陳秋紅張園園

(1.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732;2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院,山東 泰安 271000)

碳減排是事關(guān)人類生存和發(fā)展的重要時代命題,碳中和已成為很多國家特別是發(fā)達國家的共同選擇。在2020年9月召開的第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上,中國首次明確提出碳達峰和碳中和的目標(biāo)。為推進這一目標(biāo)的實現(xiàn),國家不僅出臺了《加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》,而且在《2021年政府工作報告》和《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中提出了有關(guān)要求。農(nóng)業(yè)是第二大溫室氣體排放源,也是碳排放的重要來源之一,中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的溫室氣體排放占溫室氣體排放總量的20%左右,碳排放占全國碳排放總量13%左右[1]。而在農(nóng)業(yè)碳排放中,畜牧業(yè)活動是重要來源。2016年中國農(nóng)業(yè)非能源CO2排放當(dāng)量為78022萬噸,其中來源于畜禽糞便、腸道發(fā)酵的碳排放占38.76%[2]。畜牧業(yè)的粗放式發(fā)展帶來了日益嚴(yán)峻的碳減排壓力:31省(市、自治區(qū))畜牧業(yè)CO2排放當(dāng)量從2009 年的31127.11 萬噸增長至2017年的34670.02萬噸,增長了11.38%[3]。在當(dāng)前全球倡導(dǎo)低碳發(fā)展的背景下,在我國畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期,走低碳發(fā)展道路,是未來畜牧業(yè)發(fā)展的必由之路。

低碳畜牧業(yè)是指以減少溫室氣體排放為目標(biāo),通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變等多種手段,在畜牧業(yè)的生產(chǎn)、加工、運輸、消費等全過程中形成清潔能源結(jié)構(gòu),減少高碳能源消耗,提高能源利用效率,以低能耗、低排放、低污染、高效率、高產(chǎn)出、高收益為特征的可持續(xù)發(fā)展模式[4]。由于環(huán)境的公共物品屬性,單靠市場難以實現(xiàn)低碳經(jīng)濟的較快發(fā)展,需積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。事實上,世界范圍內(nèi)的低碳經(jīng)濟幾乎都由政府推動[5]。尤其在低碳經(jīng)濟發(fā)展初期,政府應(yīng)該通過多種碳減排政策引導(dǎo)節(jié)能減排。從中國的碳減排實踐看,近些年碳減排成效的取得主要得益于生態(tài)文明制度建設(shè)及一系列環(huán)境政策的實施[6-8],政府的環(huán)境規(guī)制強度對碳減排效果[9]以及低碳戰(zhàn)略的推行進度起著決定性作用[10]。在要求“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”的當(dāng)下,從歷史角度縱貫梳理中國畜牧業(yè)碳減排相關(guān)政策,分析其演進過程和內(nèi)在邏輯,對于推進低碳畜牧業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型具有重要政策意義與實踐參考價值。

在畜牧業(yè)低碳發(fā)展研究領(lǐng)域,國外已取得了豐碩的研究成果,尤其在畜牧業(yè)碳減排潛力測算[11-12]以及減排措施方面的研究成果較為集中,比如改良動物飼料與動物品種[13]、提高動物生育率[14-15]、提高畜產(chǎn)品加工效率[16]等都能有效減少溫室氣體排放。Havlík等[17]進一步估計出,到2030年,全球畜牧業(yè)系統(tǒng)的升級將貢獻7.36億噸/年CO2當(dāng)量的減排。從美國、馬來西亞、哥倫比亞等國經(jīng)濟激勵型政策的實施情況來看,執(zhí)行和監(jiān)督成本是影響碳減排政策能否有效實施的關(guān)鍵因素,在發(fā)展中國家尤為如此[18-21]。

國內(nèi)的相關(guān)研究則主要探討畜牧業(yè)低碳補貼政策。周力等指出,養(yǎng)殖戶對使用小型沼氣池的支付意愿低,對養(yǎng)殖戶的相關(guān)補貼政策存在不合理的結(jié)構(gòu)性問題[22];左志平等認為,政府的低碳補貼政策能夠促進規(guī)模養(yǎng)豬戶形成低碳養(yǎng)殖行為[23];姚文捷提出,應(yīng)運用“梯價補貼”政策來引導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)豬場戶的減排行為[24]。此外,虞祎等提出了通過改變豬肉生產(chǎn)運輸模式來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈整體減排的構(gòu)想[25]。從國內(nèi)相關(guān)實踐看,碳減排政策地域分布具有異質(zhì)性特征[26],傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策在克服市場失靈方面存在缺陷,發(fā)展低碳經(jīng)濟需要創(chuàng)新政策理念、內(nèi)容以及操作方式[27],組合的碳減排政策相較單一碳減排政策更能促進低碳經(jīng)濟發(fā)展[28-29]。因此,碳減排政策優(yōu)化應(yīng)考慮經(jīng)濟、技術(shù)、制度與法制環(huán)境等多種因素[30]。

從已有文獻看,畜牧業(yè)碳減排政策研究方面已形成了一批十分具有現(xiàn)實價值的研究成果,在一定程度上豐富了畜牧業(yè)碳減排的思路,為后續(xù)相關(guān)研究奠定了堅實基礎(chǔ)。不過,現(xiàn)有相關(guān)文獻從歷史角度對我國畜牧業(yè)碳減排政策進行整體梳理的研究還較少,更缺乏對相關(guān)政策文本的多維量化分析,難以全面地反映相關(guān)政策的演進及其特征。鑒于此,本文運用政策文本量化研究方法,試圖對改革開放以來我國畜牧業(yè)碳減排政策進行整體梳理,以探究畜牧業(yè)碳減排政策的特征、變遷歷程與演進規(guī)律。

一、數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計分析

1.數(shù)據(jù)來源

本文研究中對畜牧業(yè)碳減排政策文本的選取主要來源于國務(wù)院政策文件庫①http://www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/.、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(包括原農(nóng)業(yè)部)②http://www.moa.gov.cn/.以及31個省(市、自治區(qū))的農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳或農(nóng)牧廳官方網(wǎng)站③詳細可查詢各省(市、自治區(qū))的農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳或農(nóng)牧廳官方網(wǎng)站(不含港、澳、臺地區(qū)),此處不再一一列出。,并以“北大法寶”④https://www.chinalawinfo.com/.作為補充。由于專門的畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量有限,研究中還選取了黨中央、國務(wù)院及其各部委發(fā)布的與畜牧業(yè)碳減排高度相關(guān)的政策文本;時間跨度為1979年9月1日至2021年8月31日。經(jīng)過人工篩選⑤人工篩選是指筆者在搜集畜牧業(yè)碳減排政策文本時,分別在上述網(wǎng)站查找全文中含“碳”或“沼氣”或“畜牧”或“豬”“牛”“羊”“禽”的政策文件,通篇閱讀后,確定該政策文本是否有涉及畜牧業(yè)碳減排的內(nèi)容。后,共獲得涵蓋或體現(xiàn)畜牧業(yè)碳減排相關(guān)內(nèi)容的政策文本(下文簡稱“畜牧業(yè)碳減排政策文本”)452份。

