蔡云楠，何志文，梁 銳, 2

（1.廣東工業(yè)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,廣東 廣州 510090；2.澳門城市大學(xué) 創(chuàng)新設(shè)計學(xué)院,澳門 999078）

棕地是由于一些工礦企業(yè)生產(chǎn)工藝技術(shù)落后、標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、治理水平不高、環(huán)境監(jiān)管不力等原因，形成的有污染風(fēng)險的荒置廢棄地[1]。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的高速發(fā)展，城市棕地和潛在棕地的數(shù)量越來越大，給城市居民健康和生態(tài)環(huán)境帶來很大的威脅，甚至?xí)l(fā)安全問題和群體性事件[1]，給城市建設(shè)帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前我國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的背景下，棕地治理和再利用日益受到重視，特別是在生態(tài)修復(fù)、土地存量開發(fā)、城鎮(zhèn)發(fā)展用地儲備等方面發(fā)揮越來越重要的作用[2]。但目前對棕地及其再利用的科學(xué)認(rèn)識仍較為模糊，缺乏與國土空間規(guī)劃緊密結(jié)合的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)流程，很多棕地和潛在棕地的再利用采用一般土地的規(guī)劃建設(shè)方法和程序，導(dǎo)致生態(tài)治理與修復(fù)無法落實，最終造成環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)問題，甚至是生態(tài)風(fēng)險[3]。在國際上，基于風(fēng)險管控理念進(jìn)行棕地治理和再利用已經(jīng)成為該領(lǐng)域的主流方法，其不僅可以有針對性地降低治理成本，避免棕地治理的盲目性，而且可以提高利用效率[4]。因此，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科交叉的角度，根據(jù)風(fēng)險管控理念，開展城市棕地治理和再利用規(guī)劃方法與策略的研究極為迫切。

1 棕地概念與再利用政策綜述

1.1 概念辨析

1970年以來，世界各國在棕地治理和再利用方面開展了大量研究和實踐，取得了一定的成效。盡管各國對棕地的概念和內(nèi)涵還未形成完全共識(見表1)，但普遍認(rèn)為棕地具有以下4個共性：(1)已經(jīng)開發(fā)過的土地；(2)部分或全部遭受廢棄、閑置或無人使用；(3)可能遭受工業(yè)污染，且對周邊環(huán)境有影響；(4)具有再利用潛力。

表1 各個國家/地區(qū)對于棕地的相關(guān)概念與內(nèi)涵分析Table 1 Analysis of the relevant concepts and connotations of brownfields in various countries and regions

我國目前在政策上還沒有棕地的概念，但有關(guān)“污染場地”“潛在污染場地”的定義與歐美、日本等國的棕地概念和內(nèi)涵基本一致，可以認(rèn)為是棕地。

1.2 我國棕地相關(guān)政策、法規(guī)概述

盡管各國在棕地治理實踐中根據(jù)各自情況采取了不同的策略和方法，但在棕地調(diào)查與風(fēng)險評估、污染物控制標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則制定、完善法律法規(guī)、建立規(guī)劃參與機(jī)制和資金支持等方面呈現(xiàn)出一定的相似性(見表2)。

表2 各個國家/地區(qū)關(guān)于城市棕地治理與再利用的政策分析Table 2 Analysis of policy on governance and reuse of urban brownfields in various countries and regions

我國近年來越來越關(guān)注污染場地產(chǎn)生的環(huán)境危害，國家各部委出臺了對于污染場地治理與再利用的一系列政策文件(見表3)，明確了“2020～2030年，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全要從基本保障走向有效保障；土壤環(huán)境風(fēng)險要由基本管控發(fā)展成全面管控”[12]“2020年城市受損棄置地生態(tài)與景觀恢復(fù)率≥80%”的目標(biāo)[13]，并在推進(jìn)土壤污染防治立法、健全環(huán)評機(jī)制、嚴(yán)控污染場地土地流轉(zhuǎn)、開展土壤污染調(diào)查、科學(xué)確定被污染場地的用途、開展治理修復(fù)、建立數(shù)據(jù)庫和共享環(huán)境管理信息平臺等方面進(jìn)行了規(guī)定[14]。

