梁文莉 岳紅舉

（1.廣東開放大學(xué)，廣州 510091；2.河南大學(xué)，開封 475004）

內(nèi)容提要：預(yù)算平衡面臨收入預(yù)期性與支出剛性、部門利益與中期財(cái)政規(guī)劃、中央與地方財(cái)政分權(quán)，以及收入結(jié)構(gòu)異化等制度困境，危及財(cái)政的可持續(xù)性。預(yù)算審核的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出和政策拓展，并不意味著對預(yù)算平衡的替代，財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)重構(gòu)了預(yù)算平衡的定義，跨年度預(yù)算平衡契合了預(yù)算的國家治理地位，具有財(cái)政可持續(xù)的控制功能和績效管理功能。立足于積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，預(yù)算平衡的重點(diǎn)將是跨年度的預(yù)算平衡、財(cái)政資源的動態(tài)監(jiān)控和績效管理的收支一體化。

一、引言

為應(yīng)對逆全球化對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊，自2018年開始，大規(guī)模的減稅降費(fèi)開始實(shí)施，加之中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延等諸多不確定因素增多，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，中央要求積極的財(cái)政政策更加積極，在2018年減稅降費(fèi)1.3萬億元的基礎(chǔ)上，2019年和2020年又陸續(xù)分別減少2.36萬億元和2.6萬億元。連續(xù)幾年的大規(guī)模減稅降費(fèi)使得我國財(cái)政狀況面臨收入減少和支出剛性的雙重壓力，尤其是地方財(cái)政可持續(xù)面臨巨大挑戰(zhàn)。2021年我國《政府工作報(bào)告》雖未提出明確的減負(fù)總量，但減稅降費(fèi)依然是當(dāng)下財(cái)政政策的主基調(diào)。在減稅降費(fèi)政策持續(xù)實(shí)施引發(fā)預(yù)算收入下降的同時(shí)，又遭遇地方政府債務(wù)激增導(dǎo)致的預(yù)算赤字上升，財(cái)政可持續(xù)面臨減稅降費(fèi)與更可持續(xù)之間的矛盾。作為當(dāng)前國際上維持財(cái)政可持續(xù)工具的主導(dǎo)規(guī)則（吳進(jìn)進(jìn)等，2021），預(yù)算平衡既可以為一定時(shí)期財(cái)政收支總量平衡提供政策指引，又可以為財(cái)政收支結(jié)構(gòu)提供優(yōu)化路徑，不失為一種維持財(cái)政可持續(xù)的有效手段。本文立足于預(yù)算平衡理論，首先分析預(yù)算平衡的制度困境，其次闡釋財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)對預(yù)算平衡定義、控制功能、績效功能的重構(gòu)，最后提出路徑優(yōu)化的相應(yīng)措施，保障當(dāng)前更加積極的財(cái)政政策提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。本文試圖從以下方面展開創(chuàng)新：一是闡釋預(yù)算平衡對財(cái)政可持續(xù)的控制功能，提出結(jié)構(gòu)平衡、項(xiàng)目平衡和規(guī)劃平衡建議，深化了跨年度預(yù)算平衡理論。二是闡釋財(cái)政可持續(xù)的預(yù)算績效管理功能，并基于財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的基本地位，夯實(shí)財(cái)政資源動態(tài)監(jiān)控的價(jià)值理性。三是擴(kuò)展績效管理理論，將預(yù)算收支一體化納入全面績效管理，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)的技術(shù)理性。

二、預(yù)算平衡的制度困境

當(dāng)預(yù)算總收入難以應(yīng)對總支出，出現(xiàn)持續(xù)性財(cái)政赤字，財(cái)政可持續(xù)性便面臨債務(wù)危機(jī)的可能。阿根廷正是由于債務(wù)問題和多年的財(cái)政赤字，至今未能走出財(cái)政危機(jī)的陰影，也錯過了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良機(jī)，歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)也使財(cái)政緊縮成為核心議題（Reinhart et al.，2010）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，我國也面臨收入降低和支出增加的雙重矛盾，財(cái)政可持續(xù)性已經(jīng)成為中國預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)（馬駿，2013）。

（一）收入預(yù)期性與支出剛性的矛盾

預(yù)算本就是對特定時(shí)期政府收支的預(yù)測，針對強(qiáng)制性收入沒有拘束力，也不能課以財(cái)政執(zhí)收部門強(qiáng)制征收的法律效力，收大于支或者支大于收、收支不平衡必然成為常態(tài)。新《預(yù)算法》順應(yīng)財(cái)政客觀規(guī)律和對稅收法定原則的尊重，已經(jīng)將預(yù)算收入設(shè)定為預(yù)期性，當(dāng)支出剛性面臨收入預(yù)期性，年度預(yù)算勢必出現(xiàn)不平衡狀態(tài)。一方面，法定支出的剛性約束肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性。法定支出本意是通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定，保障特定基礎(chǔ)性事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，或者采用與GDP增長掛鉤，或者與財(cái)政收入掛鉤等方式，要求財(cái)政支出按照固定的比例傾斜支持。當(dāng)前，法定支出的方向主要分為教育、水利、科技等領(lǐng)域，相關(guān)法律規(guī)定主要包括《教育法》《農(nóng)業(yè)法》《科學(xué)技術(shù)普及法》等。由于此類支出具有法定依據(jù)、比例確定等特性，影響了預(yù)算的平衡配置功能。

