胡舜華,張宏遠,曹園園,顧云娟

(1.江蘇海洋大學 連云港 222005;2.江蘇省海洋經(jīng)濟監(jiān)測評估中心 南京 210000)

0 引言

海洋是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地,是構(gòu)建新發(fā)展格局的藍色空間,也是各國政治經(jīng)濟較量的重要平臺。我國是海洋大國,海域面積遼闊,擁有豐富的海洋資源。江蘇是海洋大省,臨海擁江,具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢和海洋資源。但從海洋經(jīng)濟發(fā)展實力來看,2020年江蘇海洋生產(chǎn)總值為7 828億元,在全國排名僅為第六位,與排名首位的廣東相差近萬億元。因此,江蘇要實現(xiàn)從海洋大省向海洋強省的轉(zhuǎn)變,必須強化海洋管理,而職責清晰和運轉(zhuǎn)高效的海洋行政機構(gòu)是發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要組織保障。2018年國務院政府機構(gòu)改革對海洋管理體制和海洋行政機構(gòu)做出調(diào)整,江蘇也在同年的省級行政機構(gòu)改革中做出積極調(diào)整,撤銷海洋行政機構(gòu)模式,將原江蘇省海洋與漁業(yè)局的職能拆分到若干其他部門之中。這種變革方式有助于各類海洋資源的綜合管理,符合陸海統(tǒng)籌的根本原則,在一定程度上緩解以往職責交叉的矛盾。然而相對劇烈的模式變革往往直接導致海洋行政機構(gòu)的管理功能弱化,不能獨立行使行政權(quán)力,從而在政策制度的貫徹執(zhí)行上遇到阻礙。尤其在面對“碎片化”的管理問題時,更需要拆分后的各部門和各組織加強協(xié)同合作。改革后的江蘇海洋管理部門之間缺乏協(xié)同,究其根源是海洋事務的綜合性與海洋行政管理體制的不協(xié)調(diào),因此解決該問題必須從海洋行政管理體制內(nèi)部入手。

1997年英國政府首次提出“協(xié)同政府”(Joinedup Government)理念,并圍繞協(xié)同政府理念進行一系列制度性變革。此后協(xié)同政府成為歐美國家政府改革的發(fā)展趨勢,并擴展至澳大利亞和新西蘭等國家。協(xié)同政府理論從部門之間的關(guān)系出發(fā),采取有效提高不同政府部門合作效率的政府建設(shè)模式,其核心是政府制定有效可行的政策,整合相互獨立的公共服務提供主體,建立跨部門協(xié)同機制,最終實現(xiàn)政府目標。國外對于協(xié)同政府理論的研究較為領(lǐng)先,如Richards等[1]詳細分析英國政府圍繞協(xié)同政府理論頒布的相關(guān)政策,Bogdanor[2]梳理協(xié)同政府的歷史并展望其發(fā)展前景,Humpage[3]研究并比較分析澳大利亞和新西蘭等國家建設(shè)協(xié)同政府的情況。國內(nèi)針對協(xié)同政府的研究大部分是介紹其他國家尤其是英國政府改革的經(jīng)驗,并從政府內(nèi)部協(xié)同[4]、英國協(xié)同政府改革的政策措施[5]以及跨部門協(xié)同在國內(nèi)案例中的應用[6]等方面研究協(xié)同政府理論及其在我國的應用。國外協(xié)同政府的建設(shè)經(jīng)驗和國內(nèi)多視角的分析研究為江蘇在海洋管理體制和海洋行政機構(gòu)調(diào)整后的協(xié)同管理提供理論支撐和應對思路。

