談 力，李棟亮，韓莉娜，任志寬

（廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所，廣東廣州 510033）

創(chuàng)新要素是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是區(qū)域創(chuàng)新能力提升的基礎(chǔ)與保障。創(chuàng)新要素流動是不同地區(qū)開展創(chuàng)新合作的必要條件。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是中央、地方共同開展的體制機制創(chuàng)新和改革試驗工程，由于跨越了“兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種法律體系”，創(chuàng)新要素跨境流動較國內(nèi)一般地區(qū)存在更大的制度性障礙。探討在特定區(qū)域內(nèi)，如何通過政策手段有效提高創(chuàng)新資源的配置效率及促進創(chuàng)新要素自由流動，意義重大。本研究基于創(chuàng)新要素流動的內(nèi)涵與相關(guān)理論，探討粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)新要素跨境流動的動力因素，并從公共政策的角度實證分析政府支持創(chuàng)新要素在粵、港、澳三地流動的情況和存在問題，為加強規(guī)則銜接、打破制度藩籬、提高要素配置效率，推動粵、港、澳開展科技創(chuàng)新合作及攜手共建國際科技創(chuàng)新中心提出政策建議。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 創(chuàng)新要素的內(nèi)涵與邊界

創(chuàng)新要素的內(nèi)涵隨著學(xué)術(shù)界對創(chuàng)新規(guī)律認(rèn)識的發(fā)展而不斷深化，一般是指生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件、機會三者的有機結(jié)合。具體而言，我們認(rèn)為可以從廣義和狹義兩個維度去理解。廣義上的創(chuàng)新要素，是指可以促進創(chuàng)新能力提升的主體和客體。Cooke［1］從區(qū)域創(chuàng)新體系的角度提出創(chuàng)新要素由創(chuàng)新主體、創(chuàng)新功能、創(chuàng)新環(huán)境三大要素組成；盧濤等［2］、Mukim［3］等人認(rèn)為創(chuàng)新要素由創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新環(huán)境構(gòu)成，其中創(chuàng)新資源要素包括人才、資金、技術(shù)等；許慶瑞［4］、郝漢舟等［5］人將創(chuàng)新要素分為創(chuàng)新活動的投入資源和支撐條件，前者包括人才、資金、技術(shù)等，后者包括基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新環(huán)境和宏觀政策等。而狹義的創(chuàng)新要素主要是指人才、資金、技術(shù)等，也即廣義內(nèi)涵中的創(chuàng)新資源。考慮到創(chuàng)新要素的可流動性，學(xué)者在探討創(chuàng)新要素流動問題時更多借鑒了其狹義內(nèi)涵，如馮南平等［6］稱之為“流動創(chuàng)新要素”。鑒于創(chuàng)新要素的可流動性和可測度，本研究涉及的創(chuàng)新要素主要包括人才要素、資金要素、科研物資要素以及相關(guān)的支撐條件等。

1.2 創(chuàng)新要素流動的一般規(guī)律和作用

創(chuàng)新要素具有稀缺性，要素流動是區(qū)域創(chuàng)新體系和外部環(huán)境之間進行物質(zhì)、能量和信息交流的必然需求［7］。彭順昌［8］、孫早［9］等人認(rèn)為，根據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，由于區(qū)域間存在經(jīng)濟社會差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補、技術(shù)水平代差，創(chuàng)新要素會從創(chuàng)新活動高梯度地區(qū)向創(chuàng)新活動低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成創(chuàng)新要素集聚效應(yīng)。創(chuàng)新要素通過跨區(qū)域流動，將使失去比較優(yōu)勢的地區(qū)變成具有比較優(yōu)勢的地區(qū)，推動各地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展水平相互適用［10］。因此，創(chuàng)新要素按照市場規(guī)律有序流動，有利于區(qū)域創(chuàng)新資源合理配置，是實現(xiàn)創(chuàng)新知識、技術(shù)與經(jīng)濟發(fā)展最優(yōu)匹配的有效途徑，對新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及提升全要素生產(chǎn)率、創(chuàng)新績效、城市能級等方面具有重要的促進作用［11］。