另一方面，賦權(quán)型支出變相地使預(yù)算支出只能增不能減。賦權(quán)型支出是指由于某種財(cái)政支出項(xiàng)目已經(jīng)深入人心，普遍被認(rèn)為是一種權(quán)利的強(qiáng)制性支出，國家應(yīng)承擔(dān)道義上的責(zé)任?！爱?dāng)賦權(quán)型支出演變?yōu)橐环N權(quán)利時(shí)，事實(shí)上在預(yù)算中就沒有可商討的余地了”（艾倫，2001）。比如民生支出中的扶貧專項(xiàng)資金，就具有支出剛性。為實(shí)現(xiàn)中共中央提出的2020年的脫貧目標(biāo)，2017年的《政府工作報(bào)告》就明確提出，“中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金要比去年增長30%以上”。在資金總量既定的條件下，為了確保扶貧資金的確定性，必然需要以其他能夠自由裁量的支出縮減為代價(jià)。誠如?？耍?001）所言：“剛性的賦權(quán)型支出在支出中所占的比重越來越大，預(yù)算究竟還有什么用處，預(yù)算是否還有一個(gè)未來？”

（二）部門利益固化與中期財(cái)政規(guī)劃的矛盾

尼斯坎南認(rèn)為，作為政治市場的經(jīng)濟(jì)人，相對于間接管理國家的政治家，官員具有相對的信息優(yōu)勢，具有預(yù)算最大化的動機(jī)，因?yàn)殡S著預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大，官僚的效用也越大，而且通常能實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化，導(dǎo)致預(yù)算赤字規(guī)模無限擴(kuò)張。財(cái)稅實(shí)踐中，雖然零基預(yù)算編制模式從理念上更為合理，更能有效反映客觀環(huán)境的變化，但馬駿等（2014）在研究我國的預(yù)算模式后，發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算并沒有改變預(yù)算結(jié)果，由于部門預(yù)算編制逐漸形成了穩(wěn)定的財(cái)政資金分配格局，以“基數(shù)+增長”的漸進(jìn)式預(yù)算模式依然是當(dāng)前部門預(yù)算通常采用的基本模式。零基預(yù)算更多是一種理念上的替代，而非實(shí)操，是一種“讓人們擯棄基數(shù)加增長的預(yù)算模式的一種教育手段”（牛美麗，2010）。

雖然為了強(qiáng)化預(yù)算的中期控制，自2015年開始，我國逐漸實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，意圖通過編制三年滾動預(yù)算，使年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年規(guī)劃相銜接，但仍面臨重重困境。中期財(cái)政規(guī)劃不具有強(qiáng)制約束力，類似于政府部門的內(nèi)部計(jì)劃，不但難以銜接國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃，而且與部門專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃也難以銜接。如自然資源、生態(tài)保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)等各個(gè)部門都具有自己的部門規(guī)劃，可能導(dǎo)致各自為政、彼此沖突，由于關(guān)注的政策焦點(diǎn)不同，經(jīng)常出現(xiàn)部門規(guī)劃目標(biāo)與可支配財(cái)力之間的矛盾，難以有效協(xié)調(diào)。這種局面明顯帶有部門利益固化的痕跡，在缺乏核心預(yù)算部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的前提下，財(cái)政部門編制的中期財(cái)政規(guī)劃只能是各個(gè)部門可以參考或者可以不參考的意見，預(yù)算支出控制數(shù)并沒有強(qiáng)制的約束力。因?yàn)槿狈Ψ珊椭贫刃缘拿鞔_要求，預(yù)算部門和單位完全可以依照支出基準(zhǔn)而非支出上限的標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算（Schick，1986）。隨著中期財(cái)政規(guī)劃演變?yōu)樨?cái)政部門的“獨(dú)角戲”，財(cái)政部門也逐漸喪失編制中期財(cái)政規(guī)劃的積極性。典型情況如2017年之前財(cái)政部連續(xù)3年都向全國人大匯報(bào)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施情況，但自2017年之后，預(yù)算報(bào)告中便不再提及，也從側(cè)面反映出財(cái)政部的態(tài)度轉(zhuǎn)變。

（三）中央單方調(diào)整與地方自主性的矛盾

在當(dāng)前中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不清晰的情況下，如果中央與上級政策變動過于頻繁，短期政策勢必干擾下級政府的規(guī)劃預(yù)期。由于諸如減稅降費(fèi)、提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)等財(cái)政減收和擴(kuò)大支出行為，地方政府難以預(yù)期獲得信息（劉尚希等，2015）。即使當(dāng)期預(yù)算編制了，也會遇到領(lǐng)導(dǎo)任期屆滿、下任領(lǐng)導(dǎo)變動的局面，當(dāng)?shù)胤秸狈χ衅谪?cái)政規(guī)劃所需的實(shí)施方案、操作細(xì)則等配套措施時(shí)，“以文件落實(shí)文件”必然成為不得已而為之的選項(xiàng)。

其實(shí)，在國務(wù)院啟動中期財(cái)政規(guī)劃之前，河北省就作為全國唯一的省級試點(diǎn)單位，從2003年開始試編三年滾動式預(yù)算模式，但由于以上種種缺陷，自2013年便停止了三年滾動預(yù)算。即使中期預(yù)算在很多國家也已經(jīng)實(shí)施了多年，但仍面臨著諸多質(zhì)疑，被稱為“史上最不靠譜的預(yù)算”，已經(jīng)實(shí)施11年中期預(yù)算的俄羅斯就在2015年停止實(shí)施（童偉等，2016）。

