徐公芳，蔡佩云，徐有學(xué)，王 凱

(1.青海省草原總站，青海 西寧 810008；2.青海省林業(yè)和草原局，青海 西寧 810000)

為全面了解青海省黃南藏族自治州草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策實施情況和取得的成效，省林草局組織省草原總站有關(guān)人員于2021年12月6日至10日，赴黃南州尖扎、同仁、河南、澤庫4縣(市)，采取聽取匯報，與州縣政府、農(nóng)牧、林草、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門座談交流、現(xiàn)場查看、訪問牧戶等方式，就黃南州落實草原生態(tài)保護(hù)補獎?wù)哌M(jìn)行了實地調(diào)研。調(diào)研期間，共召開座談會5次，走訪4縣(市)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)牧戶40余戶，了解到了黃南州生態(tài)補獎的第一手的資料。根據(jù)調(diào)研情況，調(diào)研組認(rèn)真研究分析了該州在落實草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策中的工作成效及存在問題，結(jié)合黃南州生態(tài)保護(hù)工作的實際和發(fā)展需要，提出了優(yōu)化禁牧和草畜平衡面積的意見建議。

1 兩輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制政策實施成效

1.1 基本情況

黃南州實施第一輪、第二輪草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵機制政策以來，全州實施的草原面積為157.80×104hm2，其中，禁牧面積為89.4×104hm2，草畜平衡面積為68.4×104hm2。全州2.93×104牧戶12.6×104人享受了補獎?wù)撸臧l(fā)放補獎資金達(dá)到2.6×108元，其中，禁牧補助為2.35×108元，草畜平衡獎勵為0.25×108元。第二輪補獎?wù)哔Y金規(guī)模較第一輪有所提高。

1.2 主要成效

生態(tài)補獎?wù)邔嵤┮詠?，黃南州草原生態(tài)管護(hù)力度進(jìn)一步加大，草原生態(tài)環(huán)境得到了有效恢復(fù)，牧區(qū)生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善，牧民收入水平有了較大提高，牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成效。

1.2.1 促進(jìn)了農(nóng)牧民增收 以第二輪草原補獎?wù)吆怂?，年兌現(xiàn)草原補獎?wù)哔Y金為2.6×108元，人均享受政策補助為2 066.07元，約占人均可支配收入的38.1%。

1.2.2 草原生態(tài)趨于向好 通過實行禁牧、休牧和草畜平衡制度，草原生態(tài)惡化的趨勢得到了有效遏制，過度放牧—草原退化—進(jìn)一步過度放牧的惡性循環(huán)得到了有效控制，草原生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)和改善。據(jù)黃南州政府副州長介紹，2020年黃南州草原綜合植被覆蓋度達(dá)68.65%，較2011年提高14.05個百分點，草原生態(tài)變化非常明顯。河南縣縣長介紹，河南縣草原植被覆蓋度由2016年86.84%提高到2020年的93.6%，產(chǎn)草量由6 295.5 kg/hm2提高到8 116.5 kg/hm2，重度退化面積由6.4×104hm2減少至4.6×104hm2，下降28%。

1.2.3 畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式逐步改變 2020年黃南州實際載畜量363.37×104只羊單位，其中天然草原理論載畜量為178.1×104羊單位，飼草料秸稈等載畜量為181×104羊單位，建成生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社133家，規(guī)模養(yǎng)殖場153家，牧區(qū)家畜舍飼、半舍飼比例不斷提高，形成有機畜牧業(yè)示范區(qū)示范園“一區(qū)四園”的發(fā)展雛形。

2 存在問題

2.1 禁牧面積過大

黃南州享受政策的草原面積為157.80×104hm2，禁牧面積89.4×104hm2，占全州草原面積的56.65%。特別是河南、澤庫兩縣，禁牧面積分別占全縣草原面積的73.84%和54.22%。按人口算，全州12.6×104人，人均擁有草原面積12.53 hm2，人均禁牧面積達(dá)7.07 hm2，約占人均草原面積的56.38%。禁牧區(qū)比例較大，造成政策落實難、監(jiān)管難、牧民增收難等突出問題。

