支撐才能得以有效維護，關(guān)于北極治理的硬法性文件逐步增多。例如，2011年和2013年北極理事會先后通過《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對合作協(xié)定》，2014年國際海事組織出臺了《極地水域船舶航行國際準則》。參見馬得懿：《北極航道法律秩序的海洋敘事》，《社會科學戰(zhàn)線》2018年第8期，第203-204頁。中國于2013年成為北極理事會正式觀察員國，身份的轉(zhuǎn)變在帶來更多權(quán)利的同時，也意味著需要承擔更多的治理責任。2018年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的北極政策》白皮書也指出，中國是北極事務(wù)的重要攸利益關(guān)方，是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻者。因此，中國可以與國際社會一道，共建“冰上絲綢之路”，積極推動北極軟法治理規(guī)則的完善與制定，把北極打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場。(91)習近平：《論堅持推動構(gòu)建人類命運共同體》，北京：中央文獻出版社，2018年，第419頁。

再次，海上公共安全領(lǐng)域。2019年底爆發(fā)的新冠疫情至今仍在全球蔓延，成為當前人類社會面臨的最嚴重的公共衛(wèi)生危機。病毒突襲海上船舶，主要航線大型郵輪相繼淪陷，靠岸難、停泊難，全球數(shù)十萬名海員滯留海上，已成為一場全球海上人道主義危機。(92)傅夢孜、陳旸：《大變局下的全球海洋治理與中國》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第4期，第2頁。公共衛(wèi)生涉及非常復(fù)雜的醫(yī)學問題，且很多問題在科學上還存在不確定性，國際社會常常難以達成共識。在這種情況下，除具有約束力的《國際衛(wèi)生條例(2005)》外，世界衛(wèi)生組織(WHO)做出的各種決議和建議以及確立的各項標準和指南等軟法性文件，對于促成國際合作發(fā)揮了重要作用。(93)劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，《法學》2020年第4期，第36頁?？梢灶A(yù)見的是，即便新冠疫情結(jié)束，未來其他傳染病仍將以不同形式存在。根據(jù)波羅的海國際航運公會(BIMCO)和國際航運商會(ICS)2021年聯(lián)合發(fā)布的《海員勞動力報告》，目前全球共有189萬海員為世界商船隊服務(wù)，(94)Ashok Srinivasan,“New BIMCO/ICS Seafarer Workforce Report Warns of Serious Potential Officer Shortage”, https://www.bimco.org/news/priority-news/20210728---bimco-ics-seafarer-workforce-report.而按照國際郵輪協(xié)會(CLIA)發(fā)布的數(shù)據(jù)，在新冠疫情尚未全面爆發(fā)前，全球遠洋郵輪的客運量逐年上升，在2019年達到2970萬人次。(95)CLIA,“2019 Global Market Report”, https://cruising.org/-/media/research-updates/research/2019-year-end/updated/2019-global-market-report.ashx.由于海員和乘客來自不同國家和地區(qū)，若不處理好他們的衛(wèi)生健康與人身安全，將引發(fā)較大的危機。因此，國際社會應(yīng)積極探索如何建設(shè)更加有效的海上公共衛(wèi)生體系。在這一過程中，中國不僅要積極推動《國際衛(wèi)生條例(2005)》的修改與完善，更需要在相關(guān)國際軟法的制定與優(yōu)化過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用。對此，中國可通過加大提供全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品，闡釋中國的人道主義精神和大國擔當，并推動世界衛(wèi)生組織等相關(guān)治理主體的協(xié)調(diào)與合作，從而制定和發(fā)布更加科學合理的臨時措施、決議、建議等軟法，防止傳染病在海上蔓延，確保海上人命和財產(chǎn)安全。

最后，海洋法發(fā)展的新興領(lǐng)域。隨著全球化的深入發(fā)展，新的海洋問題將不斷涌現(xiàn)出來，從而產(chǎn)生了諸多規(guī)則空白領(lǐng)域。對于硬法缺位的新興領(lǐng)域，中國可以推動國際社會率先采用軟法機制。以國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定為例，聯(lián)合國大會在2015年通過第69/292號決議，決定就該議題制定一份具有法律約束力的國際文書。然而，由于各方分歧嚴重，矛盾難以調(diào)和，國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護和管理國際協(xié)定談判至今未取得成功，故而有學者指出，有必要反思采取“剛性治理”是否真正可行。(96)張磊：《論國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性治理的柔化——以融入軟法因素的必然性為視角》，《復(fù)旦學報(社會科學版)》2018年第2期，第169頁。因此，未來在新興領(lǐng)域，當國際社會有必要盡快采取共同行動的情況下，中國可推動相對靈活的軟法性文件的制定與出臺，為調(diào)和不同集團的合理訴求發(fā)揮建設(shè)性作用。