1.3 創(chuàng)新要素流動的內(nèi)在動力

創(chuàng)新要素在不同地區(qū)流動的方向和速度存在顯著差異，與市場環(huán)境、創(chuàng)新政策、社會環(huán)境有關(guān)。呂拉昌［12］、Bogue［13］、Lee［14］、Zipf［15］、徐清［16］等人研究了創(chuàng)新要素流動的驅(qū)動機制，分別提出推拉理論模型、重力理論模型、人才吸引力模型等。馮南平等［6］、龍開元［17］等人提出期望邊際創(chuàng)新要素收入、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新效率等是創(chuàng)新要素流動的主要影響因素。楊省貴等［7］從區(qū)域創(chuàng)新體系的視角出發(fā)，提出期望邊際創(chuàng)新要素收入是創(chuàng)新要素流動的決定性因素。根據(jù)上述學(xué)者的觀點，創(chuàng)新要素的自由流動源于稀缺的創(chuàng)新要素追逐自身價值最大化目標(biāo)，通過知識溢出、知識擴散和技術(shù)轉(zhuǎn)移等途徑，從邊際貢獻(xiàn)率低的區(qū)域向邊際貢獻(xiàn)率高的區(qū)域流動，帶動知識與技術(shù)在不同區(qū)域擴散與傳播。比如，研發(fā)人員通過人口遷移流向收入高、更能發(fā)揮自身價值的地區(qū)；科研資金以科研項目或政府引導(dǎo)基金、風(fēng)投創(chuàng)投等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金形式注入創(chuàng)新能力強的創(chuàng)新主體；知識技術(shù)通過原材料、工業(yè)軟件、科研儀器設(shè)備及關(guān)鍵元器件、信息網(wǎng)絡(luò)等載體流向不同區(qū)域。

1.4 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素研究

學(xué)術(shù)界關(guān)于粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素的研究中，如劉增輝等［18］、尹音［19］、賴菲等［20］、陳錫強等［21］、周民良［22］等人的研究分別主要聚焦于人才、資本等要素集聚對大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)和創(chuàng)新能力提升的影響，為后續(xù)相關(guān)研究工作奠定了良好基礎(chǔ)。比如，賴菲等［20］通過分析2000—2017 年粵港澳大灣區(qū)九市的面板數(shù)據(jù)，得出R&D 人員流動、R&D資本流動與區(qū)域創(chuàng)新績效之間存在著顯著的“U”型曲線關(guān)系。然而，從當(dāng)前研究成果看，對于創(chuàng)新要素在粵、港、澳三地跨境流動的動力機制和政策研究仍比較薄弱。因此，本研究結(jié)合粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展特征，開展人才、資金等創(chuàng)新要素跨境流動的動力因素和公共政策研究，試圖在理論上進行創(chuàng)新，并為實踐提供參考。

2 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動的動力因素分析

港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一?；洝⒏?、澳三地經(jīng)過多年深入合作發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施、投資貿(mào)易、金融服務(wù)、科技教育、休閑旅游、生態(tài)環(huán)保、社會服務(wù)等領(lǐng)域形成了多層次、全方位的合作格局。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)作為一個有機整體，創(chuàng)新基礎(chǔ)扎實，創(chuàng)新能力在國內(nèi)外初步具有了顯示度，在全球科技集群100 強排名中，“深圳-香港-廣州”科技集群連續(xù)3 年排名全球第2 位［23］。

2.1 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新活動的特點

2.1.1 市場需求旺盛

粵港澳大灣區(qū)是市場經(jīng)濟發(fā)育較早、較為成熟的地區(qū)之一。在全國三大國際科技創(chuàng)新中心里，與北京、上海相比，粵港澳大灣區(qū)最突出的特點就是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢顯著，是世界重要的制造業(yè)中心。其中，廣東制造業(yè)產(chǎn)業(yè)配套完整，擁有300 多個特色產(chǎn)業(yè)集群［24］，覆蓋傳統(tǒng)制造業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、金融、互聯(lián)網(wǎng)、生物科技、智能制造、新能源等領(lǐng)域，對新技術(shù)、新產(chǎn)品的市場需求旺盛，在快速承接新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展方面具有優(yōu)勢。香港作為國際金融中心、國際商貿(mào)中心，金融、咨詢、法律服務(wù)等知識密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展成熟，是服務(wù)業(yè)主導(dǎo)程度最高的經(jīng)濟體，可帶動粵港澳大灣區(qū)制度和行業(yè)發(fā)展與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。澳門是我國參與“一帶一路”建設(shè)中引入葡語系國家的重要紐帶，在科技研發(fā)和高端制造業(yè)、中醫(yī)藥、現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面基礎(chǔ)較好?；?、港、澳具有各自的比較優(yōu)勢，“港澳科研成果—珠三角轉(zhuǎn)化—港澳服務(wù)”模式將有效促進三地協(xié)同創(chuàng)新。

2.1.2 創(chuàng)新優(yōu)勢互補

廣東區(qū)域創(chuàng)新能力自2017 年起連續(xù)6 年蟬聯(lián)全國（未含港澳臺地區(qū)）首位，領(lǐng)先優(yōu)勢集中在企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新績效［25］。廣東企業(yè)創(chuàng)新主體作用明顯，形成由重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、實驗室、科研機構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新平臺、孵化育成載體、科技支撐平臺構(gòu)成的創(chuàng)新平臺體系，對外開放程度高、體制機制靈活、營商環(huán)境優(yōu)越。香港在基礎(chǔ)研究和科研國際化方面具有顯著優(yōu)勢。世界頂級大學(xué)在香港的密集度較高，科技研究、教學(xué)水平得到國際認(rèn)可，在2022 年QS 全球大學(xué)排名中香港5 所大學(xué)躋身前100 名［26］，政府對基礎(chǔ)研究的支持力度也高于內(nèi)地城市。香港還擁有16 家國家重點實驗室、6 家國家工程技術(shù)研究中心分中心及22 家中國科學(xué)院聯(lián)合實驗室［27］，國際科技交流合作頻繁開展，對國際化人才等創(chuàng)新要素吸引力強；澳門的科技創(chuàng)新優(yōu)勢主要集中在澳門大學(xué)、澳門科技大學(xué)、澳門理工學(xué)院等高校，擁有4 家國家重點實驗室［28］，在某些領(lǐng)域的科研實力達(dá)到世界前沿水平。

