張明皓

(西北大學公共管理學院,陜西 西安 710127)

城鄉(xiāng)關系問題是我國經濟社會發(fā)展面臨的基本問題。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國現代化發(fā)展至中后半程的重大戰(zhàn)略設計,是對以往城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略的矯正,是克服城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分矛盾的實踐方案[1]。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略最早提出于黨的十八大報告,新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標在于推動傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化由注重土地要素的實體規(guī)模增長向注重以人為本的高質量發(fā)展轉型[2]。二者的戰(zhàn)略設計具有時間上的繼起性,推進二者的戰(zhàn)略耦合具有天然的政治基礎。

目前,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合已經具備相對成熟的頂層設計框架。黨的十九大報告提出同步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略[3],這已內含鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進的思想根源。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》明確提出堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅動,并進一步提出完善城鄉(xiāng)布局結構和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的目標方案[4]。2019年《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》則從城鄉(xiāng)要素合理配置和城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享等角度為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合提供了政策深化方案[5]。另外,在“十四五”規(guī)劃中明確提出在新發(fā)展階段推動形成新型工農城鄉(xiāng)關系,著力實現工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展和共同繁榮[6],這為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合確定了基本原則和方向。2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》再次提出加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求[7]。黨的十九屆六中全會則將推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫入重要歷史決議[8]?？梢哉f,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合已經得到高度重視,且頂層思路越來越明晰,相關的支持政策體系正在全面鋪開。

關于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的理論探討主要集中于以下三個方面:一是對二者戰(zhàn)略耦合必要性和必然性的認識。相關研究認為,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化均是為提高資源配置效率,增進國民福利,解決城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展問題而產生的重大戰(zhàn)略[9],二者戰(zhàn)略耦合的必要性體現為二者戰(zhàn)略的互需性,即鄉(xiāng)村振興需要優(yōu)質城市要素激發(fā)活力,而新型城鎮(zhèn)化也需要鄉(xiāng)村振興提供的人口、土地和資本紅利[10]。二者的戰(zhàn)略耦合是解決“三農”問題的必要舉措,是現代化發(fā)展的必然規(guī)律[11]。二是對二者戰(zhàn)略耦合關系和耦合機理的認識。在戰(zhàn)略耦合的關系上,二者的關系普遍被定位為“鳥之雙翼、車之兩輪”的互動關系,其目標在于構建“內生為源、外生聯(lián)動”的城鄉(xiāng)關系[12]。在耦合機理的探討上,相關研究基于供給側結構性改革[13]、城鄉(xiāng)資本產出比率調適等視角集中探討了二者的耦合機理[14]。三是對二者戰(zhàn)略耦合實踐路徑的探索。相關研究將二者戰(zhàn)略耦合的模式總結為依附式、吸收式、反哺式以及互惠式四種實踐類型[15],分析了協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的驅動機制[16],并將城鄉(xiāng)關系認識糾偏、城鄉(xiāng)要素雙向流動和包容性發(fā)展方式構建作為二者戰(zhàn)略耦合實踐方案的基本思路[17],將產業(yè)驅動、勞動力轉移和法治保障視為推動二者戰(zhàn)略耦合的關鍵路徑[18]?？傮w來看,相關研究已經認識到鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的必要性和必然性,同時也對推進二者戰(zhàn)略耦合的政策路徑作出初步探索,但目前的研究仍存在待完善之處:一是對二者戰(zhàn)略耦合的內在邏輯尚缺乏深入探究。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合包含著多層次和多維度的內容,二者在何種維度上相互聯(lián)結仍有待深入探討;二是相關研究對二者戰(zhàn)略耦合的實踐困境認識不足,問題導向的缺乏制約著對二者戰(zhàn)略耦合政策路徑的針對性探討。目前對二者戰(zhàn)略耦合的實踐路徑僅呈現為有限和分散化的政策干預考量,亟需緊密結合二者戰(zhàn)略耦合的現實問題設計整體性的政策路徑。本研究將鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合視為一種系統(tǒng)化的公共政策議題,重點從政策設計、政策執(zhí)行和政策目標設置三個維度探討二者戰(zhàn)略的聯(lián)系,同時基于二者戰(zhàn)略耦合現實誤區(qū)的研判,系統(tǒng)化論證推進二者戰(zhàn)略耦合的政策路徑。基于公共政策視角的探討不僅有助于明晰鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的邏輯層次,而且使二者戰(zhàn)略耦合的政策路徑構建更加具有導向性和針對性,從而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策框架的形成確立基本思路。

