高 鳴張哲晰

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心,北京 100810)

極端氣候事件頻繁發(fā)生,對人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成威脅,減少溫室氣體排放成為世界各國關(guān)注的焦點。早在2009年我國就提出,要在2020年單位GDP的碳排放較2005年要下降40%～45%的目標(biāo)[1]。2020年,我國進(jìn)一步提出2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放較2005年下降65%以上,2030年前二氧化碳排放力爭達(dá)到峰值;2060年前力爭實現(xiàn)碳中和的目標(biāo),彰顯了我國負(fù)責(zé)任的大國形象。

據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布,農(nóng)業(yè)、林業(yè)等土地利用部門溫室氣體排放約占凈人為溫室氣體排放的1/4,是重要的溫室氣體排放源。盡管目前其碳排放遠(yuǎn)低于運(yùn)輸和能源供應(yīng),2050年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或?qū)⒊蔀樽畲蟮呐欧旁粗籟2],推動農(nóng)業(yè)減排是應(yīng)對氣候變化的重要抓手。黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展則是生態(tài)文明建設(shè)中的不可或缺的重要組成部分。2017年,《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》印發(fā),綠色發(fā)展理念正式納入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[3]。此后,我國采取系列有力舉措,通過投入減量、綠色替代、循環(huán)利用等方式,在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中取得了積極成效。但是,在未來一段時間內(nèi),我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式對能源等生產(chǎn)要素的依賴程度仍將較高,農(nóng)業(yè)能源消耗以及碳排放總量的控制壓力較大,農(nóng)業(yè)碳減排不容樂觀。

“十四五”是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量進(jìn)發(fā)的開端期,也是2030年碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期[4]。2021年9月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》印發(fā),提出加快農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)固碳增效。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展在物質(zhì)條件、科技支撐以及政策制度等方面都取得了長足進(jìn)展,作為世界農(nóng)業(yè)大國,我國應(yīng)緊緊抓住大有可為的歷史機(jī)遇期,以“雙碳”目標(biāo)為約束強(qiáng)化綠色導(dǎo)向,通過農(nóng)業(yè)減排措施貢獻(xiàn)碳達(dá)峰,通過農(nóng)業(yè)增匯功能助力碳中和。本文在梳理農(nóng)業(yè)“雙碳”目標(biāo)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展關(guān)系基礎(chǔ)上,嘗試提出促進(jìn)農(nóng)業(yè)減排增匯提效的路徑。

一、文獻(xiàn)綜述

因氣候變暖導(dǎo)致的一系列氣候問題在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了深刻影響[5]。應(yīng)對溫度上升、減緩碳排放成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多領(lǐng)域中備受關(guān)注的方向之一。其中,農(nóng)業(yè)活動所產(chǎn)生的溫室氣體排放量較大,是位于電熱生產(chǎn)之后的第二大碳源[6],同時,因農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)源和匯的雙重特征,使其更加成為被普遍關(guān)注的重點領(lǐng)域[2]。我國學(xué)界對農(nóng)業(yè)碳排放總量及變動趨勢、排放影響因素及相關(guān)政策設(shè)計等展開了系列研究?？傮w上看,農(nóng)業(yè)碳排放總量的計算包括:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中土壤表層被破壞帶來的N2O 排放、農(nóng)資投入帶來的碳排放、水稻生長發(fā)育過程中產(chǎn)生的甲烷等溫室氣體排放、動物養(yǎng)殖帶來的碳排放中的幾種或全部[1,7-12]?？v向看,我國農(nóng)業(yè)碳排放大體經(jīng)歷了由于人口增長導(dǎo)致碳排放量平穩(wěn)增長、因制度變革和技術(shù)創(chuàng)新帶來的農(nóng)業(yè)碳排放量快速增長和因?qū)Νh(huán)境問題反思導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)碳排放趨于平穩(wěn)達(dá)峰三個時期[3],或可進(jìn)一步將平穩(wěn)達(dá)峰時期細(xì)分為平達(dá)峰期和穩(wěn)控制期[4]。橫向看,我國碳排放呈現(xiàn)出顯著的空間效應(yīng),即空間集聚性、空間正相關(guān)性、空間異質(zhì)性和空間溢出效應(yīng)特征[12];排放來源從種植、養(yǎng)殖各占一半到種植、養(yǎng)殖、能源消耗“三足鼎立”[3];排放效率隨著碳排放強(qiáng)度下降、排放密度提高而有所提升[11]。對我國農(nóng)業(yè)碳排放有總體認(rèn)識的前提下,既有研究從宏觀經(jīng)濟(jì)水平[13]、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平[14]、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[11,15]、科技進(jìn)步[16]、農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放程度[17]等角度出發(fā),對促進(jìn)或抑制我國農(nóng)業(yè)碳排放的因素做出討論。在此基礎(chǔ)上,從積極推進(jìn)法律法規(guī)制定、低碳技術(shù)創(chuàng)新、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大補(bǔ)貼力度、增加公共投資、強(qiáng)化區(qū)域均衡、引入優(yōu)質(zhì)外資、優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)[11,13,15-17]等方面提出相關(guān)政策建議,從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展。