（四）預(yù)算軟約束與收入績效管理的矛盾

雖然預(yù)算完整性原則適用于預(yù)算收入與預(yù)算支出，但傳統(tǒng)的財(cái)政政策，只關(guān)注于財(cái)政支出的績效評價(jià)，而將財(cái)政收入作為績效評價(jià)的外生變量，似乎只要約束好支出，便能控制好政府預(yù)算。此類理解，導(dǎo)致當(dāng)前的理論認(rèn)知忽略了財(cái)政收入的績效評價(jià)研究，進(jìn)而在指導(dǎo)財(cái)稅實(shí)踐中陷入“財(cái)政支出主義”。由于《預(yù)算法》只要求部門和單位開展支出績效評價(jià)，而沒有規(guī)定收入績效管理職責(zé)與權(quán)限。這就導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政超收成為一種常態(tài)化趨勢，地方政府具有將本年度超收收入轉(zhuǎn)化為預(yù)算支出的強(qiáng)烈沖動和條件，形成了超收與超支之間的“直通車”。即使新《預(yù)算法》試圖將超收收入納入預(yù)算控制，規(guī)定只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但如果超收常態(tài)化，在政績考核的激勵機(jī)制下，地方政府勢必在收入預(yù)測中人為地低估預(yù)算收入，而在獲得超收政績提升收益的同時(shí)，具有將超收收入用于減赤的逆向激勵（葉姍，2015），進(jìn)而導(dǎo)致惡性循環(huán)，即人為低估收入———預(yù)算超收——獲得政績、彌補(bǔ)赤字——繼續(xù)低估——繼續(xù)超收。超收收入的持續(xù)膨脹，既反映了稅收法定原則實(shí)施效果的弱化，也反映出收入預(yù)算的軟約束。

預(yù)算軟約束與收入績效管理的矛盾，引發(fā)了預(yù)算收入結(jié)構(gòu)的異化，典型情況如地方政府的非稅收入居高不下、土地財(cái)政難以持續(xù)、債務(wù)依賴日益嚴(yán)重等，諸多問題困擾著地方政府，也制約著中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整（岳紅舉等，2014）。究其原因，可能源于預(yù)算支出績效評價(jià)是預(yù)算控制的重點(diǎn)，當(dāng)前亟需解決的問題是將預(yù)算支出納入人大控制范圍，使之符合預(yù)算的本質(zhì)。由于目前我國績效評價(jià)還未觸及到預(yù)算收入績效，自然無法針對預(yù)算收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)進(jìn)行績效管理（鄭方輝等，2017）。但預(yù)算資源的稀缺性決定了預(yù)算績效評價(jià)的必要性，只有將預(yù)算收入與預(yù)算支出作為一個(gè)整體看待，才能正確認(rèn)識預(yù)算資源的本質(zhì)特征，才能準(zhǔn)確理解國家的資源配置能力。作為國家治理能力重要標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算能力，就是指國家能否有效地籌集和使用財(cái)政資源的能力，包含財(cái)政汲取和財(cái)政支出的能力（Skocpol，1985）。預(yù)算支出的績效管理不能替代預(yù)算收入的績效管理，固守于支出評價(jià)就如同固守于收入評價(jià)一樣，難以獲得預(yù)算資源配置的全貌?，F(xiàn)代預(yù)算就要求將預(yù)算治理納入國家治理能力建設(shè)中來，構(gòu)建預(yù)算收支一體化的績效管理模式。

三、財(cái)政可持續(xù)的預(yù)算平衡功能

“改變國家籌集、分配和使用資金的方式，實(shí)質(zhì)上是在改變國家的治理制度”（Khan，1992）?；谛隆额A(yù)算法》從“預(yù)算管理法”向“管理預(yù)算法”的理念轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代預(yù)算制度的決策重點(diǎn)亟需從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式，不僅控制政府收支，而且還要衡量支出的成果與成本，將財(cái)政資源配置的績效管理納入到下一年度預(yù)算資源的配置過程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

（一）財(cái)政可持續(xù)對預(yù)算平衡的再定義

《預(yù)算法》不再要求將預(yù)算收入作為財(cái)政收入征收部門的約束性任務(wù)，只作為預(yù)期性指標(biāo)，年度預(yù)算平衡必然被打破，而財(cái)政赤字將成為常態(tài)，勢必沖擊財(cái)政的可持續(xù)性。然而，一個(gè)不考慮以收入彌補(bǔ)支出的支出計(jì)劃，不能稱之為預(yù)算（魯賓，2001）?；陬A(yù)算收入與預(yù)算支出之間存在著不可調(diào)和的矛盾，預(yù)算平衡面臨著預(yù)算收入下降和預(yù)算支出增加的兩難。年度預(yù)算盡管在形式上可以對預(yù)算資源進(jìn)行分配和管理，但卻很難從整體意義上實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策與政策目標(biāo)和國家戰(zhàn)略的銜接配合，也難以適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)性地位。改革預(yù)算年度性，提升預(yù)算與國家治理的契合度，成為了跨年度預(yù)算平衡實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)，也成為了當(dāng)下政府預(yù)算改革的重點(diǎn)。中期財(cái)政規(guī)劃的最大優(yōu)勢在于，通過預(yù)算總額控制，使得國家政策過程與預(yù)算過程能夠銜接與配合（王雍君，2008）。本質(zhì)是通過優(yōu)化公共資源配置，把中長期的國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策體現(xiàn)到預(yù)算中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等公共風(fēng)險(xiǎn)的綜合平衡。

