□蔡麗鴻

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116）

1 研究背景

農(nóng)民工是我國重要的勞動主體，對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。近年來，農(nóng)民工群體規(guī)模不斷擴大，國家統(tǒng)計局2022 年4 月發(fā)布的《2021 年農(nóng)民工監(jiān)測報告》顯示，截至2021 年我國農(nóng)民工總量超過2.9 億人。一直以來，受戶籍制度和社會觀念等因素影響，農(nóng)民工在勞動力市場中處于弱勢地位，農(nóng)民工就業(yè)問題成為突出的社會問題，引起社會廣泛關(guān)注。

21 世紀以來，農(nóng)民工就業(yè)問題得到國家高度重視，相關(guān)部門制定一系列政策，對解決農(nóng)民工就業(yè)問題發(fā)揮了重要作用。目前，農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量偏低[1]，多數(shù)農(nóng)民工僅有就業(yè)權(quán)，難以享受和城市居民同等的待遇，由此衍生出一系列棘手難題[2]。如何進一步完善農(nóng)民工就業(yè)政策，使其更好地發(fā)揮作用是目前亟須解決的問題。研究我國農(nóng)民工就業(yè)政策具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

2 數(shù)據(jù)基礎與分析方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究選用的農(nóng)民工就業(yè)政策文本全部來自公開數(shù)據(jù)資料。政策文獻篩選的原則有4 點。一是采用中央層級發(fā)布的政策文獻。二是選用直接體現(xiàn)政府態(tài)度的政策，包括法律法規(guī)、意見、決定、規(guī)劃、辦法、通知等。三是政策內(nèi)容與農(nóng)民工就業(yè)相關(guān)，指農(nóng)民工以非農(nóng)業(yè)為職業(yè)，不包括進城個體經(jīng)營活動和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動。四是政策發(fā)布時間在2000 年后，2000 年前農(nóng)民工就業(yè)政策目標整體上是對農(nóng)民工實施限制性管理，2000 年后開始通過政策緩解農(nóng)民工就業(yè)問題?；谝陨显瓌t，以“農(nóng)民工”“流動人口”“進城務工”“農(nóng)村勞動力”為關(guān)鍵詞，政策發(fā)布時間為2000—2020 年，政策發(fā)文機關(guān)為中央層級政府機關(guān)，在中國法律知識資源總庫法律法規(guī)庫搜索，以中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站為補充。逐一閱讀收集到的所有政策文本，剔除與研究主題相關(guān)度不高的政策文本，最終選取出135 份政策文本作為研究對象。

2.2 分析框架

2.2.1 X維度：政策工具維度

政策工具是達成政策目標的手段和措施[3]。根據(jù)不同的劃分依據(jù)，政策工具的分類方式存在差異。不同的學者根據(jù)研究目的和研究對象采用不同的分類方式。羅斯韋爾和沃爾特根據(jù)政策工具的影響層面，將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具[4]。這種分類方法在國內(nèi)研究中采用頻率較高，且廣泛運用于就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策和人才政策領(lǐng)域。葛蕾蕾等（2018）[5]對高校畢業(yè)生就業(yè)政策的研究，程華和婁夕冉（2019）[6]對海外人才政策的研究，高秀娟和彭春燕（2019）[7]對創(chuàng)業(yè)政策的研究都采用了羅斯韋爾和沃爾特的政策工具分類方法。該分類方法適合運用于就業(yè)政策類型的分析，文章借鑒該分類方法，將供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策作為農(nóng)民工就業(yè)政策X 維度的分析框架。

供給型政策工具影響農(nóng)民工勞動力的供給。政府通過政策提高農(nóng)民工的就業(yè)意愿及就業(yè)能力，達到推動農(nóng)民工就業(yè)的目的。供給型政策主要包括人才培養(yǎng)、信息服務、基礎設施和平臺建設、資金投入、信息服務等。

需求型政策工具影響勞動力市場。通過降低農(nóng)民工進入勞動力市場的阻力，開拓穩(wěn)定農(nóng)民工的就業(yè)市場，創(chuàng)造就業(yè)機會、就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道，提高吸收和容納農(nóng)民工勞動力的容量，從而拉動農(nóng)民工就業(yè)。具體措施包括政府采購、服務外包、幫扶鼓勵和市場塑造等。