2.1.3 政策協(xié)同有效

粵、港、澳協(xié)同發(fā)展向來得到國家有關(guān)部委的高度關(guān)注和支持。2018 年8 月，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負(fù)責(zé)研究解決大灣區(qū)建設(shè)中政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新、平臺建設(shè)等方面的重大問題。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度，明確要求三地攜手共建具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，基本實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)市場高水平互聯(lián)互通，各類資源要素高效便捷流動，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。2021 年，黨中央、國務(wù)院又先后發(fā)布了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》，以科技設(shè)施聯(lián)通、科技要素暢通、科技創(chuàng)新鏈條融通為主要特征的粵港澳大灣區(qū)高水平協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展機制必將得到全方位加強。

2.1.4 文化人緣相近

廣東與香港、澳門文化同源、習(xí)俗相近、語言相通、人緣相親，具有建設(shè)良好創(chuàng)新文化氛圍的天然優(yōu)勢。港澳地區(qū)自古以來與廣東有深厚的歷史淵源，都具有嶺南文化基因。三地在語言和生活習(xí)慣上相近，更容易形成對事物認(rèn)識的趨同，大大降低了創(chuàng)新文化在創(chuàng)新資源整合中出現(xiàn)分歧和隔閡的可能［18］。“人文灣區(qū)”建設(shè)和文化融合更為三地創(chuàng)新合作的開展帶來了多元化的資源基礎(chǔ)。

2.2 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動的動力因素分析

結(jié)合梯度轉(zhuǎn)移理論和粵港澳大灣區(qū)區(qū)域創(chuàng)新活動的特點，我們認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動主要受市場規(guī)律、創(chuàng)新政策、社會環(huán)境的影響，詳見圖1。

圖1 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動的動力因素結(jié)構(gòu)

2.2.1 市場規(guī)律

市場規(guī)律能驅(qū)動創(chuàng)新要素從邊際貢獻(xiàn)率低的區(qū)域向邊際貢獻(xiàn)率高的區(qū)域流動，尤其是在粵港澳大灣區(qū)這樣市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，市場機制對創(chuàng)新資源配置的主導(dǎo)性作用更加顯著。珠三角、香港、澳門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新資源分布上具有各自的優(yōu)勢領(lǐng)域，在市場經(jīng)濟正常發(fā)揮作用的情況下，科研人員、科研項目、科研儀器設(shè)備等創(chuàng)新要素基于追求自身價值最大化目標(biāo)，隨著人口遷移、資金轉(zhuǎn)移和技術(shù)轉(zhuǎn)化在三地合理流動［29］。

2.2.2 創(chuàng)新政策

公共政策對創(chuàng)新要素流動的影響具有雙向性。研究表明，政府適當(dāng)干預(yù)是彌補市場失靈的有效手段，提高R&D 投入水平、增加政府資助等措施對創(chuàng)新資源的流動能產(chǎn)生正向的引導(dǎo)激勵作用；然而，通過設(shè)置市場壁壘、產(chǎn)業(yè)壁壘等行政手段來集聚創(chuàng)新資源則有可能打亂創(chuàng)新資源流動秩序。國家以及粵港澳三地政府部門制定積極的創(chuàng)新政策，努力打通人才要素、資金要素、科研物資流動渠道，但是，受制于三地基本經(jīng)濟制度、法律體系和行政體系的天然差異，以及三地的科技協(xié)同創(chuàng)新機制不夠完善［21］，創(chuàng)新要素在三地之間順暢流動仍在一定程度上受到制約。

2.2.3 社會環(huán)境

社會環(huán)境是開展創(chuàng)新活動的支撐保障條件，是影響區(qū)域比較優(yōu)勢和創(chuàng)新要素流動的重要因素，如區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、薪酬水平、社會保障水平、交通條件、生活環(huán)境、文化氛圍等對人才要素流動具有較大影響，經(jīng)濟狀況、物價水平、物流條件等對科研儀器設(shè)備等科研物資流動造成一定影響。

3 公共政策對粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動的作用

3.1 推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動的政策實踐

在國家戰(zhàn)略導(dǎo)向下，積極融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為粵、港、澳三地的共識。近年來，三地在促進“錢過境、稅平衡、人往來”等方面進行了一些探索實踐，形成較為完善的政策體系（見圖2），有效提高創(chuàng)新要素在三地的配置及流動效率。

