劉慶中

作為區(qū)域性物流中心城市，商丘市自開展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細(xì)評價（以下簡稱詳細(xì)評價）以來，摸清了城市建設(shè)用地的使用現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，為優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展、實施低效用地二次開發(fā)、提升地下空間開發(fā)利用水平、強化土地收儲等工作提供了重要的依據(jù)。

盡職調(diào)查

為詳細(xì)評價筑牢根基

在開展詳細(xì)評價的過程中，商丘市以點帶面，選取了中心城區(qū)范圍內(nèi)的梁園區(qū)和睢陽區(qū)作為評價工作地域。梁園區(qū)是老城區(qū)，通過土地利用狀況調(diào)查分析可以摸清老舊小區(qū)和工業(yè)企業(yè)的用地現(xiàn)狀，為老城區(qū)升級改造，工業(yè)企業(yè)低效用地再開發(fā)等提供數(shù)據(jù)樣本和決策依據(jù)。睢陽區(qū)是城市新區(qū)，區(qū)域內(nèi)多為新建社區(qū)，還有商丘古城特色旅游區(qū)。該市將商丘古城特色旅游區(qū)作為一個單獨的宗地單元進(jìn)行評價，探索旅游用地對周邊環(huán)境和城市規(guī)劃發(fā)展的影響。

為了高效且優(yōu)質(zhì)地完成詳細(xì)評價工作，商丘市成立了由市政府牽頭、多部門參與的詳細(xì)評價工作小組，解決各種行政層面和技術(shù)層面的問題。針對部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失或不夠準(zhǔn)確的情況，商丘市自然資源和規(guī)劃局與河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，對詳細(xì)評價范圍內(nèi)所有宗地開展實地調(diào)查。通過走訪街道辦事處、社區(qū)物業(yè)、工業(yè)企業(yè)管理辦公室、商業(yè)商務(wù)樓宇物業(yè)辦公室、學(xué)校辦公室等對所有評價單元土地使用情況、利用效率、開發(fā)程度等用地信息進(jìn)行調(diào)查，對有缺失的數(shù)據(jù)進(jìn)行補全，并修正了存在錯誤的數(shù)據(jù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，商丘市詳細(xì)評價工作范圍內(nèi)的建設(shè)用地總面積為6082.58公頃，其中居住用地所占比重最大，面積為3684.61公頃，占建設(shè)用地總面積的60.58%;工業(yè)用地面積次之，面積為1070.15公頃，占建設(shè)用地總面積的17.59%。居住用地在整個評價工作地域均有分布，主要集中在中心區(qū)域和東北、東南區(qū)域。工業(yè)用地主要集中在西北部和西南部，布局比較集中。商服用地主要集中分布在毗鄰產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)域，其余商服用地分布于市區(qū)內(nèi)。教育用地和其他用地面積占據(jù)一定比例，但均未超過評價工作地域總面積的10%。

因地制宜

完善指標(biāo)評價體系

商丘市從規(guī)劃符合度、建設(shè)強度和利用效益等方面選擇評價指標(biāo)。在設(shè)計評價指標(biāo)的過程中，該市依據(jù)相關(guān)政策規(guī)范和各類設(shè)計規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性、獲取的難易程度等因素，確定了各項評價指標(biāo)值，并對工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資等確實無法獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行了剔除，完善了評價體系。同時，商丘市對土地利用程度、效益、潛力進(jìn)行量化評價，明確了不同用地類型每一項指標(biāo)判定低效、中度、集約和過度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

在評價工業(yè)用地時，該市將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的企業(yè)和其他零星分布在城市中心城區(qū)的企業(yè)，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型對其用地現(xiàn)狀、生產(chǎn)水平和效益進(jìn)行比對，探討不同城市區(qū)位對企業(yè)發(fā)展的影響。例如：商丘市工業(yè)用地主要分布在城市北部的隴海鐵路兩側(cè)和城市西部的商丘市梁園產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及周邊區(qū)域。相比之下，依托交通網(wǎng)線和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的集聚效益，隴海線兩側(cè)的工業(yè)用地有部分毗鄰居住用地，周邊人口密度較大，對居住環(huán)境造成一定影響;梁園產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)值較高，周邊土地開發(fā)程度較高，對周邊企業(yè)產(chǎn)生吸附效應(yīng)，能吸引更多的工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

