文/沈宇瓊（南京市審計(jì)局）

一、南京市屬國有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

南京市屬國有企業(yè)主要是指南京市國資委監(jiān)管的13家企業(yè)，分別是主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城建集團(tuán)、交通集團(tuán)；主要從事保障房建設(shè)、自來水供應(yīng)、地鐵建設(shè)等民生保障的安居集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)及地鐵集團(tuán)；主要從事城市功能區(qū)融資建設(shè)的東南集團(tuán)、河西集團(tuán)；主要從事工業(yè)、金融、農(nóng)業(yè)、體育、旅游等產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營的新工集團(tuán)、紫金集團(tuán)、新農(nóng)集團(tuán)、體育集團(tuán)、旅游集團(tuán)以及近年來新成立的大數(shù)據(jù)集團(tuán)。

近年來，南京市國有企業(yè)不斷推動國資國企改革，有力促進(jìn)國有資本做優(yōu)做大，不斷提升規(guī)模效益和社會效益，發(fā)展水平不斷提高，具體來看，表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國有企業(yè)的規(guī)模逐年擴(kuò)大，資產(chǎn)規(guī)模不斷做大，營業(yè)收入及利潤總額也同步提升，發(fā)揮了其經(jīng)濟(jì)效益。第二，擴(kuò)大投資規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。各市屬國有企業(yè)牢牢把握“穩(wěn)增長”目標(biāo)，投資動力持續(xù)增強(qiáng)，投資總額呈逐年遞增態(tài)勢。同時(shí)，積極發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢，國有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集，產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模不斷增大，工業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性新興工業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，投資范圍也從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸向節(jié)能環(huán)保、新能源等新型行業(yè)轉(zhuǎn)移。第三，不斷深化國企改革，成效日益顯現(xiàn)。市屬國有企業(yè)堅(jiān)持以轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、增強(qiáng)資本運(yùn)營活力為出發(fā)點(diǎn)，持續(xù)推動混合所有制改革，取得了階段性成效。第四，建立市場化經(jīng)營機(jī)制。公司治理體系繼續(xù)得到改善。南京市屬國有企業(yè)進(jìn)一步完善董事會機(jī)構(gòu)設(shè)置，有力發(fā)揮董事會職能作用。多家子企業(yè)啟動實(shí)施了職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)，通過多種方式積極引入和培育職業(yè)經(jīng)理人，有力推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)更加制衡有效、職責(zé)明確。企業(yè)工資決定機(jī)制市場化改革也在不斷深化，國有企業(yè)薪酬分配體系更趨市場化。

當(dāng)然，南京市屬國有企業(yè)在發(fā)展中仍存在一些制約因素，亟需審計(jì)監(jiān)督予以促進(jìn)完善。首先，由于南京市的國有企業(yè)承擔(dān)了大量城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)、民生保障和公共服務(wù)職能，故形成了大量公共服務(wù)等功能性資產(chǎn)，從而較大影響了自身盈利能力。其次，受產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)影響，個別集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資源少，盈利能力較弱。同時(shí)，受企業(yè)歷史遺留問題制約，目前仍有多家低效劣勢企業(yè)尚未完成清退工作。近兩年來，各市屬企業(yè)通過關(guān)閉清算、吸收合并等方式，清退了多家低效劣勢企業(yè)（即主要包括處于停產(chǎn)歇業(yè)狀態(tài)的關(guān)停企業(yè)和長期虧損、扭虧無望的低效企業(yè)），這些企業(yè)處于資不抵債狀況，且將持續(xù)虧損，影響了國有資本運(yùn)營效率和效益。主要原因：一是歷史欠賬大，清退成本高。多戶低效劣勢企業(yè)賬面反映欠稅和逾期借款本息數(shù)額較大，且普遍不具備清償能力，清退難度較大。二是涉及人員多，安置壓力大。清退中面臨職工勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移、人員分流安置、托管費(fèi)用籌集等方面，存在較大維穩(wěn)壓力。三是土地房產(chǎn)情況復(fù)雜，清理難度大。在清退過程中既涉及確權(quán)、解押等權(quán)利瑕疵，又涉及相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，清理難度較大。

二、南京市屬國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督開展情況

近年來，對南京市屬國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督工作主要是在摸清市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總體規(guī)模和運(yùn)營情況的基礎(chǔ)上重點(diǎn)圍繞重大政策措施落實(shí)、重大風(fēng)險(xiǎn)防范、資產(chǎn)運(yùn)營績效等三大方面研究存在的體制機(jī)制障礙和突出問題，促進(jìn)提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率，推進(jìn)國有企業(yè)提升發(fā)展水平和治理能力，有效發(fā)揮國有資本在全市打造創(chuàng)新名城和美麗古都中的關(guān)鍵作用。對南京市屬國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督主要呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