圖2 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動政策框架

3.1.1 人才要素流動

（1）人才出入境。國家層面不斷優(yōu)化簽證制度，為駐港、駐澳外籍科研人員赴內(nèi)地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了便利的條件（見表1）。“惠港16 項措施”“15 項惠澳政策措施”提出，對持有港澳永久性居民身份證的外國人、外籍高層次人才前往粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、任職工作，可按不同情況簽發(fā)2年～5 年以內(nèi)相應(yīng)種類的簽證或居留許可，比訪問簽證（F）、商務(wù)簽證（M）和工作簽證（Z）的逗留期限更長，相比于高端人才簽證（R）免除了年限內(nèi)的多次簽證程序（詳見表1）［30-31］。“廣東科創(chuàng)12 條” 提出率先實施更優(yōu)人才永久居留政策，縮短外籍人才申請永久居留的審批期限，簡化相關(guān)簽證程序，并在珠三角九市先行先試技術(shù)移民制度。香港特區(qū)政府為推動海外和內(nèi)地科技人才赴港從事研發(fā)工作，于2018 年6 月推出了“科技人才入境計劃”，通過延長逗留期限、大幅精簡審批材料和手續(xù)的方式對人工智能、生物科技、5G 通信、金融科技等特定領(lǐng)域滿足一定條件的專業(yè)人才赴港提供便利條件［32］。

表1 外國人入境各類簽證比較

（2）個人所得稅優(yōu)惠。由于港澳地區(qū)和內(nèi)地實行不同的個人所得稅稅制，稅率也有較大差異，導(dǎo)致港澳人才為避稅不愿在內(nèi)地長期逗留。2019 年，財政部、稅務(wù)總局出臺優(yōu)惠政策，對在珠三角九市工作的境外高端人才和緊缺人才可按內(nèi)地與香港個人所得稅稅負(fù)差額給予補貼，減輕在粵工作的港澳人才和外籍高層次人才在內(nèi)地工資薪金所得稅稅負(fù)。深圳前海已先行實施了該項政策，截至2018 年9 月，認(rèn)定4 批次共447 名境外高端和緊缺人才，累積發(fā)放個稅補貼1.62 億元［33］，有效降低了在粵港澳大灣區(qū)工作的境外人才的實際稅負(fù)水平，大大提高了港澳人才赴內(nèi)地工作的積極性。

（3）人才待遇。當(dāng)前，在粵工作且非事業(yè)編制的港澳和外籍人才未納入廣東企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險延繳政策范圍。針對此問題，“廣東科創(chuàng)12 條”提出“雙保障”解決方案。一方面，率先將港澳人才納入廣東企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險延繳政策受惠范圍，對達(dá)到法定退休年齡、累計繳費不足15 年的可以延繳，對男性滿65 周歲、女性滿60 周歲時繳費年限仍不足15 年的可予躉繳。另一方面，面向在粵工作、不能享受社會保險待遇的外籍人才提出兜底政策，允許用人單位使用財政資金為其購買任期內(nèi)商業(yè)養(yǎng)老保險和商業(yè)醫(yī)療保險。

（4）專業(yè)人員職業(yè)資格互認(rèn)?！盎莞?6 項措施”“15 項惠澳政策措施”擴大資格互認(rèn)范圍［30-31］，推動具有香港協(xié)會（學(xué)會）會員資格的香港建筑師、結(jié)構(gòu)工程師與內(nèi)地相應(yīng)協(xié)會（學(xué)會）會員資格互認(rèn)，并將通過互認(rèn)或考試取得內(nèi)地建筑及相關(guān)工程等領(lǐng)域?qū)I(yè)資格的港澳專業(yè)人士在廣東、廣西、福建享受的相關(guān)優(yōu)惠措施擴展至境內(nèi)全域。廣東省加快推動構(gòu)建全面開放的粵港澳大灣區(qū)職稱評價體系，重點在旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、建筑規(guī)劃、教育、律師、會計、社工和專利代理等專業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)資格認(rèn)可方面取得突破，促進粵港澳大灣區(qū)人才自由流動［34］?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》指出，允許具有澳門等境外執(zhí)業(yè)資格的金融、建筑、規(guī)劃、設(shè)計等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才在合作區(qū)提供服務(wù)，其境外從業(yè)經(jīng)歷可視同境內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷；并鼓勵具有澳門等境外資格的醫(yī)療領(lǐng)域?qū)I(yè)人才依法取得境內(nèi)執(zhí)業(yè)資格。