環(huán)境型政策工具影響農(nóng)民工就業(yè)的環(huán)境因素。政府通過法規(guī)管制、監(jiān)督考核、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施為農(nóng)民工提供有利的就業(yè)環(huán)境和市場條件，間接影響和促進農(nóng)民工就業(yè)。

3 種政策工具通過不同的層面共同影響農(nóng)民工就業(yè)。供給型政策工具對農(nóng)民工就業(yè)具有直接推動作用，需求性政策工具具有直接拉動作用，環(huán)境型政策工具具有間接影響作用。合理搭配3 種政策工具能夠形成政策合力，促進農(nóng)民工就業(yè)。

2.2.2 Y維度：人力資源管理環(huán)節(jié)

人力資源管理是指對人力資源的取得、開發(fā)、利用和保持等進行計劃、組織、指揮和控制，使人力、物力保持最佳比例，充分發(fā)揮人的潛能，提高工作效率，實現(xiàn)組織目標的管理活動[8]。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家與企業(yè)對人力資源管理的重視程度日益提高。但農(nóng)民工被視為廉價勞動力，在就業(yè)過程中沒有被納入人力資源管理范疇[9]。農(nóng)民工的用工模式具有間接性、臨時性、非正規(guī)性等特點，例如建筑業(yè)中典型的“包工頭”用工模式。將人力資源管理運用于農(nóng)民工的就業(yè)管理中，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民工資源的合理配置、開發(fā)和利用。

我國將人力資源管理劃分為“選、育、用、留”4 個環(huán)節(jié)。目前，4 個環(huán)節(jié)中都忽視了對農(nóng)民工的有效管理，存在一系列農(nóng)民工就業(yè)問題。在選拔環(huán)節(jié)，農(nóng)民工可選擇的職業(yè)類型和就業(yè)機會十分有限；在培育環(huán)節(jié)，農(nóng)民工的受教育權(quán)存在缺失和不被重視的現(xiàn)象；在使用環(huán)節(jié)，農(nóng)民工面臨工資低、被拖欠工資、工作環(huán)境惡劣等問題；在保留環(huán)節(jié)，農(nóng)民工的工資福利待遇較差，在職業(yè)發(fā)展上難以實現(xiàn)向上流動，呈現(xiàn)出“短工化”趨勢。4 個環(huán)節(jié)是一個系統(tǒng)的整體，互相影響，需要整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

國家需通過政策解決農(nóng)民工在人力資源管理4個環(huán)節(jié)中遇到的問題，從人力資源管理的角度構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)政策分析維度，完善農(nóng)民工就業(yè)政策，促進農(nóng)民工高質(zhì)量就業(yè)?；谝陨戏治觯恼聦⑷肆Y源管理中的選拔、培育、使用、保留4 個環(huán)節(jié)作為農(nóng)民工就業(yè)政策內(nèi)容分析的Y 維度，具體如表1 所示。

表1 政策文本中人力資源管理環(huán)節(jié)及解釋

2.2.3 二維分析框架的構(gòu)建

在農(nóng)民工就業(yè)政策工具維度與人力資源管理環(huán)節(jié)維度的基礎上，建立關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)政策文本的二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 二維分析框架

2.3 編碼

本研究將收集到的135 份政策文本中與農(nóng)民工就業(yè)有關(guān)的條款作為分析單位。在X 維度政策工具中，采用“政策編碼—政策工具類型編碼—次級政策工具編碼”。在Y 維度人力資源管理環(huán)節(jié)，采用“政策編碼—人力資源管理環(huán)節(jié)編碼”。同一個政策單元編碼可能會對應一個以上的政策工具類型或者一個以上的人力資源管理環(huán)節(jié)，出現(xiàn)這種情況時研究人員需多次編碼。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 對農(nóng)民工就業(yè)政策的X 維度分析

對農(nóng)民工就業(yè)政策文本內(nèi)容進行政策工具維度的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策綜合使用了供給型、需求型和環(huán)境型3 種政策工具。整體上，3 種政策工具的使用程度存在明顯差距。使用最多的是環(huán)境型政策工具，占全部的68.76%；其次是供給型政策工具，占全部的22.99%；使用最少的是需求型政策工具，僅占全部的8.28%。