1 協(xié)同政府理論框架

協(xié)同政府是指為提高跨部門合作質(zhì)量以實現(xiàn)政府追求的共同目標,在解決針對職能管理的“碎片化”問題時,打破傳統(tǒng)的組織界限,有效協(xié)同各個相互獨立的政府部門和組織的機制[7]。從概念出發(fā)可總結(jié)協(xié)同政府的3項特征:①政府應具有強大的決策能力。雖然在管理公共事務時應多元化和多中心化以實現(xiàn)協(xié)同效應,但政府作為規(guī)章制度的制定者在實際中占據(jù)主導性地位,這就要求政府提高自身的決策能力,做出的決策應是整體的且能夠有效貫徹的。②政府應通過多方協(xié)同合作提供優(yōu)質(zhì)和高效的公共服務。公眾的多樣性決定公共服務類型的多樣性,因此在提供多樣化的公共服務時,政府應作為黏合劑團結(jié)不同服務供給主體的力量,使其更有效率地提供公共服務。③公共服務的核心是信任,政府應建立融合差異的協(xié)同精神文化。協(xié)同政府并非簡單意義上的部門合作,而是從思想到行為的協(xié)同合作。要想?yún)f(xié)同具有不同目標的組織,須建立相互信任的誠信關(guān)系,轉(zhuǎn)變“零散化”思想,真正成為協(xié)同政府。從協(xié)同政府的內(nèi)涵和特征可以看出,協(xié)同政府是政府的良性狀態(tài)[8],能夠統(tǒng)一不同公共服務供給主體的行動,提高政府的服務效果。因此,研究協(xié)同政府理論對于我國的行政管理體制改革具有重要的參考價值。

從發(fā)達國家協(xié)同政府的實踐來看,協(xié)同政府的實施共分為4個層面[9]。①第一層涉及組織內(nèi)部的思想文化。協(xié)同政府理論強調(diào)平等、自治和結(jié)果導向,須從思想和文化上改變傳統(tǒng)的官僚等級制。在治理過程中鼓勵更多不同性質(zhì)的組織進行合作,提高實現(xiàn)跨組織合作目標的能動性。②第二層涉及各組織間的合作。協(xié)同政府理論提倡的合作是在有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎(chǔ)進行的跨部門和跨組織合作。協(xié)同政府的合作方式、規(guī)模和成員等因素是多變的,包括公共部門和私人部門之間、政府與非政府之間、政府部門之間以及中央與地方之間的合作等。③第三層是面向公眾提供服務。協(xié)同政府理論強調(diào)政府通過“一站式服務”的方式,在政策執(zhí)行時及時向公眾反饋,提供機會使服務對象參與討論,在更好地利用各方資源的同時節(jié)省政府資源,使政府公共服務更符合公眾需求。④第四層是中央政府的決策統(tǒng)一,并通過責任和績效管理進行協(xié)調(diào)監(jiān)督。在處理復合型問題時,中央政府應首先成立綜合性機構(gòu),在聽取各方意見后形成統(tǒng)一的決策。在地方執(zhí)行政策時,中央可根據(jù)設(shè)立的相應目標,以目標和績效為考核方式進行監(jiān)督。通過上述4個層面的實踐,實現(xiàn)政府由上到下、由內(nèi)而外以及從理念到執(zhí)行的全方位協(xié)同。

根據(jù)協(xié)同方向的不同,可分為上、下級部門之間的“縱向協(xié)同”以及同級政府之間和同級政府不同部門之間的“橫向協(xié)同”。根據(jù)協(xié)同對象的不同,可分為政府體系內(nèi)部多個部門之間的“內(nèi)部協(xié)同”以及公共部門、私人部門和非營利部門共同參與的“外部協(xié)同”。根據(jù)協(xié)同內(nèi)容的不同,可分為“決策協(xié)同”和“執(zhí)行協(xié)同”,其中決策協(xié)同是不同部門在政策制定過程中通過相互協(xié)商形成一致目標,而執(zhí)行協(xié)同是不同部門在政策執(zhí)行過程中通過協(xié)同達成行動統(tǒng)一[10]。從多層次研究協(xié)同政府的建設(shè),有助于理順和改善各公共服務供給主體之間的關(guān)系,在完善公共服務體系方面有一定的借鑒意義。

