□蔡麗鴻

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

1 研究背景

農(nóng)民工是我國(guó)重要的勞動(dòng)主體，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。近年來(lái)，農(nóng)民工群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2022 年4 月發(fā)布的《2021 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，截至2021 年我國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.9 億人。一直以來(lái)，受戶籍制度和社會(huì)觀念等因素影響，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民工就業(yè)問題成為突出的社會(huì)問題，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

21 世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)民工就業(yè)問題得到國(guó)家高度重視，相關(guān)部門制定一系列政策，對(duì)解決農(nóng)民工就業(yè)問題發(fā)揮了重要作用。目前，農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量偏低[1]，多數(shù)農(nóng)民工僅有就業(yè)權(quán)，難以享受和城市居民同等的待遇，由此衍生出一系列棘手難題[2]。如何進(jìn)一步完善農(nóng)民工就業(yè)政策，使其更好地發(fā)揮作用是目前亟須解決的問題。研究我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)政策具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究選用的農(nóng)民工就業(yè)政策文本全部來(lái)自公開數(shù)據(jù)資料。政策文獻(xiàn)篩選的原則有4 點(diǎn)。一是采用中央層級(jí)發(fā)布的政策文獻(xiàn)。二是選用直接體現(xiàn)政府態(tài)度的政策，包括法律法規(guī)、意見、決定、規(guī)劃、辦法、通知等。三是政策內(nèi)容與農(nóng)民工就業(yè)相關(guān)，指農(nóng)民工以非農(nóng)業(yè)為職業(yè)，不包括進(jìn)城個(gè)體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。四是政策發(fā)布時(shí)間在2000 年后，2000 年前農(nóng)民工就業(yè)政策目標(biāo)整體上是對(duì)農(nóng)民工實(shí)施限制性管理，2000 年后開始通過(guò)政策緩解農(nóng)民工就業(yè)問題?；谝陨显瓌t，以“農(nóng)民工”“流動(dòng)人口”“進(jìn)城務(wù)工”“農(nóng)村勞動(dòng)力”為關(guān)鍵詞，政策發(fā)布時(shí)間為2000—2020 年，政策發(fā)文機(jī)關(guān)為中央層級(jí)政府機(jī)關(guān)，在中國(guó)法律知識(shí)資源總庫(kù)法律法規(guī)庫(kù)搜索，以中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站為補(bǔ)充。逐一閱讀收集到的所有政策文本，剔除與研究主題相關(guān)度不高的政策文本，最終選取出135 份政策文本作為研究對(duì)象。

2.2 分析框架

2.2.1 X維度：政策工具維度

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[3]。根據(jù)不同的劃分依據(jù)，政策工具的分類方式存在差異。不同的學(xué)者根據(jù)研究目的和研究對(duì)象采用不同的分類方式。羅斯韋爾和沃爾特根據(jù)政策工具的影響層面，將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具[4]。這種分類方法在國(guó)內(nèi)研究中采用頻率較高，且廣泛運(yùn)用于就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策和人才政策領(lǐng)域。葛蕾蕾等（2018）[5]對(duì)高校畢業(yè)生就業(yè)政策的研究，程華和婁夕冉（2019）[6]對(duì)海外人才政策的研究，高秀娟和彭春燕（2019）[7]對(duì)創(chuàng)業(yè)政策的研究都采用了羅斯韋爾和沃爾特的政策工具分類方法。該分類方法適合運(yùn)用于就業(yè)政策類型的分析，文章借鑒該分類方法，將供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策作為農(nóng)民工就業(yè)政策X 維度的分析框架。

供給型政策工具影響農(nóng)民工勞動(dòng)力的供給。政府通過(guò)政策提高農(nóng)民工的就業(yè)意愿及就業(yè)能力，達(dá)到推動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)的目的。供給型政策主要包括人才培養(yǎng)、信息服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)建設(shè)、資金投入、信息服務(wù)等。

需求型政策工具影響勞動(dòng)力市場(chǎng)。通過(guò)降低農(nóng)民工進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的阻力，開拓穩(wěn)定農(nóng)民工的就業(yè)市場(chǎng)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)渠道，提高吸收和容納農(nóng)民工勞動(dòng)力的容量，從而拉動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)。具體措施包括政府采購(gòu)、服務(wù)外包、幫扶鼓勵(lì)和市場(chǎng)塑造等。

環(huán)境型政策工具影響農(nóng)民工就業(yè)的環(huán)境因素。政府通過(guò)法規(guī)管制、監(jiān)督考核、金融支持、稅收優(yōu)惠和策略性措施為農(nóng)民工提供有利的就業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)條件，間接影響和促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。

