徐亞利

三門(mén)縣經(jīng)濟(jì)和信息化局 浙江 臺(tái)州

一、引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指通過(guò)查找、梳理、評(píng)估業(yè)務(wù)及管理中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，制定、完善并有效實(shí)施一系列制度、流程、程序和方法，對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制。2015年12月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），要求行政事業(yè)單位全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制。因此，行政事業(yè)單位需要分析內(nèi)部控制建設(shè)難點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素

內(nèi)部控制目標(biāo)為各項(xiàng)管控工作的開(kāi)展指明了方向，而內(nèi)部控制要素則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制工作開(kāi)展所需要的條件。行政事業(yè)單位與企業(yè)相比，存在一定差異，因此在開(kāi)展內(nèi)部控制工作時(shí)，關(guān)鍵要素是存在差別的。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素主要包括以下內(nèi)容。

（1）內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提，需要引起足夠的重視。在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部環(huán)境主要包含了單位文化、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程及權(quán)責(zé)分配等內(nèi)容。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，人力資源管理及組織結(jié)構(gòu)設(shè)置具有自己的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位的人力資源管理和機(jī)構(gòu)調(diào)整等受到多種因素的限制，因此，內(nèi)部環(huán)境方面更為關(guān)注業(yè)務(wù)流程的管理與控制。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。行政事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，受到內(nèi)外部諸多因素的影響，可能形成各種風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作造成不同程度的影響。因此，行政事業(yè)單位需要對(duì)不同層次、不同來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行處理。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，包含了風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析及應(yīng)對(duì)等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，需要行政事業(yè)單位認(rèn)真對(duì)待。

（3）控制活動(dòng)。行政事業(yè)單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，需要開(kāi)展一系列的控制活動(dòng)，進(jìn)而降低或消除風(fēng)險(xiǎn)。在控制活動(dòng)的開(kāi)展過(guò)程中，首先要確定具體的控制手段，不斷完善控制流程。控制活動(dòng)覆蓋了行政事業(yè)單位所有部門(mén)和所有工作流程，與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作緊密相連。因此，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)，行政事業(yè)單位需要開(kāi)展不同的控制活動(dòng)。

（4）信息交流與溝通。信息交流與溝通是行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制的過(guò)程中，對(duì)各項(xiàng)信息進(jìn)行收集及傳遞的重要機(jī)制。完善的信息交流與溝通機(jī)制，能夠保障內(nèi)部控制管理的重要信息及時(shí)傳遞，避免信息失真等問(wèn)題。通過(guò)信息交流與溝通機(jī)制，能夠有效提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效果與效率。因此，行政事業(yè)單位要對(duì)信息交流與溝通的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行明確，確保信息渠道暢通，從而推動(dòng)內(nèi)部控制工作順利開(kāi)展。

（5）監(jiān)督控制。監(jiān)督控制是內(nèi)部控制工作開(kāi)展的基本保障，可以對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的健全性、有效性及合理性進(jìn)行評(píng)估。監(jiān)督控制機(jī)制能夠有效地規(guī)避各種違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，可以幫助管理人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系存在的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而采取措施進(jìn)行完善。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（1）行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有利于履行職責(zé)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜。因此，行政事業(yè)單位必須順應(yīng)環(huán)境變化，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和工作需求，有效履行單位職責(zé)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有助于各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開(kāi)展，為社會(huì)提供公共服務(wù)。

（2）行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有助于保障穩(wěn)定運(yùn)行。通過(guò)內(nèi)部控制這一紐帶，行政事業(yè)單位可以將業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理有效聯(lián)動(dòng)，加快業(yè)財(cái)融合，確定內(nèi)部控制的管控重點(diǎn)和管控路徑，規(guī)避各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位穩(wěn)定運(yùn)行。

（3）行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有利于維護(hù)好社會(huì)形象。行政事業(yè)單位承擔(dān)的公共管理和公共服務(wù)職能，與居民的日常生活密切相關(guān)。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，可以提供更好的公共服務(wù)，從而維護(hù)好社會(huì)形象。

（4）行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，能夠防止違規(guī)行為。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際作用來(lái)看，可以有效預(yù)防和避免各種違規(guī)違紀(jì)行為。在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，行政事業(yè)單位要落實(shí)不相容崗位相分離原則，加強(qiáng)監(jiān)督控制，從而有效地規(guī)避各類(lèi)徇私舞弊行為。