一、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的內在邏輯

“耦合”是兩個變量相互作用以形成合力的狀態(tài)[19]。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合即是通過構建二者戰(zhàn)略的深層邏輯關聯(lián)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。二者戰(zhàn)略耦合的內在邏輯呈現出多維性,具體包含以下三個層面:

1.戰(zhàn)略設計:部分和整體維度的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合要堅持部分和整體維度的統(tǒng)一,即在明確二者戰(zhàn)略特殊性的基礎上構建戰(zhàn)略之間的普遍聯(lián)系。第一,明辨二者的戰(zhàn)略邊界是實現戰(zhàn)略耦合的邏輯前提。合理區(qū)分戰(zhàn)略邊界是為避免二者戰(zhàn)略耦合的政策設計以偏概全和顧此失彼,真正實現鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的雙輪驅動。在戰(zhàn)略議程設計內涵上,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展為主線,以鄉(xiāng)村社會發(fā)展體制機制的綜合性調整作為克服城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分矛盾的舉措。而新型城鎮(zhèn)化是以優(yōu)化城市布局形態(tài)為主要舉措,目的在于促進大中小城市、小城鎮(zhèn)和農村社區(qū)等相互協(xié)調,以實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。可見,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心在于“補短板”,即實現鄉(xiāng)村的整體性建設。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重在“調方向”,即注重調節(jié)不同城鎮(zhèn)化形態(tài)的關系,改變以往城市偏向的單一化發(fā)展路徑。可見,二者的戰(zhàn)略軸心具有不同偏向,實現二者戰(zhàn)略耦合應重視二者戰(zhàn)略的特殊性,避免戰(zhàn)略同質化。第二,以城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的同一原則推動二者戰(zhàn)略具體內容的互構。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略雖然具有不同重心,但二者戰(zhàn)略的本質共同點都指向實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展,二者戰(zhàn)略的關系是“同一下的多元”,這為從互構視角把握二者戰(zhàn)略內容的具體聯(lián)系提供了基礎。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合點是產業(yè)、生態(tài)和文化領域,而產業(yè)、生態(tài)和文化建設方面具有整體性和廣域性,任何局限于鄉(xiāng)村或城市單一轄域內的產業(yè)、生態(tài)和文化建設方面的分散規(guī)劃都可能陷入“孤島效應”,將嚴重影響我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。因此,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要“統(tǒng)”的能力,即在產業(yè)、生態(tài)和文化建設的具體互構領域中進行整體化打造,以使城鄉(xiāng)之間建立穩(wěn)定和順暢的聯(lián)結關系?？傊?二者的戰(zhàn)略耦合是部分和整體維度的統(tǒng)一,即在“分”的基礎上明確各自的戰(zhàn)略邊界和戰(zhàn)略特色,避免戰(zhàn)略偏誤和戰(zhàn)略同質化。同時,在“統(tǒng)”的層次上加強對二者戰(zhàn)略互構領域的整體規(guī)劃,以使二者戰(zhàn)略耦合的實踐效果產生倍增效益。