一是創(chuàng)新組織方式，豐富審計(jì)內(nèi)容。過去，對市屬國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督主要以領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及相關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主。近年來，通過市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算專項(xiàng)審計(jì)、資產(chǎn)運(yùn)營情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、投資績效審計(jì)調(diào)查等多種審計(jì)形式，從不同維度對市屬國有企業(yè)開展審計(jì)。同時(shí)，積極構(gòu)建“兩統(tǒng)籌”工作機(jī)制。在項(xiàng)目計(jì)劃階段，加強(qiáng)多個審計(jì)項(xiàng)目的橫向統(tǒng)籌融合；在項(xiàng)目實(shí)施階段，加強(qiáng)上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的縱向統(tǒng)籌協(xié)作，加強(qiáng)政府審計(jì)、社會審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)協(xié)作，發(fā)揮監(jiān)督合力；加強(qiáng)企業(yè)審計(jì)與其他各項(xiàng)審計(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”，有力提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量，提升審計(jì)監(jiān)督現(xiàn)代化水平。

二是針對企業(yè)特點(diǎn)，分類實(shí)施審計(jì)。根據(jù)各市屬集團(tuán)的戰(zhàn)略定位、主業(yè)板塊以及職能作用的差異性，南京市屬國有企業(yè)可劃分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)一類，主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)二類，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公益類等三類標(biāo)準(zhǔn)。在編寫審計(jì)實(shí)施方案過程中，根據(jù)企業(yè)的不同特點(diǎn)，審計(jì)人員將審計(jì)重點(diǎn)也放在不同的方面：商業(yè)一類企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益的提升；商業(yè)二類企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注其重大任務(wù)的落實(shí)；公益類企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注其民生保障等社會效益情況。

三是聚焦政策熱點(diǎn)，提升審計(jì)質(zhì)效。審計(jì)監(jiān)督聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以及防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等政策熱點(diǎn)，主要圍繞近年來南京市委市政府出臺的創(chuàng)新名城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策提升、國資國企領(lǐng)域改革等主要方面的政策措施要求，重點(diǎn)關(guān)注深化國有企業(yè)改革、落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和“瘦身健體”、提質(zhì)增效等政策，特別是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)兼并重組、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等措施落實(shí)情況。以監(jiān)督促服務(wù)，幫助國企切實(shí)貫徹落實(shí)中央和省市重大政策措施，推動國有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三、當(dāng)前國有企業(yè)審計(jì)遇到的困難和瓶頸

（一）審計(jì)范圍尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

國有企業(yè)審計(jì)的重點(diǎn)之一是對國有企業(yè)從資產(chǎn)管理向資本管理的過渡。對于國有資本尚未占多數(shù)的國有參股企業(yè)，審計(jì)監(jiān)督的關(guān)注度還不夠。另外對行政事業(yè)單位下屬的國有企業(yè)，也未實(shí)施重點(diǎn)審計(jì)。例如，南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、南京市交通運(yùn)輸局、南京市教育局等下屬事業(yè)單位所屬企業(yè)未劃轉(zhuǎn)至市屬集團(tuán)，也未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，因此對其下屬企業(yè)的國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督力度不夠強(qiáng)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》有關(guān)要求：“穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”，對南京市事業(yè)單位下屬企業(yè)的國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督需進(jìn)一步推動。

（二）大數(shù)據(jù)審計(jì)尚未全面開展

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，審計(jì)職能經(jīng)歷了歷史性的變化，傳統(tǒng)的審計(jì)方法不再符合高效監(jiān)督的需要，而對海量數(shù)據(jù)的審計(jì)是必不可少的。尤其在國有企業(yè)審計(jì)中，審計(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量偏大、數(shù)據(jù)類型多種多樣、數(shù)據(jù)的變化形式較為復(fù)雜。審計(jì)方式也從原來的賬表審計(jì)向大數(shù)據(jù)審計(jì)轉(zhuǎn)變。面對審計(jì)工作環(huán)境的變化和海量信息，如何更快速、準(zhǔn)確地處理數(shù)據(jù)，從中提取出有價(jià)值的審計(jì)信息，是新時(shí)代背景下每一位審計(jì)人員都需要學(xué)習(xí)和深入思考的重要問題。