進一步分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具處于主導地位。在環(huán)境型政策內(nèi)部，法規(guī)管制（34.35%）使用最多，監(jiān)管考核（18.17%）、策略性措施（16.19%）和協(xié)調(diào)配合（14.49%）政策工具使用較合理。金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具使用不足，兩者占比加起來僅有1.98%。供給型政策工具的使用相對不足。在供給型政策內(nèi)部，公共服務與人才培養(yǎng)的相關(guān)政策運用較多，分別占供給型政策的38.48%和28.49%。資金投入的使用相對合理，占16.13%。示范工程（3.23%）、基礎設施與平臺建設（5.38%）、福利待遇（5.38%）信息服務（5.91%）相關(guān)政策占比較低。需求型政策工具的使用出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，僅占就業(yè)政策工具的8.28%。其中，幫扶鼓勵占58.21%、市場塑造占32.84%、政府采購占8.96%，政府外包政策工具存在空白。

3.2 對農(nóng)民工就業(yè)政策的Y 維度分析

分析人力資源管理維度發(fā)現(xiàn)，政策工具在選拔、培育、使用、保留4 個環(huán)節(jié)上均有干預，但在各個環(huán)節(jié)的運用中存在較大差距。其中，使用環(huán)節(jié)的政策偏高，占53.53%；其次是培育環(huán)節(jié)，占29.91%；選拔環(huán)節(jié)占13.60%；保留環(huán)節(jié)嚴重不足，僅占2.97%。

3.3 農(nóng)民工就業(yè)政策的X、Y 維度相互關(guān)系分析

交叉分析農(nóng)民工就業(yè)政策的X 維度和Y 維度，得出兩個維度之間的匹配情況。圖2 展示了人力資源管理4 個環(huán)節(jié)分別對政策工具的使用情況。圖3 展示了供給型、需求型、環(huán)境型政策工具分別對人力資源管理4 個環(huán)節(jié)的推動情況。

圖2 人力資源管理環(huán)節(jié)對政策工具的使用

圖3 政策工具對人力資源環(huán)節(jié)的推動

結(jié)合圖2 與圖3 可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策中政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)的互動關(guān)系具有以下特點。一是使用環(huán)節(jié)與環(huán)境型政策工具的關(guān)系較強。從圖2 可知，在使用環(huán)節(jié)中，對環(huán)境型政策工具的使用最多，而且頻次遠遠超過需求型、供給型政策工具。在環(huán)境型政策工具對人力資源管理4 個環(huán)節(jié)的推動中，對使用環(huán)節(jié)的推動最強。從兩個角度看，環(huán)境型政策工具與使用環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性最強。二是培育環(huán)節(jié)與供給型政策工具之間的關(guān)系較為密切。從圖2 可知，在培育環(huán)節(jié)使用供給型政策的頻次較多，占比42.15%。從圖3 可知，供給型政策工具對人力資源管理4 個環(huán)節(jié)的推動中，最強的是培育環(huán)節(jié)。三是選拔環(huán)節(jié)對3 種政策工具的使用較為均衡，但3 種政策工具對其推動力不強。在環(huán)境型政策工具的使用中，選拔環(huán)節(jié)僅占5.05%；在供給型政策工具的使用中，選拔環(huán)節(jié)占26.88%，在4 個環(huán)節(jié)中排第三；在需求型政策工具的使用中，雖然選拔環(huán)節(jié)在4 個環(huán)節(jié)中占比最高，但由于需求型政策工具在整體上供給不足，對選拔環(huán)節(jié)的推動力不強。四是3 種政策工具對保留環(huán)節(jié)的推動力均較弱，保留環(huán)節(jié)中政策工具的使用存在明顯缺位。從圖2 可以看出，在保留環(huán)節(jié)中，3 種政策工具的使用頻次均不高，使用頻次最高的環(huán)境型政策工具只有14 次，其他兩種政策工具的使用頻次均不足10 次。

4 研究結(jié)論與政策建議

基于對農(nóng)民工就業(yè)政策文本的量化分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策具有政策工具體系分布不均、人力資源管理環(huán)節(jié)政策供給不均衡、政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配性不足等問題，據(jù)此提出對策建議。

4.1 組合政策工具，優(yōu)化政策工具體系分布不均

合理的政策工具搭配可以使政策有效發(fā)揮合力。目前整個政策工具體系中，偏重環(huán)境型政策工具，需求型和供給型政策工具運用不足。就業(yè)政策對農(nóng)民工就業(yè)的推動力和拉動力不足，需適當減少環(huán)境型政策工具的使用頻次，加強供給型及需求型政策工具的使用頻次，增強政策對農(nóng)民工就業(yè)的直接影響。