(四)不斷夯實中國引領(lǐng)國際海洋軟法制定的保障措施

中國引領(lǐng)全球海洋治理中的軟法之治，是一個由內(nèi)而外的過程。因此，中國應(yīng)一如既往地加強自身的能力建設(shè)，大力提升國家的綜合國力，不斷完善海洋管理制度和海洋法治體系，為中國引領(lǐng)全球海洋治理的變革提供支撐。

1. 能力保障：大力提升國家的綜合國力

任何治理方案的實施都需要以強大的話語權(quán)為支撐，而話語權(quán)的提升需要以國家的海洋實力為基礎(chǔ)和前提。國家海洋實力由海洋硬實力與海洋軟實力共同構(gòu)成。其中，海洋硬實力偏向物質(zhì)，是影響力話語；而海洋軟實力偏向理念，是吸引力話語。(97)張景全、吳昊：《海洋話語與國際秩序轉(zhuǎn)變》，《南洋問題研究》2021年第1期，第33-34頁。目前，中國的海洋科技等硬實力尚未達到全方位主導國際標準制定的程度，而中國的價值觀念等軟實力也僅在一定范圍內(nèi)具有號召力。(98)王海峰：《論國際軟法與國家“軟實力”》，《政治與法律》2007年第4期，第105頁。例如，針對2021年以來日本單方面決定的核廢水排海計劃，盡管中國進行了及時的譴責，但中國官方媒體的表態(tài)中附上的相關(guān)電腦建模預(yù)測卻來自綠色和平組織和德國海洋科學研究機構(gòu)。(99)王雪：《百年大變局下中國海洋話語權(quán)的提升：目標定位、限制因素與策略選擇》，《國際論壇》2022年第3期，第107頁。因此，中國需要統(tǒng)籌發(fā)展海洋硬實力和軟實力，苦練內(nèi)功，強基固本，不斷加強海洋能力建設(shè)，使之服務(wù)于建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略和引領(lǐng)全球海洋治理體系變革。首先，中國應(yīng)繼續(xù)大力發(fā)展海洋科技和海洋軍事等海洋硬實力。海權(quán)學家馬漢(Alfred T. Mahan)指出：“光有法律而沒有力量就得不到公正；法律的合理與否不取決于力量，但其有效性要由后者賦予?！?100)[美]艾爾弗雷德·塞耶·馬漢：《海權(quán)論》，蕭偉中、梅然譯，北京：中國言實出版社，1997年，第419頁。歷史充分表明，科技變革往往導致國際力量對比發(fā)生變化，進而重塑國際海洋格局。在第四次科技革命浪潮下，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、新材料為代表的新技術(shù)已廣泛應(yīng)用于海洋的開發(fā)、利用及其治理之中，中國能否在這次革命中脫穎而出，將在很大程度上取決于對新技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。其次，中國還需要積極傳播自身優(yōu)秀的海洋傳統(tǒng)文化和意識形態(tài)，不斷提升海洋軟實力。約瑟夫·奈(Joseph S. Nye)認為：“如果一個國家……文化與意識形態(tài)具有吸引力，其他國家將更愿意追隨其后，它可能無需以高昂代價運用強制性權(quán)力或硬權(quán)力”。(101)[美]約瑟夫·奈：《硬權(quán)力與軟權(quán)力》，門洪華譯，北京：北京大學出版社，2005年，第107頁。因此，中國應(yīng)采用世界各國更能接受的表達，來傳遞中國的理念和立場，促使中西方海權(quán)在兩種文化碰撞中由“排異”轉(zhuǎn)向“互構(gòu)”，(102)朱芹、高蘭：《去霸權(quán)化：海洋命運共同體敘事下新型海權(quán)的時代趨勢》，《東北亞論壇》2021年第2期，第82頁。從而切實提高中國在國際海洋軟法制定中的議題設(shè)置能力與規(guī)則塑造能力。