綜上所述，在當(dāng)前的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是非常有必要的，能夠保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性，確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，有效維護(hù)資產(chǎn)完整與資金安全，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效果與效率。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)

1.思想認(rèn)識(shí)不到位

隨著財(cái)政部頒布實(shí)施內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度，各級(jí)行政事業(yè)單位逐步開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作。但是在實(shí)踐過(guò)程中，部分行政事業(yè)單位仍然不太重視內(nèi)部控制工作。

在一些行政事業(yè)單位，管理層對(duì)內(nèi)部控制工作的認(rèn)識(shí)不到位，將內(nèi)部控制工作簡(jiǎn)單等同于財(cái)務(wù)工作，認(rèn)為內(nèi)部控制工作是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，沒(méi)有全方位地謀劃和推進(jìn)內(nèi)部控制工作。尤其是在行政事業(yè)單位中，管理人員如果對(duì)內(nèi)部控制工作不太重視，那么其他工作人員也會(huì)忽視內(nèi)部控制工作，最終導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)舉步維艱。

還有一些行政事業(yè)單位的工作人員，對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足。他們比較重視業(yè)務(wù)工作，而忽視了業(yè)務(wù)開(kāi)展的合規(guī)性，也不太關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理，使得內(nèi)部控制工作流于形式，沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.風(fēng)險(xiǎn)防控不夠完善

從當(dāng)前行政事業(yè)單位的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，部分單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制不健全、不完善。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，按照內(nèi)部控制相關(guān)要求，行政事業(yè)單位每年至少開(kāi)展一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，但是部分單位沒(méi)有按時(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，也沒(méi)有及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范工作不到位，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，難以及時(shí)識(shí)別和分析，不利于準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)和采取合理的防范措施。

一些單位在預(yù)算編制時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他職能部門(mén)之間缺乏有效溝通，甚至業(yè)務(wù)部門(mén)不參與預(yù)算編制工作，造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，預(yù)算編制失去了應(yīng)有的作用。

一些單位在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)，物資采購(gòu)的預(yù)算編制不夠合理，采購(gòu)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)脫節(jié)，采購(gòu)審核和驗(yàn)收不嚴(yán)格。另外，在采購(gòu)工作過(guò)程中還存在規(guī)避相關(guān)要求的情況。比如，化整為零，從而規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)，容易引發(fā)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，影響采購(gòu)工作的質(zhì)量和效率。

一些單位在財(cái)務(wù)收支管理方面，收支業(yè)務(wù)崗位設(shè)置不夠合理，沒(méi)有嚴(yán)格遵循不相容崗位相分離的原則；財(cái)務(wù)支出流程不符合相關(guān)規(guī)定，報(bào)銷(xiāo)時(shí)原始憑證審核不夠嚴(yán)格；資金支付不符合國(guó)庫(kù)集中支付、公務(wù)卡結(jié)算等有關(guān)規(guī)定，造成行政事業(yè)單位面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.信息交流與溝通不夠通暢

完善的信息交流與溝通機(jī)制，能夠有效保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但在實(shí)際工作中，由于行政事業(yè)單位存在部門(mén)壁壘和業(yè)務(wù)壁壘，信息的傳遞和溝通不通暢。各部門(mén)往往關(guān)注自身利益，在開(kāi)展業(yè)務(wù)的過(guò)程中，不太愿意向其他部門(mén)分享相關(guān)信息，也不會(huì)對(duì)其他部門(mén)的業(yè)務(wù)活動(dòng)提出合理建議。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，通常由管理人員發(fā)布工作要求和相關(guān)信息，具體的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員依據(jù)指令執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題缺少積極思考；其他部門(mén)由于業(yè)務(wù)職責(zé)不同，也很難發(fā)現(xiàn)和糾正可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，影響了內(nèi)部控制工作的實(shí)際成效。

只有不斷完善信息交流與溝通機(jī)制，才能夠全面收集和分析信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制工作開(kāi)展過(guò)程中存在的問(wèn)題。一旦信息交流與溝通機(jī)制不完善，或是存在盲區(qū)，那么內(nèi)部控制工作必然產(chǎn)生漏洞或缺陷。

