文/沈宇瓊（南京市審計局）

一、南京市屬國有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

南京市屬國有企業(yè)主要是指南京市國資委監(jiān)管的13家企業(yè)，分別是主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城建集團、交通集團；主要從事保障房建設(shè)、自來水供應(yīng)、地鐵建設(shè)等民生保障的安居集團、水務(wù)集團及地鐵集團；主要從事城市功能區(qū)融資建設(shè)的東南集團、河西集團；主要從事工業(yè)、金融、農(nóng)業(yè)、體育、旅游等產(chǎn)業(yè)投資運營的新工集團、紫金集團、新農(nóng)集團、體育集團、旅游集團以及近年來新成立的大數(shù)據(jù)集團。

近年來，南京市國有企業(yè)不斷推動國資國企改革，有力促進國有資本做優(yōu)做大，不斷提升規(guī)模效益和社會效益，發(fā)展水平不斷提高，具體來看，表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國有企業(yè)的規(guī)模逐年擴大，資產(chǎn)規(guī)模不斷做大，營業(yè)收入及利潤總額也同步提升，發(fā)揮了其經(jīng)濟效益。第二，擴大投資規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。各市屬國有企業(yè)牢牢把握“穩(wěn)增長”目標，投資動力持續(xù)增強，投資總額呈逐年遞增態(tài)勢。同時，積極發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢，國有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集，產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模不斷增大，工業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性新興工業(yè)和先進制造業(yè)，投資范圍也從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸向節(jié)能環(huán)保、新能源等新型行業(yè)轉(zhuǎn)移。第三，不斷深化國企改革，成效日益顯現(xiàn)。市屬國有企業(yè)堅持以轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、增強資本運營活力為出發(fā)點，持續(xù)推動混合所有制改革，取得了階段性成效。第四，建立市場化經(jīng)營機制。公司治理體系繼續(xù)得到改善。南京市屬國有企業(yè)進一步完善董事會機構(gòu)設(shè)置，有力發(fā)揮董事會職能作用。多家子企業(yè)啟動實施了職業(yè)經(jīng)理人制度試點，通過多種方式積極引入和培育職業(yè)經(jīng)理人，有力推進法人治理結(jié)構(gòu)更加制衡有效、職責(zé)明確。企業(yè)工資決定機制市場化改革也在不斷深化，國有企業(yè)薪酬分配體系更趨市場化。

當然，南京市屬國有企業(yè)在發(fā)展中仍存在一些制約因素，亟需審計監(jiān)督予以促進完善。首先，由于南京市的國有企業(yè)承擔(dān)了大量城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)、民生保障和公共服務(wù)職能，故形成了大量公共服務(wù)等功能性資產(chǎn)，從而較大影響了自身盈利能力。其次，受產(chǎn)業(yè)特點影響，個別集團優(yōu)質(zhì)資源少，盈利能力較弱。同時，受企業(yè)歷史遺留問題制約，目前仍有多家低效劣勢企業(yè)尚未完成清退工作。近兩年來，各市屬企業(yè)通過關(guān)閉清算、吸收合并等方式，清退了多家低效劣勢企業(yè)（即主要包括處于停產(chǎn)歇業(yè)狀態(tài)的關(guān)停企業(yè)和長期虧損、扭虧無望的低效企業(yè)），這些企業(yè)處于資不抵債狀況，且將持續(xù)虧損，影響了國有資本運營效率和效益。主要原因：一是歷史欠賬大，清退成本高。多戶低效劣勢企業(yè)賬面反映欠稅和逾期借款本息數(shù)額較大，且普遍不具備清償能力，清退難度較大。二是涉及人員多，安置壓力大。清退中面臨職工勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移、人員分流安置、托管費用籌集等方面，存在較大維穩(wěn)壓力。三是土地房產(chǎn)情況復(fù)雜，清理難度大。在清退過程中既涉及確權(quán)、解押等權(quán)利瑕疵，又涉及相關(guān)稅費負擔(dān)，清理難度較大。

二、南京市屬國有企業(yè)的審計監(jiān)督開展情況

近年來，對南京市屬國有企業(yè)的審計監(jiān)督工作主要是在摸清市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總體規(guī)模和運營情況的基礎(chǔ)上重點圍繞重大政策措施落實、重大風(fēng)險防范、資產(chǎn)運營績效等三大方面研究存在的體制機制障礙和突出問題，促進提高國有資產(chǎn)運營效率，推進國有企業(yè)提升發(fā)展水平和治理能力，有效發(fā)揮國有資本在全市打造創(chuàng)新名城和美麗古都中的關(guān)鍵作用。對南京市屬國有企業(yè)的審計監(jiān)督主要呈現(xiàn)以下幾個特點：