長期以來,學(xué)界從明確重要意義、摸清排放底數(shù)、揭示影響因素、探索對策方法等方面做出積極探索,但也存在諸如理論性不夠、系統(tǒng)性不足、落地性不強(qiáng)等問題。鑒于此,本文立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,遵循高質(zhì)量發(fā)展要求,探討新發(fā)展格局下如何更好推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,讓農(nóng)業(yè)在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中扮演好應(yīng)有角色。

二、“雙碳”目標(biāo)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)系

2020年,我國提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),要求我們用短于發(fā)達(dá)國家的時間完成深度減排。而農(nóng)業(yè)碳排放在氣候變暖問題中的重要位置,意味著推動農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展,無論是從應(yīng)對氣候變化,還是從自身的可持續(xù)發(fā)展,或是從實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)來看都將發(fā)揮關(guān)鍵作用。把握“雙碳”目標(biāo)下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展?jié)摿?充分發(fā)揮“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向作用和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐作用,對推動農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

1.“雙碳”目標(biāo)為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展指明方向

2021年政府工作報告對扎實做好“雙碳”工作作出指示,中央財經(jīng)委員會第九次會議上進(jìn)一步要求把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局,拿出抓鐵有痕的勁頭打好碳達(dá)峰、碳中和的硬仗。新發(fā)展理念下的“雙碳”目標(biāo),對我國經(jīng)濟(jì)社會綠色、低碳、高質(zhì)量發(fā)展提出明確要求[18]。

五大發(fā)展理念提出后,我國出臺了系列政策推動低碳循環(huán)、綠色發(fā)展,但此次“雙碳”目標(biāo)的提出明確了時間表和路線圖,更加凸顯了綠色發(fā)展緊迫性,綠色發(fā)展的低碳底色更加濃厚。構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系,要以碳排放總量控制為目標(biāo),采取以低能耗、低污染、低排放為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式[19]。對于農(nóng)業(yè)而言,也是如此。一方面,水稻種植、農(nóng)田施肥、畜禽飼養(yǎng)、糞便管理,加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用能等,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村溫室氣體大量排放,占到全國排放總量的15%左右,是碳排放的“大戶”。但另一方面,農(nóng)業(yè)也是重要的碳匯系統(tǒng),若能有效調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、優(yōu)化種養(yǎng)模式,對于激發(fā)碳匯潛力、實現(xiàn)減碳增效也將效果明顯。提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)定了更加明晰的方向和目標(biāo),能耗總量和強(qiáng)度“雙控”,已然成為倒逼經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動,必須要有效提升清潔能源投入、降低碳排放強(qiáng)度、提高能源使用效率[20],進(jìn)一步協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的“兩步走”戰(zhàn)略與碳達(dá)峰、碳中和的承諾[21]。“雙碳”目標(biāo)的提出,蘊(yùn)含著“十四五”時期我國開啟了以降碳為重點戰(zhàn)略方向階段的深意,全面進(jìn)入綠色轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期[22],農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展也有了更加明確的導(dǎo)向。

2.農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以尊重自然為前提,利用資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和生態(tài)保育型技術(shù)、裝備等作支撐,旨在通過生態(tài)環(huán)保的方式提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品,蘊(yùn)含著可持續(xù)發(fā)展的深刻內(nèi)涵[23]。在表現(xiàn)形式上,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不僅是農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出的綠色化,也是整個農(nóng)業(yè)體系產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的綠色化[24],更是農(nóng)業(yè)生態(tài)生產(chǎn)生活全面立體的綠色化[25]。