3 種政策工具通過(guò)不同的層面共同影響農(nóng)民工就業(yè)。供給型政策工具對(duì)農(nóng)民工就業(yè)具有直接推動(dòng)作用，需求性政策工具具有直接拉動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具具有間接影響作用。合理搭配3 種政策工具能夠形成政策合力，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。

2.2.2 Y維度：人力資源管理環(huán)節(jié)

人力資源管理是指對(duì)人力資源的取得、開發(fā)、利用和保持等進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮和控制，使人力、物力保持最佳比例，充分發(fā)揮人的潛能，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的管理活動(dòng)[8]。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家與企業(yè)對(duì)人力資源管理的重視程度日益提高。但農(nóng)民工被視為廉價(jià)勞動(dòng)力，在就業(yè)過(guò)程中沒有被納入人力資源管理范疇[9]。農(nóng)民工的用工模式具有間接性、臨時(shí)性、非正規(guī)性等特點(diǎn)，例如建筑業(yè)中典型的“包工頭”用工模式。將人力資源管理運(yùn)用于農(nóng)民工的就業(yè)管理中，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民工資源的合理配置、開發(fā)和利用。

我國(guó)將人力資源管理劃分為“選、育、用、留”4 個(gè)環(huán)節(jié)。目前，4 個(gè)環(huán)節(jié)中都忽視了對(duì)農(nóng)民工的有效管理，存在一系列農(nóng)民工就業(yè)問題。在選拔環(huán)節(jié)，農(nóng)民工可選擇的職業(yè)類型和就業(yè)機(jī)會(huì)十分有限；在培育環(huán)節(jié)，農(nóng)民工的受教育權(quán)存在缺失和不被重視的現(xiàn)象；在使用環(huán)節(jié)，農(nóng)民工面臨工資低、被拖欠工資、工作環(huán)境惡劣等問題；在保留環(huán)節(jié)，農(nóng)民工的工資福利待遇較差，在職業(yè)發(fā)展上難以實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)，呈現(xiàn)出“短工化”趨勢(shì)。4 個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)系統(tǒng)的整體，互相影響，需要整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

國(guó)家需通過(guò)政策解決農(nóng)民工在人力資源管理4個(gè)環(huán)節(jié)中遇到的問題，從人力資源管理的角度構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)政策分析維度，完善農(nóng)民工就業(yè)政策，促進(jìn)農(nóng)民工高質(zhì)量就業(yè)?；谝陨戏治?，文章將人力資源管理中的選拔、培育、使用、保留4 個(gè)環(huán)節(jié)作為農(nóng)民工就業(yè)政策內(nèi)容分析的Y 維度，具體如表1 所示。

表1 政策文本中人力資源管理環(huán)節(jié)及解釋

2.2.3 二維分析框架的構(gòu)建

在農(nóng)民工就業(yè)政策工具維度與人力資源管理環(huán)節(jié)維度的基礎(chǔ)上，建立關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)政策文本的二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 二維分析框架

2.3 編碼

本研究將收集到的135 份政策文本中與農(nóng)民工就業(yè)有關(guān)的條款作為分析單位。在X 維度政策工具中，采用“政策編碼—政策工具類型編碼—次級(jí)政策工具編碼”。在Y 維度人力資源管理環(huán)節(jié)，采用“政策編碼—人力資源管理環(huán)節(jié)編碼”。同一個(gè)政策單元編碼可能會(huì)對(duì)應(yīng)一個(gè)以上的政策工具類型或者一個(gè)以上的人力資源管理環(huán)節(jié)，出現(xiàn)這種情況時(shí)研究人員需多次編碼。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策的X 維度分析

對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策文本內(nèi)容進(jìn)行政策工具維度的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策綜合使用了供給型、需求型和環(huán)境型3 種政策工具。整體上，3 種政策工具的使用程度存在明顯差距。使用最多的是環(huán)境型政策工具，占全部的68.76%；其次是供給型政策工具，占全部的22.99%；使用最少的是需求型政策工具，僅占全部的8.28%。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具處于主導(dǎo)地位。在環(huán)境型政策內(nèi)部，法規(guī)管制（34.35%）使用最多，監(jiān)管考核（18.17%）、策略性措施（16.19%）和協(xié)調(diào)配合（14.49%）政策工具使用較合理。金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具使用不足，兩者占比加起來(lái)僅有1.98%。供給型政策工具的使用相對(duì)不足。在供給型政策內(nèi)部，公共服務(wù)與人才培養(yǎng)的相關(guān)政策運(yùn)用較多，分別占供給型政策的38.48%和28.49%。資金投入的使用相對(duì)合理，占16.13%。示范工程（3.23%）、基礎(chǔ)設(shè)施與平臺(tái)建設(shè)（5.38%）、福利待遇（5.38%）信息服務(wù)（5.91%）相關(guān)政策占比較低。需求型政策工具的使用出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，僅占就業(yè)政策工具的8.28%。其中，幫扶鼓勵(lì)占58.21%、市場(chǎng)塑造占32.84%、政府采購(gòu)占8.96%，政府外包政策工具存在空白。