2.畜牧業(yè)碳減排政策文本類型

統(tǒng)計在內(nèi)的政策文本涵蓋政策、法律、條例、通知、意見、公告、函、辦法、指南(或指引、導(dǎo)則)、報告以及通報等多種形式。其中,通知類的政策文本為190份,意見類的政策文本126份,內(nèi)容上涉及畜牧業(yè)碳減排的行動計劃、技術(shù)規(guī)范、工作方案、發(fā)展規(guī)劃以及生態(tài)項目等。這表明,國家和各級政府高度重視畜牧業(yè)碳減排,已形成了效力級別多樣的畜牧業(yè)碳減排政策,對畜牧業(yè)碳減排工作的科學(xué)性、合理性以及政策的延續(xù)性提供了保障。相比之下,政策或法律類的政策文本僅23份,辦法、指南等實踐操作性強的政策文本僅37份?？梢?畜牧業(yè)碳減排的法律約束和落地舉措還較少。綜合來看,目前在畜牧業(yè)碳減排領(lǐng)域,規(guī)范性和引領(lǐng)性的政策文本居多,而實操類的政策文本較少。

3.畜牧業(yè)碳減排政策的時間分布與階段劃分

對452份畜牧業(yè)碳減排政策文本進行分年度統(tǒng)計,得到結(jié)果如圖1所示。顯而易見,畜牧業(yè)碳減排政策文本在數(shù)量上整體呈遞增趨勢,這說明國家對畜牧業(yè)碳減排的重視程度不斷提高。

依據(jù)政策出臺的時間順序?qū)χ匾男竽翗I(yè)碳減排政策進行梳理,得到結(jié)果如圖2所示。起初,畜牧業(yè)碳減排政策相關(guān)內(nèi)容是從節(jié)約能源和保護環(huán)境角度提出的,零星的內(nèi)容見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等政策文件中,多為涉及畜禽養(yǎng)殖場發(fā)展沼氣的內(nèi)容。2001年《關(guān)于加快畜牧業(yè)發(fā)展的意見》的出臺,標(biāo)志著中國畜牧業(yè)開始逐步由數(shù)量增長型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變,并出現(xiàn)了專門針對畜牧業(yè)的碳減排政策文本。例如《中華人民共和國畜牧法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等,首次明確規(guī)定了畜牧業(yè)水污染物、惡臭氣體的最高允許日均排放濃度、最高允許排水量以及廢渣無害化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)①其中,有關(guān)水沖工藝和干清糞工藝最高允許排水量的規(guī)定,有助于推行便于固液分離和糞便發(fā)酵的干清糞工藝,促使畜禽糞便減少營養(yǎng)物質(zhì)流失,增強肥料價值;有關(guān)惡臭氣體的最高允許日均排放濃度的規(guī)定,有助于減少甲烷等溫室氣體的排放;此外,還有“畜禽養(yǎng)殖業(yè)應(yīng)積極通過廢水和糞便的還田或其他措施對所排放的污染物進行綜合利用,實現(xiàn)污染物的資源化”的規(guī)定。。2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》,這是改革開放以來國務(wù)院首次以規(guī)范性文件對加快推進畜牧業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變提出指導(dǎo)性意見,傳統(tǒng)畜牧業(yè)開始向現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變②該意見提出了“堅持環(huán)境保護,推行清潔生產(chǎn),強化草原資源保護,發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè),實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的基本原則,以及“……規(guī)范飼料、飼料添加劑及獸藥的使用,大力發(fā)展無公害、綠色、有機畜產(chǎn)品生產(chǎn)”等加快推進畜牧業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變的意見。。伴隨著國家一系列相關(guān)扶持政策的出臺,對畜牧業(yè)碳減排的要求也逐漸明確和具體?！吨腥A人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(修正版)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提出了明確要求;《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》在進一步對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治明確具體要求的同時,還明晰了相關(guān)主體的法律責(zé)任;《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》提出“在集約化養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)以及秸稈資源豐富的地區(qū),建設(shè)大中型沼氣集中供氣工程,實現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和環(huán)境治理的雙重目標(biāo)”。2015年起,正式施行《中華人民共和國畜牧法》(2015修訂)和《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014修訂),這是畜牧業(yè)法治建設(shè)的里程碑,為保障現(xiàn)代畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了根本法治保障。此后,畜牧業(yè)碳減排政策文本數(shù)量大幅增加,出現(xiàn)了以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場糞污資源化利用設(shè)施建設(shè)規(guī)范》《畜禽糞便無害化處理技術(shù)規(guī)范》為代表的專項政策,政策內(nèi)容也逐漸涉及碳減排相關(guān)培訓(xùn)、補貼、試點、考核等具體環(huán)節(jié),畜牧業(yè)碳減排政策體系不斷完善。

綜上所述，初中教師在開展化學(xué)教學(xué)的過程中，有目的、有意識的提高學(xué)生的科學(xué)素養(yǎng)是非常必要的。在此模式下，不僅可以展現(xiàn)出學(xué)科價值，使得化學(xué)教學(xué)更有意義，也能推動學(xué)生的全面、綜合發(fā)展，為其后續(xù)的深入性學(xué)習(xí)打下基礎(chǔ)。雖然，在當(dāng)前，部分教師在此方面的意識還比較淡薄，但我確信只要在大家的持續(xù)努力下，一定能改善這一現(xiàn)狀，促使我國的教育事業(yè)得以更加持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展下去。

綜合圖1和圖2,根據(jù)畜牧業(yè)碳減排政策出臺數(shù)量及其增速的變化以及上文對相關(guān)關(guān)鍵政策的分析,本文研究中將畜牧業(yè)碳減排政策的演進階段具體劃分成四個時期:孕育期(1979-2000年)、萌芽期(2001-2006年)、徘徊期(2007-2014年)和發(fā)展期(2015-2021年)。

圖2 畜牧業(yè)碳減排政策里程碑一覽

4.畜牧業(yè)碳減排政策的區(qū)域分布

(1)基于地理區(qū)位的劃分。在452份畜牧業(yè)碳減排政策文本中,地方級別的政策文本有297份。依據(jù)我國最新的東、中、西部和東北地區(qū)的劃分③按國家統(tǒng)計局劃分:東部地區(qū)包括京、津、冀、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊;中部地區(qū)包括晉、皖、贛、豫、湘、鄂;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、桂、渝、川、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新;東北地區(qū)包括遼、吉、黑。,得到畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量與強度的地區(qū)比較結(jié)果如圖3所示。