我國在“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的引領(lǐng)下,充分發(fā)揮綠色環(huán)保對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的作用[26],特別是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,聚力從粗放型增長向集約高效型經(jīng)營轉(zhuǎn)型,從要素依賴的高消耗模式向全要素生產(chǎn)率提升的低損耗模式轉(zhuǎn)變,推進(jìn)化肥農(nóng)藥等農(nóng)資的減量增效,進(jìn)一步提高農(nóng)膜回收率、秸稈綜合利用率、畜禽糞污資源化利用率等,在綠色低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展方面取得明顯成效。2020年,三大主糧作物化肥利用率、農(nóng)藥利用率均超過40%①2020年我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥利用率40.2%、農(nóng)藥利用率40.6%,綠色生產(chǎn)正成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主旋律。;廢舊農(nóng)膜回收率、全國秸稈綜合利用率達(dá)80%以上;畜禽糞污綜合利用率在75%以上②相關(guān)內(nèi)容見六部委印發(fā)的《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》。。在多項強(qiáng)有力的措施下,我國資源消耗型經(jīng)濟(jì)增長方式已逐步被綠色生態(tài)所取代[27]。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與碳減排具有高度一致性,既是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,也是助力碳達(dá)峰、碳中和的重要抓手。通過建立健全農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度框架、政策體系和工作機(jī)制,推動減污降碳協(xié)同增效;通過調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式,推動溫室氣體減排、增加生態(tài)系統(tǒng)固碳能力,讓農(nóng)業(yè)為推動“雙碳”目標(biāo)任務(wù)作出貢獻(xiàn)。

3.“雙碳”目標(biāo)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要時點與目標(biāo)任務(wù)

近年來,我國印發(fā)了有關(guān)“雙碳”目標(biāo)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,如《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》(2021年)《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》(2021年)《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》(2021年)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》(2021年)等,為持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,協(xié)同實現(xiàn)碳減排提供了政策指引。在“雙碳”目標(biāo)指引下,2025年,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展將全面推進(jìn),農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型取得明顯進(jìn)展,綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系、流通體系、消費(fèi)體系初步形成,綠色發(fā)展體制機(jī)制和政策體系基本建立;2035年,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展將取得顯著成效,綠色生產(chǎn)生活方式廣泛形成,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源環(huán)境承載力基本匹配,生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局基本建立,美麗宜人、業(yè)興人和的社會主義新鄉(xiāng)村基本建成,美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)?？傮w看,對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提出了層次加深、規(guī)模擴(kuò)大、內(nèi)容豐富、水平提高的要求。

三、“雙碳”目標(biāo)下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重點領(lǐng)域

加快農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、落實新發(fā)展理念、推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前,對生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展重要性的認(rèn)識不足,要素投入、科技研發(fā)、生產(chǎn)方式與綠色發(fā)展要求存在差距,綠色發(fā)展激勵約束機(jī)制上不完善,是“雙碳”目標(biāo)下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的短板和需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。

1.耕地數(shù)量質(zhì)量壓力較大

耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素,不僅是碳排放主體,更是固碳的重要單元,通過提高農(nóng)田有機(jī)質(zhì)可以增加溫室氣體吸收和固定CO2的能力。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)對我國耕地保有量造成威脅,2017年啟動的第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示,我國耕地面積為19.18億畝,較2007年啟動的第二次全國土地調(diào)查結(jié)果20.31億畝下降了1.13億畝。持續(xù)落實好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,牢牢守住耕地紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”,加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡管理,確保耕地面積不減少是當(dāng)務(wù)之急。同時,我國耕地質(zhì)量也不容樂觀。根據(jù)《2019年全國耕地質(zhì)量登記情況公報》數(shù)據(jù),我國耕地質(zhì)量平均等級為4.76,其中,評價在1～3等之間的耕地占耕地總面積的31.24%,評價為4～6等的耕地占46.81%,評價為7～10等的占21.95%,即耕地中高產(chǎn)田面積僅占總面積的31.24%,中低產(chǎn)田占總面積的2/3以上。總體看,要通過保證耕地質(zhì)量和數(shù)量增強(qiáng)農(nóng)業(yè)固碳潛力。

2.要素減量增效有待加強(qiáng)