一是創(chuàng)新組織方式，豐富審計內(nèi)容。過去，對市屬國有企業(yè)的審計監(jiān)督主要以領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計及相關(guān)專項審計調(diào)查為主。近年來，通過市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算專項審計、資產(chǎn)運營情況專項審計調(diào)查、投資績效審計調(diào)查等多種審計形式，從不同維度對市屬國有企業(yè)開展審計。同時，積極構(gòu)建“兩統(tǒng)籌”工作機制。在項目計劃階段，加強多個審計項目的橫向統(tǒng)籌融合；在項目實施階段，加強上下級審計機關(guān)的縱向統(tǒng)籌協(xié)作，加強政府審計、社會審計與內(nèi)部審計的審計協(xié)作，發(fā)揮監(jiān)督合力；加強企業(yè)審計與其他各項審計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“一審多項”“一審多果”“一果多用”，有力提升審計監(jiān)督質(zhì)量，提升審計監(jiān)督現(xiàn)代化水平。

二是針對企業(yè)特點，分類實施審計。根據(jù)各市屬集團的戰(zhàn)略定位、主業(yè)板塊以及職能作用的差異性，南京市屬國有企業(yè)可劃分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)一類，主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)二類，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公益類等三類標準。在編寫審計實施方案過程中，根據(jù)企業(yè)的不同特點，審計人員將審計重點也放在不同的方面：商業(yè)一類企業(yè)重點關(guān)注其經(jīng)濟效益的提升；商業(yè)二類企業(yè)重點關(guān)注其重大任務(wù)的落實；公益類企業(yè)重點關(guān)注其民生保障等社會效益情況。

三是聚焦政策熱點，提升審計質(zhì)效。審計監(jiān)督聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以及防范化解重大風(fēng)險等政策熱點，主要圍繞近年來南京市委市政府出臺的創(chuàng)新名城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策提升、國資國企領(lǐng)域改革等主要方面的政策措施要求，重點關(guān)注深化國有企業(yè)改革、落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和“瘦身健體”、提質(zhì)增效等政策，特別是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進兼并重組、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等措施落實情況。以監(jiān)督促服務(wù)，幫助國企切實貫徹落實中央和省市重大政策措施，推動國有資產(chǎn)保值增值，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三、當前國有企業(yè)審計遇到的困難和瓶頸

（一）審計范圍尚未實現(xiàn)全覆蓋

國有企業(yè)審計的重點之一是對國有企業(yè)從資產(chǎn)管理向資本管理的過渡。對于國有資本尚未占多數(shù)的國有參股企業(yè)，審計監(jiān)督的關(guān)注度還不夠。另外對行政事業(yè)單位下屬的國有企業(yè)，也未實施重點審計。例如，南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、南京市交通運輸局、南京市教育局等下屬事業(yè)單位所屬企業(yè)未劃轉(zhuǎn)至市屬集團，也未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，因此對其下屬企業(yè)的國有資產(chǎn)審計監(jiān)督力度不夠強。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》有關(guān)要求：“穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”，對南京市事業(yè)單位下屬企業(yè)的國有資產(chǎn)審計監(jiān)督需進一步推動。

（二）大數(shù)據(jù)審計尚未全面開展

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，審計職能經(jīng)歷了歷史性的變化，傳統(tǒng)的審計方法不再符合高效監(jiān)督的需要，而對海量數(shù)據(jù)的審計是必不可少的。尤其在國有企業(yè)審計中，審計數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量偏大、數(shù)據(jù)類型多種多樣、數(shù)據(jù)的變化形式較為復(fù)雜。審計方式也從原來的賬表審計向大數(shù)據(jù)審計轉(zhuǎn)變。面對審計工作環(huán)境的變化和海量信息，如何更快速、準確地處理數(shù)據(jù)，從中提取出有價值的審計信息，是新時代背景下每一位審計人員都需要學(xué)習(xí)和深入思考的重要問題。