2.戰(zhàn)略執(zhí)行:時間和空間維度的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要明確二者戰(zhàn)略的執(zhí)行時間梯度與執(zhí)行空間,二者的戰(zhàn)略耦合蘊含時間和空間維度的統(tǒng)一。首先,二者的戰(zhàn)略執(zhí)行具有時間上的連貫性。在戰(zhàn)略議程的設置上,新型城鎮(zhèn)化先于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺。2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率就已達到60.6%,已提前完成《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》所要求的60%城鎮(zhèn)化率的階段指標[20]。新型城鎮(zhèn)化階段任務的完成為戰(zhàn)略重點從城市轉向農村提供了契機,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順位接替可以繼續(xù)鞏固和深化新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成果,二者的戰(zhàn)略耦合具備時間上的連貫性。其次,二者的戰(zhàn)略耦合體現出執(zhí)行空間的相融性。長期以來,城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略使城市空間和鄉(xiāng)村空間產生二元分化,城市空間吸附大量的人力和物質資源,城市和鄉(xiāng)村也因此產生權力分割。但城市空間的吸附功能使城市承載空間、治理空間和社會空間的負擔日益加重,城市空間的優(yōu)勢效應呈現衰減狀態(tài),鄉(xiāng)村空間也因城市空間的膨脹而逐漸呈現凋敝趨勢,城市和鄉(xiāng)村空間呈現出雙重的發(fā)展結構失衡。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中均蘊含空間協(xié)調的思想,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行重點在于以農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展為主線推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的執(zhí)行重心則以城鎮(zhèn)化為主軸促進不同城市形態(tài)和農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展,二者戰(zhàn)略的執(zhí)行方式均是以空間形態(tài)融合促使城鄉(xiāng)成為更高級的社會綜合體,二者的戰(zhàn)略耦合體現出執(zhí)行空間維度的共融性。綜上,二者的戰(zhàn)略耦合內含時間維度和空間維度的統(tǒng)一,同時涵蓋二者戰(zhàn)略耦合執(zhí)行的時間軌跡和空間范圍,即在政策交替的時間維度上內含戰(zhàn)略執(zhí)行的連貫性,在城鄉(xiāng)空間形態(tài)優(yōu)化維度上具有戰(zhàn)略執(zhí)行的共融性。

3.戰(zhàn)略目標:功能和價值維度的統(tǒng)一

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化內含戰(zhàn)略目標的互補性與戰(zhàn)略立場的一致性,在二者的戰(zhàn)略耦合同時表現為功能和價值維度的統(tǒng)一。首先,二者的戰(zhàn)略耦合本身蘊含著功能互補的目標。新型城鎮(zhèn)化正面臨耕地保護和建設用地需求、經濟發(fā)展與環(huán)境承載力以及農村勞動力剩余和城鎮(zhèn)吸納勞動力之間的矛盾,鄉(xiāng)村振興在建設用地政策傾斜保障、生態(tài)支撐以及就近城鎮(zhèn)化為新型城鎮(zhèn)化主要矛盾的克服提供了良好的戰(zhàn)略補充[21]。而鄉(xiāng)村振興也面臨鄉(xiāng)村產業(yè)組織化程度不深、生態(tài)惡化以及文化流失等困境,新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求建構城鄉(xiāng)一體化的產業(yè)體系,通過產業(yè)發(fā)展可持續(xù)性和產業(yè)鏈的深化促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺,新型城鎮(zhèn)化中的綠色發(fā)展生活方式和資源節(jié)約型生產方式的延伸為鄉(xiāng)村生態(tài)振興提供了有力保障,而新型城鎮(zhèn)化中人文環(huán)境的建構和公共文化服務設施的普及可全面助力鄉(xiāng)村文化振興。產業(yè)興旺與高效城鎮(zhèn)化、生態(tài)宜居與綠色城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)風文明與人文城鎮(zhèn)化、治理有效與善治城鎮(zhèn)化以及生活富裕和包容城鎮(zhèn)化之間可建立具體的耦合關系[22],體現出二者戰(zhàn)略功能的互補性。其次,二者的戰(zhàn)略耦合體現出價值本質的一致性,均體現出“以人民為中心”的價值立場。鄉(xiāng)村振興堅持農民主體性,目標在于實現以農民為主體的鄉(xiāng)村內源性發(fā)展。而新型城鎮(zhèn)化則區(qū)別于“土地城鎮(zhèn)化”,其核心是“人的城鎮(zhèn)化”,即要充分考慮和尊重農民城鎮(zhèn)化需求,使農民得以共享城鎮(zhèn)化成果?！耙匀嗣駷橹行摹笔擎溄佣邞?zhàn)略的價值核心[23]。二者的戰(zhàn)略耦合體現出功能和價值的統(tǒng)一,即二者的戰(zhàn)略耦合具有功能互補性,并在“以人民為中心”的價值立場上具有一致性。