2 江蘇政府部門海洋管理的現(xiàn)狀和存在的問題

2.1 海洋管理現(xiàn)狀

2018年我國在政府機構(gòu)改革中對海洋管理體制和海洋行政機構(gòu)做出調(diào)整,體現(xiàn)國家對海洋管理的新理解,意味著我國海洋管理體制從“集中型”走向“分散型”的整合之路。中央海洋管理體制改革完成后,各沿海地區(qū)迅速響應中央號召,在新一輪政府機構(gòu)改革中形成多樣化的海洋行政機構(gòu)模式,如加掛牌子、部門管理機構(gòu)、政府直屬機構(gòu)和撤銷海洋行政機構(gòu)[11]。江蘇迅速組織省級機構(gòu)改革,并選擇從未在中央和地方政府層面推行過的撤銷海洋行政機構(gòu)模式。這種模式與國家海洋行政機構(gòu)改革類似,即取消江蘇省海洋與漁業(yè)局,將其職能拆分到若干其他部門,但并未保留海洋與漁業(yè)局的牌子。其中,原江蘇省海洋與漁業(yè)局的主要職責并入此次改革新組建的江蘇省自然資源廳,海洋環(huán)境保護管理由江蘇省生態(tài)環(huán)境廳負責,漁業(yè)管理由江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負責,海洋自然保護區(qū)管理職責并入江蘇省林業(yè)局(省自然資源廳的部門管理機構(gòu))。本次改革后,江蘇海洋管理機構(gòu)的設(shè)置與中央的設(shè)置十分接近,由省自然資源廳作為管理主體,加強央地機構(gòu)設(shè)置的同質(zhì)性。同時,這樣的職能拆分優(yōu)化省級各類海洋管理職能,海洋管理的職責體系變得更加清晰與科學,力爭做到“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”,在很大程度上緩解之前多頭管理和職責交叉等問題,但從海洋行政機構(gòu)自身來看,江蘇省級海洋行政機構(gòu)的屬性、地位和級別被明顯弱化。推動江蘇海洋強省建設(shè)是系統(tǒng)工程,包括經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、海洋資源和執(zhí)法等多個領(lǐng)域,而改革后的海洋管理職能分散化配置和海洋行政機構(gòu)明顯弱化需要更多的部門參與海洋管理。那么,協(xié)調(diào)好這些部門的關(guān)系以及加強各部門之間的配合成為重大課題。

連云港、鹽城和南通3個地級市是江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展的“主戰(zhàn)場”,也是江蘇高質(zhì)量發(fā)展的“主陣地”,加強這沿海3市之間的協(xié)同是江蘇海洋管理的重要環(huán)節(jié)。沿海3市和其他沿海地區(qū)所構(gòu)成的沿海區(qū)域主發(fā)展軸、臨海新興發(fā)展軸和近海海洋經(jīng)濟發(fā)展軸是“十四五”期間江蘇沿海重點發(fā)展的“三縱”發(fā)展軸。根據(jù)江蘇“十四五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,沿海3市具有差異化定位,目標任務也有所不同,但海岸帶和海洋資源保護以及海洋生態(tài)文明建設(shè)等工作都需要各地方政府海洋管理部門的合作,以實現(xiàn)協(xié)同效應。目前在鹽城東臺法院設(shè)立的黃海濕地環(huán)境資源法庭就是很好的沿海3市協(xié)同案例,通過司法保護合力,共同提高黃海濕地保護、管理和利用水平。但在海洋生態(tài)保護的其他方面以及海岸帶資源管理方面,沿海3市之間還未有協(xié)同行為,缺乏溝通和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同,尤其在地方政府競爭和部門利益的驅(qū)動下,某些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)同質(zhì)性惡行競爭,既不利于全省海洋經(jīng)濟的發(fā)展,也會導致重復性建設(shè)和海洋資源無序開發(fā)。

2.2 存在的問題及其原因

江蘇省委、省政府高度重視海洋經(jīng)濟和沿海地區(qū)的發(fā)展,尤其是江蘇沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的深入實施使加強海洋經(jīng)濟管理迫在眉睫。在2018年的政府機構(gòu)改革中,江蘇海洋行政機構(gòu)大規(guī)模調(diào)整,海洋管理的組織架構(gòu)和職能有所完善。但由于機構(gòu)改革剛剛落地,全省以及沿海3市仍在政府海洋管理中存在一些問題。