如圖3所示,在297份地方級別的畜牧業(yè)碳減排政策文本中,涉及東部、中部、西部、東北地區(qū)相關(guān)省份的政策文本分別有120 份、54 份、115 份和8 份。因各地區(qū)的面積和涵蓋省(市、自治區(qū))數(shù)量不同,單純的政策數(shù)量并不能準(zhǔn)確反映各地區(qū)畜牧業(yè)碳減排政策的數(shù)量差異。本文進一步用各地區(qū)相關(guān)省份的政策平均數(shù)量來反映政策強度。從政策強度的地區(qū)比較結(jié)果看,不同地區(qū)面臨的畜牧業(yè)碳減排壓力有所不同,相關(guān)政策強度的排序情況依次為:東部地區(qū)＞西部地區(qū)＞中部地區(qū)＞東北地區(qū),即東部地區(qū)的畜牧業(yè)碳減排政策約束最強,其次是西部地區(qū)和中部地區(qū),東北地區(qū)的畜牧業(yè)碳減排政策強度最弱。這一結(jié)果與地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有較大差異有關(guān)。例如,東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平整體較高,在民眾生態(tài)意識、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或減排技術(shù)等方面存在一定優(yōu)勢,推動畜牧業(yè)碳減排的需求更加迫切。

圖3 基于地理位置的畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量與強度地區(qū)對比

(2)基于畜牧業(yè)區(qū)域布局的劃分。各類畜禽的單體碳排放量不同,不同畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)下的碳排放同樣存在差異,相較之下,生豬和奶牛養(yǎng)殖面臨的碳減排形勢更為嚴(yán)峻。為進一步說明31個省(市、自治區(qū))的碳減排政策數(shù)量與強度差異,研究中分別依據(jù)全國生豬生產(chǎn)區(qū)域布局①依據(jù)《全國生豬生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃》,重點發(fā)展區(qū)有冀、魯、豫、渝、桂、川、瓊,約束發(fā)展區(qū)有京、津、滬、蘇、浙、閩、皖、贛、鄂、湘、粵,潛力增長區(qū)有遼、吉、黑、內(nèi)蒙古、滇、貴,適度發(fā)展區(qū)有晉、陜、甘、新、藏、青、寧。和全國奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)域布局②依據(jù)《全國奶牛優(yōu)勢區(qū)域布局規(guī)劃》,奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢省(市、自治區(qū))包括京、津、滬、冀、陜、內(nèi)蒙古、黑。進行具體說明。

基于全國生豬生產(chǎn)區(qū)域布局來分析,如圖4所示,單從畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量看,潛力增長區(qū)的政策數(shù)量最少,其次是重點發(fā)展區(qū)和適度發(fā)展區(qū),約束發(fā)展區(qū)的碳減排政策數(shù)量最多。從政策強度看,潛力增長區(qū)的碳減排政策強度最小,為5.50份/省,與其他3類地區(qū)的政策強度差異較大;重點發(fā)展區(qū)、約束發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)的政策強度較接近。約束發(fā)展區(qū)之所以碳減排政策強度較高,主要是京津滬等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的碳減排需求更加迫切,且當(dāng)?shù)貙π竽翗I(yè)的依賴程度不高,具備快速推進畜牧業(yè)碳減排的現(xiàn)實條件;潛力增長區(qū)的碳減排政策強度最低,這與遼、吉、黑等省份的環(huán)境承載能力較強、發(fā)展畜牧業(yè)的資源稟賦較好有關(guān),這類地區(qū)的碳減排政策會因考慮畜牧業(yè)產(chǎn)值貢獻而更加審慎,畜牧業(yè)碳減排的整體推進節(jié)奏相對緩慢。

圖4 基于生豬區(qū)域布局的畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量與強度對比

基于全國奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)域布局來分析,北京、天津、上海、河北、陜西、內(nèi)蒙古和黑龍江這7個奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢省份出臺的畜牧業(yè)碳減排政策有58份,非優(yōu)勢省份出臺的畜牧業(yè)碳減排政策有239份;奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢省份的畜牧業(yè)碳減排政策強度為8.29份/省,明顯低于非優(yōu)勢省份的這一指標(biāo)(9.96份/省)?？赡艿脑?一是從整體上看,7個奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢省份為我國重要的奶源地①資料來源于《全球奶源地分布圖》,http://www.boyar.cn/article/1052622.html.,首要任務(wù)是保供給;二是在以內(nèi)蒙古為代表的牧區(qū),畜牧業(yè)碳減排工作做得相對較好;三是北京、天津和上海等地的奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平較高,碳排放量和碳排放強度較低。

綜合來看,在經(jīng)濟發(fā)展越依賴于畜牧業(yè)的省(市、自治區(qū)),畜牧業(yè)碳減排政策強度越弱。在不同的畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)碳減排政策強度形勢下,各地的畜牧業(yè)碳減排實際效果及未來減排空間均存在明顯的差異。

二、中國畜牧業(yè)碳減排政策演進階段

表1 1979-2021年畜牧業(yè)碳減排政策高頻主題詞(前25位)

1.政策孕育期(1979-2000年)

在1979-2000年,畜牧業(yè)先后經(jīng)歷了改革起步期、全面快速發(fā)展期。在這一階段,國家在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護方面出臺了很多面上政策和少數(shù)專項政策,雖然很多政策并沒有具體涉及畜牧業(yè)碳減排,但卻規(guī)定了農(nóng)業(yè)碳減排的方向,為今后一系列相關(guān)面上政策和專項政策的制定提供了依據(jù),奠定了相關(guān)政策基礎(chǔ)[31]。在這一時期,宏觀指導(dǎo)性規(guī)劃指明了農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的長期路徑。例如,1983年中央“一號文件”(《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》)提到要進行農(nóng)業(yè)技術(shù)改造、建立健全農(nóng)業(yè)科技研究和推廣體系,繼續(xù)建設(shè)農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)體系;1984年的《農(nóng)牧漁業(yè)部關(guān)于進一步發(fā)展沼氣的報告》提到了沼氣工程的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及試點推廣。而部分規(guī)范性文件奠定了畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的法律基礎(chǔ)。例如,1990年出臺的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》,第一次在法律層面將農(nóng)林牧漁業(yè)的產(chǎn)品及其管理技術(shù)納入可標(biāo)準(zhǔn)化的體系內(nèi),這對于此后畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和碳減排技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的出臺、推廣以及普及具有重要推動作用;1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議提出了人類“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新觀念后,國務(wù)院發(fā)布了《我國環(huán)境與發(fā)展十大對策》,對發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境提出了要求,為畜牧業(yè)碳減排奠定了理念基礎(chǔ);1979年頒布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村沼氣建設(shè)中幾個問題的報告》提出將沼氣建設(shè)納入各級計劃,每年由國家經(jīng)委在技術(shù)措施費中撥出一些沼氣推廣補助費,為今后沼氣技術(shù)的發(fā)展以及畜牧業(yè)碳減排專項政策的制定提供了方向。