3.2 對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策的Y 維度分析

分析人力資源管理維度發(fā)現(xiàn)，政策工具在選拔、培育、使用、保留4 個(gè)環(huán)節(jié)上均有干預(yù)，但在各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)用中存在較大差距。其中，使用環(huán)節(jié)的政策偏高，占53.53%；其次是培育環(huán)節(jié)，占29.91%；選拔環(huán)節(jié)占13.60%；保留環(huán)節(jié)嚴(yán)重不足，僅占2.97%。

3.3 農(nóng)民工就業(yè)政策的X、Y 維度相互關(guān)系分析

交叉分析農(nóng)民工就業(yè)政策的X 維度和Y 維度，得出兩個(gè)維度之間的匹配情況。圖2 展示了人力資源管理4 個(gè)環(huán)節(jié)分別對(duì)政策工具的使用情況。圖3 展示了供給型、需求型、環(huán)境型政策工具分別對(duì)人力資源管理4 個(gè)環(huán)節(jié)的推動(dòng)情況。

圖2 人力資源管理環(huán)節(jié)對(duì)政策工具的使用

圖3 政策工具對(duì)人力資源環(huán)節(jié)的推動(dòng)

結(jié)合圖2 與圖3 可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策中政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)的互動(dòng)關(guān)系具有以下特點(diǎn)。一是使用環(huán)節(jié)與環(huán)境型政策工具的關(guān)系較強(qiáng)。從圖2 可知，在使用環(huán)節(jié)中，對(duì)環(huán)境型政策工具的使用最多，而且頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)需求型、供給型政策工具。在環(huán)境型政策工具對(duì)人力資源管理4 個(gè)環(huán)節(jié)的推動(dòng)中，對(duì)使用環(huán)節(jié)的推動(dòng)最強(qiáng)。從兩個(gè)角度看，環(huán)境型政策工具與使用環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性最強(qiáng)。二是培育環(huán)節(jié)與供給型政策工具之間的關(guān)系較為密切。從圖2 可知，在培育環(huán)節(jié)使用供給型政策的頻次較多，占比42.15%。從圖3 可知，供給型政策工具對(duì)人力資源管理4 個(gè)環(huán)節(jié)的推動(dòng)中，最強(qiáng)的是培育環(huán)節(jié)。三是選拔環(huán)節(jié)對(duì)3 種政策工具的使用較為均衡，但3 種政策工具對(duì)其推動(dòng)力不強(qiáng)。在環(huán)境型政策工具的使用中，選拔環(huán)節(jié)僅占5.05%；在供給型政策工具的使用中，選拔環(huán)節(jié)占26.88%，在4 個(gè)環(huán)節(jié)中排第三；在需求型政策工具的使用中，雖然選拔環(huán)節(jié)在4 個(gè)環(huán)節(jié)中占比最高，但由于需求型政策工具在整體上供給不足，對(duì)選拔環(huán)節(jié)的推動(dòng)力不強(qiáng)。四是3 種政策工具對(duì)保留環(huán)節(jié)的推動(dòng)力均較弱，保留環(huán)節(jié)中政策工具的使用存在明顯缺位。從圖2 可以看出，在保留環(huán)節(jié)中，3 種政策工具的使用頻次均不高，使用頻次最高的環(huán)境型政策工具只有14 次，其他兩種政策工具的使用頻次均不足10 次。

4 研究結(jié)論與政策建議

基于對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策文本的量化分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策具有政策工具體系分布不均、人力資源管理環(huán)節(jié)政策供給不均衡、政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配性不足等問題，據(jù)此提出對(duì)策建議。