2.2.1 協(xié)同理念貫徹不足

行政文化是公共行政的靈魂,對公共行政發(fā)揮定向、驅(qū)動和規(guī)范的作用。機構(gòu)改革后的陸海資源得到統(tǒng)籌管理,但漁業(yè)養(yǎng)殖、生態(tài)保護和港口建設(shè)等事項又分散到不同的管理部門。由于各部門的管理目標不同,如果沒有相互信任的誠信關(guān)系,必然導致矛盾沖突。目前海洋部門的協(xié)同缺乏內(nèi)在驅(qū)動力,導致政府決策時難以有效黏合各管理主體,部門內(nèi)部存在的本位主義思想也是重要的影響因素。海洋具有整體性和流動性的特征,在海洋治理的過程中尤其需要各區(qū)域和各部門的通力合作。缺乏協(xié)同理念導致海洋公共問題治理存在失靈情況,尤其是海洋環(huán)境治理,任何區(qū)域在重視發(fā)展經(jīng)濟的同時忽視環(huán)境治理均會導致海洋環(huán)境污染,相鄰區(qū)域的海洋環(huán)境也會受到影響。因此,政府應從全局出發(fā),為長遠考慮,做出能夠有效貫徹的決策。

2.2.2 海洋管理職能分散

海洋管理是復雜的系統(tǒng)性工程,須從權(quán)益、資源和環(huán)境整體利益出發(fā)實施綜合管理。在機構(gòu)改革之前,江蘇省海洋與漁業(yè)局負責制定和實施全省海洋與漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,統(tǒng)籌管理全省海洋工作。在機構(gòu)改革之后,海洋管理職能被拆分到若干部門,但未明確海洋發(fā)展統(tǒng)籌部門,且各主管部門職能存在交叉,造成溝通、協(xié)調(diào)和執(zhí)法不暢,政府管理的統(tǒng)一效力大打折扣。同時,各部門在制定相關(guān)政策時僅局限于本部門所轄區(qū)域,難以從大局考慮,導致政策沖突時有發(fā)生。

2.2.3 協(xié)同機制尚未建立

海洋管理機構(gòu)的改革使各部門職能得到優(yōu)化以及職責體系更加清晰,但也使得管理“碎片化”,部門之間愈加疏離。省級層面未發(fā)揮“黏合劑”作用,沒有搭建部門協(xié)同平臺,降低跨部門合作的積極性和主動性,導致海洋管理合力效果并不明顯。根據(jù)《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》,市、縣(市、區(qū))人民政府有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)的海洋經(jīng)濟發(fā)展情況建立相應的協(xié)調(diào)機制,以協(xié)商解決海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題。但目前江蘇沿海3市及其轄區(qū)大多尚未建立海洋經(jīng)濟發(fā)展議事協(xié)調(diào)機構(gòu),海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋整體發(fā)展均缺少頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。同時,由于部門主義普遍存在,各部門往往追求部門利益最大化,而缺乏協(xié)同的海洋資源開發(fā),必然導致重復性建設(shè),形成資源浪費。海洋的自然屬性使海洋管理具有特殊性,海洋事務往往涉及多個部門、多個領(lǐng)域和多個地區(qū),出現(xiàn)安全和生態(tài)等問題時由于難以明確劃分責任,導致多方相互“扯皮”。

2.2.4 沿海3市缺乏協(xié)同

連云港、鹽城和南通在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導思想下大力發(fā)展本地海洋經(jīng)濟,而缺乏協(xié)同的海洋資源開發(fā)必然導致產(chǎn)業(yè)錯位和重復性建設(shè)。2019年《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》提出應形成各具特色、優(yōu)勢互補和集聚發(fā)展的格局,避免同質(zhì)化競爭[12]。例如:由于港口經(jīng)濟的經(jīng)濟效益顯著,沿海3市都積極布局港口建設(shè);而港口業(yè)務具有很強的同質(zhì)性,盲目集中建設(shè)就會導致資源浪費;江蘇沿海港口的功能布局不清晰,分工協(xié)作意識有所欠缺,均影響港口群的整體競爭力,其根源還是地方政府的本位主義嚴重,缺乏海洋協(xié)同管理意識。此外,在重點領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)以及海洋產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新方面,沿海3市也缺乏合作,因此推進沿海3市的一體化進程是加快江蘇海洋發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