正如預(yù)算專家魯賓（2001）所言：“公共預(yù)算就是要將政府支出限制在政府可能獲得的收入之內(nèi)來防止透支，從而確保平衡”。即便由于不能準(zhǔn)確預(yù)測未來，實(shí)際預(yù)算收入與支出之間的差異存在現(xiàn)實(shí)合理性，但如果放任預(yù)算的不平衡或者偏離度過高，一方面，反映出預(yù)算決策的不合理、不科學(xué)，“控制預(yù)算”成為“預(yù)算控制”的俘虜，民主預(yù)算便無從談起，另一方面，忽略預(yù)算平衡，勢必引發(fā)持續(xù)性財(cái)政赤字，危及財(cái)政安全，更遑論國家治理。所以，現(xiàn)代預(yù)算最重要的要求依然是約束預(yù)算收支的平衡，預(yù)算總收入必須大于或者至少等于總支出，即便以稅收為主體的強(qiáng)制性財(cái)政收入出現(xiàn)不平衡，也可以通過預(yù)算審批的債務(wù)等自由性收入獲得平衡；即便不能實(shí)現(xiàn)每個(gè)預(yù)算年度平衡，但最起碼應(yīng)當(dāng)是特定時(shí)期（一般為3-5年）的預(yù)算平衡，即跨年度預(yù)算平衡。

（二）財(cái)政可持續(xù)決定預(yù)算平衡的控制功能

新《預(yù)算法》在明確政府部門按照收付實(shí)現(xiàn)制編制預(yù)算的同時(shí)，還要求各級財(cái)政部門按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)本級人大備案，由此形成了當(dāng)前以政府預(yù)算為主導(dǎo)、以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告為輔助的“雙軌制”預(yù)算編制模式。政府預(yù)算會計(jì)制度改革的初衷是為了提高政府運(yùn)行效率，通過全面公開透明的方式反映政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)政、財(cái)務(wù)狀況，接受社會監(jiān)督。但在“預(yù)算管理法”理念下，預(yù)算被政府視為社會管理政策和宏觀調(diào)控的工具，隨著政府職能與市場資源配置的互動，不斷出現(xiàn)政府侵占市場、政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大等情形。按照公共選擇理論的分析，政府官員具有自身利益最大化的機(jī)會主義，必然利用自身的信息優(yōu)勢，向代議制機(jī)關(guān)和社會提供不相關(guān)信息、不完整信息甚至是虛假信息，導(dǎo)致委托代理機(jī)制失靈。信息的不對稱理論揭示了政府預(yù)算技術(shù)變革的重要價(jià)值，那就是依靠能夠真實(shí)反映預(yù)算總體規(guī)模和支出項(xiàng)目的會計(jì)制度，即權(quán)責(zé)發(fā)生制必然成為現(xiàn)代預(yù)算功能轉(zhuǎn)變的工具，由此，也推動了財(cái)政可持續(xù)理論和績效管理實(shí)踐的發(fā)展。

在“管理預(yù)算法”理念下，預(yù)算編制和執(zhí)行按照權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)模式，可以使政府在管理預(yù)算項(xiàng)目和配置資源時(shí)注重長效機(jī)制，有助于避免收付實(shí)現(xiàn)制模式下的短期行為。但更為重要的是，代議制組織和社會民眾可以在政府行政效率提高的基礎(chǔ)上，以政府支付責(zé)任的發(fā)生和現(xiàn)金取得的權(quán)利為標(biāo)志，來確認(rèn)某個(gè)預(yù)算年度內(nèi)政府的全部收支和債權(quán)、債務(wù)，反映公共財(cái)政資源的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的匹配狀況。通過發(fā)揮財(cái)政資源在彌補(bǔ)市場失靈層面的有為價(jià)值，更能向社會公眾展示財(cái)政資源配置的效率和效果，以及政策變化依據(jù)等信息，促進(jìn)和改善財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)。

所以，預(yù)算理念的變化決定了預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，反過來，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定又要求充分發(fā)揮預(yù)算平衡的控制功能。權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會計(jì)能夠清楚地顯現(xiàn)政府職能履行結(jié)果，是一種以結(jié)果-產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算決策過程，能夠有效促進(jìn)“預(yù)算管理法”轉(zhuǎn)型為“管理預(yù)算法”，確保公共預(yù)算目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。即使在新《預(yù)算法》實(shí)施之后，我們?nèi)噪y以在短期內(nèi)擺脫預(yù)算的工具認(rèn)知，但不可否認(rèn)，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等財(cái)政制度的完善，這些明顯具有內(nèi)部控制取向的措施，也必然在客觀上使人大對政府的外部監(jiān)督具有明確的抓手和依據(jù)。作為現(xiàn)代財(cái)政的最基本的制度基礎(chǔ)，現(xiàn)代預(yù)算的理念轉(zhuǎn)變，決定了預(yù)算平衡功能的轉(zhuǎn)變，即從投入管理的財(cái)政模式轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，并逐步從“控制取向”走向“績效導(dǎo)向”，最終促進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算與國家治理的契合。

（三）財(cái)政可持續(xù)決定預(yù)算管理的績效功能

預(yù)算收入的有限性與預(yù)算支出的無限性之間存在著持續(xù)不斷的沖突。在以結(jié)果-產(chǎn)出為導(dǎo)向的預(yù)算模式下，究竟是將有限的財(cái)政資源應(yīng)用于A部門還是B部門，決定于哪個(gè)部門更能使稀缺資源的社會效用最大化。預(yù)算績效管理是以財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)為前提，以績效評價(jià)結(jié)果為依據(jù)，貫穿于財(cái)政資金運(yùn)行全程的預(yù)算管理模式。通過以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向，將預(yù)算收入和支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性和公平性作為績效考評的基本指標(biāo)，構(gòu)造財(cái)政資金的正向激勵機(jī)制。一方面，將績效目標(biāo)內(nèi)置于政府、部門和單位預(yù)算編制過程，為基本支出和項(xiàng)目支出提供可靠的依據(jù)，提高預(yù)算運(yùn)行的科學(xué)性。另一方面，通過將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算資金安排的重要依據(jù)，將其與部門、單位預(yù)算增加或者削減支出掛鉤，建立起激勵與約束機(jī)制。最終提高預(yù)算績效對財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)的促進(jìn)功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算作為公共受托責(zé)任的本質(zhì)。所以，作為預(yù)算平衡的實(shí)施方式和保障機(jī)制，全面績效管理與其說是為預(yù)算平衡提供了技術(shù)工具，毋寧說是財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)指導(dǎo)下價(jià)值理性的最佳體現(xiàn)。