2. 制度保障：著力推動國家海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化

全球海洋治理是國內(nèi)海洋治理在國際上的延伸與拓展。將國內(nèi)的海洋治理好，既是為全球海洋治理作貢獻，亦可為全球海洋治理體系的完善提供方案。一國海洋治理能力的現(xiàn)代化程度與水平?jīng)Q定了其治理方案吸引力的大小。黨的十九屆五中全會將“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為2035年的遠景目標之一。為此，中國首先要加強頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，進一步深化國內(nèi)海洋體制改革，(103)當前中國的海上執(zhí)法格局主要由海警機構(gòu)與海事管理機構(gòu)兩大海上力量組成。例如，根據(jù)2021年《中華人民共和國海警法》(以下簡稱“《海警法》”)第2條，海警機構(gòu)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責。而根據(jù)2021年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》第88條規(guī)定，海事管理機構(gòu)也擁有執(zhí)法權(quán)。盡管現(xiàn)有的法律已根據(jù)二者在執(zhí)法上各自所具備的優(yōu)勢，對部分情形下的職權(quán)進行了分配，但仍有一些共同執(zhí)法領(lǐng)域中的銜接機制存在空白。參見李志文、熊奕成：《中國海上執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)同路徑研判》，《大連海事大學學報(社會科學版)》2022年第3期，第7-8頁。全面整合海上執(zhí)法力量，逐步建立起一套管理職能相對統(tǒng)一與綜合協(xié)調(diào)并行的海洋管理體制，對內(nèi)有效消除制約海洋治理效能提升的障礙，對外形成合力以維護國家的海洋權(quán)益。其次，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，(104)習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，第10頁。中國應(yīng)加快海洋法治建設(shè)步伐，不斷健全和完善海洋法律體系，為國家應(yīng)對日益復(fù)雜的海洋局勢以及依法治海提供具有先進性、針對性以及可操作性的法律依據(jù)，(105)例如，《海警法》第46—51條規(guī)定，海警機構(gòu)工作人員可以依法使用武器，但是對于使用武器的限度并未予以說明，這就使得其在涉外執(zhí)法特別是在爭議海域執(zhí)法時，容易引發(fā)與其他國家的爭端。參見姚瑩：《涉外海洋法治：生成背景、基本內(nèi)涵與實踐路徑》，《武大國際法評論》2022年第4期，第37-38頁。促進國內(nèi)海洋法律制度與國際海洋法之間的相互銜接與轉(zhuǎn)化。一方面，中國要依據(jù)相關(guān)國際法規(guī)則，彌補國內(nèi)海洋法的缺漏，縮短同國際海洋法規(guī)則之間的銜接差，為提升中國在全球海洋治理中的話語權(quán)奠定基礎(chǔ)。另一方面，國際海洋軟法的制定過程，往往就是強國向其他國家“輸出”其國內(nèi)海洋法規(guī)則的過程，(106)徐崇利：《跨政府組織網(wǎng)絡(luò)與國際經(jīng)濟軟法》，《環(huán)球法律評論》2006年第4期，第424頁。故而中國要推出自己的“最佳實踐”，特別是在海洋法的前沿領(lǐng)域率先制定國內(nèi)立法，以國內(nèi)法規(guī)則為藍本來引領(lǐng)國際規(guī)則的制定，為后續(xù)引領(lǐng)國際海洋軟法的制定創(chuàng)造先發(fā)優(yōu)勢。

六、結(jié)語

未來，伴隨著各國對海洋戰(zhàn)略地位的更加重視以及開發(fā)利用海洋資源程度的不斷提升，海洋紛爭和危機將進一步凸顯，全球海洋治理也將面臨更大的挑戰(zhàn)。既存的國際硬法無法獨立支撐全球海洋治理的重擔，而海洋事務(wù)的敏感性和復(fù)雜性使得無論是形成新的硬法抑或是修訂現(xiàn)行的硬法都舉步維艱。國際軟法因其制定成本低、可塑造性強，可破除國際條約在談判中的僵局、稀釋締約方之間爭議的復(fù)雜程度，從而有效彌補硬法在全球海洋治理進程中的不足。但國際軟法所固有的缺陷將影響其在海洋治理中功能的發(fā)揮，故而國際社會應(yīng)不斷探尋優(yōu)化路徑，包括努力提升規(guī)則的正當性、合理設(shè)定獎懲制度、積極推進軟法和硬法的銜接適用，從而通過“軟硬兼施”的方式確保全球海洋治理實現(xiàn)以國際法為基礎(chǔ)的規(guī)則之治與良法善治。作為崛起中的海洋大國，中國倡導在維護以聯(lián)合國為核心的多邊主義體系下，推動現(xiàn)有全球海洋治理體系的改革與完善。為此，中國需在“海洋命運共同體”理念的引導下，一方面充分利用現(xiàn)有平臺，推動國際軟法的制定與實施，另一方面需要積極搭建新的平臺，促進硬法與軟法的良性互動，為推動構(gòu)建更加公正合理的國際海洋秩序提供規(guī)范沃土。同時，中國還需要科學選擇國際軟法介入的領(lǐng)域，通過加強能力建設(shè)，提升國家的海洋綜合實力，推動海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為引領(lǐng)國際海洋軟法規(guī)則的制定提供堅實的保障。