在3 種政策工具中，次級政策工具的使用不均衡。一是在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)體現(xiàn)出國家對農(nóng)民工就業(yè)技能的重視。但在信息服務和福利待遇方面的重視力度不足，需加強信息服務，提高福利待遇，提高農(nóng)民工的就業(yè)意愿。二是在需求型政策工具中，幫扶鼓勵政策使用較多，政府采購政策使用較少，政府外包政策存在空白，說明目前農(nóng)民工就業(yè)服務幾乎由政府全部包攬。政府通過幫扶鼓勵企業(yè)或特定的行業(yè)拉動農(nóng)民工就業(yè)，是一種直接擴大需求的手段，簡單有效。但是從長期來看，需配合其他政策工具，動員多元的社會力量拉動農(nóng)民工就業(yè)，填補這方面政策的空白。三是在環(huán)境型政策工具中，過度依賴法規(guī)管制和監(jiān)督考核政策，策略性措施使用較多，對稅收優(yōu)惠和金融支持的重視程度不足。稅收優(yōu)惠和金融支持是一種經(jīng)濟激勵手段，應提高對稅收優(yōu)惠和金融支持的重視程度。

4.2 整合人力資源管理環(huán)節(jié)，破除政策供給不均衡

人力資源管理中，選拔、培育、使用、保留4 個環(huán)節(jié)是一個整體，相互影響。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策在人力資源管理各個環(huán)節(jié)中的政策供給不均衡。目前，政策主要關(guān)注使用環(huán)節(jié)和培育環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了國家重視提高農(nóng)民就業(yè)技能和解決農(nóng)民工在工作過程中遇到的問題。但是對農(nóng)民工的選拔環(huán)節(jié)和保留環(huán)節(jié)不夠重視，需進一步統(tǒng)籌政策在人力資源管理各個環(huán)節(jié)中的使用情況，使人力資源管理的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮協(xié)同作用。一是優(yōu)化和完善培育環(huán)節(jié)的政策。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)開始向中高端方向發(fā)展，對高技能勞動力的需求增加。相關(guān)部門要提供支持，將農(nóng)民工發(fā)展為高技能勞動力，滿足勞動力市場現(xiàn)實需求，防止出現(xiàn)勞動力供給結(jié)構(gòu)性短缺問題。二是提高對選拔環(huán)節(jié)的重視程度。選拔環(huán)節(jié)涉及農(nóng)民工就業(yè)機會。目前農(nóng)民工就業(yè)歧視問題仍然存在，需要通過政策消除就業(yè)中的不平等現(xiàn)象。三是加大保留環(huán)節(jié)的政策力度，增加農(nóng)民工在職場中向上發(fā)展的機會。忽視保留環(huán)節(jié)說明沒有將農(nóng)民工群體作為一種可持續(xù)發(fā)展的人力資本。農(nóng)民工就業(yè)政策目前是屬于“問題”導向，未來應向“發(fā)展”導向轉(zhuǎn)變。過去農(nóng)民工勞動力低技能、低報酬，現(xiàn)在需把農(nóng)民工從廉價勞動力向人力資本轉(zhuǎn)變。

4.3 增強政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配度，克服政策合力不足

政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配性不足，3 種政策工具類型對人力資源管理各個環(huán)節(jié)的推動不均衡，導致政策合力不足。需加強政策工具與人力資源管理各個環(huán)節(jié)的相互關(guān)系，使政策發(fā)揮出最大效力。一是加強環(huán)境型政策工具對選拔環(huán)節(jié)的影響。環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制、監(jiān)督考核政策能為農(nóng)民工提供有利的就業(yè)環(huán)境和市場條件。二是加強需求型政策工具對使用環(huán)節(jié)的拉動力。利用需求型政策工具直接拉動農(nóng)民工就業(yè)，擴大農(nóng)民工就業(yè)崗位和就業(yè)領(lǐng)域。三是豐富保留環(huán)節(jié)3 種政策工具的使用。農(nóng)民工是我國重要的人力資源，要重視對農(nóng)民工的投資，不斷豐富政策工具在保留環(huán)節(jié)中的使用。