我國《預(yù)算法》在第1條的宗旨條款中，就開宗明義地說明“為了規(guī)范政府收支行為”?？梢哉f，按照預(yù)算法表述的邏輯，全面績效管理，應(yīng)不限于預(yù)算支出的績效評價(jià)，當(dāng)然包含預(yù)算收入的績效評價(jià)，既包括一般公共預(yù)算的收支評價(jià)，也包括所有納入預(yù)算管理的財(cái)政資金，而且績效評價(jià)也只是全面績效管理的一部分，還包括目標(biāo)管理、績效監(jiān)控等績效管理的全過程。這也是黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績效管理的應(yīng)有之義。預(yù)算收入是預(yù)算支出的基礎(chǔ)，具有前提性，沒有收入便沒有支出，只有多收才能多支，如果少收只能少支，而且收入結(jié)構(gòu)的特定化也影響著支出方向的特定化。只有將預(yù)算收入與預(yù)算支出作為一個(gè)整體看待，才能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入源于民、預(yù)算支出用于民，進(jìn)而獲得公平性、民主性。如果將預(yù)算支出與預(yù)算收入脫離，而將績效管理固守于預(yù)算支出，預(yù)算收入的低效率必然直接降低可用于預(yù)算支出的總額和質(zhì)量，勢必加劇收支矛盾，刺激政府對市場財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，在增加稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，又反過來刺激市場逃避征收，進(jìn)而提高征管成本，最終形成收入效果差——提高征管強(qiáng)度——增加稅費(fèi)負(fù)擔(dān)——提高征管成本的惡性循環(huán)。同樣的邏輯也適用于預(yù)算支出的績效管理。正是由于預(yù)算收入與預(yù)算支出的一體化管理的必要性，1789年法國的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》第14條就規(guī)定，“公民有權(quán)親自或者通過代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意其用途，并且決定稅額、稅率、征收方式和時(shí)期”。

四、財(cái)政可持續(xù)的優(yōu)化路徑

財(cái)政可持續(xù)目標(biāo)能夠增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性，在促進(jìn)財(cái)政資源合理配置的同時(shí)，可以有效控制支出結(jié)構(gòu)和債務(wù)膨脹，推動預(yù)算決策從收入向支出和政策拓展，已經(jīng)成為當(dāng)下財(cái)稅制度的主導(dǎo)方向。然而，預(yù)算平衡仍應(yīng)是財(cái)政可持續(xù)關(guān)注的重要內(nèi)容，只不過在預(yù)算收入由指標(biāo)性轉(zhuǎn)向預(yù)期性之后，預(yù)算平衡的重點(diǎn)將是跨年度的預(yù)算平衡、財(cái)政資源的動態(tài)監(jiān)控和績效管理的收支一體化。

（一）跨年度的預(yù)算平衡

首先，實(shí)施“結(jié)構(gòu)平衡”下的預(yù)算平衡。預(yù)算收入與預(yù)算支出之間存在持續(xù)的平衡矛盾，是預(yù)算計(jì)劃所具有的本質(zhì)屬性。局部性、短期性財(cái)政赤字是新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的必然，收支的差異也只有在出現(xiàn)持續(xù)性財(cái)政赤字時(shí)才具有治理價(jià)值（Buiter，1985）。財(cái)政赤字引發(fā)的財(cái)政危機(jī)源于財(cái)政資金的錯配和債務(wù)治理的信心，大部分出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的國家，其根源仍在于資金周轉(zhuǎn)出了問題而非絕對規(guī)模本身。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)能夠明確呈現(xiàn)財(cái)政潛力和國家治理能力的情況下，債務(wù)治理信心的增強(qiáng)仍能克服財(cái)政赤字危機(jī)。如日本雖然歷年的債務(wù)負(fù)擔(dān)率都在200%以上，但由于治理得當(dāng)，國民與國際社會仍視其為財(cái)政穩(wěn)健國家的典范。

由于預(yù)算收入既包括稅收等強(qiáng)制性收入，又包括債務(wù)等自由性收入，而財(cái)政支出是按照當(dāng)年GDP的增長幅度估算出來，收入與支出之間不具有一一對應(yīng)的約束，必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性差異，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失衡。南美國家智利就發(fā)展出一種結(jié)構(gòu)平衡規(guī)則，經(jīng)過多年的改進(jìn)，已經(jīng)成功地將之前的財(cái)政危機(jī)消除，并形成了可持續(xù)的財(cái)政發(fā)展勢態(tài)。在預(yù)算專家?？私淌诳磥?，結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則不僅是智利財(cái)政治理模式的關(guān)鍵，而且代表著總額控制或財(cái)政規(guī)則未來的發(fā)展方向（Schick，2010）。結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出按照結(jié)構(gòu)性收入來確定，智利政府要求每年財(cái)政儲蓄至少占到上年度GDP的1%，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政短收時(shí)才可支出，增強(qiáng)了財(cái)政的穩(wěn)健性和公共決策的連續(xù)性，有助于克服經(jīng)濟(jì)的逆周期現(xiàn)象。同時(shí)，智利國會還通過了《財(cái)政責(zé)任法》，將結(jié)構(gòu)性平衡規(guī)則予以法定化，確保了財(cái)政資金能夠進(jìn)行長期預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃（馬駿，2014）。

