●張恩華 顧棟棟

一、研究背景

（一）高校預(yù)算項(xiàng)目分類管理背景

近年來，我國積極推進(jìn)中長期教育改革，將推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列納入教育改革重大主題，教育資金投入與日俱增。 截至2021年9 月，全國當(dāng)年一般公共預(yù)算支出為155371 億元 ， 其中， 教 育支出 高達(dá)23157 億元， 占整體支出的14.90%，同比增長7.9%。政府對教育事業(yè)的大力支持推進(jìn)著各大高校向更具特色、個(gè)性化的辦學(xué)目標(biāo)奮進(jìn)。 但是，受高校辦學(xué)定位及方針影響，項(xiàng)目類型眾多、管理?xiàng)l線混亂等問題已然成為高校項(xiàng)目支出管理的絆腳石。 伴隨著各類項(xiàng)目內(nèi)容的交疊重合， 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理?xiàng)l線混亂，傳統(tǒng)的項(xiàng)目分類管理遭遇危機(jī)，高校項(xiàng)目分類體系管理亟待加強(qiáng)。 2019 年《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確指出，部屬高等院校要加強(qiáng)項(xiàng)目支出績效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用權(quán)益。 項(xiàng)目分類管理對于高校預(yù)算績效管理具有重要意義，我國高校應(yīng)建立并完善項(xiàng)目分類體系，統(tǒng)一項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，形成長效的項(xiàng)目全過程管理規(guī)范，強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目分類體系的構(gòu)建，提升項(xiàng)目績效管理的效率。

（二）研究意義

項(xiàng)目分類管理是高校預(yù)算全過程管理的重要環(huán)節(jié)，合理有效的項(xiàng)目分類有助于各大高校更快速步入全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理格局。 研究我國高校預(yù)算項(xiàng)目分類管理體系問題的重要意義在于：第一，項(xiàng)目分類管理體系是高校預(yù)算項(xiàng)目全過程管理的基石，有效完善的項(xiàng)目分類管理體系有利于推進(jìn)高校預(yù)算項(xiàng)目全過程管理的落實(shí)；第二，項(xiàng)目分類是高校項(xiàng)目預(yù)算績效管理的前提，分類體系的構(gòu)建對于明確不同類型項(xiàng)目績效，提升項(xiàng)目預(yù)算績效管理效率，實(shí)現(xiàn)高校業(yè)財(cái)績一體具有現(xiàn)實(shí)意義；第三，統(tǒng)一的高校預(yù)算項(xiàng)目分類體系有利于實(shí)現(xiàn)多維度高校經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的比較分析，為政府把控教育改革具有全局意義。

二、 高校預(yù)算項(xiàng)目分類體系現(xiàn)狀及問題

（一）項(xiàng)目分類體系現(xiàn)狀

對于我國高校項(xiàng)目分類體系的研究較多， 分類視角亦有不同。 謝譜秀（2021）依據(jù)新版政府會計(jì)制度，從費(fèi)用分類及成本核算角度將高校的支出分為業(yè)務(wù)活動費(fèi)用、單位管理費(fèi)用、經(jīng)營費(fèi)用、資產(chǎn)處置費(fèi)用、上繳上級費(fèi)用、對附屬單位補(bǔ)助費(fèi)用、所得稅費(fèi)用和其他費(fèi)用，其中，業(yè)務(wù)活動費(fèi)用下分為教育費(fèi)用及科研費(fèi)用，主要針對高校主要的教育教學(xué)以及科研活動進(jìn)行劃分。 其目的在于通過對費(fèi)用分類的明確劃分，幫助準(zhǔn)確核算高校相關(guān)支出成本。 同時(shí)，費(fèi)用分類的劃分可以明確支出規(guī)模，高校預(yù)算績效管理亦有相關(guān)聯(lián)之處。

但是，僅僅使用費(fèi)用分類一方面會導(dǎo)致范圍較大，對于各種類型的項(xiàng)目只能大致歸入某一大類之下，無法滿足高校復(fù)雜多樣的項(xiàng)目類型所需的精細(xì)化管理要求。 另一方面，對于業(yè)務(wù)活動費(fèi)中教育及科研費(fèi)用的劃分較為模糊，教育與科研活動的邊界并不十分清晰。