目前，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)方法實(shí)行國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督方面仍然存在以下問題和不足：一是沒有對國有企業(yè)審計(jì)所需數(shù)據(jù)的有效整合和分析，降低了審計(jì)的監(jiān)督效力。即在傳統(tǒng)審計(jì)模式下，審計(jì)所需數(shù)據(jù)的收集要想全面及時(shí)，必須依靠被審計(jì)單位的配合，但是在實(shí)踐中往往由于被審計(jì)單位對審計(jì)有主觀抵觸意識或者由于客觀條件的限制，審計(jì)人員所收集和獲取的數(shù)據(jù)普遍存在不全面、不及時(shí)等現(xiàn)象，弱化了對數(shù)據(jù)的整合和分析效果，難以達(dá)到實(shí)施大數(shù)據(jù)審計(jì)的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，當(dāng)前國有企業(yè)審計(jì)過程中對于審計(jì)數(shù)據(jù)利用率不高，主要體現(xiàn)在對非結(jié)構(gòu)化的圖片、文檔和音頻等數(shù)據(jù)的收集能力有限，并且對這些數(shù)據(jù)的分析和判斷主要依賴于審計(jì)人員的主觀業(yè)務(wù)判斷。因此，審計(jì)結(jié)果往往更注重審計(jì)事項(xiàng)的因果關(guān)系而忽視了這些數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性分析，使得審計(jì)質(zhì)量存在瑕疵。

（三）審計(jì)整改工作仍然存在薄弱環(huán)節(jié)

在當(dāng)前的審計(jì)整改工作中，還存在對整改工作認(rèn)識不夠、審計(jì)成果利用不充分等問題。一些國企仍認(rèn)為審計(jì)整改只是一種形式，缺乏一定的審計(jì)整改意識。他們甚至認(rèn)為，審計(jì)整改就是出具一份審計(jì)整改報(bào)告，也未將審計(jì)整改與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、治理制度體系完善、業(yè)務(wù)區(qū)域布局優(yōu)化、提質(zhì)增效與轉(zhuǎn)型升級等工作結(jié)合起來系統(tǒng)思考和充分融合，忽略問題發(fā)生的根源，導(dǎo)致整改工作浮于表面。例如在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中，領(lǐng)導(dǎo)人員已經(jīng)不在被審計(jì)企業(yè)工作，因此存在被審計(jì)國有企業(yè)對審計(jì)反映的問題和作出的審計(jì)決定不夠重視的情況，相同的問題或情況仍然繼續(xù)存在。而且，審計(jì)結(jié)果報(bào)告送達(dá)國有企業(yè)監(jiān)督管理部門后，對如何利用審計(jì)結(jié)果對領(lǐng)導(dǎo)人采取哪些獎勵懲處等措施沒有明確規(guī)定，對審計(jì)結(jié)果的利用率不夠高。

四、新時(shí)期加強(qiáng)國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督的對策與建議

（一）構(gòu)建國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督協(xié)同運(yùn)行機(jī)制

在國有企業(yè)改革背景下，國家對國企審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行體系發(fā)展寄予厚望，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督審計(jì)內(nèi)部協(xié)作作用。如今國家已將審計(jì)監(jiān)督體制融入國家八大監(jiān)督體系中，有效發(fā)揮并提升審計(jì)的職能作用是審計(jì)發(fā)展的方向，審計(jì)工作也勢必獲得更多的資源支持。審計(jì)工作應(yīng)加強(qiáng)各組織之間的合作，加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的溝通。同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)審職能作用，借助社會審計(jì)力量，為實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)行機(jī)制奠定基礎(chǔ)，構(gòu)建符合國家發(fā)展要求的審計(jì)監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。

要想進(jìn)一步加深對國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，需要發(fā)揮國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)以及社會審計(jì)的共同作用。建立國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)整合小組工作人員，制定審計(jì)項(xiàng)目的工作方案和具體的執(zhí)行方案，并在各小組之間明確分工。將不同審計(jì)人員的優(yōu)勢結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)共同參與、共同監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督覆蓋范圍的合力。國家審計(jì)負(fù)責(zé)定期召開小組會議，各方可以發(fā)表意見，對問題進(jìn)行探究，形成階段性審計(jì)成果，最終由審計(jì)機(jī)關(guān)整合審計(jì)成效，形成綜合的審計(jì)成果。

（二）構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺，創(chuàng)新審計(jì)方式

一是建立適應(yīng)國有企業(yè)審計(jì)特征的大數(shù)據(jù)平臺，從技術(shù)層面為國有企業(yè)審計(jì)服務(wù)。通過該大數(shù)據(jù)平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息的共享及融合，打破“孤島效應(yīng)”暢通信息傳遞機(jī)制。將會計(jì)憑證、稅票資料、經(jīng)營目標(biāo)等數(shù)據(jù)資料，階段性地接入到數(shù)據(jù)平臺中，有利于審計(jì)人員能夠隨時(shí)從數(shù)據(jù)庫中提取所需的審計(jì)證據(jù)，同時(shí)借助人工智能手段，審計(jì)人員也能夠更為及時(shí)和直觀的獲取審計(jì)結(jié)果；通過財(cái)務(wù)信息共享，能夠有效實(shí)現(xiàn)跨部門、跨單位的交流與合作，最大限度地節(jié)約審計(jì)成本。