從表1的統(tǒng)計結(jié)果看,“沼氣”“發(fā)展”“環(huán)境”“污染”“能源”等是1979-2000年間畜牧業(yè)碳減排政策文本的高頻詞?；诖?運用Rost Content Mining 6.0軟件中的社會網(wǎng)絡(luò)功能,可得到1979-2000年畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)(如圖5所示)。綜合分析圖5以及有關(guān)政策文本可以發(fā)現(xiàn),這一階段畜牧業(yè)碳減排政策的關(guān)注點是以沼氣為紐帶的養(yǎng)殖廢棄物處理技術(shù),國家和地方將沼氣建設(shè)納入各級計劃,開展沼氣試點和工程示范,提出不同類型沼氣工程的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),通過下?lián)芡茝V補助費鼓勵有條件的農(nóng)場興辦沼氣,防止畜禽糞便污染環(huán)境。

圖5 1979-2000年畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)

結(jié)合這一時期的政策內(nèi)容描述和話語分析結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn):第一,有關(guān)畜牧業(yè)碳減排的提法、理念內(nèi)涵性地體現(xiàn)在宏觀的農(nóng)業(yè)政策或能源政策中,雖然釋放出了畜牧業(yè)碳減排的政策信號,但框架是發(fā)散的,內(nèi)容是模糊的,方式是不明確的。例如1993年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》提到,“合理開發(fā)和利用水能、沼氣……等可再生能源和清潔能源,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),保護和改善生態(tài)環(huán)境”;1995年出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》指出,“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處理養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的糞便,防止污染環(huán)境”。由此可見,當(dāng)時的政策對于畜牧業(yè)碳減排僅稍有涉及,但缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。第二,這一時期雖然初步形成了以發(fā)展沼氣為核心的畜牧業(yè)碳減排方向,并在國家層面提出了號召并下?lián)芰艘恍┭a助進行宣傳推廣,但現(xiàn)實中鮮少有真正意義上的畜牧業(yè)碳減排實踐。

2.政策萌芽期(2001-2006年)

在2001-2006年間,我國開始出現(xiàn)了少量的畜牧業(yè)碳減排專項政策,且集中出現(xiàn)在個別經(jīng)濟發(fā)達的省(市、自治區(qū))。在這個時期,畜牧業(yè)碳減排政策出現(xiàn)萌芽。原農(nóng)業(yè)部出臺的《大中型畜禽養(yǎng)殖場能源環(huán)境工程建設(shè)規(guī)劃(2001-2005年)》指出,國家每年投入6000萬元用于畜禽養(yǎng)殖場沼氣工程建設(shè),重點建設(shè)300個示范工程,基本解決重點區(qū)域畜禽養(yǎng)殖場的環(huán)境污染問題。2003年開始實施的《農(nóng)村沼氣建設(shè)國債項目管理辦法(試行)》明確規(guī)定了農(nóng)村沼氣項目的生產(chǎn)技術(shù)力量(即每個項目縣持有“沼氣生產(chǎn)工”國家職業(yè)資格證書的技術(shù)人員不少于20人),且符合養(yǎng)殖規(guī)模要求的農(nóng)戶申請沼氣項目建設(shè)時可以得到政府的資金配套。2006年編制的《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2006-2010年)》指出,要加大規(guī)模化養(yǎng)殖場沼氣工程示范建設(shè)力度,支持養(yǎng)殖場建設(shè)大中型沼氣。在這一時期,上海出臺實施了較多畜牧業(yè)碳減排政策:2002年,《上海市養(yǎng)殖業(yè)“十五”發(fā)展專項規(guī)劃》提出要扶持一批有機肥料加工企業(yè),充分利用畜禽糞便資源生產(chǎn)有機生物肥料;《上海市2003年-2005年環(huán)境保護和建設(shè)三年行動計劃實施意見》也提出“建立有機肥加工利用中心”“以有機肥加工利用的產(chǎn)業(yè)化帶動畜禽糞便治理的市場化”。

從表1的統(tǒng)計結(jié)果看,“環(huán)境”“生態(tài)”“糞便”“利用”“治理”等是2001-2006年間畜牧業(yè)碳減排政策文本的高頻詞。結(jié)合這一時期畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)(如圖6所示)進行綜合分析,可以發(fā)現(xiàn):第一,2001-2006年間,畜牧業(yè)碳減排開始從相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策或能源政策中剖離出來,出現(xiàn)了少量專門政策。例如,2001年出臺的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了“畜禽養(yǎng)殖業(yè)應(yīng)積極通過廢水和糞便的還田或其他措施對所排放的污染物進行綜合利用”;2004年印發(fā)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進畜禽現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式的指導(dǎo)意見》闡明要“做好畜禽排泄物、廢棄物和病死畜禽的無害化處理”,這說明國家開始重視畜牧業(yè)污染治理和碳減排。第二,這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策目標(biāo)是從環(huán)保角度提出的,主要在于限制畜禽養(yǎng)殖污染物排放和開展畜禽糞便綜合利用。部分相關(guān)政策提出了搬遷、關(guān)停不符合環(huán)保要求的養(yǎng)殖場區(qū)以及建設(shè)糞便處理中心等要求,例如2002年開始施行的《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》要求“超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的,責(zé)令限期治理達標(biāo);限期內(nèi)未治理達標(biāo)的,由縣級以上地方人民政府責(zé)令限期搬遷或者關(guān)閉。”第三,這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策以畜禽糞便處理為核心,尚處于探索階段。從圖6可以看出,萌芽期的相關(guān)政策是以畜禽糞便處理為核心的,形成了“生態(tài)”“環(huán)境”“污染”等幾個分散的熱點,共詞網(wǎng)絡(luò)中存在“能源”“縣級”等若干個孤點,這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策相關(guān)性低且系統(tǒng)性不足。

圖6 2001-2006年畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)

3.政策徘徊期(2007-2014年)