表3 我國城市棕地治理與再利用相關(guān)政策文件一覽表Table 3 List of policy documents related to the management and reuse of urban brownfields in China

這些政策文件有力促進(jìn)了我國棕地治理與再利用的進(jìn)程，具有很強指導(dǎo)意義。但相對于常規(guī)土地開發(fā)而言，棕地治理和再利用技術(shù)難度較大、社會影響廣、政策性較強，特別是治理標(biāo)準(zhǔn)缺少對不同用途土地的針對性考量，在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域缺乏具體的實施細(xì)則，缺少與規(guī)劃建設(shè)流程的整合，在具體實踐中面臨著較大的困難。

1.3 當(dāng)前面臨的主要問題分析

1.3.1 潛在棕地規(guī)模龐大

我國棕地和潛在棕地數(shù)量龐大，分布具有廣泛性，治理與再利用之路任重而道遠(yuǎn)。2016年國務(wù)院公布《土壤污染防治行動計劃》，明確要求對有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工等行業(yè)的用地污染進(jìn)行重點監(jiān)管。我國相關(guān)行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量龐大，其中大型化工行業(yè)企業(yè)2016年更是達(dá)到25 262個[15](見圖1)，這些行業(yè)所占有的土地大都屬于“潛在棕地”的范疇。

圖1 我國重點監(jiān)管行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計Fig.1 Statistics on the number of enterprises above designated size in China's key regulated industries

1.3.2 治理對象難以識別

相對于一般棕地，城市棕地污染具有“隱蔽、積累、滯后、長期、復(fù)雜”[16]的特點。我國大多數(shù)城市缺乏對棕地和潛在棕地信息的全面掌握和充分認(rèn)識。

1.3.3 修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)相對單一

面對目前土壤“污染類型多樣、新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)復(fù)合”[17]的局面，我國棕地治理的修復(fù)技術(shù)和方法耗資較大、難以推廣。棕地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)主要沿用生態(tài)環(huán)境部制定的統(tǒng)一修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足我國不同地方土壤特性差異較大的實際情況，缺乏對地理和生物差異(日照、氣溫、降雨、地下水位、生物物種等)、社會文化差異(外出活動時間、生活習(xí)俗等)、對象人群差異(老人、婦女、兒童等)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異(發(fā)展與環(huán)保優(yōu)先度等)、科技基礎(chǔ)差異(技術(shù)支撐能力等)的綜合考量，在實際運用中難以有效操作[18]。

怎樣才能過上“詩與遠(yuǎn)方”的更有人性尊嚴(yán)、更加愜意富足的生活？這當(dāng)中涉及的問題太深太廣了，非三言兩語所能明了。一句話，整個社會必須順應(yīng)時代潮流，跟上時代步伐，與世界大勢接軌，依靠公平公正的法則確保每一個人通過誠實合法的艱苦努力，獲取體面高貴的“詩與遠(yuǎn)方”。

從國外經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，美國在1980年頒布的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》(簡稱《超級基金法》)對棕地再利用進(jìn)行了規(guī)范[19]，主要目的是徹底清除污染物和永久修復(fù)，并明確了棕地修復(fù)和再開發(fā)費用的承擔(dān)者，但由于對棕地污染治理的龐大費用缺乏科學(xué)預(yù)測，環(huán)境治理界定的責(zé)任過于絕對和苛刻，雖然對潛在的污染產(chǎn)業(yè)起到了震懾的作用，但在實際修復(fù)過程中高額的修復(fù)成本和所追溯的法律責(zé)任使人望而卻步。這不僅對棕地的再利用未起到預(yù)期的效果，反而加劇了部分棕地的凋弊和貧困。通過對《超級基金法》的反思和檢討，美國先后經(jīng)過4次修訂完善，于2002年出臺了《土壤篩選導(dǎo)則》(Soil Screening Guidance,SSG)，建立了基于風(fēng)險管理理念的棕地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)值，有效控制了修復(fù)費用，并免除了相關(guān)的“超級基金”責(zé)任，從而極大地促進(jìn)了棕地的治理與再開發(fā)[20]。