用現(xiàn)代化生產(chǎn)要素開展集約化生產(chǎn)是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的關(guān)鍵,但化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資在為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)貢獻(xiàn)重要力量的同時,也是農(nóng)業(yè)面源污染和溫室氣體排放的“禍?zhǔn)住敝籟22]。近年來,為加速農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn),我國先后出臺了有關(guān)化肥、農(nóng)藥減量施用,有機(jī)肥替代化肥等系列文件,《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示,2015年以來化肥和2014年以來農(nóng)藥施用總量持續(xù)下降(圖1),至2019年,化肥、農(nóng)藥施用分別下降了10.28%(較2015年)和22.67%(較2014年)。但是,一方面總種植面積下降的表象掩蓋了化肥施用強(qiáng)度的增加及因區(qū)域種植結(jié)構(gòu)調(diào)整所導(dǎo)致的局域化肥施用量增加[28];另一方面,我國糧食、農(nóng)副產(chǎn)品供需緊平衡的矛盾長期存在,維持一定量的化肥農(nóng)藥使用量是保證農(nóng)產(chǎn)品供給不得不接受的選項,推動化肥農(nóng)藥減量增效是一項任重道遠(yuǎn)的工作。同時,農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用在顯著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時,也增加了能源消耗,是我國農(nóng)業(yè)碳排放三大來源之一[3]?？傮w看,要通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入減量增效降低農(nóng)業(yè)碳排放。

圖1 2010-2019年我國化肥(a)、農(nóng)藥(b)投入變動情況

3.科技創(chuàng)新潛力仍需釋放

用技術(shù)進(jìn)步改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是我國應(yīng)對農(nóng)業(yè)資源剛性約束、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要路徑,其中,綠色科技是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵動能。但是,技術(shù)進(jìn)步帶來生產(chǎn)效率提高的同時也伴隨著更多現(xiàn)代生產(chǎn)資料投入,造成碳排放增加[29],必須進(jìn)一步加速科技創(chuàng)新,讓低碳技術(shù)進(jìn)步更好通過降低能源結(jié)構(gòu)碳強(qiáng)度和能源強(qiáng)度等途徑來推動減排降碳[30]。但目前來看,一是我國財政對農(nóng)業(yè)科技的投資占農(nóng)業(yè)GDP的比重較低且增速放緩。我國農(nóng)業(yè)科技投入占農(nóng)業(yè)GDP 的比重不足1%,距發(fā)達(dá)國家2%～3%的水平和全國行業(yè)平均2.14%的水平有較大差距,同時,“十三五”以來,盡管絕對量不斷提升,但投入經(jīng)費(fèi)增速明顯低于“十一五”時期。二是農(nóng)業(yè)科技人才素質(zhì)偏低且數(shù)量偏少。在農(nóng)村科技人才隊伍建設(shè)上,面臨著人才素質(zhì)能力相對較低、專業(yè)背景單一、結(jié)構(gòu)失衡等問題,同時,還存在著人才扎根基層困難、缺乏平臺等問題,不利于低碳技術(shù)的應(yīng)用和推廣。三是農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率和科技成果轉(zhuǎn)化率較發(fā)達(dá)國家存在較大差距,特別是低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)水平總體不高、創(chuàng)新不足[31]。總體看,要通過加速科技創(chuàng)新增加農(nóng)業(yè)減排固碳的內(nèi)部動能。

4.生產(chǎn)經(jīng)營方式需要轉(zhuǎn)型

隨著經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展,人們對農(nóng)產(chǎn)品需求量的增長和需求結(jié)構(gòu)的變化增加了農(nóng)業(yè)碳排放壓力,但農(nóng)業(yè)具有“雙重身份”,既是排放者又是固定者,用碳匯功能彌補(bǔ)碳排放是農(nóng)業(yè)具有的天然優(yōu)勢。黨的十九大提出要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系,低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)概念被首次明確。各地也積極探索農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡、循環(huán)利用等低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式促進(jìn)節(jié)能減排。相關(guān)研究表明,農(nóng)田循環(huán)生產(chǎn)模式、農(nóng)牧結(jié)合循環(huán)模式、發(fā)展符合生物循環(huán)模式和農(nóng)業(yè)企業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)模式等能夠通過農(nóng)田碳匯、減少廢棄物污染、提高自然資源利用效率、農(nóng)業(yè)節(jié)能減排工程化等途徑實現(xiàn)農(nóng)業(yè)減排降碳[32]。但是,在實踐中常受水資源和耕地等資源短缺約束,關(guān)鍵低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)不足限制,以及投入資金短缺等因素影響[33],亟須為低碳循環(huán)農(nóng)業(yè)營造良好發(fā)展環(huán)境。總體看,要通過發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營模式搭建好綠色產(chǎn)業(yè)鏈。