4.監(jiān)督考核不嚴(yán)格

行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督考核，有利于真實(shí)反映各項(xiàng)管控措施的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞，并且采取處置措施，完善內(nèi)部控制管理。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督考核，主要包括內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、外部監(jiān)督等。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位雖然基本建立了內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制，但是落實(shí)和執(zhí)行情況并不理想。從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督來(lái)看，部分單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)人員基本從其他部門(mén)抽調(diào)，并沒(méi)有做到專(zhuān)職專(zhuān)崗，對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)督考核造成不利影響。另外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)常常受到其他部門(mén)的干擾，影響了監(jiān)督工作的有效性。

從外部監(jiān)督情況來(lái)看，不論是審計(jì)部門(mén)監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，還是紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督，主要聚焦于事后監(jiān)督。也就是等到風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生、后果已經(jīng)形成，才會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作，無(wú)法對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。相關(guān)的考核機(jī)制在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，也存在流于形式的情況，沒(méi)有真正落到實(shí)處。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化對(duì)策

1.改善內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位要不斷改善內(nèi)部控制環(huán)境，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制工作氛圍。對(duì)此，需要做好以下工作。

首先，行政事業(yè)單位要增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。管理人員要發(fā)揮帶頭作用，督促全體工作人員積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要意義。只有實(shí)現(xiàn)全員參與，才能有效推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作。

其次，行政事業(yè)單位要組織開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，通過(guò)多種渠道宣傳內(nèi)部控制相關(guān)理念和知識(shí)，提升各崗位人員參與內(nèi)部控制的積極性。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)，重視關(guān)鍵崗位人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，選拔優(yōu)秀人才，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供人力資源保障。

最后，完善崗位設(shè)置，嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位相分離的原則，避免崗位職能交叉，規(guī)避崗位風(fēng)險(xiǎn)，確保內(nèi)部控制工作有人抓、抓得好。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的管控機(jī)制

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)單位內(nèi)部控制目標(biāo)，確認(rèn)單位的風(fēng)險(xiǎn)承受范圍，并按照層級(jí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)。

首先，單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要包括管理人員是否具備風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，員工是否具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)，不相容崗位是否分離，組織結(jié)構(gòu)是否健全，輪崗機(jī)制是否有效落實(shí)等。

其次，業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要關(guān)注單位的資金、資產(chǎn)及資源在管理過(guò)程中是否存在較為薄弱的環(huán)節(jié)。要落實(shí)科學(xué)防范措施，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，采取相應(yīng)的防范措施，如內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)管理和信息內(nèi)部公開(kāi)等，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，保障行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。

3.促進(jìn)信息有效傳遞

行政事業(yè)單位要改變單向溝通模式，建立雙向溝通交流渠道。這樣既可以保障管理人員的相關(guān)要求得到及時(shí)傳達(dá)，也能促進(jìn)基層員工及時(shí)反映問(wèn)題和緊急情況，避免少因內(nèi)部溝通不暢所帶來(lái)的損失。要加強(qiáng)部門(mén)之間的橫向溝通，推動(dòng)各部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息交流與分享，減少因部門(mén)壁壘而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

要重視發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用，對(duì)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行數(shù)字化、信息化管理，建立信息平臺(tái)，加強(qiáng)信息傳遞和分享，提升信息收集和分析效率，保證息傳遞的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

4.強(qiáng)化監(jiān)督考核

行政事業(yè)單位要注重內(nèi)部審計(jì)工作，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、管理流程、內(nèi)部控制執(zhí)行情況等進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，落實(shí)相應(yīng)的改進(jìn)措施。在開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作時(shí)，要確保內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性，建立完善的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要定期檢查關(guān)鍵崗位設(shè)置情況、財(cái)務(wù)收支情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)情況等，以便發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)外部監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督作用，以及紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督作用，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，防微杜漸，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

行政事業(yè)單位要建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)有效的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)員工進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?lì)和約束，督促員工認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制制度，規(guī)范地開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，有助于促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利開(kāi)展。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益頻繁的環(huán)境下，行政事業(yè)單位只有重視內(nèi)部控制建設(shè)，不斷完善內(nèi)部控制制度，全方位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和外部監(jiān)督，才能保障單位穩(wěn)定高效運(yùn)行，更好地發(fā)揮職能作用。