李舒 張瑞嘉 蔣秀華 張永永 孫世雷 李強(qiáng)坤

摘 要：黃河流域大部分地區(qū)位于干旱半干旱區(qū)，為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略要求，必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中將水資源作為最大的剛性約束，從而確保有限的水資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益。為緩解流域用水緊張的局面，亟須開(kāi)展水資源節(jié)約集約利用立法研究。因此，從國(guó)家層面、流域?qū)用婧褪。▍^(qū)）層面全面系統(tǒng)總結(jié)了與水資源節(jié)約集約利用相關(guān)的制度，并將水資源節(jié)約集約利用劃分為用水總量控制制度、定額管理制度、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度、監(jiān)督考核制度四類，分析了這四類制度在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出界定流域管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣臋?quán)利與義務(wù)、嚴(yán)格取水許可管理、建立強(qiáng)制性用水定額體系、完善水資源節(jié)約集約利用的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、完善水資源節(jié)約集約利用的監(jiān)督考評(píng)體系等立法建議。

關(guān)鍵詞：水資源最大剛性約束;節(jié)約;集約;立法研究;黃河

中圖分類號(hào)：TV213.4;TV882.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.02.014

引用格式：李舒，張瑞嘉，蔣秀華，等.黃河流域水資源節(jié)約集約利用立法研究[J].人民黃河，2022，44（2）：65-70.

Abstract： The most parts of the Yellow River basin are located in the dry and semi-dry area. In order to meet the national strategy requirements of ecological protection and high quality development in the Yellow River basin， the water resources must be regarded as the maximum rigid constraint in economic and social development so that the social efficiency of limited water resources can be maximized. For relieving a tense water supply in the basin， legislation on economic and intensive use system of water resources should be made. Thus， the paper systematically summarized the relative water resources economic and intensive use systems at the levels of nation， basin and provinces （regions）. These systems were further grouped by the four systems of total water use control， quota management， economic incentives and supervision and check-up. The problems raised during the implementation process of the four systems were analyzed. It put forward five legislative suggestions， including defining the rights and obligations between watershed management institutions and local government， strict water intake permit management， establishing a mandatory water quota system， improving the market incentive mechanism and improving the supervision and evaluation system for the economical and intensive use of water resources.

Key words： maximum rigid constraint of water resources;economic use;intensive use;legislative research;Yellow River

1 引 言

干旱半干旱地區(qū)水資源短缺問(wèn)題一直制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是人類長(zhǎng)期面臨的重大挑戰(zhàn)[1-2]。為了緩解各區(qū)域各部門(mén)之間的用水矛盾，亟須從立法方面規(guī)定以水資源最大剛性約束為管理理念的水資源節(jié)約集約利用制度，發(fā)揮制度的導(dǎo)向性和約束性[3-4]作用。節(jié)約用水的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是維持水資源的總量穩(wěn)定，提高水資源的利用效率，進(jìn)而保障水資源最高程度的公平使用[5-6]。集約用水的內(nèi)涵包括集中利用有限的水資源以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化和水資源作為整體進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用[7-9]。水資源最大剛性約束主要是在維持水資源總量穩(wěn)定和提高水資源利用效率及效益兩方面發(fā)揮作用[10]。黃河流域作為極度缺水地區(qū)，需要從立法層面加強(qiáng)水資源節(jié)約集約利用制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供制度層面的有力保障[11]。

黃河流域涉及水資源節(jié)約集約利用方面現(xiàn)行的法律法規(guī)合計(jì)32部，其中法律16部、法規(guī)16部。法律方面涉及水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)的條文合計(jì)54條，法規(guī)方面合計(jì)81條，具體見(jiàn)表1。

從表1可以看出，國(guó)家和省區(qū)層面均未出臺(tái)針對(duì)黃河流域的相關(guān)法律法規(guī)，且涉及黃河流域的相關(guān)條文也僅是在《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《黃河水量調(diào)度條例》等三部法律法規(guī)的框架下形成的，一些內(nèi)容并不適用于剛性約束下的黃河流域水資源節(jié)約集約管理，例如《水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中有關(guān)取水許可管理四級(jí)審批、生態(tài)用水保障、《黃河水量調(diào)度條例》中的調(diào)度原則等內(nèi)容已不能適應(yīng)將水資源作為最大剛性約束的要求。現(xiàn)行的黃河水資源節(jié)約集約利用制度內(nèi)容分散于不同的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，其立法思路不明晰、立法對(duì)象不一致、立法內(nèi)容不完善。因此，本文在總結(jié)黃河流域水資源節(jié)約集約利用制度落實(shí)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合水資源最大剛性約束要求和現(xiàn)行立法情況，提出了黃河保護(hù)立法中有關(guān)水資源節(jié)約集約利用方面的條文建議，為黃河保護(hù)立法提供技術(shù)依據(jù)。