5.相關(guān)制度規(guī)范亟待健全

在市場化環(huán)境下,經(jīng)濟(jì)激勵和制度規(guī)范是引導(dǎo)和約束理性人行動的重要驅(qū)動力,我國與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相適應(yīng)的制度政策尚不健全,阻礙了各類主體參與減排降碳的動力,主要表現(xiàn)在三個方面。一是政策落地不夠。從已發(fā)布的農(nóng)業(yè)相關(guān)綠色低碳政策來看,宏觀性有余而具體可操作性不足,與地方實際情況契合度較低,地方在進(jìn)行理解消化再應(yīng)用時難免出現(xiàn)偏差。同時,部分地方政府還通過多重手段進(jìn)行區(qū)域性碳排放轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,加之政策實施監(jiān)管主體缺位,導(dǎo)致政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期效果[4,34]。二是市場機(jī)制不健全。目前,僅有發(fā)電行業(yè)能夠借助全國碳排放權(quán)交易市場利用市場機(jī)制實現(xiàn)溫室氣體排放控制[34]。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動作為主要碳源之一和重要的碳匯主體,將其納入碳減排與碳交易框架體系更具有必要性。三是交易技術(shù)支撐不足。相關(guān)部門和部分地區(qū)不斷探索嘗試農(nóng)業(yè)在碳市場中的實踐,但范圍普遍較小,還有部分以項目形式通過抵消機(jī)制參與碳交易過程。總體看,要通過健全制度規(guī)范完善碳交易體系和配套支撐。

四、以“雙碳”目標(biāo)深化農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的對策建議

在新發(fā)展格局下,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的新階段,將農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型納入低碳發(fā)展框架是題中應(yīng)有之義。歸納匯總目前“雙碳”目標(biāo)下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重點領(lǐng)域中存在的問題,應(yīng)從要素、產(chǎn)業(yè)、制度多層面推進(jìn),系統(tǒng)性通盤謀篇布局(圖2)。

圖2 要素、產(chǎn)業(yè)、制度層面下的農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展舉措

1.統(tǒng)籌考慮供給安全和減排效果的要素低碳化對策

保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全是維持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定運(yùn)行的根基,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是保證農(nóng)產(chǎn)品有效產(chǎn)出的關(guān)鍵。從要素層面探索低碳化對策,要以“保供固安全”為基礎(chǔ),一方面通過優(yōu)化要素配置,推動減量增效,另一方面加強(qiáng)人才培養(yǎng),進(jìn)一步提升要素效能。一是提高耕地質(zhì)量。依靠增加耕地面積來挖掘固碳的潛力十分有限,必須從提高耕地質(zhì)量角度謀求出路。如通過加速有機(jī)肥替代、推動秸稈還田、強(qiáng)化退化耕地治理等促進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)增加,提升土壤肥力。同時,加強(qiáng)區(qū)域整體性保護(hù)與開發(fā),特別是對于糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)等重點區(qū)域,做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放工作,支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和東北黑土地保護(hù),積極改善耕地質(zhì)量。二是推動要素減量增效。以減量增效為重點,多措并舉優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置。從化肥投入看,在內(nèi)容上要做好科學(xué)施肥技術(shù)集成推廣,在載體上充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)服務(wù)組織托管功能,做到科學(xué)施肥、高效施肥。從農(nóng)藥投入看,在內(nèi)容上要積極研發(fā)高效低毒農(nóng)藥,在載體上充分發(fā)揮植保服務(wù)隊服務(wù)專業(yè)、裝備先進(jìn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢,開展統(tǒng)防統(tǒng)治,提高施藥的質(zhì)量和效率。從農(nóng)機(jī)投入看,重點聚焦加大對節(jié)能環(huán)保農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼力度,支持農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)大戶提供相關(guān)服務(wù)。三是加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。農(nóng)業(yè)技術(shù)人才是推動農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的核心動力,應(yīng)發(fā)揮好基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人作用,并開展形式多樣、內(nèi)容實用、通俗易懂、成效明顯的綠色低碳技術(shù)培訓(xùn)活動,提高農(nóng)民綠色低碳技術(shù)儲備與應(yīng)用水平。