2007-2014年間,國家對畜牧業(yè)污染治理和碳減排開始有了具體要求,但總體上對畜牧業(yè)碳減排的推進在節(jié)奏上較平緩,這個時期的政策整體上更像是試探或短期內(nèi)的徘徊。例如,2007年出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》提出“鼓勵生態(tài)養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè),通過發(fā)展沼氣、生產(chǎn)有機肥等綜合利用方式,實現(xiàn)養(yǎng)殖廢棄物的減量化、資源化、無害化”;2008年修正的《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn),防止污染水環(huán)境”;2010年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的意見》提出了在畜禽規(guī)模養(yǎng)殖相對集中的地區(qū),可規(guī)劃建設(shè)畜禽糞便處理中心(廠),生產(chǎn)有機肥料。這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策倡導(dǎo)養(yǎng)殖主體通過建沼氣池或制有機肥進行碳減排,起初針對的是那些有條件的養(yǎng)殖場或養(yǎng)殖小區(qū),鼓勵他們自建處理設(shè)施,而后提出在養(yǎng)殖相對密集地區(qū)建設(shè)糞便處理中心(廠)。整體上看,相關(guān)政策根據(jù)現(xiàn)實條件的變化在不斷尋找更有效的兼顧經(jīng)濟與生態(tài)、效率與公平的方案,因而在這一階段表現(xiàn)出徘徊特征。2008年《河北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的通知》提及畜禽養(yǎng)殖污染碳排放問題嚴(yán)重,要求“對不能達標(biāo)排放的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場實行限期治理”;2011年《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》“鼓勵畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)將畜禽糞便生態(tài)還田或者用以生產(chǎn)沼氣、有機肥料,實現(xiàn)廢棄物的循環(huán)利用”;這一階段出臺的畜牧業(yè)碳減排政策主要集中在河北、山東、福建、甘肅等有限個省份,尚未全域鋪開。2010年試行的《農(nóng)業(yè)部畜禽標(biāo)準(zhǔn)化示范場管理辦法》中規(guī)定,“因糞污處理與利用不當(dāng)而造成嚴(yán)重污染的”取消示范場資格,在示范場創(chuàng)建時污染排放不當(dāng)會被“一票否決”。2011年《飼料工業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出“開發(fā)低氮、低磷、低微量元素排放飼料配方技術(shù),推廣環(huán)保型飼料產(chǎn)品,促進養(yǎng)殖污染物減排”,從飼料投入品環(huán)節(jié)切入探索出了畜牧業(yè)減排的新思路,開始關(guān)注畜禽養(yǎng)殖過程中的碳減排方法。2013年《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》進一步制定了2015年全國畜禽養(yǎng)殖化學(xué)需氧量、氨氮排放量較2010年分別減少8%、10%以上的減排目標(biāo),這是全國層面上畜牧業(yè)碳減排目標(biāo)的首次量化和初步嘗試。

2007年印發(fā)的《全國農(nóng)村沼氣服務(wù)體系建設(shè)方案(試行)》明確提出“政府要給予政策和資金扶持,引導(dǎo)和帶動各類社會主體積極參與沼氣服務(wù)體系建設(shè)”。此后,國家和各級政府陸續(xù)出臺了一系列發(fā)展沼氣的推進政策①例如《全國農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃(2006-2010)》《農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于進一步加強農(nóng)村沼氣建設(shè)管理的意見》《財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村沼氣項目建設(shè)資金管理辦法〉的通知》《關(guān)于印發(fā)養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程試點項目建設(shè)方案的通知》《廣東省“十二五”農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃綱要》《農(nóng)村沼氣建設(shè)政策》《甘肅省養(yǎng)殖場大中型沼氣工程建設(shè)項目管理辦法(試行)》《大中型沼氣工程技術(shù)規(guī)范》等。。這些政策涵蓋沼氣發(fā)展的資金扶持、項目試點、技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容,形成了較系統(tǒng)的沼氣政策體系。上海的畜牧業(yè)碳減排實踐在這個時期仍然比較典型:奉賢區(qū)抽查畜牧標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)養(yǎng)殖基地建設(shè)項目時,明確將“實施雨污分離、干濕分離、制作有機肥以及種養(yǎng)結(jié)合等相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)”作為驗收條件之一;2013-2015年上海市農(nóng)業(yè)委員會每年批復(fù)三批“規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場污染減排工程建設(shè)方案”。與此同時,為督促規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(小區(qū))廢棄物處理設(shè)施正常運行,原環(huán)境保護部自2011年起公布了實施減排措施的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(小區(qū))名單,加強了對已核算減排量的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(小區(qū))的監(jiān)督檢查。

從表1的統(tǒng)計結(jié)果看,“項目”“沼氣”“養(yǎng)殖場”“環(huán)境”等是2007-2014年間畜牧業(yè)碳減排政策文本的高頻詞。結(jié)合這一時期畜牧業(yè)碳減排政策的共詞網(wǎng)絡(luò)(如圖7所示)進行綜合分析,可以看出:第一,2007-2014年間,畜牧業(yè)碳減排政策文本數(shù)量和強度明顯增加。國家和省級層面的畜牧業(yè)碳減排政策文本數(shù)量為81份(年均10.13份),遠高于萌芽期的19份(年均3.17份),可見這方面的碳減排政策強度明顯增加。第二,這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策要求逐漸具體化。出現(xiàn)了項目建設(shè)管理(例如2007年的《農(nóng)村沼氣項目建設(shè)資金管理辦法》、2008年的《關(guān)于加強生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)項目管理的通知》、2012年的《甘肅省養(yǎng)殖場大中型沼氣工程建設(shè)項目管理辦法》)、工程技術(shù)規(guī)范(例如2009年的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程技術(shù)規(guī)范》、2010年的《畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)地環(huán)境評價規(guī)范》、2014年的《大中型沼氣工程技術(shù)規(guī)范》)等落地性更強的政策文本,規(guī)范了項目的申報、批復(fù)、實施、監(jiān)督以及資金使用等操作細則,明確了畜牧業(yè)碳減排的新技術(shù)、新工藝、新材料和新設(shè)備。第三,這一時期的畜牧業(yè)碳減排政策相關(guān)性和體系化程度逐步提高。圖7顯示,這一時期相關(guān)政策的著力點增加,形成了基于“養(yǎng)殖”“建設(shè)”“項目”等少數(shù)幾個熱點詞的發(fā)散性政策網(wǎng)絡(luò),熱點詞呈現(xiàn)出與“生態(tài)”“發(fā)展”“能源”“技術(shù)”“組織”“資金”等關(guān)鍵詞或高頻詞匯的關(guān)聯(lián),總體上共詞之間的交互程度增加,且不再有共詞孤點。

圖7 2007-2014年畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)

4.政策發(fā)展期(2015-2021年)

2015-2021年間,國家和各級政府出臺的畜牧業(yè)碳減排政策急劇增加,政策工具的種類也越來越豐富,進入畜牧業(yè)碳減排政策的快速發(fā)展期。

在國家層面上,陸續(xù)出臺了以《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》《畜禽糞污資源化利用行動方案(2017-2020年)》《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2021年)》為核心的畜牧業(yè)碳減排政策,明確形成了整體政策導(dǎo)向——“以畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場為重點,因地制宜建設(shè)能源化、規(guī)?；I(yè)化的沼氣工程,規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場做好養(yǎng)殖廢棄物資源化利用”,并且在畜牧業(yè)低碳發(fā)展的關(guān)鍵要素上推出了體系化的政策束。

