薛正斌，張斌業(yè)

(寧夏師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，寧夏 固原 756000)

鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)是世界各國發(fā)展鄉(xiāng)村教育面臨的重要問題之一，受地理位置與經(jīng)濟(jì)差異等因素影響，造成鄉(xiāng)村學(xué)校交通不利、生活條件艱苦、教師缺乏專業(yè)發(fā)展機(jī)會等問題，致使鄉(xiāng)村學(xué)校教師短缺，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育發(fā)展。所以，世界各國制定了各種鄉(xiāng)村教師待遇政策，吸引和鼓勵優(yōu)秀人才到艱苦偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校任教。本文對中國和美國的鄉(xiāng)村教師生活待遇政策進(jìn)行對比分析，期望能夠?qū)Ω脤?shí)施中國鄉(xiāng)村教師生活待遇政策有所啟示。

一、中美鄉(xiāng)村教師生活待遇政策異同

(一)共同點(diǎn)

1.制定了相關(guān)法律制度

為了提高鄉(xiāng)村教師的工資待遇，中國和美國都頒布了相關(guān)的法律制度，如美國的《初等和中等教育法》《農(nóng)村教育成就計劃》[1]《農(nóng)村教師保留法案》[2]《美國恢復(fù)與再投資法案》[3]《2018年解決教師短缺法案》[4]等；中國的《教師法》[5]《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》[6]《全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》[7]《關(guān)于落實(shí)2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補(bǔ)助的通知》[8]等(表1)。以上這些政策不僅提高了鄉(xiāng)村教師的工資待遇，同時，還包括對鄉(xiāng)村教師的重大疾病救助、住房補(bǔ)貼、定居補(bǔ)助等內(nèi)容。盡管中國與美國都頒布了提高鄉(xiāng)村教師工資待遇的相關(guān)法律制度，相比之下，中國頒布的相關(guān)法律制度較少，只有《教師法》，難以保證鄉(xiāng)村教師津貼費(fèi)用，不能很好地落實(shí)相關(guān)政策，而美國頒布了多項(xiàng)法律、法案，形成長期有效的法律制度，保障了鄉(xiāng)村學(xué)校教師的津貼補(bǔ)助。

表1 中美鄉(xiāng)村教師生活待遇政策對比

2.政策目的相同

盡管中國和美國在鄉(xiāng)村教師生活待遇方面的法律制度內(nèi)容存在差異，但兩國相關(guān)的法律制度目的都是相同的，目的都是為了加大政府對鄉(xiāng)村教師的資金投入力度，提高鄉(xiāng)村教師的吸引力，使其安心在鄉(xiāng)村學(xué)校任教，解決鄉(xiāng)村教師師資短缺問題，提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡公平發(fā)展。

(二)不同點(diǎn)

1.對象范圍不同

中國鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼對象范圍是:在縣以下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級學(xué)校工作、主要從事九年義務(wù)教育階段教學(xué)活動的中小學(xué)教師。而美國鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼對象范圍是:距離都市55英里以上、注冊學(xué)生數(shù)為300人以下的鄉(xiāng)村學(xué)校教師，只有在這些學(xué)校的教師才能享受津貼政策。[9]

2.補(bǔ)貼內(nèi)容不同

中國鄉(xiāng)村教師生活待遇內(nèi)容包括:生活補(bǔ)助政策、重大疾病救助、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)等。[10]美國通過多種形式為鄉(xiāng)村教師提供經(jīng)濟(jì)支持，主要內(nèi)容包括:住房補(bǔ)貼、住房貸款、房租減免、安家補(bǔ)助、稅收減免等。[11]