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合體現出中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方法論,二者戰(zhàn)略具備多重的耦合層次和耦合表現(見圖1),其內在邏輯可以歸納為:一是從戰(zhàn)略設計層面,部分和整體維度的統(tǒng)一明確了二者戰(zhàn)略設計的區(qū)別和具體聯(lián)系;二是從戰(zhàn)略執(zhí)行層面,時間和空間維度的統(tǒng)一表現的是二者戰(zhàn)略在政策交替時間上的連貫性和執(zhí)行空間的共融性;三是戰(zhàn)略目標層面,功能和價值維度的統(tǒng)一表達的是二者戰(zhàn)略功能的互補性和戰(zhàn)略立場的一致性?？傮w而言,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有內在的邏輯關聯(lián)性,二者戰(zhàn)略的相互作用有助于形成共建共治共享的城鄉(xiāng)發(fā)展綜合體。

圖1 鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的內在邏輯

二、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的實踐誤區(qū)

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合雖然可以邏輯證成,但在實際推進中二者戰(zhàn)略并非可以順暢地交互組合,而是亟待規(guī)避以下誤區(qū),具體表現為三個方面:

1.戰(zhàn)略耦合政策制定的偏向化和分散化

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的政策制定易陷入偏向化和分散化的誤區(qū):一是二者戰(zhàn)略耦合政策制定的偏向化。推進二者的戰(zhàn)略耦合并不意味著消弭二者的政策區(qū)別,而是要充分體認二者戰(zhàn)略的重點突破領域。受制于多重委托代理任務的沖突以及政策注意力分配的影響,地方政府在二者戰(zhàn)略耦合的政策制定上往往存在顧此失彼的現象:一種傾向是因循城鎮(zhèn)化的思維慣性,將城鎮(zhèn)化視為鄉(xiāng)村振興的唯一途徑,未充分考慮不同鄉(xiāng)村各自的社會經濟文化特征,未將分類推進作為鄉(xiāng)村振興政策制定的基本原則,致使鄉(xiāng)村振興政策制定呈現出線性思維和刻板思維,從而造成鄉(xiāng)村振興缺失特色;另一種傾向是將政策重點聚焦于鄉(xiāng)村振興,而忽略新型城鎮(zhèn)化在驅動鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的功能作用,致使新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果難以得到實質鞏固。二者戰(zhàn)略設計重點的混淆將會造成政策制定的偏向化,致使鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略難以充分發(fā)揮出各自優(yōu)勢;二是戰(zhàn)略耦合的政策制定呈現為分散化的“單打獨斗”,未充分考量城鄉(xiāng)生產、文化和生態(tài)的一體化規(guī)劃。當前制約二者戰(zhàn)略耦合的關鍵因素是對城鄉(xiāng)二元結構體制的路徑依賴[24],其導致了以下問題如產業(yè)發(fā)展難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一價值鏈而無法規(guī)避市場風險,文化建設存在“荒原地帶”而難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共文化服務體系,生態(tài)建設存在盲點使區(qū)域性生態(tài)文明成果流失,體現于政策設計內容上則表現為傾向于城鄉(xiāng)分立的產業(yè)化、文化標準的差異化和生態(tài)區(qū)域的分割化。政策制定的分散化阻礙二者戰(zhàn)略耦合效應達成最大化,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體性框架無法真正建立。戰(zhàn)略耦合政策制定的偏向化和分散化可以總體歸結為政策制定的體系化程度不足。