韓正民（2020）從業(yè)務(wù)類型角度出發(fā)，認(rèn)為高校項(xiàng)目可以分為人才培養(yǎng)類、科學(xué)研究類、社會服務(wù)類、文化傳承類、國際交流類等。 同時(shí)，提出按照項(xiàng)目的層次還可以分為校級項(xiàng)目、部門項(xiàng)目及運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目。

除研究層面，多數(shù)高校均出臺了“預(yù)算項(xiàng)目管理辦法”“項(xiàng)目支出管理辦法”等條例。 通過對部分高校出臺的項(xiàng)目管理辦法的研究得出，目前高校在實(shí)際的項(xiàng)目分類中，根據(jù)管理層次和需要的不同，一般會分為部門預(yù)算及校內(nèi)預(yù)算兩個(gè)維度。 其中，部門預(yù)算主要是根據(jù)財(cái)政及教育部門的有關(guān)規(guī)定，由學(xué)校上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目。 校內(nèi)預(yù)算則是學(xué)?；趦?nèi)部管理要求及機(jī)制所編制的預(yù)算項(xiàng)目。 在部門預(yù)算的分類中，各高校按照政府部門要求，其分類方式較為統(tǒng)一。

但是，在校內(nèi)預(yù)算中，各高校根據(jù)自身的管理機(jī)制及特點(diǎn)， 其項(xiàng)目的整體分類框架區(qū)別較大。目前使用較多的分類方式一是按照項(xiàng)目發(fā)生的頻度，分為經(jīng)常性支出項(xiàng)目及非經(jīng)常性支出項(xiàng)目。 經(jīng)常性支出項(xiàng)目是用于保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常性任務(wù)每年重復(fù)發(fā)生的項(xiàng)目，一般再分為人員支出、公用支出等。 非經(jīng)常性項(xiàng)目則是為了完成特定的目標(biāo)所發(fā)生的一次性項(xiàng)目，包括教學(xué)建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才隊(duì)伍建設(shè)、國際合作與交流、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、基本建設(shè)、公共服務(wù)平臺建設(shè)等各類項(xiàng)目。二是按照業(yè)務(wù)發(fā)生類型，分為教學(xué)類、科研學(xué)科類、基本建設(shè)類、維護(hù)維修類、網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)類、后勤服務(wù)安保類、教育培訓(xùn)類、活動競賽類、學(xué)生資助及管理服務(wù)類、其他類等。 三是根據(jù)政府支出分類，結(jié)合學(xué)校情況，分為建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建、信息網(wǎng)絡(luò)購建、專項(xiàng)購置、大型修繕、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、教學(xué)研究與改革、科學(xué)研究與開發(fā)、事業(yè)單位績效（獎勵）與其他工資福利、對個(gè)人與家庭補(bǔ)助、償債支出、其他專項(xiàng)支出等。

（二）高校項(xiàng)目分類體系的主要問題

基于高校預(yù)算績效管理項(xiàng)目的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及文獻(xiàn)研究等，本文總結(jié)目前高校項(xiàng)目分類體系存在的主要問題包括：

一是項(xiàng)目分類方式不統(tǒng)一，邊界不清晰。 目前各高校在實(shí)際的預(yù)算管理過程中，對于項(xiàng)目分類的方式差別較大，分類維度均有不同，且部分高校將不同的分類維度交叉使用，在實(shí)際的項(xiàng)目管理過程中，項(xiàng)目屬性混亂，歸類錯誤現(xiàn)象頻發(fā)。其一，對于項(xiàng)目梳理匯總，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作產(chǎn)生較大阻力。 其二，不清晰的項(xiàng)目分類導(dǎo)致項(xiàng)目的邊界混亂，加大了準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目資金預(yù)期擬實(shí)現(xiàn)效益的難度，不利于提升高校預(yù)算績效管理效率。

二是項(xiàng)目分類標(biāo)簽不健全，無法滿足不同應(yīng)用場景需求。 在高校實(shí)際的項(xiàng)目管理過程中，往往需要針對各種不同應(yīng)用場景將項(xiàng)目進(jìn)行歸類匯總，從上文的闡述中可以看出，高校項(xiàng)目管理需要同時(shí)滿足政府部門及學(xué)校內(nèi)部不同的管理要求及模式。 但部分高?，F(xiàn)行的項(xiàng)目分類框架，其標(biāo)簽體系不健全，導(dǎo)致在需要滿足不同統(tǒng)計(jì)要求的應(yīng)用場景時(shí)，項(xiàng)目合并、拆分等工作進(jìn)展困難，效率較低，對高校項(xiàng)目管理相關(guān)人員造成較大困擾。

