●姜 昊 朱 軍

自 2010 年以來，中國財(cái)政收入平穩(wěn)增長， 然而財(cái)政收支矛盾卻未能從根本上得到緩解。 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終有新任務(wù)、 各界群眾對財(cái)政保障始終有新期待、 體制改革對財(cái)政建設(shè)始終有新要求。 自2020 年以來，在新型冠狀病毒（COVID-19）持久影響且尚未結(jié)束的后疫情時(shí)代， 面對國內(nèi)國際貿(mào)易、金融環(huán)境的急劇變化，中國財(cái)政形勢前所未有地復(fù)雜，政府收入壓力大、支出任務(wù)多，使得收支矛盾更加突出。政府要實(shí)施積極的財(cái)政政策， 要把短期政策性刺激與中長期可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。 此外，在新的發(fā)展階段、新的發(fā)展格局和新的發(fā)展理念下， 相關(guān)的擴(kuò)內(nèi)需、促轉(zhuǎn)型、惠民生、穩(wěn)增長的項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大、要求高，要確保有資金可投并且還要投準(zhǔn)、投好、投安全，這就要求項(xiàng)目支出管理改革必須有新思路。 在此，本文在重點(diǎn)對比英國的財(cái)政項(xiàng)目管理對中國的經(jīng)驗(yàn)借鑒意義、總結(jié)現(xiàn)有項(xiàng)目支出管理的背景下，探討未來改進(jìn)之處。

一、中英項(xiàng)目支出管理的差別

（一）中國取得的成就

自 2000 年以來， 中國地方財(cái)政管理部門預(yù)算處通過總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和制度改革， 在項(xiàng)目支出管理的實(shí)際操作和具體成效方面取得了一定的進(jìn)步。從服務(wù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，中國明確了改革的著力點(diǎn)是對管理層面進(jìn)行整體性、 深層次改革， 譬如在2017 年出臺了 《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》。 現(xiàn)有的改革是強(qiáng)化財(cái)政管理頂層設(shè)計(jì)的完善， 優(yōu)化財(cái)政支出項(xiàng)目的審批設(shè)立、執(zhí)行落地、監(jiān)管監(jiān)督、調(diào)整修正、績效評價(jià)和撤銷收回“六位一體”的管理體系。 其次，中國不斷改進(jìn)項(xiàng)目管理方式， 強(qiáng)調(diào)立項(xiàng)和績效的考核管理。 在立項(xiàng)建設(shè)方面，各地區(qū)逐漸完善項(xiàng)目庫建設(shè)，并取得了積極進(jìn)展。 譬如部分省份建立了省級財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫系統(tǒng)；再次，財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革不斷推進(jìn)， 逐步構(gòu)建覆蓋了設(shè)立管理、分配安排、責(zé)任劃分、績效和監(jiān)督、信息公開等方面的全過程項(xiàng)目支出管理架構(gòu)，并且在中央、省級的基礎(chǔ)上，分層次深化項(xiàng)目庫建設(shè)和制度完善。譬如安徽省出臺了 《安徽省省級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，安徽省蕪湖市政府沿用省級的管理辦法制定了 《財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度》。 總之，這些方面的項(xiàng)目支出管理有利于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，將責(zé)任落實(shí)到組織部門和個(gè)人； 這些方面的改革也同樣有利于健全公共財(cái)政管理框架機(jī)制，明確資金使用目的， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化， 保證有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)、社會價(jià)值。 中國自上而下的改革設(shè)計(jì)， 通過改革和完善項(xiàng)目支出管理， 系統(tǒng)性地協(xié)調(diào)推進(jìn)財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 服務(wù)于國家治理能力建設(shè)。

（二）英國項(xiàng)目支出管理的經(jīng)驗(yàn)

1、通過立法和制度建設(shè)推動(dòng)體系改革。 英國在20 世紀(jì)中后期就十分注重通過立法和制度建設(shè)來解決改革的原動(dòng)力問題。 英國先后制定并頒布了整體指導(dǎo)性法規(guī)與具體實(shí)施細(xì)則，解決了財(cái)政支出管理改革動(dòng)力不足的問題， 為20 世紀(jì)后期的改革打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。 英國的制度制定和法律約束也加強(qiáng)了預(yù)算通過后對政策決策的約束力。 英國的項(xiàng)目預(yù)算管理體系主要包括三個(gè)部分：各行政層級公共支出整體分析、獨(dú)立財(cái)政政策分析、具體支出項(xiàng)目分析（孫琳和樓京晶，2016）。 英國在各個(gè)體系中強(qiáng)化細(xì)則管理，并形成了成熟的預(yù)算分析體系。 這使得英國能根據(jù)實(shí)際國民經(jīng)濟(jì)測算模型將宏觀總體預(yù)估、中觀政策協(xié)調(diào)以及微觀具體分析三部分整合起來，為政府決策提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，并有利于對財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施后續(xù)管控。