2 黃河流域水資源節(jié)約集約利用立法基本經(jīng)驗(yàn)

2.1 立法建設(shè)情況

水資源節(jié)約集約利用就是要抑制不合理用水需求，推進(jìn)用水方式向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，提高水資源的利用效率，增大利用效益[12]。黃河流域水資源節(jié)約集約利用制度體系內(nèi)涵豐富，目前涉及的相關(guān)制度按照范圍可分為國(guó)家層面、流域?qū)用婧褪。▍^(qū)）層面。國(guó)家層面的制度為面向全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的各類制度，目前這類制度在數(shù)量上最多、類別上最全，如《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等。流域?qū)用娴闹贫葍H在黃河流域范圍內(nèi)實(shí)施，數(shù)量比較少，目前僅有《黃河水量調(diào)度條例》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《黃河取水許可管理實(shí)施細(xì)則》等。地方層面的制度多為流域各?。▍^(qū)）因地制宜制定的與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、資源相適應(yīng)的配套制度，或?yàn)榻鉀Q本地實(shí)際問(wèn)題創(chuàng)新制定的制度，如《山西省汾河中上游流域水資源管理和水環(huán)境保護(hù)條例》《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》等。

2.2 立法基本經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，將水資源節(jié)約集約利用制度歸類為用水總量控制制度、用水定額管理制度、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度、監(jiān)督考核制度等四類。

2.2.1 用水總量控制制度

用水總量控制制度就是以用水總量控制指標(biāo)為依據(jù)，以取水許可制度為手段，以水資源管理責(zé)任與考核制度為目標(biāo)進(jìn)行區(qū)域用水總量控制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用[13]。當(dāng)前，黃河流域用水總量控制制度涉及的內(nèi)容歸納起來(lái)主要有4個(gè)方面：一是明確各地區(qū)用水總量控制指標(biāo)。在《黃河流域綜合規(guī)劃》和最嚴(yán)格水資源管理制度中，均明確了省、市、縣三級(jí)用水總量控制指標(biāo)。二是實(shí)施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度。1999年黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱黃委）在國(guó)務(wù)院授權(quán)下開(kāi)始對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理，在2006年形成并通過(guò)了我國(guó)第一個(gè)流域?qū)用嫔系乃空{(diào)度法規(guī)——《黃河水量調(diào)度條例》。黃河水量統(tǒng)一調(diào)度按照“八七”分水方案開(kāi)展，并對(duì)黃河流域各省（區(qū)）用水實(shí)行總量和斷面流量的雙重控制[14]。三是實(shí)施水資源規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)。通過(guò)開(kāi)展水資源規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作，確定規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目用水規(guī)模和結(jié)構(gòu)，確保用水總量控制在紅線指標(biāo)范圍內(nèi)。四是嚴(yán)格取水許可審批。國(guó)務(wù)院、黃委出臺(tái)相關(guān)管理?xiàng)l例細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范黃河取水申請(qǐng)、審批和監(jiān)督管理體系[15-16]。

2.2.2 用水定額管理制度

落實(shí)水資源最大剛性約束、推動(dòng)水資源節(jié)約集約管理各項(xiàng)工作的首要條件和基礎(chǔ)是建立科學(xué)有效的用水定額體系[17]。2013年水利部印發(fā)的《水利部關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》中規(guī)定了各行業(yè)用水定額的編制、發(fā)布和修訂，以及對(duì)行業(yè)用水定額的監(jiān)督管理等具體內(nèi)容。2019年，水利部研究制定了節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，完成各項(xiàng)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額的制定修訂工作，并以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)及行政性文件等形式發(fā)布。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度包括水價(jià)制度、水權(quán)與水市場(chǎng)制度等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度，這些經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度在水資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段不斷提高水資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益[18]?！端ā窂姆蓪用婷鞔_了水資源有償使用以及水資源費(fèi)的繳納[19]。2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了水資源費(fèi)的征收和管理，強(qiáng)調(diào)超計(jì)劃和超定額取水的，對(duì)超計(jì)劃或者超定額的部分按累進(jìn)原則收取水資源費(fèi)[20]。2013年國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度，有效引導(dǎo)居民節(jié)約用水[21]。2016年河北省率先開(kāi)始水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，2017年試點(diǎn)擴(kuò)大至9?。▍^(qū)、市），其中覆蓋黃河流域的山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、寧夏、陜西7?。▍^(qū)），從試點(diǎn)效果來(lái)看，實(shí)施水資源費(fèi)改稅，有利于提高用水效率、效益，證明目前我國(guó)已具備在全國(guó)范圍內(nèi)征收水資源稅的條件。