當(dāng)前我國已經(jīng)在一般公共預(yù)算中建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，要求將當(dāng)年的超收收入調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并要求政府性基金預(yù)算中連續(xù)兩年未支出的結(jié)轉(zhuǎn)資金調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，試圖通過調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)預(yù)算短缺，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)。但考慮到當(dāng)前預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不具有穩(wěn)定性，比例過低，難以有效彌補(bǔ)一般公共預(yù)算支出的缺陷，建議適當(dāng)增加比例，并予以法定化，增強(qiáng)制度穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。

其次，實(shí)施“項(xiàng)目治國”下的預(yù)算平衡。相對于基本支出的定員定額、易于控制等特點(diǎn)，項(xiàng)目支出構(gòu)成了預(yù)算部門的主要內(nèi)容，形成了當(dāng)前以項(xiàng)目支出為主、基本支出為輔的資源分配格局，“項(xiàng)目治國”成為了我國當(dāng)前部門預(yù)算支出的基本特征。

一是將預(yù)算編制以項(xiàng)目管理為主線，替代之前的以資金分配為主線。在預(yù)算編制階段，優(yōu)選項(xiàng)目只限定于從項(xiàng)目庫中選取。同時(shí)，將納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目支出作為評估和規(guī)范的主要內(nèi)容，將一定數(shù)額以上的支出項(xiàng)目和年度新增以及重大決策項(xiàng)目作為審核和評價(jià)的重點(diǎn)，主要參考是否與本部門職能密切相關(guān)、以往類似項(xiàng)目支出績效等依據(jù)。通過細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃，滾動編制項(xiàng)目預(yù)算中長期規(guī)劃，提升項(xiàng)目支出可操作性?？梢越梃b法國對預(yù)算項(xiàng)目的特定措施，給予那些不適用年度預(yù)算原則的項(xiàng)目以“項(xiàng)目準(zhǔn)許制度”，經(jīng)過準(zhǔn)許的項(xiàng)目在預(yù)算年度結(jié)束后并不失效，政府部門可以在授權(quán)范圍內(nèi)，在多個(gè)年度內(nèi)自由分配（黃嚴(yán)，2016）。

二是建立預(yù)算項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息共享。我國當(dāng)前仍存在財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行預(yù)算、發(fā)改委負(fù)責(zé)預(yù)算項(xiàng)目審批的情形，基于項(xiàng)目預(yù)算管理的二元主體結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的信息失靈、各自為政局面。一方面，應(yīng)結(jié)合雙方的預(yù)算管理職能，成立跨部委的核心預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建立項(xiàng)目預(yù)算編制方法、編制程序、編制技術(shù)、項(xiàng)目審核、資金安排等內(nèi)容，做到項(xiàng)目庫與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。另一方面，應(yīng)在項(xiàng)目信息共享上建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，為預(yù)算項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排提供信息支撐?？梢杂砂l(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目的入庫審核，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目配套資金的審核，并由跨部委的核心預(yù)算管理機(jī)構(gòu)按照預(yù)算項(xiàng)目控制數(shù)設(shè)定一個(gè)支出上限，作為不可突破的約束性條件。例如韓國就是將預(yù)算責(zé)任和項(xiàng)目支出規(guī)劃交由國家預(yù)算規(guī)劃辦公室來協(xié)調(diào)政府部門，在自上而下設(shè)定政府總支出和部門支出上限的基礎(chǔ)上，依靠政府部門之間的協(xié)調(diào)配合，自下而上的制定預(yù)算項(xiàng)目。支出上限一旦設(shè)定，部門預(yù)算便不能突破，如有違反將受到財(cái)政懲罰（張岌，2014）。

三是逐步消除強(qiáng)制性支出的碎片化。基于我國目前多數(shù)預(yù)算項(xiàng)目存在強(qiáng)制性支出肢解預(yù)算統(tǒng)一性的弊端，《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》要求，涉及農(nóng)業(yè)、教育等特定預(yù)算支出調(diào)減情況的，應(yīng)經(jīng)過人大批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》最終將這一做法普遍化、程序化。由于預(yù)算項(xiàng)目庫成為了中期財(cái)政規(guī)劃和人大預(yù)算監(jiān)督的重要依據(jù)，一旦違反勢必導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目入庫和資金配置失去人大外部監(jiān)督的技術(shù)支撐。應(yīng)提高預(yù)算項(xiàng)目庫的法律地位，在《預(yù)算法實(shí)施條例》今后的修訂中，安排一個(gè)特別條款，針對基本預(yù)算支出和項(xiàng)目支出設(shè)定一個(gè)總額控制，政府部門可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行支出科目調(diào)整，但禁止增加支出總額，也不能將項(xiàng)目支出調(diào)整到基本支出。此外，還可以借鑒美國做法，將法定支出與其他已有法定支出或者增加財(cái)政收入掛鉤，通過“量入為出”的方式限制法定支出的增長，并適時(shí)引入“日落規(guī)則”，對法定支出進(jìn)行定期評估，實(shí)行動態(tài)調(diào)整。