二是積極加強(qiáng)大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍建設(shè)，為國有企業(yè)審計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的人力保障。現(xiàn)代科技為審計(jì)人員在審計(jì)資料和數(shù)據(jù)的收集、挖掘、整理、分析方面提供了更全面有效的手段，這將大大提高審計(jì)工作的效率，但對審計(jì)人員的專業(yè)技術(shù)需求將會增加。應(yīng)不斷完善審計(jì)人員隊(duì)伍，打破既有觀念束縛，一方面要不斷學(xué)習(xí)和深入理解政府每年出臺的各項(xiàng)政策措施，從理論層面提升自我，還要提高審計(jì)人員對大數(shù)據(jù)、爬蟲等現(xiàn)代科技的及時(shí)學(xué)習(xí)和研究。只有不斷磨煉審計(jì)人員的復(fù)合型技能，才能更好實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代科技與國有企業(yè)審計(jì)的融合發(fā)展，切實(shí)推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)整改意識，完善審計(jì)整改工作機(jī)制

被審計(jì)的國有企業(yè)應(yīng)重視審計(jì)整改工作，指定主要的公司管理人員為審計(jì)整改牽頭負(fù)責(zé)人，并將審計(jì)整改工作列入其重大工作事項(xiàng)，作為長期任務(wù)持續(xù)落實(shí)，同時(shí)，國有企業(yè)應(yīng)著力提高審計(jì)整改的深度，將整改工作與企業(yè)的長效機(jī)制建設(shè)掛鉤。被審計(jì)單位應(yīng)針對審計(jì)報(bào)告形成一套完整清晰、條理分明、即時(shí)舉措與長效機(jī)制相結(jié)合的整改方案，并將每一條措施落實(shí)到相應(yīng)的責(zé)任部門。同時(shí)，被審計(jì)單位應(yīng)關(guān)注審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題形成的深層次原因，建立相應(yīng)完善的機(jī)制和規(guī)范，確保同樣問題不再出現(xiàn)。對于在整改期限內(nèi)確實(shí)因種種客觀原因無法即時(shí)落實(shí)或反饋的問題，也應(yīng)加強(qiáng)與審計(jì)部門的溝通匯報(bào)，不能消極拖延。

其次，要構(gòu)建整改聯(lián)動機(jī)制，一是上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將下級審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍內(nèi)的相關(guān)整改事項(xiàng)通報(bào)給下級審計(jì)機(jī)關(guān)，下級審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)將整改舉措和整改結(jié)果及時(shí)匯報(bào)給上級審計(jì)機(jī)關(guān)，達(dá)到從上到下“齊抓共管”的效果，發(fā)揮聯(lián)動作用；二是審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)與其他政府部門之間的溝通協(xié)作，通過聯(lián)席會議等制度安排，保證信息的持續(xù)交流與溝通，并建立長效工作機(jī)制，以便提升審計(jì)整改效率。

最后，應(yīng)加強(qiáng)對整改結(jié)果的跟蹤監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)不能簡單地將出具審計(jì)報(bào)告等審計(jì)文書作為審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束的標(biāo)志，應(yīng)進(jìn)一步重視審計(jì)工作，并將整改監(jiān)督作為一項(xiàng)重要工作來落實(shí)。應(yīng)明確被審計(jì)單位的整改目標(biāo)，要求被審計(jì)單位編制整改任務(wù)清單，并采取措施，確保及時(shí)落實(shí)整改。在被審計(jì)單位報(bào)送整改報(bào)告后，要對相關(guān)問題展開抽查，核實(shí)問題是否確實(shí)整改到位，避免口頭整改或者整改流于形式；要加強(qiáng)整改結(jié)果的綜合利用，將整改結(jié)果及時(shí)向上級部門反饋，對整改不及時(shí)的企業(yè)進(jìn)行通報(bào)，要增強(qiáng)整改工作的嚴(yán)肅性，以整改成效推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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國有企業(yè)，是指國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。國有企業(yè)，由國家對其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)，政府的意志和利益決定了國有企業(yè)的行為。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，是中國特色社會主義的支柱。

國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，同時(shí)具有商業(yè)類和公益類的特點(diǎn)，其商業(yè)性體現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值和增值，其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設(shè)立通常是為了實(shí)現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，起著調(diào)和國民經(jīng)濟(jì)各個方面發(fā)展的作用。按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限劃分，國有企業(yè)分為中央企業(yè)（由中央政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)）和地方企業(yè)（由地方政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)）。