我國(guó)當(dāng)前的水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度組成[22]。2004年黃委制定了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗(yàn)辦法（試行）》，明確提出水權(quán)轉(zhuǎn)讓原則、可轉(zhuǎn)讓水量、轉(zhuǎn)讓期限、費(fèi)用核算等具體指標(biāo)，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓具體審批程序，建立健全技術(shù)審查、行政審批、節(jié)水工程核驗(yàn)等制度。2005年水利部發(fā)布了水權(quán)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《水權(quán)制度建設(shè)框架》。2014年水利部印發(fā)《水利部關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》提出展開(kāi)以水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和水權(quán)制度建設(shè)為主要內(nèi)容的水權(quán)試點(diǎn)建設(shè)，其中黃河流域的內(nèi)蒙古、河南、甘肅三?。▍^(qū)）作為試點(diǎn)開(kāi)展水權(quán)交易流轉(zhuǎn)[23]。內(nèi)蒙古重點(diǎn)開(kāi)展巴彥淖爾與鄂爾多斯等盟市之間的水權(quán)交易;河南重點(diǎn)開(kāi)展省內(nèi)處于不同流域的地市間水量交易;甘肅則以疏勒河為試點(diǎn)，開(kāi)展灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間等不同形式的水權(quán)交易。此外，寧夏也積極探索，將水權(quán)交易納入自治區(qū)公共資源交易體系，盤(pán)活了水資源存量。

2.2.4 監(jiān)督考核制度

監(jiān)督考核制度是指以最嚴(yán)格水資源管理制度考核為核心的監(jiān)督管理，主要以日常監(jiān)管結(jié)合“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）的方式開(kāi)展。目前，監(jiān)督考核內(nèi)容越來(lái)越精細(xì)化，指向性愈發(fā)明確，將成為今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用的基本制度之一。

3 黃河水資源節(jié)約集約利用制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)，為促進(jìn)黃河流域水資源的節(jié)約集約利用，國(guó)家有關(guān)部門(mén)和地方政府在源頭管控、定額標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)激勵(lì)、考核評(píng)價(jià)等方面做了大量工作，形成了以水資源節(jié)約集約利用為核心的水資源管理基礎(chǔ)框架體系。但與黨的十八大、十九大、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略中對(duì)水資源節(jié)約集約利用的有關(guān)要求相比，仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

3.1 水資源剛性約束的作用還不夠有力

在處理國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局與當(dāng)?shù)厮Y源承載能力的關(guān)系時(shí)，對(duì)水資源供需矛盾十分突出的黃河流域來(lái)說(shuō)，缺少“以水定人、以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)”的原則性要求以及節(jié)水評(píng)價(jià)的源頭性把關(guān)。因此，黃河流域仍有部分?。▍^(qū)）出現(xiàn)超年度分配指標(biāo)用水的現(xiàn)象，雖然黃河水量調(diào)度條例頒布后，寧夏、內(nèi)蒙古、山東超計(jì)劃用水情況有所緩解，但是該現(xiàn)象并沒(méi)有完全杜絕。黃河流域內(nèi)干、支流和地表水、地下水的統(tǒng)一管理制度不完善，造成部分地區(qū)存在支流斷流和地下水嚴(yán)重超采等現(xiàn)象。目前，各省（區(qū)）已將用水指標(biāo)細(xì)化到地市級(jí)行政區(qū)，但還沒(méi)有提出對(duì)城市生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水的控制性指標(biāo)。一些地方無(wú)序過(guò)度建設(shè)“大水面”、人工水景觀，加劇了用水緊張和用水浪費(fèi)。從以上分析可以看出，制度的執(zhí)行力不足，需要上位法對(duì)這些行為和現(xiàn)象進(jìn)行限制，增強(qiáng)水資源作為剛性約束的法律效力。