目前，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)方法實行國有企業(yè)審計監(jiān)督方面仍然存在以下問題和不足：一是沒有對國有企業(yè)審計所需數(shù)據(jù)的有效整合和分析，降低了審計的監(jiān)督效力。即在傳統(tǒng)審計模式下，審計所需數(shù)據(jù)的收集要想全面及時，必須依靠被審計單位的配合，但是在實踐中往往由于被審計單位對審計有主觀抵觸意識或者由于客觀條件的限制，審計人員所收集和獲取的數(shù)據(jù)普遍存在不全面、不及時等現(xiàn)象，弱化了對數(shù)據(jù)的整合和分析效果，難以達到實施大數(shù)據(jù)審計的基礎(chǔ)條件。同時，當前國有企業(yè)審計過程中對于審計數(shù)據(jù)利用率不高，主要體現(xiàn)在對非結(jié)構(gòu)化的圖片、文檔和音頻等數(shù)據(jù)的收集能力有限，并且對這些數(shù)據(jù)的分析和判斷主要依賴于審計人員的主觀業(yè)務(wù)判斷。因此，審計結(jié)果往往更注重審計事項的因果關(guān)系而忽視了這些數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性分析，使得審計質(zhì)量存在瑕疵。

（三）審計整改工作仍然存在薄弱環(huán)節(jié)

在當前的審計整改工作中，還存在對整改工作認識不夠、審計成果利用不充分等問題。一些國企仍認為審計整改只是一種形式，缺乏一定的審計整改意識。他們甚至認為，審計整改就是出具一份審計整改報告，也未將審計整改與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、治理制度體系完善、業(yè)務(wù)區(qū)域布局優(yōu)化、提質(zhì)增效與轉(zhuǎn)型升級等工作結(jié)合起來系統(tǒng)思考和充分融合，忽略問題發(fā)生的根源，導(dǎo)致整改工作浮于表面。例如在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員離任經(jīng)濟責(zé)任審計項目中，領(lǐng)導(dǎo)人員已經(jīng)不在被審計企業(yè)工作，因此存在被審計國有企業(yè)對審計反映的問題和作出的審計決定不夠重視的情況，相同的問題或情況仍然繼續(xù)存在。而且，審計結(jié)果報告送達國有企業(yè)監(jiān)督管理部門后，對如何利用審計結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)人采取哪些獎勵懲處等措施沒有明確規(guī)定，對審計結(jié)果的利用率不夠高。

四、新時期加強國有企業(yè)審計監(jiān)督的對策與建議

（一）構(gòu)建國有企業(yè)審計監(jiān)督協(xié)同運行機制

在國有企業(yè)改革背景下，國家對國企審計監(jiān)督運行體系發(fā)展寄予厚望，也進一步強調(diào)了監(jiān)督審計內(nèi)部協(xié)作作用。如今國家已將審計監(jiān)督體制融入國家八大監(jiān)督體系中，有效發(fā)揮并提升審計的職能作用是審計發(fā)展的方向，審計工作也勢必獲得更多的資源支持。審計工作應(yīng)加強各組織之間的合作，加強審計項目的溝通。同時，要進一步發(fā)揮內(nèi)審職能作用，借助社會審計力量，為實現(xiàn)協(xié)同運行機制奠定基礎(chǔ)，構(gòu)建符合國家發(fā)展要求的審計監(jiān)督協(xié)同機制。

要想進一步加深對國有企業(yè)的審計監(jiān)督，需要發(fā)揮國家審計、內(nèi)部審計以及社會審計的共同作用。建立國有企業(yè)審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制，由審計機關(guān)負責(zé)整合小組工作人員，制定審計項目的工作方案和具體的執(zhí)行方案，并在各小組之間明確分工。將不同審計人員的優(yōu)勢結(jié)合起來，以實現(xiàn)共同參與、共同監(jiān)督，發(fā)揮審計監(jiān)督覆蓋范圍的合力。國家審計負責(zé)定期召開小組會議，各方可以發(fā)表意見，對問題進行探究，形成階段性審計成果，最終由審計機關(guān)整合審計成效，形成綜合的審計成果。