1.3.4 規(guī)劃體系與生態(tài)修復(fù)脫節(jié)

目前我國棕地治理和再利用與現(xiàn)行國土空間規(guī)劃的土地性質(zhì)和用途分類缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致修復(fù)成本較大。同時，國土空間規(guī)劃體系中還沒有針對棕地治理和再利用的相應(yīng)流程和實施指引，環(huán)境保護(hù)內(nèi)容流于形式，與治理方法脫節(jié)，在生態(tài)修復(fù)、社會公眾滿意度等方面考慮不足。在棕地治理與再利用過程中仍沿用一般土地規(guī)劃建設(shè)的程序，只是在環(huán)保部門風(fēng)險評價和污染治理的基礎(chǔ)上被動地開展工作。規(guī)劃師和環(huán)保工作者在自己的領(lǐng)域按照各自的技術(shù)要求獨立工作，缺乏足夠的溝通與對話，尚未形成多專業(yè)、跨部門協(xié)同工作的機(jī)制。總的來說我國棕地再利用規(guī)劃還處于起步階段。

1.3.5 公眾認(rèn)知與參與不足

與城市普通用地開發(fā)相比，棕地治理和再利用利益相關(guān)者眾多，但由于棕地治理的專業(yè)性、復(fù)雜性和政策性，其污染的潛在危害還沒有被公眾所重視。社會大眾與土地使用者對污染可能會造成的危害知之甚少，部分開發(fā)商對棕地污染治理漠不關(guān)心，加之缺乏相應(yīng)的參與機(jī)制和實施條例，導(dǎo)致公眾對棕地治理和再利用認(rèn)知不清、參與熱情不高。特別是在前期污染調(diào)查、評估和修復(fù)階段參與不足，導(dǎo)致后期項目開發(fā)時對生態(tài)修復(fù)效果產(chǎn)生懷疑，矛盾重重，增加了項目的成本和不確定性，甚至產(chǎn)生群體事件，導(dǎo)致棕地再利用的失敗。

2 基于風(fēng)險管控的棕地再利用規(guī)劃理念與方法

國外經(jīng)驗表明，結(jié)合國土空間規(guī)劃設(shè)定棕地再利用的不同用途，從土壤生態(tài)毒理學(xué)效應(yīng)和人體健康暴露風(fēng)險防控管理出發(fā)，制定生態(tài)保護(hù)和人體健康棕地修復(fù)原則和土壤質(zhì)量指導(dǎo)值，對于棕地再利用具有極為重要的作用[21]。為此本文基于風(fēng)險管控的理念，在確保安全的前提下提出提高棕地再利用的經(jīng)濟(jì)性、可操作性和效率的方法。

2.1 風(fēng)險管控理論

基于風(fēng)險管控的城市棕地治理和再利用是指在對棕地分布和狀況充分了解的基礎(chǔ)上，根據(jù)人體對不同環(huán)境的健康需求和風(fēng)險管控要求，制定棕地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)值，通過生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和多部門合作等手段對城市棕地進(jìn)行管理，并落實到規(guī)劃建設(shè)的法定流程中，從而實現(xiàn)減少污染、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

2.2 基本方法

2.2.1 應(yīng)對多種情景的風(fēng)險回避

風(fēng)險回避是指通過對風(fēng)險行為有意識的放棄，避免特定的損失風(fēng)險。棕地對環(huán)境和公眾健康產(chǎn)生威脅需要通過暴露途徑傳遞才能產(chǎn)生危害，由于不同的土地用途和環(huán)境場景決定了不同的暴露途徑和程度，所以不同的土地用途和利用方式所面臨的風(fēng)險水平是完全不同的。