3.2 定額標(biāo)準(zhǔn)體系不適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)節(jié)水的更高要求

一是不適應(yīng)新時(shí)代黃河治理國(guó)家戰(zhàn)略新需求。黃河流域目前的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額實(shí)施基礎(chǔ)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和有效性有待加強(qiáng)，如農(nóng)業(yè)是黃河流域的用水大戶，符合黃河上、中、下游農(nóng)業(yè)種植特點(diǎn)的用水定額還不夠科學(xué)。當(dāng)前節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和用水定額制定、修訂存在短板，主要體現(xiàn)在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品的省級(jí)用水定額和重要節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)未全面覆蓋。二是強(qiáng)制性不足?，F(xiàn)行有效的節(jié)水國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)120余項(xiàng)，其中推薦性標(biāo)準(zhǔn)占90%以上，與節(jié)能減排方面已頒布實(shí)施的180余項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，硬性約束力不強(qiáng)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)欠缺，難以發(fā)揮水資源最大剛性約束的硬杠桿作用。三是制度體系不完善。用水定額的執(zhí)行必須有完善的配套制度，目前計(jì)量監(jiān)測(cè)、節(jié)獎(jiǎng)超罰、公眾參與等還較缺乏，如農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)備嚴(yán)重不足，導(dǎo)致無(wú)法判斷是否超定額用水，直接影響用水定額的執(zhí)行效果。從以上分析可以看出，定額標(biāo)準(zhǔn)體系中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)缺乏，執(zhí)行效果不佳，需要上位法從原則上對(duì)該制度做進(jìn)一步規(guī)定，增強(qiáng)用水定額制度的操作性。

3.3 未有效發(fā)揮市場(chǎng)在水資源節(jié)約集約中的決定性作用

當(dāng)前水價(jià)定價(jià)機(jī)制、水權(quán)和水市場(chǎng)等市場(chǎng)機(jī)制還未能在水資源節(jié)約集約中發(fā)揮決定性作用。一是沒(méi)有建立合理的水價(jià)分級(jí)機(jī)制，水資源的取得和保有成本較低?，F(xiàn)行居民階梯水價(jià)制度較為寬松，大部分城鎮(zhèn)依據(jù)階梯水價(jià)制定原則分級(jí)，前兩級(jí)階梯水價(jià)覆蓋95%的用水戶。以黃河供水區(qū)16個(gè)大中型城市的水價(jià)為例，渭南、延安等城市第一階梯年水量超出了按城鎮(zhèn)居民用水定額核算的戶均年用水量，超定額累進(jìn)加價(jià)較為寬松。蘭州、銀川、太原等部分城市第一階梯水價(jià)偏低，不足3元/m3，居民水費(fèi)支出在可支配收入中占比過(guò)低，使得水價(jià)無(wú)法對(duì)居民節(jié)水行為產(chǎn)生顯著影響。特種行業(yè)用水水價(jià)不同城市間差距較大，相較于呼和浩特市30.9元/m3和太原市48元/m3的特種行業(yè)水價(jià)，臨汾、開(kāi)封、德州、東營(yíng)等市僅10元/m3左右，無(wú)法有效促進(jìn)行業(yè)節(jié)水。黃河流域部分城市居民生活及非居民生活水價(jià)見(jiàn)表2。二是水資源費(fèi)（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。大部分?。▍^(qū)）的水資源費(fèi)（稅）平均征收比例不超過(guò)綜合水價(jià)的5%，體現(xiàn)不出水資源的價(jià)值[24]。三是水資源產(chǎn)權(quán)法律制度不健全，現(xiàn)行法律只規(guī)定由水行政主管部門(mén)統(tǒng)一管理全國(guó)水資源，只落實(shí)到水資源管理權(quán)的實(shí)施主體，沒(méi)有對(duì)所有權(quán)行使主體的規(guī)定，相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)國(guó)家所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)給出方向，在缺乏一系列制度安排的條件下，權(quán)利人無(wú)法合法合規(guī)行使權(quán)利。目前“水資源使用權(quán)”的概念只出現(xiàn)在層級(jí)和效力比較低的部分文件中，沒(méi)有正式立法對(duì)其解釋。四是對(duì)節(jié)水技術(shù)、節(jié)水設(shè)備研發(fā)使用的稅收優(yōu)惠、綠色金融信貸等的支持政策還不完善，多元化的投融資機(jī)制還不健全，節(jié)水產(chǎn)業(yè)的扶持政策還較為單薄，相比節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。從以上分析可以看出，水價(jià)定價(jià)制度和水權(quán)制度在上位法中缺失導(dǎo)致節(jié)水產(chǎn)業(yè)外部動(dòng)力不足，節(jié)水產(chǎn)業(yè)的扶持政策缺乏導(dǎo)致節(jié)水產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足。