國家層面的畜牧業(yè)碳減排政策的主要關(guān)注點涉及農(nóng)業(yè)機械、技術(shù)指導(dǎo)、資金資本、績效考核等。第一,《2017年農(nóng)機化促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展工作方案》(原農(nóng)業(yè)部)、《國務(wù)院關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見(2018)》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加快畜牧業(yè)機械化發(fā)展的意見(2020)》《2021-2023年農(nóng)機購置補貼實施指導(dǎo)意見》等政策文本詳細闡述了畜禽糞污資源化利用機械裝備的規(guī)格要求、裝備創(chuàng)新以及推廣應(yīng)用,并提出了對畜禽糞污處理等綠色高效機具實行敞開補貼的意見。第二,《畜禽糞便無害化處理技術(shù)規(guī)范》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018-2030年)》《畜禽糞污土地承載力測算技術(shù)指南》《規(guī)范畜禽糞污處理降低養(yǎng)分損失技術(shù)指導(dǎo)意見》等政策文本對畜禽養(yǎng)殖污染減量技術(shù)與高效生態(tài)處理技術(shù)等碳減排技術(shù)作出了解釋說明,并對規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場和集中式畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理處置工廠回收沼氣能源或生產(chǎn)復(fù)合有機肥的工藝進行了引導(dǎo)規(guī)范,為降低糞污處理環(huán)節(jié)溫室氣體排放和提升畜禽糞污資源化利用水平在技術(shù)方面提供了規(guī)范。第三,《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》《農(nóng)村能源綜合建設(shè)項目資金管理辦法》《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護項目資金管理辦法》《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》等政策文本規(guī)范了以沼氣為紐帶的生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展的資金管理問題,并提出鼓勵社會資本參與畜禽糞污資源化利用,探索沼氣生物天然氣供氣供熱新模式的未來發(fā)展方向。第四,以《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法(試行)》《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核實施方案》為代表的政策文本,較集中地對畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用重點工作開展情況與工作目標(biāo)完成情況進行績效考核或督導(dǎo)做出了有關(guān)規(guī)定。此外,在這個時期,涉及畜牧業(yè)碳減排相關(guān)的項目扶持(例如《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進項目工作方案(2018-2020年)》)、試點示范(例如《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》)以及組織狀況(例如《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于成立農(nóng)業(yè)部畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》)等方面的政策也比較多。

在地方層面,在國家和部分部委相關(guān)政策框架下,各個省(市、自治區(qū))的畜牧業(yè)碳減排政策和實踐各有特色,呈現(xiàn)出不均衡、不同步的特征。山東省確立了“到2025年,全省畜禽糞污基本全量處理利用”的目標(biāo),畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用方式以有機肥還田和沼氣生產(chǎn)為主①見《山東省加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用實施方案》。,并強調(diào)通過創(chuàng)新體制機制、發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)等方式,將畜牧業(yè)碳減排融入鄉(xiāng)村振興建設(shè)工作中,以促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。甘肅和廣西都側(cè)重于通過項目或工程試點來推進畜禽糞污處理和資源化利用。相關(guān)政策實踐例如甘肅省在2016年實施了規(guī)?；锾烊粴夤こ淘圏c項目,在2021年開展了綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點工作;廣西壯族自治區(qū)在2019年開展了畜禽糞污資源化利用項目,在2020年實施了以“養(yǎng)殖糞污集中處理”為首要建設(shè)內(nèi)容的農(nóng)村能源建設(shè)項目。福建省加強了對畜禽糞污資源化利用工作的考核,出臺了《畜牧獸醫(yī)和畜禽養(yǎng)殖污染防治工作約談制度(試行)》《福建省畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法(試行)》等政策,強力推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用,實現(xiàn)畜牧業(yè)碳減排。江蘇省在2019年制定了畜禽糞污資源化利用相關(guān)技術(shù)規(guī)范(包括種養(yǎng)結(jié)合技術(shù)規(guī)范、畜禽糞便堆肥技術(shù)規(guī)范、清潔回用技術(shù)規(guī)范),細致地規(guī)定了各項技術(shù)的操作要點、適用條件以及設(shè)施設(shè)備要求等。云南省實行節(jié)能減排與生態(tài)保護補償相結(jié)合的碳減排政策,因地制宜發(fā)展規(guī)?；锾烊粴夤こ獭⒄託夤こ?綜合高效利用生物質(zhì)能源,并落實生態(tài)保護補助獎勵政策。河北省在2020年出臺《關(guān)于進一步改進和完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的實施意見》,指出生豬和奶牛的糞污處置等設(shè)施用地不受項目用地10%的上限規(guī)定。河南省則重點通過發(fā)展種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)來推進畜牧業(yè)碳減排,在2017年出臺了《河南省高效種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級行動方案(2017-2020年)》,加快構(gòu)建種植業(yè)-秸稈-畜禽養(yǎng)殖-糞便-沼肥還田、養(yǎng)殖業(yè)-畜禽糞便-沼渣(沼液)-種植業(yè)等高效、生態(tài)、循環(huán)種養(yǎng)模式,促進種養(yǎng)結(jié)合、資源循環(huán)利用。在實踐形式上,畜牧業(yè)碳減排實踐也越來越具有多樣性特征,呈現(xiàn)出全面鋪開、多點開花、整體推進的良好局面。例如,貴州的西秀鴻能秸稈糞污資源利用生物天然氣工程模式②該模式以秸稈、畜禽糞污為主要原料進行濕式中溫厭氧反應(yīng),產(chǎn)生沼氣并加工制取生物天然氣;將沼渣、沼液制成高效有機肥,反哺農(nóng)業(yè),促進農(nóng)業(yè)良性循環(huán)、節(jié)本增效。通過對農(nóng)業(yè)廢棄物和城市餐廚廢棄物進行無害化處置,再循環(huán)和資源化利用,將傳統(tǒng)線型經(jīng)濟模式改造為閉環(huán)經(jīng)濟模式,變廢為寶,發(fā)展新型可再生能源及高效有機肥。,基于《沼氣工程技術(shù)規(guī)范》《沼肥施用技術(shù)規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),采用“預(yù)處理＋CSTR 濕式中溫厭氧發(fā)酵＋凈化壓縮”的處理工藝,每年可有效利用畜禽糞污39600噸,碳減排約6850噸,生產(chǎn)的沼氣每年可代替標(biāo)煤10080噸等③數(shù)據(jù)來源于《西秀鴻能秸稈糞污資源利用生物天然氣工程模式》,http://nynct.guizhou.gov.cn/zwgk/xxgkml/zdlyxx/nzccqk/201612/t20161224_23558506.html.。