3.1.2 資金要素流動

（1）科技計劃項目跨境實施。2018 年，科技部、財政部聯(lián)合印發(fā)實施《關(guān)于鼓勵香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)高等院校和科研機構(gòu)參與中央財政科技計劃（專項、基金等）組織實施的若干規(guī)定（試行）》，指出港澳特區(qū)的高等院校和科研機構(gòu)可通過競爭擇優(yōu)方式承擔(dān)中央財政科技計劃項目，并獲得項目經(jīng)費資助，按照國庫集中支付的有關(guān)規(guī)定和向境外支付的有關(guān)要求及時辦理資金支付手續(xù)。廣東組織實施粵港澳大灣區(qū)科技聯(lián)合資助計劃、粵港聯(lián)合資助計劃、粵澳科技創(chuàng)新聯(lián)合資助計劃等，支持港澳高校、科研機構(gòu)牽頭或獨立申報廣東省科技計劃項目［35］。為規(guī)范跨境科研項目資金全過程管理，廣東建立了省級財政科研資金跨境使用機制和資金撥付綠色通道［36］，近兩年已批出超過4.4 億元支持香港的大學(xué)及科研機構(gòu)實施研發(fā)項目或建立實驗室［37］。據(jù)香港特別行政區(qū)政府創(chuàng)新科技署［38］有關(guān)信息，特區(qū)政府組織實施“聯(lián)合實驗室資助計劃”“粵港科技合作資助計劃”“杰出創(chuàng)科學(xué)人計劃”“大灣區(qū)青年就業(yè)計劃”和“大灣區(qū)青年創(chuàng)業(yè)資助計劃”等，支持與內(nèi)地合作開展粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、科研平臺建設(shè)、人才發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動開展（詳見表2）。

表2 香港特區(qū)政府制定的各類科技創(chuàng)新發(fā)展計劃及主要內(nèi)容

表2（續(xù)）

（2）科技金融服務(wù)。中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局于2020 年5 月印發(fā)的《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》對提升粵港澳大灣區(qū)金融服務(wù)創(chuàng)新水平開展了部署，指出支持科技發(fā)展業(yè)務(wù)模式，建設(shè)科技創(chuàng)新金融支持平臺，支持創(chuàng)投基金的跨境資本流動，為科技創(chuàng)新行業(yè)收入的跨境匯兌提供便利；便利港澳居民在內(nèi)地使用移動電子支付工具進行人民幣支付，推動移動支付工具在粵港澳大灣區(qū)互通使用，支持內(nèi)地非銀行支付機構(gòu)在港澳擴展業(yè)務(wù)。同時，有關(guān)部委正在研究推動國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金在澳門設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金。

3.1.3 科研物資流動

（1）共建科研創(chuàng)新平臺。科技部鼓勵支持粵、港、澳三地共建科研機構(gòu)。一方面，鼓勵國內(nèi)大院大所在香港、澳門設(shè)立分支機。比如，支持中國科學(xué)院在香港設(shè)立院屬機構(gòu)，推動中國科學(xué)院廣州生物醫(yī)藥與健康研究院和廣東省自動化研究所分別落戶于香港科學(xué)園建設(shè)的醫(yī)療科技創(chuàng)新平臺和人工智能及機械人科技創(chuàng)新平臺。另一方面，支持香港、澳門根據(jù)自身優(yōu)勢特色自主設(shè)立國家重點實驗室，免除與內(nèi)地國家重點實驗室建立伙伴關(guān)系的條件限制。廣東與港澳共建廣東粵港澳大灣區(qū)硬科技創(chuàng)新研究院、粵港澳大灣區(qū)腦科學(xué)與類腦研究中心等科研創(chuàng)新平臺，在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴及珠三角其他城市建設(shè)港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，形成以粵港澳大灣區(qū)（廣東）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地為龍頭的“1+12+N”孵化平臺載體布局，并將港澳創(chuàng)業(yè)者納入當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)補貼扶持范圍。香港、澳門特區(qū)政府支持高校在大灣區(qū)辦學(xué)和建設(shè)各類創(chuàng)新平臺，如香港中文大學(xué)深圳分校計劃成立醫(yī)學(xué)院和直屬醫(yī)院，香港科技大學(xué)與廣州市人民政府和廣州大學(xué)合作籌建分校，香港大學(xué)在內(nèi)地建設(shè)香港大學(xué)深圳醫(yī)院、廣藥大-港大創(chuàng)新平臺等，澳門大學(xué)、澳門科技大學(xué)等院校將在珠海橫琴建設(shè)產(chǎn)學(xué)研示范基地。

（2）科研儀器設(shè)備和資源過境?！盎莞?6 項措施”“15 項惠澳政策措施”放寬了藥品和醫(yī)療器械準(zhǔn)入、內(nèi)地人類遺傳資源過境港澳的限制［30-31］，并對進境動物源性生物材料實行通關(guān)便利，如表3 所示。而根據(jù)《科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進口稅收規(guī)定》，內(nèi)地對科研機構(gòu)和學(xué)校符合一定條件的進口科教用品免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅。

表3 我國科研儀器設(shè)備資源過境政策及主要內(nèi)容

（3）重大科技基礎(chǔ)設(shè)施開放共享。廣東積極創(chuàng)新粵港澳三地資源共享的體制機制，推動省內(nèi)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國家重點實驗室、省實驗室、實驗動物平臺、科普基地向港澳開放，為港澳科研機構(gòu)和研發(fā)人員共享使用重大科技基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研設(shè)備開辟渠道，比如，中國（東莞）散裂中子源建設(shè)了面向港澳開放的散裂中子源譜儀，國家超級計算中心廣州中心對港澳提供專用機時和服務(wù)保障。