2.2 補獎標(biāo)準(zhǔn)低

據(jù)州主管領(lǐng)導(dǎo)反映，澤庫縣、河南縣海拔高、氣溫低，植物生長周期短，生態(tài)保護(hù)建設(shè)成本高，現(xiàn)行補獎標(biāo)準(zhǔn)未能充分反映出保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)效益做出貢獻(xiàn)的價值。據(jù)測算，全州草原流轉(zhuǎn)市場價為450～1 800元/hm2，禁牧平均補助標(biāo)準(zhǔn)僅為262.5元/hm2，差距較大。據(jù)監(jiān)測，黃南州平均0.417公頃草原養(yǎng)活一只羊，兩年內(nèi)出欄按1 500元計算，每公頃產(chǎn)值1 800元，養(yǎng)殖產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于禁牧補助，牧民損失較大。如按黃南州2020年天然草原平均可食鮮草產(chǎn)量5 878.8 kg/hm2，每公斤鮮草按0.4元的價格計算，黃南州每公頃天然草原的產(chǎn)值為2 352元，是禁牧補助的8.9倍。

2.3 牧民增收渠道窄

經(jīng)過兩輪草原生態(tài)補獎?wù)?，牧民已?jīng)認(rèn)識到草原退化的原因主要是超載過牧，對自己的草原退化、退化程度以及對畜牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)的影響都非常清楚。但由于受文化教育、傳統(tǒng)意識、勞動技能和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限，牧民從事二、三產(chǎn)業(yè)的技能低下，牧民就業(yè)增收渠道單一，群眾生產(chǎn)生活來源仍主要依賴于草原畜牧業(yè)。據(jù)調(diào)查，第一輪、第二輪生態(tài)補獎?wù)邔嵤┢陂g，草原牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量不足1%。

3 意見建議

3.1 實行政策州內(nèi)動態(tài)調(diào)整機制

按照草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策“政策、任務(wù)、資金、責(zé)任”四到州的要求，以草原承包為基礎(chǔ)，結(jié)合第三輪補獎?wù)咭螅芍菁壺?fù)責(zé)科學(xué)劃定禁牧和草畜平衡區(qū)，對禁牧比例較高的河南、澤庫兩縣在縣際、鄉(xiāng)際、村際間進(jìn)行調(diào)劑，將禁牧草原比例調(diào)整到50%左右。同時建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)地面監(jiān)測結(jié)果，評估植被高度、蓋度、產(chǎn)量及植物種類變化情況對禁牧區(qū)植被達(dá)到解禁標(biāo)準(zhǔn)的，及時調(diào)整為草畜平衡區(qū)，實行以草定畜，放牧管理。對草畜平衡區(qū)嚴(yán)重退化的，及時進(jìn)行禁牧。

3.2 分類分區(qū)測算，提高補獎標(biāo)準(zhǔn)

州縣有關(guān)部門充分考慮人口、草原質(zhì)量、產(chǎn)量和承載能力等情況，因地制宜，對不同區(qū)域不同類型的草原分類測算，制定細(xì)化補獎標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 加快禁牧草原生態(tài)治理

禁牧草原初期可以適度進(jìn)行人工干預(yù)(補播、施肥等)，縮短草地恢復(fù)時間，嚴(yán)格執(zhí)行返青季禁牧、季節(jié)性輪牧、大牧場集約化管理模式等管理措施，在確保政策嚴(yán)格落實的基礎(chǔ)上，推進(jìn)草原合理利用。

3.4 充分挖掘畜牧業(yè)內(nèi)部潛力

圍繞全省有機農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整畜牧業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，推進(jìn)發(fā)展牲畜舍飼(標(biāo)準(zhǔn)化)規(guī)模養(yǎng)殖。擴大人工飼草基地建設(shè)，推行飼草料種植的高效模式，提升飼草料供給能力，加快牲畜出欄周轉(zhuǎn)，發(fā)展集約化規(guī)模養(yǎng)殖，減輕對天然草原依賴程度，提升畜牧業(yè)發(fā)展水平，保障牧民畜牧業(yè)收入穩(wěn)定提高，改善民生。

3.5 加大牧區(qū)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的扶持力度

結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制定扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)配套政策，加大扶持力度，重點扶持有發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)布局合理的畜產(chǎn)品初、精加工、配送以及民族工藝品制作、土特產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展牧區(qū)收入渠道，促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，降低草原人口承載壓力。依托資源和地域特點發(fā)展旅游等，加快國家草原自然公園建設(shè)，探索牧區(qū)綠色發(fā)展新路徑。