從表1的統(tǒng)計結(jié)果看,“養(yǎng)殖”“建設(shè)”“技術(shù)”“環(huán)境”“項目”等是2015-2021年間畜牧業(yè)碳減排政策文本的高頻詞。結(jié)合考慮這一時期畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)(如圖8所示),可以看出這一時期畜牧業(yè)碳減排政策的發(fā)展特征:第一,相關(guān)政策數(shù)量急劇增加。國家和省級層面的畜牧業(yè)碳減排政策數(shù)量為347份(年均49.57份),遠高于徘徊期的81份(年均10.13份),從中央到地方各級的碳減排力度空前加大。第二,相關(guān)政策涉及面更加廣泛、文本內(nèi)容也更加詳實。從2015年《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》要求“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念……實施種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用”,到2016年《環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的通知》提出“推廣農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡、生態(tài)循環(huán)的發(fā)展模式,促進糞便等廢棄物綜合利用”,再到2021年《關(guān)于促進生豬產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出“繼續(xù)實施農(nóng)機購置補貼政策,對生豬養(yǎng)殖場(戶)購置自動飼喂、環(huán)境控制、疫病防控、廢棄物處理等農(nóng)機裝備給予積極支持”,涵蓋生態(tài)理念(環(huán)境保護、生態(tài)發(fā)展),技術(shù)操作(機制、模式、設(shè)施)以及控制手段(督導(dǎo)、考核)于一體的畜牧業(yè)碳減排體系逐漸形成,有力地推動了全國畜牧業(yè)碳減排實踐的全面鋪開、縱深推進。第三,多維政策體系初步形成?！梆B(yǎng)殖”“建設(shè)”“環(huán)境”“生態(tài)”“發(fā)展”仍是高頻詞匯,但相較于上一時期,這一時期共詞網(wǎng)絡(luò)中高頻詞之間的關(guān)聯(lián)度更高。這說明,畜牧業(yè)碳減排有關(guān)政策的連續(xù)性和協(xié)同性進一步增強,框架越來越立體、層次越來越清晰,初步形成了集生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)(例如2015年《陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)條例》)、畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展(例如2020 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》)、項目示范推廣(例如2018年《畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動工作方案》)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興(例如2021年《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》)于一體的多維政策體系。

圖8 2015-2021年畜牧業(yè)碳減排政策共詞網(wǎng)絡(luò)

三、中國畜牧業(yè)碳減排政策演進的內(nèi)在邏輯

1.政策發(fā)展呈現(xiàn)地區(qū)不均衡性

改革開放以來,中國畜牧業(yè)碳減排政策的演變軌跡呈現(xiàn)出地區(qū)不均衡的空間特征,地區(qū)間畜牧業(yè)碳減排的起點不同步、推進節(jié)奏不一致、碳排放政策強度也存在明顯差異。較早出臺涉及畜牧業(yè)碳減排政策的省是上海和福建,早在2002年就分別制訂了《上海市養(yǎng)殖業(yè)“十五”發(fā)展專項規(guī)劃》和《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》,就推廣沼氣綜合利用技術(shù)、規(guī)范畜禽養(yǎng)殖污染物排放作出了明確規(guī)定;相比之下,四川、河南、湖南、山東等畜牧業(yè)大省的碳減排政策信號卻晚了3～5年。在推進節(jié)奏上,以四川、湖北、安徽為代表的省份的畜牧業(yè)碳減排政策以實施意見(例如《四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于加快畜牧業(yè)機械化發(fā)展的實施意見》)、技術(shù)指導(dǎo)(例如《湖北省2020年農(nóng)業(yè)主推技術(shù)指南——生豬適度規(guī)模健康養(yǎng)殖及糞污綜合利用技術(shù)》)、行動計劃(例如《安徽省畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用三年行動計劃(2018-2020年)》為主,而福建、廣西、甘肅和青海等省份則已出臺了對畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作進行綜合評價的考核政策,在切實推進畜禽糞污資源化利用從而降低碳減排方面走在前列。在碳減排政策強度方面,上海、甘肅、福建、廣西及青海等省份屬于第一梯隊,出臺的相關(guān)政策文本數(shù)量均在20份以上;江蘇、云南、山東、河南以及浙江屬于第二梯隊,出臺的相關(guān)政策文本數(shù)量為10～20份;四川、河北、湖南以及東北三省等屬于第三梯隊,出臺的相關(guān)政策文本數(shù)量低于10份。

2.政策定位具有強回應(yīng)性特征

公共政策具有導(dǎo)向和控制功能,應(yīng)該具有一定的連貫性和前瞻性?？v觀中央和各級地方政府陸續(xù)出臺的有關(guān)畜牧業(yè)碳減排的政策,可以發(fā)現(xiàn),2007 年以后出臺的政策在文本數(shù)量上的占比高達94.69%;1979-2007年間31個省(市、自治區(qū))的畜牧業(yè)碳減排政策強度為0.77,而2007-2021年間的這一政策強度為13.81,增速高達1693.51%。究其原因,在于畜牧業(yè)碳減排政策的基本定位是回應(yīng)型公共政策,相關(guān)政策具有較強的回應(yīng)性特征。一是回應(yīng)資源環(huán)境約束下畜牧業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。2007年以來,中央和地方政府相繼出臺了一系列推進傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的政策,畜牧業(yè)實現(xiàn)了迅猛發(fā)展,布局區(qū)域化割裂了養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的天然聯(lián)系,加之畜牧業(yè)的清潔生產(chǎn)水平整體偏低,而環(huán)境保護法、禁養(yǎng)限養(yǎng)條例等政策的實施,倒逼養(yǎng)殖場(戶)加大畜禽糞污治理力度,開展畜牧業(yè)碳減排迫在眉睫。二是回應(yīng)全球氣候變化背景下低碳經(jīng)濟發(fā)展的國際共識以及產(chǎn)業(yè)碳減排的迫切要求[32]。2009年,中國在哥本哈根會議上做出了節(jié)能減排的承諾;在《巴黎協(xié)定》框架下,中國提出了碳減排的雙控目標(biāo),即到2030年,碳排放達到峰值,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上?？傮w上看,中國畜牧業(yè)碳減排政策的出臺具有較強的回應(yīng)性特征。

3.政策工具逐漸多元化

受計劃經(jīng)濟體制的限制以及環(huán)境政策工具演變歷史規(guī)律①從歷史的角度看,環(huán)境政策工具經(jīng)歷了三代演變:第一代工具是強制性命令-控制,第二代工具是經(jīng)濟激勵,第三代工具是自愿環(huán)境管制[33]。的影響,初期的畜牧業(yè)污染治理(包括碳減排的意涵)更多采用的是命令-控制型政策工具,例如標(biāo)準(zhǔn)、禁令許可證或配額、執(zhí)照和責(zé)任規(guī)則等,而信息公開、加貼標(biāo)簽或社區(qū)參與的公眾參與類政策工具相對較少。從時間序列來看,改革開放以來的畜牧業(yè)碳減排政策工具應(yīng)用經(jīng)歷了從命令-控制型→命令-控制型＋市場經(jīng)濟手段(包括征收排污費、罰款、補貼等)→命令-控制型＋市場經(jīng)濟手段＋資源行動(環(huán)境標(biāo)志、生態(tài)示范、清潔生產(chǎn)等)到命令-控制型＋市場經(jīng)濟手段＋資源行動＋公眾參與(投資者、行業(yè)協(xié)會、消費者等社會力量逐漸參與進來)的演變,政策工具的應(yīng)用逐漸多元化。近年來自愿性政策工具的應(yīng)用發(fā)展較快,鼓勵社會力量實現(xiàn)更大程度的參與。例如,上海、山西和寧夏等地積極開展獸醫(yī)社會化服務(wù)建設(shè);2020年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》,“支持社會資本參與畜禽糞污資源化利用、鼓勵社會資本投資農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用”等。