3 以協(xié)同政府理論優(yōu)化江蘇海洋管理的對策建議

3.1 樹立信任共享的行政理念

協(xié)同政府理論的第一層強調(diào)組織內(nèi)部應樹立平等、自治和結(jié)果導向的思想文化,部門之間的主要價值要素包括信任和共享理解,其中信任是不同部門協(xié)同管理的前提,而共享理解是不同部門互相信任的橋梁。海洋事務龐大而復雜,海洋和陸地本就相通,因此海洋管理也涉及與陸域管理部門的協(xié)同。目前海洋管理因利益差異以及地方政府的經(jīng)濟競爭,難以實現(xiàn)協(xié)同管理,其根本原因是缺乏開放協(xié)同的行政理念。當沒有部門協(xié)同或各個部門只關(guān)注各自部門事務時,部門的治理能力就難以提升;如果海洋管理部門仍秉持部門主義觀念,則不利于海洋發(fā)展總體目標的實現(xiàn)[13]。協(xié)同政府并非簡單意義上的部門合作,即將各個部門的所有資源相加,而是必須發(fā)生跨部門的協(xié)同行為。因此,協(xié)同政府的基礎(chǔ)是從思想到行為的協(xié)同合作,要建立相互信任的誠信關(guān)系,進而樹立整體觀念和伙伴觀念,將開放、共享和協(xié)同的理念融入整個發(fā)展過程。在當下政府部門的海洋管理中,各個部門既須整合協(xié)同資源,更須樹立開放協(xié)同的理念,平等對話和理性協(xié)商,不僅有利于管理協(xié)同的落實,而且可在協(xié)同過程中學習其他部門的經(jīng)驗,從而提升本部門的治理能力。

3.2 設(shè)置海洋發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)

高質(zhì)量打造江蘇海洋經(jīng)濟隆起帶須一體化布局海洋產(chǎn)業(yè),將沿海3市作為統(tǒng)一的協(xié)同經(jīng)濟體,優(yōu)化海洋資源配置和海洋產(chǎn)業(yè)布局。協(xié)同政府理論的第二層提倡當有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎(chǔ)進行跨部門和跨組織合作。根據(jù)國外的實踐經(jīng)驗,在處理綜合性事務時主要設(shè)置任務型組織以增強跨部門業(yè)務的協(xié)同處理,包括跨部門的委員會或領(lǐng)導小組。任務型組織主要以任務為導向,打破以職能為主要邊界的組織壁壘,提高各相關(guān)部門的協(xié)同性,其成員可以是政府部門和非政府組織,也可以是個人。在海洋管理的實際工作中,海洋行政管理部門是治理主體但具有局限性,而非政府組織的專業(yè)化和靈活性特點正與政府部門互補,因此在組建任務型組織時加入非政府組織更有利于達到政策目標。在江蘇實際處理海洋發(fā)展相關(guān)問題時,可設(shè)立涉海綜合協(xié)同機構(gòu)或海洋工作領(lǐng)導小組,對海洋發(fā)展事業(yè)“定方向、制政策、化矛盾、促合力”。山東在本次改革中設(shè)立省委海洋發(fā)展委員會以及在沿海多市設(shè)立市委海洋發(fā)展委員會,就是可供參考的范例。其中,省委海洋發(fā)展委員會由省委書記擔任主任,由省自然資源廳和海洋局相關(guān)領(lǐng)導以及海洋相關(guān)成員單位人員組成,既能夠從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)并適應當?shù)匕l(fā)展需求,也有助于發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。此外,可建立海洋工作領(lǐng)導小組或聯(lián)席會議機制,加強對海洋資源和生態(tài)文明等事務的協(xié)調(diào)。