2.戰(zhàn)略耦合政策執(zhí)行的非連續(xù)性和強制性

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的政策執(zhí)行誤區(qū)體現于以下兩個方面:一是未充分順應戰(zhàn)略重點變化而及時調整二者政策執(zhí)行的銜接指向。在2020年新型城鎮(zhèn)化的階段規(guī)劃任務基本完成時,未及時將戰(zhàn)略重點從城市轉移到鄉(xiāng)村會造成兩個方面的后果:第一,新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略縱深推進凸顯瓶頸,可持續(xù)性后勁不足。新型城鎮(zhèn)化已經進入常態(tài)化推進期,繼續(xù)將戰(zhàn)略重點置于城市則易于造成國家資源投入內卷化以及城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)擴大,新型城鎮(zhèn)化難以繼續(xù)深入;第二,未及時實現鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順位銜接,則可能貽誤大量的優(yōu)先政策機遇,無法充分凸顯出地方執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的示范引領效應。二者政策的銜接不暢即顯示出政策執(zhí)行的非連續(xù)性。二是在二者戰(zhàn)略耦合的政策執(zhí)行中并未真正實現城鄉(xiāng)空間融合,而是以改制或簡單撤并的方式實現城鄉(xiāng)空間重組。在二者耦合的政策執(zhí)行中未充分促進城鄉(xiāng)空間形態(tài)的深度融合,即未實現大中小城市、小城鎮(zhèn)以及農村的互促互建,而是以建制轉移即將縣改市、鎮(zhèn)改區(qū)以及村改居的方式強制消滅鄉(xiāng)村空間。有學者統(tǒng)計我國戶籍城鎮(zhèn)化人口年均增長1000余萬,其基本來自建制的整體轉移和撤并[25]。以改制或撤并等方式推進二者的戰(zhàn)略耦合只是物理空間意義上的重構,而非基于城鄉(xiāng)平等主體地位基礎上的資源要素流動空間、社會治理空間以及交往空間的深度融合,扭曲城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村內生發(fā)展規(guī)律的強制化政策執(zhí)行雖然可以在短期內促進城鄉(xiāng)同質一體、提升城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的速度,但可能只是“危機中的成功”[17],二者的戰(zhàn)略耦合實踐仍存在諸多不確定性,其內部依然潛藏城鄉(xiāng)二元化的矛盾,強制化的耦合實踐并未真正實現鄉(xiāng)村空間和城市空間的主體平等。二者戰(zhàn)略耦合的政策執(zhí)行誤區(qū)可以總體歸結于政策執(zhí)行中的非連續(xù)性和強制性。

3.戰(zhàn)略耦合目標設置的非均衡性與人本性缺位

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的目標設置誤區(qū)體現于兩個方面:一是注重二者戰(zhàn)略耦合的效率導向,忽視風險治理目標。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合雖然鼓勵城鄉(xiāng)資本要素的雙向流動,但資本的流動轉移同樣也激發(fā)出風險防控的需求[26]。當前新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正面臨土地約束和環(huán)境約束等矛盾,鄉(xiāng)村振興則為新型城鎮(zhèn)化解決矛盾提供了關鍵出路。基于鄉(xiāng)村振興的政策利好,工商資本的投資重點逐漸轉向鄉(xiāng)村領域,資本下鄉(xiāng)以鄉(xiāng)村振興為契機推進土地資本、生態(tài)資本以及人力資本的整合,有助于提升二者戰(zhàn)略耦合的效率。但資本下鄉(xiāng)驅動鄉(xiāng)村振興可能會造成新一輪風險和社會矛盾從城市向鄉(xiāng)村轉移,如產業(yè)經營風險、環(huán)境問題以及社會穩(wěn)定問題等,鄉(xiāng)村可能再次淪為“資本后援站”[27]。地方政府往往傾向于以資本下鄉(xiāng)推動實現二者戰(zhàn)略耦合的效率目標,但耦合實踐中卻未兼顧風險治理目標,容易產生資本下鄉(xiāng)的“跑路爛尾”之困[28],致使二者戰(zhàn)略耦合的底線基礎不牢,政策目標設置具有非均衡性。二是二者的戰(zhàn)略耦合未充分體現農民主體性,重視基礎設施建設等可視化的硬指標,忽視人文環(huán)境建設等軟需求。地方政府過于推崇政績示范的典型景觀塑造,因此在二者戰(zhàn)略耦合目標設置中更加偏重體現基礎設施建設等直接成果的硬指標,而在真正體現農民主體需求的人文環(huán)境建設方面卻長期缺失,就業(yè)服務、子女教育以及住房保障等直接關切農民生活質量的需求選項卻存在結構性的滿足障礙。同時,在農民深層次的精神需求如城市的認同度和接納度、尊嚴感和安全感等軟性需求滿足能力建設方面則存在制度性盲視,政策目標設置忽視人本性。非均衡性和人本性缺位的目標設置將制約鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的持續(xù)推進,并背離人人共建和人人共享的城鄉(xiāng)發(fā)展理念。