3.2 公共政策促進創(chuàng)新要素跨境流動的作用

通過政策分析，我們認(rèn)為，公共政策促進人才、資本、科研物資等創(chuàng)新要素在粵港澳大灣區(qū)跨境流動的積極作用主要體現(xiàn)在3 個方面，如圖3 所示。

圖3 公共政策促進創(chuàng)新要素流動的作用機制

3.2.1 公共政策對人才要素流動的促進作用

公共政策的導(dǎo)向與安排是影響人口要素流動的重要因素。通過高質(zhì)量的制度安排，可增強區(qū)域?qū)ν獠恐橇σ赜绕涫歉叨巳瞬乓氐奈?。比如，制定開放、便捷的出入境政策，降低人才出入境限制和門檻，可有效降低創(chuàng)新人才跨境交流合作的機會成本；為人才跨境創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好的稅收環(huán)境、社會福利條件、生產(chǎn)生活環(huán)境，可有效推動人才聚集。人才要素的流動，能有效促進區(qū)域間科學(xué)知識和創(chuàng)新技術(shù)相關(guān)的信息溝通與傳遞，為知識更新和生產(chǎn)工藝、管理水平的提升帶來溢出效應(yīng)，從而影響經(jīng)濟增長速度；同時，人才聚集會產(chǎn)生同群效應(yīng)，個體異質(zhì)性特征通過區(qū)域內(nèi)人口的教育背景及專業(yè)能力等因素影響區(qū)域內(nèi)人才聚集的形式、結(jié)構(gòu)，對人口質(zhì)量形成自然篩選。

3.2.2 公共政策對資本要素流動的促進作用

資本回報率決定了資本要素流動的方向與速度，公共政策制定的核心目標(biāo)在于通過擴大資本投入總量、促進資本要素流動的便利化，推動資本在流動過程中產(chǎn)生更高的收益。主要渠道有三方面：一是直接出資支持科研項目跨境實施，在開展跨境科研合作方面形成導(dǎo)向效應(yīng)；二是通過金融、稅收優(yōu)惠、補貼獎勵等政策工具進行激勵，推動高校、科研機構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體加大對跨境研發(fā)的資金支持力度，擴大跨境科研經(jīng)費來源；三是通過采取行政管理手段，減少對資本流動數(shù)量及投資領(lǐng)域的限制，提高區(qū)域資本要素的流動性。

3.2.3 公共政策對科研物資流動的促進作用

公共政策促進科研物資流動的著力點在于管理和激勵，主要涉及科研平臺的共建共享、儀器設(shè)備資源的購買和使用等方面。一方面，完善有關(guān)管理制度，降低門檻、暢通渠道、提高激勵，有效推動粵港澳三地共建科研創(chuàng)新平臺，推動科研儀器設(shè)備順利過境。另一方面，利用稅收、補貼等政策工具，依托高校、大學(xué)科技園、國家高新區(qū)、科研院所的有利條件，鼓勵創(chuàng)新平臺和儀器設(shè)備資源開放共享，構(gòu)建便利化、低成本、開放式、全要素的服務(wù)模式，有效吸引創(chuàng)新要素流動。

4 粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境流動政策實施中的突出問題

總體而言，我國針對創(chuàng)新要素跨境流動的公共政策體系逐步健全，人才、資金、科研物資等創(chuàng)新要素在粵港澳三地之間流動得到市場推動、戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策激勵的正向影響，但由于粵港澳跨越了“兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種法律體系”，三地管理機制不同具有歷史性原因、是個長久性問題，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在新政策出臺時，一些關(guān)聯(lián)的舊政策和管理制度并沒有得到及時地修訂完善，造成政策的落實仍存在一些制度性障礙，具體表現(xiàn)在4 個方面。

4.1 科研人員出入境問題

對于人才出入境，雖然內(nèi)地和香港特區(qū)政府都在積極打通關(guān)卡，推動高素質(zhì)科研人員順利過境，但由于相關(guān)政策有門檻設(shè)置，大部分內(nèi)地科技人員獲得因公入境簽注和工作許可較難，同時香港一些人才計劃的申請條件較嚴(yán)，比如，“科技人才入境計劃”要求必須是香港雇員，內(nèi)地員工不滿足條件無法申請。內(nèi)地高校申請因公赴港澳簽注程序復(fù)雜時限長，且香港商務(wù)簽注申請條件苛刻，對單位有納稅額限制，持商務(wù)簽注入境只能逗留7 日，非深圳戶籍人員無法享受創(chuàng)新從業(yè)人員“一簽多行”進入香港的簽注政策。澳門《聘用外地雇員法》限制外來雇員的就業(yè)崗位，規(guī)定短期不得轉(zhuǎn)崗，并且設(shè)立了本地雇員的最低數(shù)量限制，內(nèi)地人士短期因公入澳公干也面臨兩個月一次的簽注限制。另外，不持有香港居民身份證但長期居住,并在香港任教的外籍教師，也難以到珠三角進行學(xué)術(shù)交流［22］。