4.政策內(nèi)容漸趨具體化

從政策內(nèi)容看,中國畜牧業(yè)碳減排政策經(jīng)歷了從模糊到具體的發(fā)展過程,從政策孕育期畜牧業(yè)碳減排理念的提煉到政策萌芽期總體碳減排途徑的明確,再到政策徘徊期碳減排要求的具體化以及政策發(fā)展期碳減排政策體系的形成。以沼氣發(fā)展的相關(guān)政策演進為例,2004年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進畜禽現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式的指導(dǎo)意見》提出了“強化生態(tài)環(huán)境控制,做好畜禽排泄物、廢棄物和病死畜禽的無害化處理”的基本要求;《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十一個五年規(guī)劃(2006-2010年)》進一步提出“加大規(guī)?；B(yǎng)殖場沼氣工程示范建設(shè)力度,支持養(yǎng)殖場建設(shè)大中型沼氣”;2009年發(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程技術(shù)規(guī)范》細化了養(yǎng)殖場發(fā)展沼氣的技術(shù)指標(biāo)及減排的具體操作,例如逐步推進干法清糞工藝、使用含活性物質(zhì)的飼料、規(guī)范病死禽畜焚燒及其煙氣凈化等。在初期提出基本要求、進而引導(dǎo)規(guī)模養(yǎng)殖場開展沼氣工程示范、結(jié)合實踐再出臺具體技術(shù)指標(biāo)和操作要求的這一演進過程中,沼氣發(fā)展相關(guān)政策內(nèi)容逐漸具體和明晰。再從碳減排設(shè)施相關(guān)政策的演進看,2010年發(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)政策》提出了“完善畜禽養(yǎng)殖的設(shè)施建設(shè)與運行管理體系”的要求;2011年原農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》提出“補貼養(yǎng)殖企業(yè)(戶)建設(shè)糞污處理利用設(shè)施,……減少化學(xué)需氧量和氮、磷排放”;2016年印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》進一步明確了需“完善畜禽糞污收集、堆漚積肥、有機肥加工等設(shè)施設(shè)備”;《2017年農(nóng)機化促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展工作方案》則進一步明確規(guī)定,對畜禽糞污處理等綠色高效機具全部實行敞開補貼,加大補貼支持力度;《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進項目工作方案(2018-2020年)》在建設(shè)目標(biāo)部分明確要求項目縣的規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率需達到100%。從提出碳減排設(shè)施基本要求,到實施碳減排設(shè)施補貼、開展碳減排相關(guān)試點,再到加大補貼力度,最后發(fā)展到整縣推進,具有立體性的碳減排設(shè)施政策體系逐漸形成。

四、結(jié) 語

改革開放以來,中國畜牧業(yè)碳減排政策總體上經(jīng)歷了孕育期、萌芽期、徘徊期和發(fā)展期四個階段,逐漸形成了集生態(tài)理念(環(huán)境保護、生態(tài)發(fā)展)、技術(shù)操作(機制、模式、設(shè)施)以及控制手段(督導(dǎo)、考核)于一體的立體的畜牧業(yè)碳減排政策體系?？v觀中國畜牧業(yè)碳減排政策的演進,畜牧業(yè)碳減排政策呈現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展不均衡的空間特征,政策的基本定位仍以回應(yīng)現(xiàn)實的減碳需求為主,政策工具的應(yīng)用實現(xiàn)了從單一到多元,政策內(nèi)容逐漸從模糊到具體。伴隨著畜牧業(yè)碳減排政策的逐步完善,全國各地的畜牧業(yè)碳減排實踐在有序推進中。但同時也應(yīng)該看到,畜牧業(yè)碳減排面臨的障礙和壓力依然巨大:一是畜牧業(yè)碳減排測算仍不夠精準(zhǔn),碳減排潛力還沒有得到更好的量化,當(dāng)前畜牧業(yè)的碳排放水平以及未來的碳減排空間尚不明確,因而,畜牧業(yè)碳減排的目標(biāo)是寬泛而不具體的,沒有形成強有力的畜牧業(yè)碳減排“倒逼機制”;二是在全國范圍內(nèi)畜牧業(yè)碳減排成功的、可推廣模式較少,尚未形成示范功能強、因地制宜的畜牧業(yè)碳減排模式,因而畜牧業(yè)碳減排的路徑仍不夠清晰;三是已實施的畜牧業(yè)碳減排補貼等扶持政策多是“打包式”的,并未與實際的碳減排貢獻掛鉤,缺乏量化的補貼依據(jù),因而對畜牧業(yè)碳減排的激勵效果有限。

面對國際、國內(nèi)低碳經(jīng)濟發(fā)展的大形勢,考慮到畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新要求,中國的畜牧業(yè)碳減排仍任重道遠。為更好地發(fā)揮碳減排政策對低碳畜牧業(yè)發(fā)展的促進作用,未來應(yīng)重視并持續(xù)關(guān)注如下方面:一是精準(zhǔn)識別畜牧業(yè)碳減排政策的地區(qū)適應(yīng)性,提高不同省(市、自治區(qū))制定相關(guān)政策的自主性,各省(市、自治區(qū))應(yīng)明確差異化碳減排目標(biāo)、減排方式、減排步驟、考核驗收制度等;二是學(xué)習(xí)借鑒國外成功的畜牧業(yè)碳減排先進經(jīng)驗,加強對我國畜牧業(yè)碳減排可能空間和可行路徑的深刻剖析,進一步明確低碳畜牧業(yè)的未來發(fā)展道路,制定更有前瞻性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和碳減排政策,構(gòu)建健康、持久的畜牧業(yè)碳減排制度環(huán)境;三是吸取工業(yè)領(lǐng)域碳減排的成功經(jīng)驗,不斷探索使用新穎、有效的畜牧業(yè)碳減排政策工具,完善畜牧業(yè)碳減排政策體系,并廣泛吸納全社會有關(guān)力量,構(gòu)建豐富、完善的社會化服務(wù)體系;四是深入思考畜牧業(yè)碳減排的困難和障礙,運用更多可量化指標(biāo),不斷具體化和明晰化有關(guān)內(nèi)容,強化相關(guān)政策的規(guī)制、引導(dǎo)和激勵作用,提升畜牧業(yè)碳減排總體效果。