總體而言,二者的戰(zhàn)略耦合誤區(qū)分別表現為政策制定的偏向化和分散化、政策執(zhí)行中的非連續(xù)和強制性以及政策目標設置的非均衡性和人本性缺失,戰(zhàn)略耦合誤區(qū)的規(guī)避亟需系統(tǒng)化公共政策的設計。

三、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)同推進路徑

“協(xié)同”表達的是目標一致、責任共擔和深度交互的核心特征。協(xié)同思想已廣泛地滲透于公共治理和公共政策的研究之中,協(xié)同思想可以具體化為決策制定過程的協(xié)同、構建良善關系的協(xié)同以及作為善治目標實現方式的協(xié)同,其分別對應于政策制定、政策執(zhí)行以及政策目標三個基本層次[29]?？梢哉f,“協(xié)同”意味著政策全流程的優(yōu)化,而實現鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合的“最優(yōu)解”亟需從政策制定協(xié)同、政策執(zhí)行協(xié)同以及政策目標設置協(xié)同三個維度予以深入推進。

1.鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的政策制定協(xié)同

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策制定協(xié)同是在政策設計中克服偏向化和分散化,促成政策制定的體系化。第一,二者戰(zhàn)略具有不同軸心,鄉(xiāng)村振興是以農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展為導向,在政策設計中應充分保證“四個優(yōu)先”,即鄉(xiāng)村振興在人才、要素、資金和公共服務上優(yōu)先安排,以完善鄉(xiāng)村振興的體制機制供給[30]。新型城鎮(zhèn)化則以推進城鎮(zhèn)化進程為主線,重點在于優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài),推動不同類型城鎮(zhèn)形態(tài)和農村社區(qū)相互促進和相互協(xié)調。新型城鎮(zhèn)化的政策設計應體現于土地內涵式應用、環(huán)境質量改善以及勞動力吸納方面,側重全面提升城市發(fā)展質量。二者需要首先并行設計體現戰(zhàn)略重點的公共政策,不能存在以偏概全或顧此失彼的現象,這是二者政策制定協(xié)同的前提。第二,結合二者戰(zhàn)略的具體耦合點,打造一體化的政策領域。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出并不是抑制新型城鎮(zhèn)化,而新型城鎮(zhèn)化則需要必須兼顧鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標要求,具體表現為在產業(yè)政策設計中,聚焦城鄉(xiāng)一體化產業(yè)鏈體系的建設,深化傳統(tǒng)產業(yè)鏈條,挖掘特色產業(yè),引領高端產業(yè),以產業(yè)結構調整和產業(yè)鏈條的外向性延伸促進農村一二三產業(yè)融合,產業(yè)政策設計中應重點規(guī)劃城鄉(xiāng)互補性的產業(yè)體系,規(guī)避城鄉(xiāng)產業(yè)同質競爭。在生態(tài)環(huán)境政策的設計中,側重區(qū)域環(huán)境污染綜合防治,立足城鄉(xiāng)生態(tài)資源承載力以構建綠色生產方式,傳播綠色生活方式以普及自覺的生態(tài)意識。生態(tài)環(huán)境政策的設計同樣需要城鄉(xiāng)全域化的考量,城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的環(huán)保缺位會造成城鄉(xiāng)綠色發(fā)展成果的整體流失。而在文化政策設計中,焦點在于城鄉(xiāng)公共文化服務均等化覆蓋以及民眾素質培育,以推進城鄉(xiāng)文明程度的整體提升,文化政策的設計仍需統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)文化的互補性,鄉(xiāng)村與城市的文化割裂將在深層次上影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？傮w而言,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的政策協(xié)同應立足于各自戰(zhàn)略主導領域的基礎上,依托具體戰(zhàn)略耦合點如產業(yè)、生態(tài)和文化等領域設計體系化的政策,以形成促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策框架。