4.2 科技人員跨境社會保障問題

個稅方面，境外人才個稅補貼政策目前僅在珠三角九市內(nèi)試行，且僅面向高端人才和緊缺人才，廣東省內(nèi)其他地區(qū)和其他人才仍面臨個稅差異問題，不利于粵東、粵西、粵北地區(qū)作為延伸擴展區(qū)域承接粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)新成果溢出。社保方面，人力資源和社會保障部發(fā)布了《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地（大陸）參加社會保險暫行辦法》，明確港澳居民在內(nèi)地繳納、領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移社保的制度，但未明確辦理程序，三地跨境社保信息也不共享。醫(yī)保方面，三地醫(yī)療保障體系和醫(yī)藥準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同，港澳居民在內(nèi)地就醫(yī)必須先自費支付再回原籍申請理賠。

4.3 科研經(jīng)費跨境稅費問題

根據(jù)港澳高等院校和科研機構(gòu)參與中央財政科技計劃的規(guī)定，國家財政科研資金可直接撥付港澳機構(gòu)使用，但是，在財政科研經(jīng)費跨境撥付的工作實踐中，按照國家外匯管理制度，對外匯款中無財政科研項目匯款科目，因此《國家稅務(wù)總局 國家外匯管理局關(guān)于服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付稅務(wù)備案有關(guān)問題的公告》未將財政科研項目匯款納入免于稅務(wù)備案的范圍。另外，由于科研項目沒有與其他服務(wù)貿(mào)易項目進行區(qū)分，廣東省企業(yè)、科研機構(gòu)的科研資金過境被作為一般服務(wù)貿(mào)易支出，需繳納比較高的稅費。

4.4 科研儀器設(shè)備出入境稅收問題

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)有關(guān)機構(gòu)反映，進口科教用品免征政策實際落地存在困難。一方面，由于香港高校在珠三角設(shè)立的研究院被海關(guān)認(rèn)定為境外法人事業(yè)單位，并不符合有關(guān)政策規(guī)定的適用條件，因而不能享受進口科研設(shè)備免稅優(yōu)惠；同時，非科研機構(gòu)和學(xué)校的其他科研單位不在進口科研設(shè)備免稅優(yōu)惠范圍內(nèi)。另一方面，由于缺乏科研設(shè)備跨境使用和捐贈機制，內(nèi)地分支機構(gòu)無法接受香港本部設(shè)備捐贈，二手科研儀器設(shè)備轉(zhuǎn)移到內(nèi)地分支機構(gòu)使用也需要納稅，難以實現(xiàn)科研設(shè)備跨境共享。雖然《關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》《關(guān)于推動珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展的實施方案（2016—2020 年）》等文件都提出，要探索對一般企業(yè)自用研發(fā)設(shè)備和進口研發(fā)耗材實施稅收優(yōu)惠，但需要通過電子圍網(wǎng)方式在特殊區(qū)域限制實施，覆蓋面不廣、實際操作效用不大。

5 推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境高效流動的對策建議

為推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新要素跨境高效流動和配置，結(jié)合當(dāng)前亟須解決的問題，提出以下對策建議。

5.1 完善粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新組織機制

創(chuàng)新要素流動涉及人員過境、財稅、科研等事權(quán)，由科技、財政、人社、稅務(wù)、公安等多個部門歸口管理，部分問題需要不同部門共同協(xié)調(diào)解決。對此，要充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，建立科技合作聯(lián)席會議制度，推動各部門的協(xié)調(diào)配合和各類創(chuàng)新主體的利益平衡，形成多部門、多主體共同推動粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的共識和合力。充分尊重市場對資源配置的決定性作用，根據(jù)人才、資金、科研物資等創(chuàng)新要素流動的需求和特點，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有政策和制度，加快配套制度和工作規(guī)程的修訂和完善，提高創(chuàng)新政策在大灣區(qū)的普適性。

5.2 優(yōu)化科研人員跨境管理和社會服務(wù)制度

完善促進創(chuàng)新人才在大灣區(qū)流動的制度安排。對于內(nèi)地科研人員，尤其對廣東省內(nèi)高校、科研機構(gòu)、新型研發(fā)機構(gòu)和高新技術(shù)企業(yè)人員赴港澳開展交流合作，簡化出入境條件，放寬簽證準(zhǔn)入門檻，延長許可逗留時限，允許赴港澳實行“一簽多行”，為人才出入境提供更多便捷化條件。全面實施“港人港稅、澳人澳稅”，將稅收優(yōu)惠制度適用對象范圍擴大到廣東全省和全部人才，并統(tǒng)一優(yōu)惠稅率。加強粵港澳三地社會服務(wù)對接，完善社保、醫(yī)保銜接機制和信息共享機制，明確港澳居民在內(nèi)地繳納、領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移社保的具體流程，推動港澳居民在粵異地就醫(yī)費用直接結(jié)算，解決港澳居民在粵醫(yī)保定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)費用墊付問題。