最后，實(shí)施“規(guī)劃治國”下的預(yù)算平衡。某種程度上講，如果僅僅將規(guī)劃偏重于規(guī)劃導(dǎo)向和管理導(dǎo)向，又不能夠形成相互配合、相互協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，必將沖擊當(dāng)前的改革進(jìn)程。正如Wildavsky（1969）評價(jià)美國規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的論述那樣，“是一種非理性的分析方式，給美國聯(lián)邦政府預(yù)算帶來的是壓制而非對錯誤的修正”。我國素有制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的慣例，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被社會主義市場經(jīng)濟(jì)所替代，但關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)劃項(xiàng)目，我國已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了十四屆，基本上貫穿了建國以來的所有重要發(fā)展階段，形成了“規(guī)劃治國”的傳統(tǒng)，也一直是黨和政府治理國家的基本方略。按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃都需要遵照該規(guī)劃綱要確定的任務(wù)目標(biāo)，確定支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而決定了規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用。

一方面，提升五年規(guī)劃綱要的引導(dǎo)功能，構(gòu)建以五年規(guī)劃綱要為核心、部門規(guī)劃配合五年財(cái)政規(guī)劃、財(cái)政規(guī)劃配合五年規(guī)劃綱要的良性循環(huán)過程。要注重其他部門規(guī)劃與中期發(fā)展規(guī)劃的銜接性，通過跨部門核心預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的溝通、協(xié)調(diào)，使部門規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)變更后的五年財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)而使其與規(guī)劃綱要相銜接。可以借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，將政府預(yù)算分解為任務(wù)———項(xiàng)目——行動的三個(gè)層級，形成以規(guī)劃綱要為引領(lǐng)，部門預(yù)算項(xiàng)目圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，匹配相應(yīng)的財(cái)政支出，最后在行動上落實(shí)（付敏杰，2015）。另一方面，注重將人大審議預(yù)算的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向預(yù)算的動態(tài)平衡，注重五年規(guī)劃綱要對五年財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的約束性，使中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算能夠合理地反映規(guī)劃綱要的側(cè)重點(diǎn)和決策目標(biāo)。通過民主代議制的審批獲得相應(yīng)的法律約束力，逐步將中期財(cái)政規(guī)劃過渡到中期預(yù)算，進(jìn)而從立法上使中期預(yù)算對年度預(yù)算具有必要的約束力（張韜，2017）。

（二）財(cái)政資源的動態(tài)監(jiān)控

雖然相對于以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算模式，權(quán)責(zé)發(fā)生制還存在諸如數(shù)據(jù)統(tǒng)一性、會計(jì)完整性、資產(chǎn)評價(jià)全面性等改革成本（Brixi，2002），但改革收益也同樣顯著，不僅反映了財(cái)政資源使用的合規(guī)性，而且能夠客觀反映政府資產(chǎn)和負(fù)債變化，動態(tài)化展示財(cái)政資源增量、存量狀況，為政府信用評價(jià)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解提供決策依據(jù)。權(quán)責(zé)發(fā)生制已經(jīng)逐步替代收付實(shí)現(xiàn)制，成為了西方國家政府預(yù)算編制的主導(dǎo)技術(shù)。然而，轉(zhuǎn)變的過程既取決于預(yù)算理念的轉(zhuǎn)型，更取決于當(dāng)前的預(yù)算改革實(shí)踐，在功能上服從和服務(wù)于財(cái)政可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

衡量財(cái)政可持續(xù)的重要指標(biāo)，都是預(yù)算技術(shù)的變革。首先，以“管理預(yù)算法”理念重置政府預(yù)算和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。通過推動預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)的銜接配合，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、相互制約的會計(jì)核算系統(tǒng)?？梢詤⒖嫉聡淖龇ǎ绲聡m然按照收付實(shí)現(xiàn)制建立一套預(yù)算會計(jì)賬戶，但設(shè)置了若干財(cái)務(wù)會計(jì)賬戶，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算，并通過增加“盈余調(diào)整”這一凈資產(chǎn)賬戶，從而在財(cái)務(wù)會計(jì)賬戶和預(yù)算會計(jì)賬戶之間建立了勾稽關(guān)系（王晨明，2016）。

其次，注重預(yù)算會計(jì)、財(cái)務(wù)會計(jì)與審計(jì)制度的協(xié)同優(yōu)化。政府會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)核算是財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)，而有效的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制是政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告體系的重要保障，三者雖然技術(shù)路線存在差異，但關(guān)注焦點(diǎn)的不同可以通過協(xié)調(diào)銜接，形成立體化的監(jiān)控體系，共同服務(wù)于財(cái)政資源的合法、高效配置。

最后，注重局部變革與全面推進(jìn)的協(xié)同發(fā)展。通過先行試點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，逐步擴(kuò)圍，分領(lǐng)域、分步驟展開權(quán)責(zé)發(fā)生制改革試點(diǎn)。典型案例如英國也是采用循序漸進(jìn)的方式，先在中央各個(gè)部門采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，將預(yù)算績效與部門資金分配掛鉤，經(jīng)過三年的試點(diǎn)，最后才在2000年最終確立，并通過《政府資源與賬戶法案》（GRAA 2000）予以保障?？梢越梃b相應(yīng)的改革思路，先進(jìn)行修正的收付實(shí)現(xiàn)制，逐步過渡到修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并針對特定的事項(xiàng)，如土地等資產(chǎn)資源、養(yǎng)老金等負(fù)債進(jìn)行核算，最后逐步過渡到完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