2.統(tǒng)籌考慮環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)低碳化對策

在鄉(xiāng)村振興階段下,要統(tǒng)籌好綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)系,讓農(nóng)民有活干、有錢賺,以更飽滿的積極性參與到綠色低碳生產(chǎn)經(jīng)營活動中來。從產(chǎn)業(yè)層面探索低碳化對策,要兼顧保護(hù)與發(fā)展,不僅要強(qiáng)化低碳技術(shù)支撐,更要將綠色低碳與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合,努力打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)同共進(jìn)格局,構(gòu)建相互促進(jìn)、互利共贏的機(jī)制動力。一是夯實低碳科技供給基礎(chǔ)。強(qiáng)化低碳科技研發(fā)能力,用農(nóng)業(yè)科技促進(jìn)農(nóng)業(yè)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[35],如推動設(shè)立專項展開農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳達(dá)峰碳中和的國家重點研發(fā)項目[36];設(shè)立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)[37];聚合涉農(nóng)企業(yè)、科研院所、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等,堅持產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合,加快農(nóng)業(yè)領(lǐng)域低碳科技創(chuàng)新應(yīng)用步伐。二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為引領(lǐng),鼓勵各地區(qū)在滿足環(huán)境承載力的前提下,發(fā)揮比較優(yōu)勢,優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),因地制宜發(fā)展現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè),通過改良生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化生產(chǎn)方式,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)碳匯水平提升,提高農(nóng)業(yè)凈碳效應(yīng)[38]。三是打造綠色低碳農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。以提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力為核心,全鏈條推動綠色低碳發(fā)展。通過將新能源產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)耦合發(fā)展,推進(jìn)農(nóng)村清潔高效能源開發(fā)利用,優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用能結(jié)構(gòu)。通過推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、建立健全綠色流通體系、促進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色供應(yīng)鏈。通過建設(shè)一批綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),促進(jìn)資源集約利用、循環(huán)利用、高效利用。釋放農(nóng)業(yè)多功能性,有條件的地區(qū)積極推廣觀光、休閑農(nóng)業(yè)等高效益、低排放的經(jīng)營模式[14],讓綠色低碳產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村振興新的經(jīng)濟(jì)增長點。

3.統(tǒng)籌考慮效率與公平的制度低碳化對策

推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,既要堅持市場化方向,提高資源配置效率,也要從制度層面探索低碳化對策,要充分發(fā)揮有為政府作用,為農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展?fàn)I造良好政策環(huán)境。一是健全農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展政策體系?！丁笆奈濉比珖r(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》是我國首部具有里程碑式意義的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展專項規(guī)劃,但針對碳達(dá)峰、碳中和的內(nèi)容略顯不足,亟待出臺與新發(fā)展格局相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳達(dá)峰、碳中和的相關(guān)法律法規(guī),通過法制化、制度化,確保農(nóng)業(yè)“雙碳”工作穩(wěn)定可持續(xù)[36]。二是強(qiáng)化區(qū)域、部門協(xié)同。應(yīng)在深化農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展頂層設(shè)計基礎(chǔ)上,正確處理頂層設(shè)計與地方探索的關(guān)系,充分有效發(fā)揮措施的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性,有效激發(fā)相關(guān)責(zé)任主體內(nèi)生動力[26,39]。以國家層面政策為基礎(chǔ),由各地出臺“十四五”期間針對農(nóng)業(yè)的碳調(diào)控配套文件,但要注意避免“九龍治水”、執(zhí)行“打架”[4],并形成有效的監(jiān)督檢查考核機(jī)制。三是加速形成農(nóng)業(yè)碳排放交易市場。積極推動將農(nóng)業(yè)納入碳排放交易市場,按照先單項后全面、先基礎(chǔ)后復(fù)雜、先試點后普及的原則,調(diào)動各方主體的積極性[40],循序推進(jìn)不同主體、不同產(chǎn)品進(jìn)入碳排放交易市場。此外,應(yīng)加快完善綠色信貸、債券、保險等金融支撐體系,為更多主體參與到農(nóng)業(yè)碳減排中創(chuàng)造良好條件。