根據(jù)以上原理，在國土空間規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)不同土地利用類型的暴露風(fēng)險確定不同的治理標(biāo)準(zhǔn)值，并針對性地進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險回避[23]。如美國環(huán)保局經(jīng)過多年觀測和實驗，認(rèn)為居住用地由于每日污染攝入量較高、暴露頻率較大，對于標(biāo)準(zhǔn)體重15 kg的兒童，暴露時間持續(xù)6年就會產(chǎn)生健康問題，因此棕地再利用為居住用地的風(fēng)險閾值相對最低；而商業(yè)用地由于每日攝入飲用水、土壤和灰塵、吸入污染物、暴露頻率都較居住用地低，棕地再利用為商業(yè)用地的風(fēng)險閾值就相對較高(見表4)。因此，針對居住、商業(yè)、綠地等不同的土地用途采用不同程度的風(fēng)險回避，可以有效地減少棕地再利用對公眾健康產(chǎn)生的危害。

表4 針對棕地再利用的不同用地性質(zhì)的人體健康暴露風(fēng)險評價[24]1)Table 4 Human health exposure risk assessment for brownfield reuse with different land properties

2.2.2 全生命周期的損失控制

損失控制是指通過制定計劃和采取措施減少實際損失或降低產(chǎn)生損失的可能性?；陲L(fēng)險管控的城市棕地治理和再利用規(guī)劃應(yīng)在場地風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上(見表5)，強調(diào)棕地治理與土地再利用的用途緊密結(jié)合。規(guī)劃設(shè)計與污染風(fēng)險評估、棕地再利用目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)相輔相成，缺一不可(見圖2)，應(yīng)按照棕地再利用的用地性質(zhì)和目標(biāo)功能對棕地進(jìn)行分類分級。根據(jù)不同的土地利用性質(zhì)所能承受的不同風(fēng)險，設(shè)定差異化的清理與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，不再強調(diào)“全部和永久”地清除污染，而是通過限制土地用途、設(shè)定場地性質(zhì)和功能負(fù)面清單，采取工程阻隔、控制污染物暴露風(fēng)險等多種方式，在棕地治理與再利用的全生命周期中將環(huán)境風(fēng)險控制在公眾健康允許的風(fēng)險范圍內(nèi)，從而降低治理費用，縮短治理時間周期，提高棕地再利用效率。

表5 棕地再利用適宜性分類標(biāo)準(zhǔn)[25]Table 5 Classification criteria for the suitability of brownfield reuse

圖2 棕地治理與土地再利用規(guī)劃相關(guān)要素分析Fig.2 Analysis of relevant elements of brownfield management and land reuse planning

2.2.3 多利益群體的風(fēng)險轉(zhuǎn)移

風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指通過簽訂契約，由受讓人(接受全部或部分棕地權(quán)利及環(huán)境風(fēng)險的一方)承擔(dān)讓渡人(轉(zhuǎn)讓全部或部分棕地權(quán)利及環(huán)境風(fēng)險的一方)風(fēng)險的行為。在棕地修復(fù)與再利用過程中，不同利益主體有不同的利益訴求，因此都應(yīng)承受一定程度的棕地修復(fù)風(fēng)險，充當(dāng)一部分受讓人的角色[24]。如環(huán)保部門關(guān)注污染治理，防止形成二次污染，避免引發(fā)公眾事件；經(jīng)濟(jì)部門希望刺激經(jīng)濟(jì)活力，提高政府稅收；規(guī)劃建設(shè)部門力圖改變棕地的衰敗狀況，創(chuàng)造豐富的公共空間；開發(fā)商關(guān)注經(jīng)濟(jì)回報；而市民看重能否提供更好的公共服務(wù)設(shè)施，提升人居環(huán)境質(zhì)量。棕地再利用過程中應(yīng)充分聯(lián)合棕地再利用的相關(guān)利益團(tuán)體，強調(diào)不同利益主體對再開發(fā)過程的參與，減少不確定的負(fù)面因素。