3.4 未建立完善的監(jiān)督考評(píng)體系

一是現(xiàn)行制度不適配黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府在水資源節(jié)約集約利用與管理方面的權(quán)利與法律義務(wù)規(guī)定不夠明確。二是現(xiàn)有法規(guī)對(duì)黃河水資源管理的監(jiān)管考評(píng)內(nèi)容不甚明確，可執(zhí)行性不強(qiáng)。三是現(xiàn)有水資源節(jié)約集約利用監(jiān)督體系基本屬于水行政主管部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督和公眾監(jiān)督機(jī)制還未建立完善，對(duì)監(jiān)督效果有一定影響。

4 黃河水資源節(jié)約集約利用的立法建議

針對(duì)水資源供需矛盾突出的實(shí)際情況，結(jié)合黃河流域水資源節(jié)約集約利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，按照黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中將水資源作為最大的剛性約束要求，從5個(gè)方面提出黃河水資源節(jié)約集約利用的立法建議。

4.1 界定流域管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣臋?quán)利與義務(wù)

加強(qiáng)黨對(duì)水資源節(jié)約集約利用工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立黨委政府主導(dǎo)、跨區(qū)域部門(mén)協(xié)同合作的機(jī)制。法律層面明確指出流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化各?。▍^(qū)）水資源節(jié)約集約利用主體責(zé)任。

4.2 嚴(yán)格取水許可管理

對(duì)黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可，對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)未通過(guò)的項(xiàng)目從嚴(yán)叫停，把規(guī)劃水資源論證作為各項(xiàng)規(guī)劃批復(fù)的前置條件。完善取水許可管理，將審批權(quán)限調(diào)整為流域機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門(mén)兩級(jí)審批。

4.3 建立強(qiáng)制性用水定額體系

健全用水定額體系及水效標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水載體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，在高耗水行業(yè)和重要用水產(chǎn)品中推行強(qiáng)制性用水定額。強(qiáng)化用水定額的執(zhí)行，明確用水定額在相關(guān)規(guī)劃編制、節(jié)水評(píng)價(jià)、取水許可管理、計(jì)劃用水管理、節(jié)水考核等方面的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)定額執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查[25]。

4.4 完善水資源節(jié)約集約利用的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制

建立健全黃河流域技術(shù)推廣服務(wù)體系，加速水資源節(jié)約集約技術(shù)應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其他行業(yè)層面，改革水資源的有償使用制度，全面推行水資源稅征收。完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水價(jià)調(diào)整的制度化，居民用水價(jià)格應(yīng)不低于成本水平，對(duì)城鎮(zhèn)非居民用水超定額推行累進(jìn)加價(jià)制度，合理確定分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。建立健全再生水利用的有關(guān)價(jià)格政策。完善合同節(jié)水制度，拓展社會(huì)投融資機(jī)制，制定一系列優(yōu)惠政策以引導(dǎo)信貸資金、民間資本、外資資本投入。

4.5 完善水資源節(jié)約集約利用的監(jiān)督考評(píng)體系

建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，同時(shí)開(kāi)展水資源節(jié)約集約利用專項(xiàng)督查。罰則方面，將用水戶違規(guī)記錄納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享平臺(tái)，預(yù)防和糾正水資源浪費(fèi)行為。

5 結(jié) 語(yǔ)

針對(duì)水資源最大剛性約束在水資源節(jié)約集約利用制度體系中的實(shí)際落實(shí)情況，從用水總量控制制度、定額管理制度、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度、監(jiān)督考核制度等四方面分析了現(xiàn)有制度實(shí)施過(guò)程中與水資源最大剛性約束不相適應(yīng)的內(nèi)容，提出了界定流域管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣臋?quán)利與義務(wù)、嚴(yán)格取水許可管理、建立強(qiáng)制性用水定額體系、完善水資源節(jié)約集約利用的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、完善水資源節(jié)約集約利用的監(jiān)督考評(píng)體系等五方面的立法建議，為黃河保護(hù)立法提供技術(shù)依據(jù)。

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