商丘市還創(chuàng)新地將商丘古城作為一個單獨的宗地單元進(jìn)行評價。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，商丘古城位于市區(qū)范圍內(nèi)，占地面積152.68公頃。目前古城內(nèi)已有部分旅游設(shè)施對外開放，四周環(huán)繞綠地和水系，環(huán)境優(yōu)良。古城周邊主要道路多為主干道，交通便捷，且附近建設(shè)了多所學(xué)校和醫(yī)院，開發(fā)的社區(qū)也越來越多，預(yù)期會吸引更多居民入住。商丘古城將成為商丘市城市發(fā)展的重心之一。

運用成果

為科學(xué)用地管地提供依據(jù)

在地籍宗地的基礎(chǔ)上，商丘市通過劃分居住、商服、工業(yè)、教育等評價單元，對土地利用程度、效益、潛力進(jìn)行量化評價，摸清了存量低效用地的開發(fā)潛力、空間布局和結(jié)構(gòu)，為優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、科學(xué)用地管地、盤活存量土地、推進(jìn)低效用地的二次開發(fā)利用、完善城市節(jié)約集約用地政策提供了重要的依據(jù)。

其一，詳細(xì)評價對商丘市尤其是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)工業(yè)用地的土地利用效率、開發(fā)程度、經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)查和分析。商丘市可利用詳細(xì)評價的工作成果，結(jié)合河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用信息監(jiān)管平臺，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行全面梳理，分類統(tǒng)計批而未征、征而未供、供而未用和低效用地，確定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)低效用地和閑置土地的坐落情況，統(tǒng)計生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳企業(yè)名錄。詳細(xì)評價還為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“百園增效”行動、創(chuàng)新優(yōu)化工業(yè)用地供應(yīng)方式和完善激勵約束機制提供了數(shù)據(jù)支撐和對策建議：產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)今后應(yīng)該更加嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，控制企業(yè)用地規(guī)模，提高土地利用強度和效率;盤活存量，創(chuàng)新土地資源整合再利用模式;強化規(guī)劃管控，建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)機制，提高土地開發(fā)建設(shè)效率和工業(yè)用地投入、產(chǎn)出強度。

其二，以詳細(xì)評價成果為依據(jù)推進(jìn)低效用地再開發(fā)工作。詳細(xì)評價工作對評價地域內(nèi)各類功能區(qū)低效利用指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行了設(shè)定，最終通過數(shù)據(jù)收集和實地調(diào)查，確定了包括居住用地、商服用地、工業(yè)用地等不同類型的200多宗低效用地。商丘市對這些低效用地的類型、現(xiàn)狀和成因進(jìn)行了判定和分析：主要集中在居住用地和工業(yè)用地，其中居住用地面積為856.44公頃，占低效用地總面積的49.62%;工業(yè)用地面積為353.33公頃，占低效用地總面積的20.47%。居住用地中低效用地的產(chǎn)生主要還是承載較多居住人口的老城區(qū)內(nèi)部城中村和老舊小區(qū)，及部分距離城市中心區(qū)域較遠(yuǎn)的入住率較低的新建社區(qū)。工業(yè)用地中低效用地的產(chǎn)生主要是零星分布在城市中心區(qū)域的規(guī)模較小的工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的效益不佳的工業(yè)企業(yè)和采取廠房分期建設(shè)的規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)。商丘市以此為依據(jù)開展了城市低效用地再開發(fā)工作，并針對不同低效用地類型制定了不同的低效用地再開發(fā)策略。

其三，此次詳細(xì)評價工作對教育用地的土地使用現(xiàn)狀等方面進(jìn)行了調(diào)查研究。商丘市依據(jù)詳細(xì)評價工作成果對參與高校教育用地集約利用評價工作的3所高校的教育用地利用狀況進(jìn)行不同年份的比對，了解近年來商丘市高校教育用地的變化和發(fā)展情況：一種情況是學(xué)校發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定階段，校園內(nèi)部教育用地基本全部開發(fā)利用，如需進(jìn)一步提高土地利用效率，可以嘗試對一些老舊建筑進(jìn)行改造升級。另一種情況是學(xué)校仍處在發(fā)展擴張階段，仍有空閑的校園內(nèi)部教育用地和正在建設(shè)的教學(xué)用地和宿舍用地等，學(xué)校應(yīng)在條件允許的情況下加快建設(shè)，充分利用校園內(nèi)的每一寸土地。（作者單位：河南省自然資源調(diào)查規(guī)劃院）