2.2.4 多種技術(shù)的綜合治理

隨著棕地修復(fù)技術(shù)和人們環(huán)境意識的提高，原位淋洗、氣相抽提、多相抽提、氣相噴射、生物降解、原位化學(xué)氧化、原位化學(xué)還原、污染物固定、植物修復(fù)等一系列原位土壤修復(fù)技術(shù)和方法被應(yīng)用在棕地修復(fù)中[26]。實踐證明，在不經(jīng)挖掘，直接在污染場地就地修復(fù)污染土壤，具有投資低、對周邊環(huán)境影響小的特點，能在風(fēng)險可以承擔(dān)的范圍內(nèi)降低污染擴(kuò)散，提高棕地再利用水平。

3 基于風(fēng)險管控的棕地再利用規(guī)劃策略

當(dāng)前棕地治理和再利用領(lǐng)域所面臨的一系列問題，嚴(yán)重制約了城市的更新發(fā)展，影響了生態(tài)文明建設(shè)工作的推進(jìn)。對于棕地再利用規(guī)劃而言，應(yīng)基于風(fēng)險管控的理念和方法，從規(guī)劃對象、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃內(nèi)容與流程、管理體系、工作機(jī)制等方面入手，逐漸走向技術(shù)與政策緊密結(jié)合、頂層與底層共同設(shè)計、宏觀發(fā)展規(guī)劃與具體行動計劃同步實施的綜合管控，主要包括以下幾個方面。

3.1 將潛在棕地納入規(guī)劃范圍

基于風(fēng)險管控的棕地再利用規(guī)劃首先應(yīng)明確規(guī)劃對象。根據(jù)本文對于棕地概念和內(nèi)涵的分析，除已探明的污染場地之外，還應(yīng)納入潛在污染場地。應(yīng)在傳統(tǒng)的廢棄場地登記制度基礎(chǔ)上，將目前未實行清潔生產(chǎn)和不符合我國新產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)場地，特別是國家政策文件中提出需要重點監(jiān)控的“有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采加工、化工、焦化、電鍍、制革等場地，以及產(chǎn)糧(油)大縣、地級以上城市建成區(qū)等區(qū)域”[27]，作為重要的“嫌疑”對象，結(jié)合污染嚴(yán)重地區(qū)的分布、城市環(huán)境監(jiān)測和企業(yè)歷史行為，開展污染調(diào)查和風(fēng)險評估，及時掌握城市“潛在棕地”的相關(guān)信息。對污染較為嚴(yán)重、經(jīng)營狀況不佳的企業(yè)用地進(jìn)行重點監(jiān)管和預(yù)判，制定預(yù)警機(jī)制，防止土地進(jìn)一步污染，并通過城市規(guī)劃做好土地儲備和治理修復(fù)預(yù)案，為未來再利用節(jié)省投資和時間。

3.2 制定針對不同土地用途的治理標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國各地的實際情況和當(dāng)?shù)厝巳禾攸c，針對棕地再利用的不同土地性質(zhì)和用途，制定基于生態(tài)安全和人體健康的棕地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)值，適應(yīng)當(dāng)前各地棕地污染復(fù)雜多樣的嚴(yán)峻局面，規(guī)范棕地再利用項目，提高規(guī)劃可操作性[28]。