2、科學(xué)形成中期支出水平。 英國早在20 世紀(jì)70 年代就已開始采用初步的基線規(guī)劃技術(shù)，在簡化實(shí)證模型的情況下，各部門以基期價(jià)格測算出所有項(xiàng)目在未來中期的支出水平（牛美麗和崔學(xué)昭，2016）。 基線分析基礎(chǔ)上的中期財(cái)政規(guī)劃使英國對支出部門、 支出機(jī)構(gòu)提出了整體性限制。 亦即現(xiàn)行基線規(guī)劃已經(jīng)在預(yù)算中覆蓋了幾乎所有中期的支出需要。 因此，各支出部門機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格控制中期年份期間的支出增長。

此外，英國公共支出是在部門基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)劃和控制的， 但不包括特別授權(quán)由蘇格蘭政府、威爾士政府、北愛爾蘭行政部門或地方政府負(fù)責(zé)的特定項(xiàng)目。 即許多領(lǐng)域的支出是在全英國范圍內(nèi)統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)度的，而不是特指某一具體郡或地區(qū)。 例如，工作和養(yǎng)老金部（DWP）負(fù)責(zé)整個(gè)大不列顛范圍內(nèi)社會保障體系的運(yùn)作，但不包括北愛爾蘭地區(qū)。

3、設(shè)定監(jiān)督評價(jià)體系強(qiáng)化限額和支出控制。英國在20 世紀(jì)末還建立了約束各支出部門的部門限額支出（DEL）、約束地方整體預(yù)算的年度變動(dòng)支出（AME）以及引入社會部門參與監(jiān)督的公共服務(wù)協(xié)議（PSA）體系（牛美麗和崔學(xué)昭，2016）。部門限額支出是對各政府部門穩(wěn)定的中期支出限制，包括了各部門的全部運(yùn)行成本和所有一般投資項(xiàng)目的支出。 部門限額支出通常在支出審查中被設(shè)定為三年或四年，其代表了部門支出的計(jì)劃。 只有在特殊情況下，經(jīng)財(cái)政部授權(quán)同意動(dòng)用部門限額支出的余額儲備， 才能增加部門支出。在預(yù)算交換制度下，經(jīng)財(cái)政部同意，各部門可將部分未使用的部門限額支出從一年結(jié)轉(zhuǎn)至下一年。 年度變動(dòng)支出主要包括那些具有年度變動(dòng)特性、 不適宜以中短期年限限制的各種其他支出，如高等教育資源支出、 中長期農(nóng)業(yè)政策支出補(bǔ)貼、社會福利和社會保險(xiǎn)支出等。

對于具體的支出標(biāo)準(zhǔn)，英國財(cái)政部也采用了一系列指標(biāo)來嚴(yán)格控制地方支出。 例如，可確認(rèn)支出盡可能適用受益對象原則歸因于特定郡或地區(qū)來劃分，即根據(jù)受益于支出的地區(qū)或?qū)ο髞磉M(jìn)行劃分及入賬，而不僅僅根據(jù)支出發(fā)生的地點(diǎn)（即費(fèi)用發(fā)生地原則）。 如果無法以受益對象原則將支出分配到區(qū)域，則適用費(fèi)用發(fā)生地原則。 但對于大多數(shù)支出，受益對象原則和費(fèi)用發(fā)生地原則在實(shí)踐中會提供相同的結(jié)果。