目前在江蘇推行實施效果良好的“河長制”也是任務型組織的應用典范。河長制由水利部和生態(tài)環(huán)境部等10部委聯(lián)署推行,河長辦公室在協(xié)同層面為各部門搭建合作橋梁,對各部門力量進行統(tǒng)一協(xié)調(diào),避免部門之間的利益競爭。河長辦公室組織協(xié)調(diào)、多部門協(xié)同聯(lián)動和社會廣泛參與的協(xié)同理念[14]在改善水資源環(huán)境方面發(fā)揮積極作用,由于水資源治理與海洋治理具有許多共通性,更加值得借鑒與學習。江蘇在機構(gòu)改革后不再保留海洋行政機構(gòu),此時設(shè)立海洋協(xié)調(diào)機構(gòu)或海洋工作領(lǐng)導小組有利于江蘇海洋強省建設(shè)。同時,對于海洋經(jīng)濟發(fā)展水平高或潛力大的市、縣(市、區(qū)),可根據(jù)《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》,推動建立相應的海洋經(jīng)濟發(fā)展議事協(xié)同機構(gòu),協(xié)調(diào)解決海洋發(fā)展尤其是海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題。

3.3 推動海洋信息制度化共享

協(xié)同政府理論強調(diào)在處理跨部門公共事務時,各主體應形成穩(wěn)定的組織關(guān)系和協(xié)同的行動效果,而信息的共享就是實現(xiàn)協(xié)同的基礎(chǔ)。海洋信息相比一般的政府信息更具特殊性,會牽涉廣大的利益群體,如海洋漁業(yè)和海洋環(huán)境保護等政策都與公眾利益密切相關(guān)。海洋信息的公開與共享將促進公眾主動參與相關(guān)公共事務,有助于推動服務型政府建設(shè),一些發(fā)達國家早已以法律形式對海洋信息公開加以規(guī)制。例如:加拿大專門設(shè)立海洋事務機構(gòu)委員會,實現(xiàn)海洋事務信息公開和協(xié)調(diào)海洋相關(guān)政策,同時設(shè)立漁業(yè)和海洋圖書館,作為政府體制外的利益關(guān)系人為公眾提供信息和服務[15]。

我國海洋信息的制度化和組織化建設(shè)已取得顯著效果。從2005年開始江蘇逐步完善海洋經(jīng)濟和資源環(huán)境等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料,并初步構(gòu)建海洋資源與經(jīng)濟管理信息化的基礎(chǔ)框架。但從總體來看,江蘇海洋信息的共享工作還存在明顯的“短板”,如缺乏頂層設(shè)計和長遠規(guī)劃,基礎(chǔ)和核心技術(shù)自主研發(fā)能力弱以及應用手段單一[16]。由于海洋信息分屬不同的管理部門,各部門獲取的海洋數(shù)據(jù)資料較難實現(xiàn)實時共享。因此,應建立海洋信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準,促進各部門在收集相關(guān)數(shù)據(jù)后進行處理和共享,同時綜合運用多種研究方法,研究構(gòu)建符合江蘇發(fā)展實際需求的海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標體系。這些都需要深化有關(guān)部門之間的合作,形成海洋信息制度化建設(shè)和管理,促進海洋信息資源共享,創(chuàng)造有效的信息公開環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,海洋管理部門應更好地利用信息化平臺,開發(fā)智能化的海洋綜合管控系統(tǒng),推動海洋信息互聯(lián)互通[17],更好地促進各部門之間的協(xié)同。山東在《海洋強省建設(shè)行動計劃》中重點提出“建設(shè)省級海洋大數(shù)據(jù)平臺,開展市級海洋大數(shù)據(jù)示范應用”[18]。

3.4 打開海洋環(huán)境治理新格局

海洋資源的快速開發(fā)在釋放巨大紅利的同時,伴生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等諸多問題,因此在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時,也應高度重視生態(tài)文明建設(shè),加強海洋環(huán)境污染防治,保護海洋生物多樣性,有序開發(fā)利用海洋資源。由于海水具有流動性,海洋環(huán)境突發(fā)事件具有不可預測、傳播速度快、涉及面廣和危害大等特性,決定海洋環(huán)境僅依靠某個區(qū)域的力量難以有效治理。尤其在區(qū)域水污染防治方面,須制定統(tǒng)一的主要污染物排海的地方標準,沿海、沿江和沿河地區(qū)的相關(guān)機構(gòu)開展綜合整治,明確各自的職權(quán)和職責,不斷提高參與治理的意識與程度,推動水污染的同步防治。