一些發(fā)達(dá)國家針對各自的實際情況，基于不同土地的利用方式制定了各自的土壤質(zhì)量保護(hù)值，如英國土壤篩選值SGVs/SSVs、荷蘭干預(yù)值Intervention Value、新西蘭土壤指導(dǎo)值SGVs、美國土壤篩選值SSLs等[29]。這些“篩選值”“干預(yù)值”“指導(dǎo)值”都是基于風(fēng)險管理理念制定的棕地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險閾值，并根據(jù)棕地再利用的土地性質(zhì)判斷是否需要進(jìn)一步開展環(huán)境調(diào)查和污染風(fēng)險評估。在經(jīng)過詳細(xì)的風(fēng)險評估之后，結(jié)合實際情況得到棕地修復(fù)行動的目標(biāo)值。其中美國環(huán)保署針對“居住用地土壤、工業(yè)用地土壤、居住用地空氣、工業(yè)用地空氣、飲用水、保護(hù)地下水”[29]等6種類型，分別制定了具有普適性的區(qū)域篩選值，并按照不同暴露途徑的致癌和非致癌風(fēng)險單獨列出數(shù)據(jù)，在其網(wǎng)站輸入某一具體場地的特征參數(shù)后，通過在線工具計算即可得到這塊場地真正的指導(dǎo)值，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

3.3 明確與生態(tài)修復(fù)結(jié)合的規(guī)劃內(nèi)容與流程

基于風(fēng)險管控的棕地再利用要求，國土空間規(guī)劃與生態(tài)修復(fù)始終融為一體，將棕地治理與再利用的特殊要求融合在各層次國土空間規(guī)劃中，通過國土空間規(guī)劃的法定性和強制性落實棕地治理、生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)和手段。

在總體規(guī)劃層面，應(yīng)充分考慮棕地的環(huán)境風(fēng)險，由規(guī)劃和環(huán)保部門共同組織編制城市棕地再利用專項規(guī)劃。依據(jù)城市總體功能定位、空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局，合理規(guī)劃棕地新的土地性質(zhì)和用途，建立其開發(fā)利用的負(fù)面清單；根據(jù)土壤環(huán)境承載能力，強化生態(tài)修復(fù)和空間布局管控，通過棕地再利用的功能和性質(zhì)的多樣性降低再開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險，制定開發(fā)時序和近期實施計劃，指導(dǎo)棕地再利用科學(xué)有序進(jìn)行[30]。

在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)落實總體規(guī)劃和棕地再利用專項規(guī)劃意圖，充分考慮區(qū)域、生態(tài)、功能、交通、經(jīng)濟(jì)、人文、工業(yè)遺產(chǎn)等多種因素，以棕地污染程度和特征為首要依據(jù)，加強建設(shè)項目布局論證，明確棕地規(guī)劃再利用的用地性質(zhì)和開發(fā)強度。對于未經(jīng)治理修復(fù)的棕地，禁止再開發(fā)利用；對于污染程度嚴(yán)重、治理后無法達(dá)到目標(biāo)用途環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的棕地，鼓勵其開發(fā)遺址公園、防護(hù)綠地、郊野公園等生態(tài)恢復(fù)型建設(shè)[31]，待污染消解后再進(jìn)行相應(yīng)的利用。同時，應(yīng)在傳統(tǒng)控規(guī)指標(biāo)和導(dǎo)則基礎(chǔ)上，增加棕地規(guī)劃再利用的環(huán)境要求作為強制性內(nèi)容。