4、預(yù)算分配對地方政府適當(dāng)放權(quán)。 英國中央政府對地方政府的支出撥付渠道主要包括兩類：資本和經(jīng)常性贈(zèng)款以及非國內(nèi)利率支付的再分配。 補(bǔ)助金支持可能是非專項(xiàng)的（例如收入支持補(bǔ)助金），或與專項(xiàng)服務(wù)、計(jì)劃相關(guān)（例如專用學(xué)校補(bǔ)助金）。 英國雖不設(shè)共享稅， 但自2013 年4月起，引入了一項(xiàng)非本地費(fèi)率保留計(jì)劃，該計(jì)劃允許地方政府從收取的費(fèi)率以及所在地區(qū)產(chǎn)生的收入增長中自留一定比例。 地方政府支出也可以由擔(dān)保資本支出（收入）提供資金，相當(dāng)于蘇格蘭的政府擔(dān)保貸款。 但是，自2011 年3 月31 日起，此政策在英格蘭已被終止。 地方政府也可在行政管轄區(qū)內(nèi)自行籌集資金， 主要是通過市政稅，銷售、處置資產(chǎn)收入，開發(fā)者貢獻(xiàn)及捐贈(zèng)，行政收費(fèi)以及借貸等。

（三）中英項(xiàng)目支出管理體系的差別

第一，頂層設(shè)計(jì)不同。 英國自20 世紀(jì)中后期就十分注重通過立法和制度建設(shè)來加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。 從20 世紀(jì)70 年代分別成立的公共支出分析委員會與政策審查小組到《1998 年財(cái)政法案》《預(yù)算責(zé)任和國家審計(jì)法案2011》等法律文件為英國的中期財(cái)政改革提供了法律方面的動(dòng)力（黃景馳和蔡紅英，2016）。 此外，英國的項(xiàng)目預(yù)算管理體系主要包括三個(gè)部分： 各行政層級公共支出整體分析、獨(dú)立財(cái)政政策分析、具體支出項(xiàng)目分析。其自上而下地整合了政策決策與預(yù)算分析，成為現(xiàn)代化財(cái)政支出預(yù)算體系的一個(gè)典范。 而中國由于還沒有財(cái)政基本法，對于各個(gè)部門、各個(gè)層次的支出活動(dòng)， 財(cái)政的項(xiàng)目支出管理面臨較多的調(diào)整壓力和改革壓力。例如面對不同地區(qū)的差異性，目前仍未出臺全國范圍內(nèi)適用的相關(guān)法律法規(guī)文件以推動(dòng)財(cái)政項(xiàng)目管理改革。

第二，標(biāo)準(zhǔn)化體系存在差距。建立統(tǒng)一的財(cái)政績效評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 對政府來說是一件需要長期探索和實(shí)踐的工作。 英國是最早編制中期財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系的國家之一， 在20 世紀(jì)70年代便已開始采用初步基線規(guī)劃技術(shù)，并于20 世紀(jì)末期建立起多年期中期滾動(dòng)預(yù)算 （牛美麗和崔學(xué)昭，2016）。 這種滾動(dòng)預(yù)算有利于對政府今后若干年的財(cái)政收支作出指導(dǎo)性預(yù)測。 這一工作本身融入整體預(yù)算周期并與各獨(dú)立年度的預(yù)算聯(lián)系緊密，作為編制各獨(dú)立年度預(yù)算的重要參考和依據(jù)。并且對一些跨年度中期項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算編制，從而緩解單一年度預(yù)算制度下特定年份可能會出現(xiàn)的預(yù)算壓力。 英國的中期財(cái)政規(guī)劃在編制時(shí)采用了由國民經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型得出的比例關(guān)系而非根據(jù)以往財(cái)政年度預(yù)算得出的絕對數(shù)值， 并且對部分子項(xiàng)支出嚴(yán)格設(shè)定了約束條件， 以確保中期財(cái)政收入可以平衡支出， 避免在中期因?yàn)榍捌诓▌?dòng)而吃緊。

對比來看， 中國目前的行政管理體制存在著政策決策執(zhí)行、預(yù)算編制過程的不匹配，使得政策對預(yù)算編制過程的統(tǒng)籌作用和預(yù)算對中后期政策規(guī)劃的修正作用都受到了不同程度的限制。 由于官員的流動(dòng)性、 官員執(zhí)政期限與預(yù)算執(zhí)行期限還缺乏匹配的制度性設(shè)定， 中國的中期預(yù)算框架實(shí)施面臨一定的挑戰(zhàn)和壓力。此外，中國也制定了相關(guān)支出上限類指標(biāo)， 但是這類限制通常只對特定具體支出部門進(jìn)行約束， 無法對整體中期預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，保證中期效率。