3.經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)方式不同

由于中國和美國的管理體制不同，兩國鄉(xiāng)村教師生活待遇政策的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)模式也不同。中國是地方政府全部承擔(dān)，或中央與地方按一定比例分擔(dān)；《鄉(xiāng)村教師支持計劃》提出:“全面落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財政繼續(xù)給予綜合獎補(bǔ)?！盵6]地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位補(bǔ)貼發(fā)放應(yīng)由地方財政保障，但中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是中央與地方按一定比例分擔(dān)，不足部分由地方財政補(bǔ)充，確保地方補(bǔ)貼足額發(fā)放。

美國鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)貼有三種形式:聯(lián)邦政府全部承擔(dān)、各州獨(dú)立承擔(dān)、聯(lián)邦政府與各州按一定比例分擔(dān)。美國各州獨(dú)自設(shè)立的教師補(bǔ)貼項(xiàng)目，其中一些也會受到聯(lián)邦政府的支持和補(bǔ)助。美國形成了以中央為主、地方為輔的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。

美國鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼發(fā)放形式不同，有的州是按月發(fā)放，有的州是一次性簽約并支付獎金。中國是按月發(fā)放。

4.補(bǔ)貼金額依據(jù)不同

中國與美國鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼金額依據(jù)有所不同。中國依據(jù)教師所在鄉(xiāng)村學(xué)校的艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在越偏遠(yuǎn)、條件艱苦學(xué)校工作的鄉(xiāng)村教師津貼越高。地方政府根據(jù)國家《鄉(xiāng)村教師支持計劃》政策內(nèi)容，因地制宜，制定鄉(xiāng)村教師差別化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，重要向偏遠(yuǎn)艱苦學(xué)校傾斜，形成“越艱苦、工資越多”的激勵機(jī)制。美國是針對某個地區(qū)學(xué)校教師短缺嚴(yán)重程度，聯(lián)邦或各州制定鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼金額，吸引教師到這些學(xué)校任教。因此，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼政策的受益范圍和對象不同。

5.補(bǔ)貼獎勵方式不同

為了吸引、留住鄉(xiāng)村教師，美國聯(lián)邦政府和各州采取了多種獎勵計劃，因而補(bǔ)貼獎勵方式也不同。一是提供住房補(bǔ)貼、免息貸款。密西西比州和蒙大拿州為師資嚴(yán)重短缺的鄉(xiāng)村學(xué)校教師分別提供每年1000美元、3000美元的貸款補(bǔ)貼。[12]芝加哥實(shí)施“教師購房者援助計劃”，為鄉(xiāng)村學(xué)校教師提供貸款購置住房。[13]

二是發(fā)放獎金。加利福尼亞州為即將到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的大學(xué)生提供20 000美元的獎學(xué)金，麻薩諸塞州為鄉(xiāng)村新教師提供20 000美元的簽約金。[14]科羅拉多州實(shí)施“留任獎金項(xiàng)目”，為在同一鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校工作的教師每年發(fā)放3000美元的獎金，連續(xù)可享受5年。[15]

6.短缺教師的類型不同

美國鄉(xiāng)村學(xué)校短缺教師主要集中在特殊教育、雙語、數(shù)學(xué)和科學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。[16]而中國鄉(xiāng)村學(xué)校主要缺乏音樂、體育、美術(shù)和英語教師。

二、鄉(xiāng)村教師生活待遇政策的啟示

(一)建立健全相關(guān)法律制度

教師隊(duì)伍建設(shè)周期長，需要長期投入，必須要有健全的法律制度保障。美國制定了很多相關(guān)鄉(xiāng)村教師的法律制度，有效保障了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量。雖然中國的《教師法》提出了建立鄉(xiāng)村、邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)學(xué)校教師特殊津補(bǔ)貼制度，提高教師工資待遇，卻沒有明確政策實(shí)施的主體，沒有規(guī)定教師補(bǔ)貼判斷標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，因而難以落實(shí)。直到2015年，《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》的頒布才有力推動了教師補(bǔ)貼制度的實(shí)施。到2016年底，大約200萬鄉(xiāng)村教師享受生活補(bǔ)助政策，約占鄉(xiāng)村教師總數(shù)的三分之二。到2017年，鄉(xiāng)村教師人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到200—400元，約占鄉(xiāng)村教師總數(shù)的68%。[17]