3.4 建立“調(diào)查?監(jiān)測?評估”的全生命周期管理體系

應(yīng)建立棕地“調(diào)查?評估?監(jiān)測”制度，排查被污染場地，制定中長期修復(fù)計劃，實施全生命周期的風(fēng)險管理。棕地調(diào)查主要包括數(shù)量、位置、規(guī)模、權(quán)屬等基本情況和污染物種類、程度、歷史用途等具體情況。棕地評估主要是通過環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會文化等方面的風(fēng)險評估和聯(lián)動機(jī)制，合理確定棕地再開發(fā)的用途。其中環(huán)境風(fēng)險評估是通過危害識別、暴露與毒性評估、風(fēng)險表征進(jìn)行安全等級劃分，明確治理措施與程序，避免開發(fā)后期因環(huán)境問題帶來的危害和損失。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險評估是在常規(guī)項目所涉及的拆遷安置、建設(shè)成本、土地價值、市場經(jīng)營、利潤稅收等評估的基礎(chǔ)上，重點考慮污染清理和生態(tài)修復(fù)的費用，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力預(yù)測項目實施的可能性。社會文化風(fēng)險評估是綜合考慮棕地再開發(fā)所面臨的各種社會風(fēng)險，判斷是否存在歷史文化遺產(chǎn)需要保護(hù)或傳承。棕地監(jiān)測是對土壤中污染物的成分、含量、范圍、程度等進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，并長期跟蹤分析污染源和其遷移轉(zhuǎn)化途徑。在實施過程中，棕地調(diào)查應(yīng)與不同土地性質(zhì)的風(fēng)險評估緊密結(jié)合，將場地修復(fù)和監(jiān)測結(jié)果納入評估，再進(jìn)行決策。健全調(diào)查、監(jiān)測、評估三者的聯(lián)動機(jī)制，通過全生命周期的風(fēng)險管理，加強對棕地再開發(fā)后期的監(jiān)測和管理。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立和完善棕地信息庫，系統(tǒng)開展棕地信息的收集、整理、發(fā)布和管理工作，提供棕地識別、治理、規(guī)劃、再利用等方面的數(shù)據(jù)支持，動態(tài)反映污染物種類、污染程度、污染責(zé)任人信息，搭建公眾參與的共享信息平臺，實現(xiàn)對棕地的科學(xué)管控。

3.5 完善公眾參與的多部門合作機(jī)制

正如美國《可持續(xù)棕地再開發(fā)過程標(biāo)準(zhǔn)指南》所指出的“可持續(xù)性的棕地再開發(fā)過程是一種自發(fā)的努力過程，需要地產(chǎn)所有者、開發(fā)商、政府部門和社區(qū)的積極參與，為倡導(dǎo)棕地的長期生產(chǎn)性再利用而采取修正措施、經(jīng)濟(jì)評估和其他行動[32]”。棕地再開發(fā)不僅是包括環(huán)保、自然資源、國土空間規(guī)劃等部門的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，同時也需要社會各界尤其是利益相關(guān)人士和最終使用者的參與?？梢詫⒒陲L(fēng)險管控的城市棕地再利用規(guī)劃視為一個利益相關(guān)者協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的平臺，通過彼此交流，相互協(xié)商，平衡利益，緩解沖突，積極參與達(dá)成共識。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰環(huán)保、規(guī)劃、土地、建設(shè)、財政、稅務(wù)等政府部門的責(zé)權(quán)，確保棕地再利用順利推進(jìn)。

4 結(jié)論與展望

我國的城市棕地治理和再開發(fā)利用還處于初始階段，針對當(dāng)前棕地規(guī)模龐大、治理對象難以識別、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)相對單一、規(guī)劃體系與生態(tài)修復(fù)脫節(jié)、公眾認(rèn)知與參與不足等一系列問題，應(yīng)充分借鑒國外對于城市棕地修復(fù)技術(shù)和風(fēng)險管控的理論和實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國國情加以完善，實現(xiàn)綜合管控，達(dá)到減少污染、控制經(jīng)濟(jì)和時間成本、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

未來，應(yīng)盡快建立全面、科學(xué)、客觀的棕地認(rèn)知體系，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強環(huán)境、資源、規(guī)劃、化學(xué)、生物、經(jīng)濟(jì)、管理等多專業(yè)的跨學(xué)科研究，制定針對不同地區(qū)和不同土地功能、差異化的清理與修復(fù)指導(dǎo)值。采用限制棕地功能、設(shè)置用途負(fù)面清單等多種風(fēng)險管控的方法，將土壤環(huán)境管理和生態(tài)修復(fù)要求納入國土空間規(guī)劃和供地管理，從而推進(jìn)基于風(fēng)險管理的城市棕地治理和再利用，點“棕”成“金”，帶動地區(qū)發(fā)展，振興城市經(jīng)濟(jì)。