二、中國項(xiàng)目支出管理中需要完善的地方

中國的項(xiàng)目支出管理工作起步較早、 推廣較快，在多措并舉的推進(jìn)中取得了一些成績，但也存在未來需要改進(jìn)之處。 具體包括：

（一）項(xiàng)目支出預(yù)算管理需要綜合統(tǒng)籌

綜合預(yù)算管理仍需優(yōu)化完善。 一些必須安排的項(xiàng)目支出年初編制不足， 導(dǎo)致部門預(yù)算調(diào)整頻繁、預(yù)決算差異較大，影響了年度預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、準(zhǔn)確性。有些部門預(yù)算編制簡單參考上年預(yù)算的執(zhí)行， 未能充分結(jié)合部門職能與事業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行安排，一方面，造成資金長期沉淀閑置，形成較大的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)；另一方面，一些重點(diǎn)工作缺乏財(cái)政持續(xù)支出， 在預(yù)算落地過程中需要調(diào)整項(xiàng)目整體支出安排。

（二）項(xiàng)目支出體系標(biāo)準(zhǔn)化程度不高

第一，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)亟待推進(jìn)。目前， 中國在國家層面尚未制定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的規(guī)范性文件或指導(dǎo)意見。 部分省份在省內(nèi)相關(guān)市、 縣雖然在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面進(jìn)行了一些探索，但多數(shù)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)。第二，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)推進(jìn)較慢。 現(xiàn)有項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面較窄，很多項(xiàng)目支出尚沒有建立標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)不能滿足預(yù)算編制和項(xiàng)目審核的需要。第三，推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的部門之間協(xié)調(diào)性不一致。預(yù)算單位停留于以往的財(cái)政保障思維， 對執(zhí)行預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的接受度、參與度不高，少數(shù)單位甚至存在抵觸心理。

（三）項(xiàng)目支出績效管理不協(xié)調(diào)

財(cái)政支出項(xiàng)目的確立必須要依據(jù)其在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性上的綜合前景。中國目前已建立并逐步完善財(cái)政項(xiàng)目“全過程績效管理體系”的基本框架， 但在具體實(shí)施過程中并不能得到合理的績效評價(jià)結(jié)果并應(yīng)用。并且，在協(xié)調(diào)性方面還有不足。 具體而言：第一，對績效管理的理解存在滯后性。現(xiàn)階段國內(nèi)部分單位仍以“重投入、輕產(chǎn)出”的思想來制定績效目標(biāo)， 沒有根據(jù)不同項(xiàng)目以及相同項(xiàng)目不同時(shí)期的特征進(jìn)行具體分析預(yù)測，或者在編制整體預(yù)算時(shí)不設(shè)置明確的、 前后相統(tǒng)一的績效目標(biāo)。 第二，績效管理的制度存在不足，全過程績效管理體系有待完善。 從當(dāng)前支出管理制度建設(shè)的現(xiàn)狀來看， 各環(huán)節(jié)的具體工作在相關(guān)法律文件中并未達(dá)到有據(jù)可循的程度， 環(huán)節(jié)間的連貫性與一致性有待加強(qiáng)。

（四）項(xiàng)目庫建設(shè)需要更加對接需求

項(xiàng)目申報(bào)與實(shí)際執(zhí)行不一致， 甚至不符合項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求。 部分項(xiàng)目資金結(jié)余量大，未能發(fā)揮使用效益，資金使用和社會效益不明顯。 這表明項(xiàng)目單位是為了資金、 為了項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目的配套資金而申請項(xiàng)目。 其次，項(xiàng)目信息化管理滯后，需要建設(shè)各省統(tǒng)一的項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)。 由于基層的資金需求與省級層面的頂層設(shè)計(jì)可能存在不對稱，因此通過信息化縮短距離很重要。 為了避免省級部門的項(xiàng)目到了基層缺乏現(xiàn)實(shí)意義， 對于基層的需求，上級沒有立項(xiàng)的計(jì)劃。 最后，許多地區(qū)的項(xiàng)目立項(xiàng)需求依然通過傳統(tǒng)的文件傳遞， 市縣收到項(xiàng)目資金是本級留用還是撥付下級使用缺乏銜接。 這一方面的不銜接影響了需求的對接，并且在資金供需方面存在時(shí)間錯(cuò)配——立項(xiàng)時(shí)急需、撥付時(shí)已不適用。