5.3 健全科研資金跨境管理和金融服務(wù)

大力實施跨境科技資助計劃，進一步推動內(nèi)地科技計劃向港澳開放，以更大力度支持港澳高校和科研機構(gòu)牽頭承擔(dān)項目。優(yōu)化科研資金跨境稅收優(yōu)惠制度，修訂關(guān)于服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付稅務(wù)備案的有關(guān)規(guī)定，將財政科研項目匯款納入免于稅務(wù)備案。對珠三角九市高校、企業(yè)、科研機構(gòu)的科研資金過境港澳給予項目承擔(dān)單位稅收減免優(yōu)惠，促進粵港澳三地產(chǎn)學(xué)研合作。完善科研資金跨境管理制度，推動跨境資金規(guī)范管理，開展資金使用績效評價，提高跨境資金使用效益。充分發(fā)揮香港國際金融中心優(yōu)勢，在粵港澳大灣區(qū)建立多層次、多渠道、多元化的投融資體系，加強大灣區(qū)城市間金融市場互聯(lián)互通和深度合作［39］。設(shè)立粵港澳大灣區(qū)金融合作引導(dǎo)基金、科技成果轉(zhuǎn)化基金，發(fā)展跨境風(fēng)投創(chuàng)投、中小企業(yè)科技貸款、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等金融服務(wù)，強化金融在科技協(xié)同創(chuàng)新中的作用。

5.4 完善科研平臺、儀器設(shè)備跨境使用機制

暢通科研物資跨境流動渠道，對科研儀器設(shè)備、標(biāo)本輔材等免稅并開辟過關(guān)“綠色通道”。擴大科研儀器設(shè)備進口關(guān)稅減免適用范圍，將港澳在粵設(shè)立高校、研究院所納入《科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進口稅收規(guī)定》減免稅范圍，對進口或受捐科教用品免征進口關(guān)稅和進口環(huán)境增值稅、消費稅，降低一般企業(yè)購買自用研發(fā)設(shè)備和進口研發(fā)耗材的稅收額度。簡化高?？蒲袃x器設(shè)備進口程序，選取部分高校進行試點，允許高校直接進口科研儀器設(shè)備、實驗耗材、儀器零部件等科研用品。便利港澳科研設(shè)備跨境使用，允許廣東高?？蒲袡C構(gòu)用科研經(jīng)費租用港澳機構(gòu)科研設(shè)備并免征關(guān)稅。持續(xù)支持中國（東莞）散裂中子源等重大基礎(chǔ)設(shè)施、廣東省實驗室等科研創(chuàng)新平臺向港澳科研機構(gòu)開放，打造一批協(xié)同創(chuàng)新平臺和科技公共服務(wù)平臺。

5.5 完善促進創(chuàng)新要素流動的社會人文環(huán)境

加強公共設(shè)施建設(shè)，完善醫(yī)院、學(xué)校、城市交通、5G 網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)，為人才、信息等要素流動創(chuàng)造良好環(huán)境。建立一體化知識產(chǎn)權(quán)保護機制，建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一互聯(lián)的信用體系和社會信用獎懲聯(lián)動機制，建立鼓勵創(chuàng)新、統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境。大力弘揚嶺南文化求真務(wù)實、包容性強的創(chuàng)新精神，推動粵港澳大灣區(qū)科技普及和創(chuàng)新文化建設(shè)，以更加包容開放的態(tài)度推進創(chuàng)新文化對話與交流，優(yōu)化創(chuàng)新合作交流的環(huán)境氛圍。

6 結(jié)論

本研究基于理論研究與公共政策分析，形成以下主要結(jié)論：第一，創(chuàng)新資源具有稀缺性、可流動性等特征，追求自身價值最大化目標(biāo)是創(chuàng)新資源跨區(qū)域流動的動力來源，創(chuàng)新要素流動是優(yōu)化創(chuàng)新資源配置的重要手段，也是開展科技合作的重要基礎(chǔ)。第二，粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新活動活躍，創(chuàng)新要素跨區(qū)流動具有旺盛的需求，也受市場規(guī)律、創(chuàng)新政策、社會環(huán)境的影響。第三，我國政府公共政策制定高度關(guān)注人才要素、資金要素、科研物質(zhì)在粵港澳三地流通的問題，也對創(chuàng)新要素有效流動產(chǎn)生了積極的作用，但由于三地管理機制的差異、新舊政策的銜接不暢等因素，造成創(chuàng)新要素在三地流通中仍存在一些制度性障礙。第四，從問題和需求導(dǎo)向出發(fā)，建議在完善粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新組織機制、優(yōu)化科研人員跨境管理和社會服務(wù)制度、健全科研資金跨境管理和金融服務(wù)、完善科研平臺和儀器設(shè)備跨境使用機制、完善促進創(chuàng)新要素流動的社會人文環(huán)境等方面，進一步完善推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新資源要素跨境高效流動的政策舉措。