2.鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的政策執(zhí)行協(xié)同

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策執(zhí)行協(xié)同是在政策執(zhí)行中克服非連續(xù)性和強制性,促成政策執(zhí)行的連貫性和包容性。第一,應根據戰(zhàn)略重點的動態(tài)變化及時推動二者政策執(zhí)行的順暢銜接。當前我國已進入新型城鎮(zhèn)化的常態(tài)推進期和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要機遇期,需要以政策執(zhí)行的連貫性保障戰(zhàn)略重點從城市到農村的順暢變化,在具體的政策執(zhí)行中應漸次推進:首先應鞏固新型城鎮(zhèn)化的成果,以就地城鎮(zhèn)化為主攻方向繼續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化進程[31],將就地城鎮(zhèn)化作為保障政策執(zhí)行過渡期穩(wěn)定性的重要舉措;其次以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機推進戰(zhàn)略重點順暢轉移至鄉(xiāng)村,將更多政策資源傾斜至鄉(xiāng)村,推動廣大鄉(xiāng)村共享振興政策機遇。二者戰(zhàn)略的執(zhí)行協(xié)同在于保障政策執(zhí)行的連貫性,穩(wěn)定政策銜接過渡期,推進二者戰(zhàn)略政策交替的有機性。第二,二者政策的執(zhí)行協(xié)同體現于構建城鄉(xiāng)平等包容的空間關系。在具體的政策執(zhí)行中應矯正強制城鎮(zhèn)化或簡單撤并建制的規(guī)劃政策,在科學研判城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢規(guī)律的基礎上通過資源要素的雙向流動和產能技術信息的共享政策逐步引導城鄉(xiāng)空間各自釋放活力優(yōu)勢,增強城鄉(xiāng)空間自我修復的能力,以建立城鄉(xiāng)空間相互包容的支撐機制。二者政策的執(zhí)行協(xié)同立足于城市和鄉(xiāng)村空間的平行主體地位,重點規(guī)避強制城鎮(zhèn)化中城市空間對鄉(xiāng)村空間的“建設性破壞”,以誘致性政策逐步復原城鄉(xiāng)空間活力,使城鄉(xiāng)空間呈現為統(tǒng)籌融合、共生持續(xù)和包容一體的發(fā)展特征[32]。綜上,二者戰(zhàn)略的執(zhí)行協(xié)同表現于順應戰(zhàn)略重點變化而保障政策執(zhí)行的穩(wěn)定連貫,同時以誘致性的政策引導實踐推進城鄉(xiāng)空間的主體協(xié)同。