（五）財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行還不到位

專項(xiàng)資金到位慢，整體效率不高。 財(cái)政支出項(xiàng)目大致可以分為省級政府、 地方政府和資金使用主體三個(gè)行動(dòng)主體，基于各自實(shí)際情況的差別，不同主體的行為邏輯方式和行為優(yōu)先級可能存在差異。 省級層面希望資金快速落實(shí)，起到引導(dǎo)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)作用。 但由于專項(xiàng)資金年初向下?lián)芨毒徛?，?dǎo)致整體支出推進(jìn)進(jìn)度較慢。 地方層面上，地方政府希望爭取更多具體項(xiàng)目或者整體政策支持， 以帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 但基層部門對項(xiàng)目資金需求熱情不高，一些市縣部門寧愿用本級財(cái)政資金也不愿使用省級項(xiàng)目資金——面臨較多的績效考核、審計(jì)參與。 部分項(xiàng)目資金使用范圍與基層實(shí)際情況脫節(jié)，使用時(shí)存在違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)針對項(xiàng)目資金的檢查、巡察較多，導(dǎo)致基層部門使用意愿不高。 此外，在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的統(tǒng)一績效考核機(jī)制尚未大范圍推廣的現(xiàn)狀下，一些專項(xiàng)資金在管理上仍然存在主管部門和財(cái)政部門的職責(zé)劃分不清、監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)到位的問題。

三、改革完善的建議

（一）完善項(xiàng)目支出的中期預(yù)算管理

第一， 嚴(yán)抓初期項(xiàng)目預(yù)算編制， 做到編實(shí)編細(xì)。 面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合， 根據(jù)宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)，嘗試編制中期或多年期滾動(dòng)預(yù)算。 增強(qiáng)行政負(fù)責(zé)人在任期內(nèi)支持中期預(yù)算的責(zé)任性， 完善相應(yīng)的制度安排。 最后，要增強(qiáng)預(yù)算支出項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性和可操作性， 使各個(gè)項(xiàng)目在整體預(yù)算方案的指導(dǎo)下互為補(bǔ)充、有機(jī)銜接，從而推動(dòng)預(yù)算支出在不同的行業(yè)部門之間合理落地。

第二，嚴(yán)把初期的項(xiàng)目立項(xiàng)程序與相應(yīng)審查。健全跨部門、 跨領(lǐng)域的政務(wù)信息共享平臺和監(jiān)督體系，嚴(yán)控不合理的陳舊項(xiàng)目繼續(xù)立項(xiàng)。 要避免信息不通暢導(dǎo)致的配置效率問題、 確保有效的資金投入到社會發(fā)展亟需的項(xiàng)目， 增強(qiáng)財(cái)政支持宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)性和時(shí)效性。

第三，加強(qiáng)上下級的良性互動(dòng)。 項(xiàng)目資金的使用是在基層部門， 所以以預(yù)算為核心的項(xiàng)目管理也應(yīng)立足于基層部門。 項(xiàng)目要落實(shí)到位，滿足基層的需求，基層的理解和支持非常重要。 因而要加強(qiáng)上下級的良性互動(dòng)，具體建議：一是要建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)支持和幫助基層，根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行中反饋出來的問題來改進(jìn)項(xiàng)目管理。 二是要強(qiáng)化基層部門責(zé)任主體的地位，增強(qiáng)基層部門編好預(yù)算、做好執(zhí)行、進(jìn)行自我評價(jià)，強(qiáng)化監(jiān)督的積極性。 制度設(shè)計(jì)和改革的過程中， 只有讓基層從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與、充滿激勵(lì)和動(dòng)力才能有改革的合力。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目庫的建設(shè)和管理

第一，項(xiàng)目庫實(shí)行分層設(shè)立、分級管理。 各層級部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)以往績效適當(dāng)儲備部分備選項(xiàng)目。 編制年度部門預(yù)算時(shí)，結(jié)合省級財(cái)政部門牽頭下達(dá)的支出控制數(shù)， 部門擇優(yōu)選取項(xiàng)目向省級財(cái)政部門申報(bào)。 省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)財(cái)政項(xiàng)目庫的建設(shè)、統(tǒng)籌管理、財(cái)政評審和后期維護(hù)工作。

第二，完善項(xiàng)目的全周期滾動(dòng)管理。 在項(xiàng)目庫中對項(xiàng)目的各方面進(jìn)度信息進(jìn)行及時(shí)跟蹤， 并通過監(jiān)督預(yù)測體系進(jìn)行定期評價(jià)， 作為下一年度預(yù)算安排的依據(jù)。 未納入預(yù)算安排的項(xiàng)目滾動(dòng)進(jìn)入以后年度項(xiàng)目庫， 并積極引入外部評價(jià)機(jī)制討論項(xiàng)目立項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)意義、長期意義，避免“短平快”的應(yīng)景項(xiàng)目。 在無需改變財(cái)政部門與主管部門的業(yè)務(wù)邊界和職能分工的情況下， 通過主管部門項(xiàng)目管理和財(cái)政資金管理有效銜接， 實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫與預(yù)算編制系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)的對接，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“全生命周期管理”。