由此可見，中國鄉(xiāng)村教師待遇缺乏相關(guān)法律保障，重要以短期計劃、項(xiàng)目等形式進(jìn)行，沒有形成長期有效的法律制度，導(dǎo)致一些政策實(shí)施沒有長期性，難以保障鄉(xiāng)村薄弱地區(qū)學(xué)校教師的津貼補(bǔ)助。因此，國家要進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，明確規(guī)定各級政府的責(zé)任，使地方政府實(shí)施政策有法可依，依法保障鄉(xiāng)村教師的津貼足額發(fā)放。同時，應(yīng)建立相關(guān)監(jiān)督和評價機(jī)制，使鄉(xiāng)村教師津貼政策具有長期性、穩(wěn)定性。另外，還應(yīng)根據(jù)政策實(shí)施的評價效果，不斷修改津貼政策，使政策具有臨時性、靈活性，從根本上保障鄉(xiāng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的福利待遇，更好地落實(shí)國家政策。

(二)建立科學(xué)合理的財政分擔(dān)體制

鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼是落實(shí)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼政策的核心和關(guān)鍵，直接與教師的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼政策是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，涉及鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)主體、政策惠及的對象范圍、鄉(xiāng)村學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼檔次及其額度等諸多事項(xiàng)。鄉(xiāng)村教師津補(bǔ)貼惠及范圍廣、額度大。我國東部、中部、西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，各地鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距很大，以2017年我國鄉(xiāng)村教師人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為例，達(dá)到400元以上的占27%，低于200元的約占5%。在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼水平超過766元，如北京市的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)貼已達(dá)到2000元。[17]

《鄉(xiāng)村教師支持計劃》提出:“全面落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財政繼續(xù)給予綜合獎補(bǔ)?！庇纱丝梢?，地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位補(bǔ)貼發(fā)放應(yīng)由地方財政保障，但由于我國中西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付和地方財政機(jī)制保障補(bǔ)貼發(fā)放，即所需經(jīng)費(fèi)按照現(xiàn)行的財政分級比例承擔(dān)，不足部分由地方財政補(bǔ)充，以確保地方補(bǔ)貼足額發(fā)放。

綜上所述，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼應(yīng)明確政策負(fù)責(zé)實(shí)施的主體，并對鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行詳細(xì)分類，采取差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，制定合理、可操作的津貼制度。針對我國具體國情，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼職責(zé)主體應(yīng)采取:東部地區(qū)以縣為主，省級為輔；中部地區(qū)以省為主，中央為輔；西部地區(qū)以中央為主，地方為輔。東部地區(qū)的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼可實(shí)行自主承擔(dān)；對于中部和西部地區(qū)，按照國家統(tǒng)籌省級地方共同承擔(dān)的原則，按照一定比例共同承擔(dān)，如西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國家承擔(dān)80%，地方承擔(dān)20%，使鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼政策落到實(shí)處，確保鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼及時、足額發(fā)放，縮小地區(qū)之間鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼的差距。

(三)完善地方政府鄉(xiāng)村教師生活待遇政策

美國聯(lián)邦有鄉(xiāng)村教師生活待遇法律制度，各州也有自己的鄉(xiāng)村教師生活待遇政策，這樣政策因地制宜，靈活多樣，切合地方實(shí)際。我國鄉(xiāng)村教師生活待遇政策是一個宏觀層面的，具體由地方政府實(shí)施，地方政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，進(jìn)一步豐富和完善政策內(nèi)容。例如，除了鄉(xiāng)村學(xué)校的教師周轉(zhuǎn)房之外，還可以考慮教師住房貸款優(yōu)惠政策、教師子女上學(xué)問題等；為了解決鄉(xiāng)村教師短缺問題，可以返聘退休的老教師，直接發(fā)放勞動津貼等。