（二）構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計平臺，創(chuàng)新審計方式

一是建立適應(yīng)國有企業(yè)審計特征的大數(shù)據(jù)平臺，從技術(shù)層面為國有企業(yè)審計服務(wù)。通過該大數(shù)據(jù)平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息的共享及融合，打破“孤島效應(yīng)”暢通信息傳遞機制。將會計憑證、稅票資料、經(jīng)營目標等數(shù)據(jù)資料，階段性地接入到數(shù)據(jù)平臺中，有利于審計人員能夠隨時從數(shù)據(jù)庫中提取所需的審計證據(jù)，同時借助人工智能手段，審計人員也能夠更為及時和直觀的獲取審計結(jié)果；通過財務(wù)信息共享，能夠有效實現(xiàn)跨部門、跨單位的交流與合作，最大限度地節(jié)約審計成本。

二是積極加強大數(shù)據(jù)人才隊伍建設(shè)，為國有企業(yè)審計提供堅實的人力保障?，F(xiàn)代科技為審計人員在審計資料和數(shù)據(jù)的收集、挖掘、整理、分析方面提供了更全面有效的手段，這將大大提高審計工作的效率，但對審計人員的專業(yè)技術(shù)需求將會增加。應(yīng)不斷完善審計人員隊伍，打破既有觀念束縛，一方面要不斷學(xué)習(xí)和深入理解政府每年出臺的各項政策措施，從理論層面提升自我，還要提高審計人員對大數(shù)據(jù)、爬蟲等現(xiàn)代科技的及時學(xué)習(xí)和研究。只有不斷磨煉審計人員的復(fù)合型技能，才能更好實現(xiàn)現(xiàn)代科技與國有企業(yè)審計的融合發(fā)展，切實推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）切實增強審計整改意識，完善審計整改工作機制

被審計的國有企業(yè)應(yīng)重視審計整改工作，指定主要的公司管理人員為審計整改牽頭負責(zé)人，并將審計整改工作列入其重大工作事項，作為長期任務(wù)持續(xù)落實，同時，國有企業(yè)應(yīng)著力提高審計整改的深度，將整改工作與企業(yè)的長效機制建設(shè)掛鉤。被審計單位應(yīng)針對審計報告形成一套完整清晰、條理分明、即時舉措與長效機制相結(jié)合的整改方案，并將每一條措施落實到相應(yīng)的責(zé)任部門。同時，被審計單位應(yīng)關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)問題形成的深層次原因，建立相應(yīng)完善的機制和規(guī)范，確保同樣問題不再出現(xiàn)。對于在整改期限內(nèi)確實因種種客觀原因無法即時落實或反饋的問題，也應(yīng)加強與審計部門的溝通匯報，不能消極拖延。

其次，要構(gòu)建整改聯(lián)動機制，一是上級審計機關(guān)應(yīng)將下級審計機關(guān)監(jiān)督范圍內(nèi)的相關(guān)整改事項通報給下級審計機關(guān)，下級審計機關(guān)也應(yīng)將整改舉措和整改結(jié)果及時匯報給上級審計機關(guān)，達到從上到下“齊抓共管”的效果，發(fā)揮聯(lián)動作用；二是審計機關(guān)也應(yīng)加強與其他政府部門之間的溝通協(xié)作，通過聯(lián)席會議等制度安排，保證信息的持續(xù)交流與溝通，并建立長效工作機制，以便提升審計整改效率。

最后，應(yīng)加強對整改結(jié)果的跟蹤監(jiān)督。審計機關(guān)不能簡單地將出具審計報告等審計文書作為審計項目結(jié)束的標志，應(yīng)進一步重視審計工作，并將整改監(jiān)督作為一項重要工作來落實。應(yīng)明確被審計單位的整改目標，要求被審計單位編制整改任務(wù)清單，并采取措施，確保及時落實整改。在被審計單位報送整改報告后，要對相關(guān)問題展開抽查，核實問題是否確實整改到位，避免口頭整改或者整改流于形式；要加強整改結(jié)果的綜合利用，將整改結(jié)果及時向上級部門反饋，對整改不及時的企業(yè)進行通報，要增強整改工作的嚴肅性，以整改成效推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

相關(guān)鏈接

國有企業(yè)，是指國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。國有企業(yè)，由國家對其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，政府的意志和利益決定了國有企業(yè)的行為。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。

國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，同時具有商業(yè)類和公益類的特點，其商業(yè)性體現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值和增值，其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設(shè)立通常是為了實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標，起著調(diào)和國民經(jīng)濟各個方面發(fā)展的作用。按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限劃分，國有企業(yè)分為中央企業(yè)（由中央政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)）和地方企業(yè)（由地方政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)）。