4.1 組合政策工具，優(yōu)化政策工具體系分布不均

合理的政策工具搭配可以使政策有效發(fā)揮合力。目前整個(gè)政策工具體系中，偏重環(huán)境型政策工具，需求型和供給型政策工具運(yùn)用不足。就業(yè)政策對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的推動(dòng)力和拉動(dòng)力不足，需適當(dāng)減少環(huán)境型政策工具的使用頻次，加強(qiáng)供給型及需求型政策工具的使用頻次，增強(qiáng)政策對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的直接影響。

在3 種政策工具中，次級(jí)政策工具的使用不均衡。一是在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)農(nóng)民工就業(yè)技能的重視。但在信息服務(wù)和福利待遇方面的重視力度不足，需加強(qiáng)信息服務(wù)，提高福利待遇，提高農(nóng)民工的就業(yè)意愿。二是在需求型政策工具中，幫扶鼓勵(lì)政策使用較多，政府采購(gòu)政策使用較少，政府外包政策存在空白，說(shuō)明目前農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)幾乎由政府全部包攬。政府通過(guò)幫扶鼓勵(lì)企業(yè)或特定的行業(yè)拉動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)，是一種直接擴(kuò)大需求的手段，簡(jiǎn)單有效。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，需配合其他政策工具，動(dòng)員多元的社會(huì)力量拉動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)，填補(bǔ)這方面政策的空白。三是在環(huán)境型政策工具中，過(guò)度依賴法規(guī)管制和監(jiān)督考核政策，策略性措施使用較多，對(duì)稅收優(yōu)惠和金融支持的重視程度不足。稅收優(yōu)惠和金融支持是一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，應(yīng)提高對(duì)稅收優(yōu)惠和金融支持的重視程度。

4.2 整合人力資源管理環(huán)節(jié)，破除政策供給不均衡

人力資源管理中，選拔、培育、使用、保留4 個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)整體，相互影響。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工就業(yè)政策在人力資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的政策供給不均衡。目前，政策主要關(guān)注使用環(huán)節(jié)和培育環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了國(guó)家重視提高農(nóng)民就業(yè)技能和解決農(nóng)民工在工作過(guò)程中遇到的問題。但是對(duì)農(nóng)民工的選拔環(huán)節(jié)和保留環(huán)節(jié)不夠重視，需進(jìn)一步統(tǒng)籌政策在人力資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的使用情況，使人力資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮協(xié)同作用。一是優(yōu)化和完善培育環(huán)節(jié)的政策。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)開始向中高端方向發(fā)展，對(duì)高技能勞動(dòng)力的需求增加。相關(guān)部門要提供支持，將農(nóng)民工發(fā)展為高技能勞動(dòng)力，滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求，防止出現(xiàn)勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)性短缺問題。二是提高對(duì)選拔環(huán)節(jié)的重視程度。選拔環(huán)節(jié)涉及農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會(huì)。目前農(nóng)民工就業(yè)歧視問題仍然存在，需要通過(guò)政策消除就業(yè)中的不平等現(xiàn)象。三是加大保留環(huán)節(jié)的政策力度，增加農(nóng)民工在職場(chǎng)中向上發(fā)展的機(jī)會(huì)。忽視保留環(huán)節(jié)說(shuō)明沒有將農(nóng)民工群體作為一種可持續(xù)發(fā)展的人力資本。農(nóng)民工就業(yè)政策目前是屬于“問題”導(dǎo)向，未來(lái)應(yīng)向“發(fā)展”導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。過(guò)去農(nóng)民工勞動(dòng)力低技能、低報(bào)酬，現(xiàn)在需把農(nóng)民工從廉價(jià)勞動(dòng)力向人力資本轉(zhuǎn)變。

4.3 增強(qiáng)政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配度，克服政策合力不足

政策工具與人力資源管理環(huán)節(jié)匹配性不足，3 種政策工具類型對(duì)人力資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的推動(dòng)不均衡，導(dǎo)致政策合力不足。需加強(qiáng)政策工具與人力資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的相互關(guān)系，使政策發(fā)揮出最大效力。一是加強(qiáng)環(huán)境型政策工具對(duì)選拔環(huán)節(jié)的影響。環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制、監(jiān)督考核政策能為農(nóng)民工提供有利的就業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)條件。二是加強(qiáng)需求型政策工具對(duì)使用環(huán)節(jié)的拉動(dòng)力。利用需求型政策工具直接拉動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)崗位和就業(yè)領(lǐng)域。三是豐富保留環(huán)節(jié)3 種政策工具的使用。農(nóng)民工是我國(guó)重要的人力資源，要重視對(duì)農(nóng)民工的投資，不斷豐富政策工具在保留環(huán)節(jié)中的使用。