3.鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的政策目標設置協(xié)同

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的政策目標體系協(xié)同是維系二者價值立場的一致性,其根本目標在于促成二者戰(zhàn)略耦合這一整體性公共事務的善治。首先,推進二者戰(zhàn)略耦合要同時兼顧效率目標和風險治理目標。二者戰(zhàn)略耦合需要堅持效率導向,即廣泛調動一切可利用資本,提升二者戰(zhàn)略耦合的效度。同時,要做好資本下鄉(xiāng)的風險控制工作,在引導資本流動時重點關注風險治理的目標,化解資本從城市向鄉(xiāng)村轉移所帶來的社會風險,以資本準入限制、資本運作風險監(jiān)測評估以及資本風險行為舉報平臺的全面管理高質量推進二者戰(zhàn)略耦合,最大限度發(fā)揮資本要素的積極效用,維持二者戰(zhàn)略的穩(wěn)定推進。其次,二者戰(zhàn)略協(xié)同推進的根本標準是人本關懷的實現。二者戰(zhàn)略的協(xié)同推進除促進二者功能目標的有機互補外,還需要復歸統(tǒng)一的公共治理價值,即落腳真正的人本關懷。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進一方面要進一步整體優(yōu)化公共服務體系,重點以農民的美好生活需求為中心構建涵蓋就業(yè)、教育、住房和社會保障等完整鏈條的公共服務體系,破除農民融入城市以及可行能力提升的制度性障礙;另一方面以人文環(huán)境構建滿足進城農民深層次的社會心理需求。具體以社區(qū)營造為基礎,以相應的組織化載體發(fā)展進城農民的社會關系網絡,消除對農民城市融入的社會拒斥;同時吸納進城農民參與社區(qū)自組織和自治理的實踐活動,增強進城農民的參與意識和參與能力,維護進城農民的尊嚴感和價值感,使農民享受真切的人本關懷。民生改善和農民滿意度始終是檢驗二者戰(zhàn)略協(xié)同推進是否達成善治的根本標準?？傊?二者戰(zhàn)略的政策目標協(xié)同是要平衡效率目標和風險治理目標,其根本目標則是達至體現人本關懷的善治。

綜上所述,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進體現于政策制定協(xié)同、執(zhí)行協(xié)同以及目標協(xié)同,其是直接針對二者戰(zhàn)略耦合誤區(qū)所產生的系統(tǒng)化實踐機制,是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)勢治理路徑。

四、結論與討論

新發(fā)展階段對城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了更高要求,而鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合則關涉城鄉(xiāng)融合發(fā)展的真正實現。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合體現出城鄉(xiāng)關系優(yōu)化協(xié)同發(fā)展的理念,其內在邏輯體現在三個方面:一是部分和整體維度的統(tǒng)一,表現為二者戰(zhàn)略設計的邊界性和互構性;二是時間和空間維度的統(tǒng)一,表現為二者戰(zhàn)略執(zhí)行的連貫性和相融性;三是功能和價值維度的統(tǒng)一,表現為二者戰(zhàn)略目標的互補性和價值立場的一致性。二者戰(zhàn)略耦合誤區(qū)體現為政策制定中的偏向化和分散化、政策執(zhí)行中的非連續(xù)性和強制性以及政策目標設置的非均衡性和人本性缺失。二者戰(zhàn)略的協(xié)同推進包含政策制定協(xié)同、執(zhí)行協(xié)同以及目標協(xié)同三個基本維度,是克服二者戰(zhàn)略耦合誤區(qū)的有效實踐取向?？梢哉f,鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合及協(xié)同推進為探索中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路提供了獨特經驗,其為構建新型城鄉(xiāng)工農關系提供了良好基礎,構成新發(fā)展階段高質量發(fā)展的重要組成部分。

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合是一項系統(tǒng)的研究課題,需要深刻挖掘其理論、政策和實踐的多重意蘊。未來關于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合研究的拓展可以從理論建構、政策轉化以及實踐取向三個方面予以推進:一是提煉不同城鄉(xiāng)發(fā)展理論的核心命題,深入解析二者戰(zhàn)略耦合的內在邏輯,綜合二者建構具有中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論;二是概括不同區(qū)域二者戰(zhàn)略耦合的不同類型和模式,總結不同區(qū)域二者戰(zhàn)略耦合模式中的優(yōu)勢特征,提煉二者戰(zhàn)略耦合的一般經驗,從而將二者戰(zhàn)略耦合的經驗研究轉化為國家推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體政策思路;三是以全面建設社會主義現代化國家的時間節(jié)點為依據,結合城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段性特征的要求,跟蹤把握二者戰(zhàn)略的耦合趨勢和存在問題,設計整體性動態(tài)治理的路徑作為有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐取向?？偠灾?鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略耦合作為復雜的公共議題需要理論、政策和實踐層面的聯(lián)合發(fā)力,以更好地推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代征程。