（三）績效管理的收支一體化

首先，公共受托責(zé)任的內(nèi)化。預(yù)算績效管理的收支一體化旨在追求公共財(cái)政的民主性、法治性和規(guī)范性，是基于結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效管理，包括預(yù)算收入和預(yù)算支出，并最終通過收支一體化實(shí)現(xiàn)預(yù)算作為公共受托責(zé)任的本質(zhì)。預(yù)算績效評價(jià)的效果最終體現(xiàn)在于是否被應(yīng)用，而不是進(jìn)行了多少次評價(jià)、創(chuàng)造了多少個(gè)目標(biāo)（莫尼漢等，2012）。針對當(dāng)前“以文件落實(shí)文件”的務(wù)虛現(xiàn)象，應(yīng)在預(yù)算評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上提高約束力，以責(zé)任為手段，以資金掛鉤為抓手，倒逼各級政府部門和單位預(yù)算實(shí)施績效管理。如針對當(dāng)前地方政府稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理以及借債沖動，將預(yù)算收入績效評價(jià)作為專項(xiàng)資金清理、整合、取消的重要依據(jù)，進(jìn)而為遏制地方政府在體制外活動提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

對預(yù)算收入績效而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注稅費(fèi)結(jié)構(gòu)是否合理，稅收法定是否嚴(yán)格執(zhí)行，征收成本是否符合行政效率原則，程序是否合規(guī)、合法等。預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益難以量化，加之部門和單位預(yù)算的收支數(shù)據(jù)分割，導(dǎo)致公共部門和收支績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)難以量化，成為了績效管理推行的制度瓶頸。但既然預(yù)算本質(zhì)是國家與公民之間的公共受托責(zé)任，對于難以量化的指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以公民滿意度為指標(biāo)，對預(yù)算收支行為的過程、依據(jù)和產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行綜合評判和測量。將公共受托責(zé)任內(nèi)化于預(yù)算績效管理，這不僅是對支出合規(guī)性、績效指標(biāo)的管理，而且也是針對預(yù)算績效管理目標(biāo)自身的矯正。

其次，授權(quán)與限權(quán)的結(jié)合。預(yù)算績效管理以結(jié)果和產(chǎn)出控制替代了傳統(tǒng)的投入控制，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)適度授權(quán)政府并以可預(yù)期獲得的結(jié)果為導(dǎo)向的評估系統(tǒng)，也即意味著授權(quán)與限權(quán)的結(jié)合。一方面，按照政府整體績效目標(biāo)在不同部門職能之間進(jìn)行分解，并按照不同目標(biāo)分配相應(yīng)配套資源，在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行評價(jià)的同時(shí)，按照績效管理目標(biāo)考核預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，促使部門預(yù)算績效服從和服務(wù)于政府整體。進(jìn)而倒逼各級政府和部門、單位從部門分割轉(zhuǎn)變?yōu)檎w統(tǒng)籌，從權(quán)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)向責(zé)任導(dǎo)向，從部門政績轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能。另一方面，細(xì)分預(yù)算部門和單位的基本支出和項(xiàng)目支出，構(gòu)建以項(xiàng)目支出為主、基本支出為輔的支出管理模式?；局С霭凑铡叭ā狈桨傅亩~模式配置財(cái)政資源，而項(xiàng)目支出則按照各個(gè)部門具體職責(zé)專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建部門邊界清晰、協(xié)同配合的項(xiàng)目規(guī)劃系統(tǒng)，提高資金支出的決策和使用效率、效益、效果和公平性。

最后，內(nèi)部管理與外部評價(jià)的結(jié)合。隨著現(xiàn)代預(yù)算制度由“預(yù)算管理法”向“管理預(yù)算法”的轉(zhuǎn)變，以代議制民主為主體的外部監(jiān)督成為了預(yù)算控制的核心，預(yù)算績效管理也相應(yīng)地呈現(xiàn)了內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)兩種模式。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》不但要求政府部門和單位預(yù)算堅(jiān)持績效管理，而且將人大和社會公眾的外部評價(jià)作為財(cái)政實(shí)踐的必要條件。預(yù)算績效管理不但具有了工具價(jià)值，還具有了理性價(jià)值和民主價(jià)值。正如當(dāng)前基層參與式預(yù)算實(shí)踐所展示的，公民的預(yù)算參與是一種創(chuàng)新的公民學(xué)校，經(jīng)由對于預(yù)算績效的評價(jià)和其他參與式預(yù)算，公民已經(jīng)由預(yù)算決策的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)楣差A(yù)算的主角，形成了一種更加民主的政治文化。

財(cái)政實(shí)踐中，廣東省人大作為省級試點(diǎn)，率先嘗試使用第三方機(jī)構(gòu)對部門重點(diǎn)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行預(yù)算評價(jià)，實(shí)現(xiàn)了評價(jià)主體、體系和理念的突破，創(chuàng)造了中國典范，被視為“全國先河”。東莞市將第三方評估結(jié)果滿意度比較低的項(xiàng)目停止預(yù)算支持，佛山市還將專家評審作為預(yù)算項(xiàng)目安排的主要依據(jù)，評審?fù)ㄟ^的進(jìn)入績效項(xiàng)目庫，安排相應(yīng)預(yù)算資金，不同意立項(xiàng)的不予安排，已經(jīng)形成了公民預(yù)算績效評價(jià)的制度化過程（衛(wèi)學(xué)軍等，2016）。繼而，除了政府內(nèi)部績效管理外，外部績效評價(jià)也成為了全面績效管理的重要模式。至于績效評價(jià)結(jié)果的客觀性欠缺問題，基于績效管理的目標(biāo)是促使政府履行公共受托責(zé)任，則可以將績效評價(jià)的價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題，并使代議制民主為主導(dǎo)的外部評價(jià)獲得程序法保障，促使政府預(yù)算管理的規(guī)范化、制度化，形成內(nèi)外一體的績效管理模式。