（三）推動(dòng)完善項(xiàng)目支出管理標(biāo)準(zhǔn)化體系

第一， 加強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。建議加快完善財(cái)政基本法的立項(xiàng)建設(shè)，推動(dòng)財(cái)政管理改革相關(guān)文件進(jìn)入立法議程， 解決改革的制度設(shè)計(jì)問題。 根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)建合理的預(yù)算分類體系，推動(dòng)完善項(xiàng)目支出管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，在此基礎(chǔ)上由各省各市基于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平彈性實(shí)施支出標(biāo)準(zhǔn)。

第二，結(jié)合理論模型、歷年實(shí)際數(shù)據(jù)科學(xué)測算和設(shè)定具體支出標(biāo)準(zhǔn)。 項(xiàng)目支出需要實(shí)行總量整體控制與分項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)約束相結(jié)合。 鑒于財(cái)政預(yù)算支出管理各方面的現(xiàn)狀， 短期內(nèi)對所有支出內(nèi)容全部實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化管理難度較大， 可以先估算設(shè)定項(xiàng)目總量支出標(biāo)準(zhǔn)， 再根據(jù)對上一財(cái)政年度的項(xiàng)目管理整體情況進(jìn)行調(diào)整。

第三， 建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體系。 結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平變動(dòng)、技術(shù)改革創(chuàng)新、部門職能調(diào)整、財(cái)務(wù)制度變化、財(cái)政收入變動(dòng)、 部門實(shí)際需要等情況， 建立滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制。 既要保證項(xiàng)目初期落地的可操作性， 又要注重項(xiàng)目中期的可持續(xù)性和對經(jīng)濟(jì)社會變化的適應(yīng)性。

（四）強(qiáng)化績效管理體系的監(jiān)督作用

在當(dāng)前財(cái)政“緊平衡”和政府債務(wù)率不斷攀升的情況下， 積極財(cái)政政策加大力度的空間有所收窄。因此項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)一步提質(zhì)增效，確保財(cái)政政策的真實(shí)力度不打折扣。 對于提高項(xiàng)目績效的具體舉措，本文建議：第一，加強(qiáng)項(xiàng)目事前績效目標(biāo)管理。具體要細(xì)化績效目標(biāo)編制使其能適應(yīng)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化， 強(qiáng)化績效目標(biāo)審核以篩選出效率更高的財(cái)政支出項(xiàng)目。第二，推進(jìn)項(xiàng)目事中績效監(jiān)控管理。 一方面，普及和推廣項(xiàng)目事中評價(jià)的理念，形成部門監(jiān)控責(zé)任制；另一方面，充分利用數(shù)據(jù)收集和分析軟件進(jìn)行定期監(jiān)督， 輔助中期預(yù)算調(diào)整計(jì)劃的制訂。第三，優(yōu)化項(xiàng)目事后績效評價(jià)管理體系。 一方面，繼續(xù)完善和推廣標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的績效評價(jià)指標(biāo)體系。 績效評價(jià)報(bào)告是否科學(xué)有效取決于指標(biāo)體系的完備與否；另一方面，努力提升績效評價(jià)質(zhì)量， 績效評價(jià)質(zhì)量的高低間接影響著預(yù)算管理項(xiàng)目的平穩(wěn)落地以及中期推廣。同時(shí)，在績效管理的大背景下， 適當(dāng)對地方政府放權(quán)——在不增加地方總體負(fù)擔(dān)的背景下， 由地方開征具自身特色的稅費(fèi)。 譬如，通過銷售、處置部分公用資產(chǎn)收入，接受社會捐贈(zèng)，空間資源使用的行政收費(fèi)乃至開征地方特色的房產(chǎn)稅、銷售稅，作為地方財(cái)源建設(shè)的制度支撐。當(dāng)然，這些政策需要符合績效管理的要求并專項(xiàng)支持社會保障、 基礎(chǔ)教育等方面， 激勵(lì)激發(fā)地方政府融資的主體積極性和公共服務(wù)的投入積極性。