在加強污染防治的同時,要推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展,加快低碳轉(zhuǎn)型,增強生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力,展現(xiàn)江蘇的“生態(tài)綠+海洋藍”。完善海洋環(huán)境監(jiān)測體系,構(gòu)建海洋、陸地、岸線、港口和產(chǎn)業(yè)“五位一體”的環(huán)境監(jiān)管體制,提升海洋突發(fā)環(huán)境事件的應急處理能力。在推進生態(tài)空間管控以及生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護等工作時,生態(tài)環(huán)境、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門應一齊發(fā)力和科學規(guī)劃,嚴守生態(tài)保護紅線。堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的理念,通過協(xié)同治理打開江蘇海洋環(huán)境治理新格局,營造人與自然和諧共生的宜居環(huán)境。

3.5 協(xié)同構(gòu)筑基礎(chǔ)設(shè)施體系

江蘇瀕海擁江跨淮,自然地理條件優(yōu)越,推進海洋強省建設(shè)須遵循“陸海統(tǒng)籌、江海聯(lián)通”的原則,統(tǒng)籌開發(fā)利用陸海資源,加強基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。要提升江蘇沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平,就須構(gòu)建多式聯(lián)運系統(tǒng),統(tǒng)籌港口、公路、鐵路、航道和過江通道建設(shè),同時提高水利支撐能力。尤其在推進重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時,各管理部門尤其是交通運輸、自然資源和水利等相關(guān)部門應協(xié)同規(guī)劃,從頂層設(shè)計出發(fā)完善綜合交通運輸體系,拓展江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展空間。

以江蘇沿海3市港口為核心,探索港口群一體化治理,打造沿運河城鎮(zhèn)軸的交通通道。完善沿海和沿江港口功能和集疏運體系,推進各港區(qū)的疏港鐵路和公路專用線建設(shè),打通江海河聯(lián)運通道。優(yōu)化省內(nèi)綜合交通樞紐布局,積極發(fā)展多式聯(lián)運,完善沿海鐵路和公路交通網(wǎng),提升航空服務能力,構(gòu)建海陸空一體的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)沿海城鎮(zhèn)軸的運輸大通道,增強中心城市與長三角核心區(qū)的交通聯(lián)系;建設(shè)沿東隴海城鎮(zhèn)軸的陸橋運輸大通道,共建中西部地區(qū)的戰(zhàn)略出?？?建設(shè)沿江干線鐵路,強化對內(nèi)和對外的溝通聯(lián)系[19]。隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和5G通信等新技術(shù)的廣泛應用,新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)布局愈發(fā)重要,應推進新型數(shù)據(jù)中心和大數(shù)據(jù)平臺等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),深度融合“互聯(lián)網(wǎng)+海洋”,建設(shè)江蘇的“深藍大腦”。

4 結(jié)語

海洋管理是海洋強國建設(shè)的重要組成部分,但目前我國的海洋行政機構(gòu)作為實施海洋管理的核心仍存在不足。本研究選取我國沿海地區(qū)中生產(chǎn)總值全國領(lǐng)跑而海洋生產(chǎn)總值相對落后的江蘇作為研究對象,分析2018年省級行政機構(gòu)改革后江蘇政府部門的海洋管理現(xiàn)狀;江蘇在改革中采取的撤銷海洋行政機構(gòu)模式是全新的嘗試,在實施過程中有一定的風險,仍須在實踐中不斷完善,因此本研究從協(xié)同政府理論視角出發(fā)分析改革后江蘇海洋協(xié)同管理存在的問題及其原因,并提出對策建議,以期填補省級海洋行政層面的研究空白。省級海洋管理處于承上啟下的關(guān)鍵地位,其改革與完善不可能一蹴而就,須持續(xù)和深入推進,使其成為海洋強國建設(shè)的堅實體制保障。