三是項(xiàng)目命名不夠規(guī)范?，F(xiàn)階段各高校項(xiàng)目在分類匯總時(shí)缺乏統(tǒng)一的項(xiàng)目分類規(guī)范，在過往的案例研究中出現(xiàn)如下的問題：（1） 項(xiàng)目命名標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范：同一項(xiàng)目費(fèi)用在不同高校里的項(xiàng)目支出命名百異， 如科研經(jīng)費(fèi)被命名為 “科學(xué)研究”“教學(xué)科研與改革”“科研學(xué)科類”“教學(xué)科研活動”等；（2）項(xiàng)目設(shè)置類別重疊：部分項(xiàng)目名稱設(shè)置內(nèi)含兩個(gè)甚至多個(gè)相異項(xiàng)目，如“教學(xué)科研與改革”內(nèi)含教學(xué)經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)，很多高校會將此兩者經(jīng)費(fèi)概念混淆、費(fèi)用支出混淆，但實(shí)則他們是相互獨(dú)立的項(xiàng)目， 費(fèi)用支出更不可合并處理；（3）項(xiàng)目分類結(jié)構(gòu)不完善：大多數(shù)高校出現(xiàn)項(xiàng)目分類結(jié)構(gòu)不完善、項(xiàng)目規(guī)劃缺失的情況，因未設(shè)置完整的項(xiàng)目分類，導(dǎo)致部分項(xiàng)目申報(bào)匯總時(shí)隨意記錄在其他項(xiàng)目分類下， 從而項(xiàng)目分類內(nèi)容出現(xiàn)錯誤；（4）項(xiàng)目分類設(shè)置籠統(tǒng)模糊：如高校在設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，將其設(shè)置為“統(tǒng)籌一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)”，缺少項(xiàng)目指代性，名稱設(shè)置籠統(tǒng)模糊等。

三、高校預(yù)算項(xiàng)目分類體系相關(guān)建議

根據(jù)現(xiàn)階段現(xiàn)狀及問題的相關(guān)分析， 現(xiàn)對高校預(yù)算項(xiàng)目分類體系做出如下建議：

（一）建立完善的項(xiàng)目分類體系

歸納總結(jié)部分高校預(yù)算績效管理工作要點(diǎn)，項(xiàng)目分類體系建議采用三級分類。 一級分類以項(xiàng)目性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，銜接財(cái)政預(yù)算管理一體化要求，通常包括：人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目（公用經(jīng)費(fèi)）、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目（大型運(yùn)維）、特定目標(biāo)類項(xiàng)目。二級分類以高校履職作為基礎(chǔ)依據(jù)，結(jié)合高校管理，人員類二級可分為工資福利、教職工福利；運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目（公用經(jīng)費(fèi)）可分為部門業(yè)務(wù)費(fèi)、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)、審計(jì)費(fèi)；運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目（大型運(yùn)維）可分為物資配置、校園后勤服務(wù)、信息化運(yùn)維工程、基礎(chǔ)設(shè)施改造和修繕； 特定目標(biāo)類項(xiàng)以高校辦學(xué)職能為依據(jù)，常見二級分類有人才培養(yǎng)-教育教學(xué)、人才培養(yǎng)-教育教學(xué)、保障支撐-隊(duì)伍建設(shè)、社會服務(wù)、對外交流、對外交流、資源建設(shè)、科學(xué)研究等。三級分類則具體到實(shí)際開展的項(xiàng)目， 以校內(nèi)項(xiàng)目作為主要分類依據(jù)。

（二）豐富優(yōu)化項(xiàng)目標(biāo)簽體系

在項(xiàng)目三級分類的基礎(chǔ)上， 建議根據(jù)實(shí)際需要，增加相應(yīng)的項(xiàng)目標(biāo)簽，例如可增加場景、功能兩項(xiàng)標(biāo)簽化分類。場景標(biāo)簽針對項(xiàng)目對象，便于同類型項(xiàng)目在不同部門或區(qū)域的劃分； 功能標(biāo)簽?zāi)軌驅(qū)㈩A(yù)算金額較大或任務(wù)較多的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行再次細(xì)分，例如基建項(xiàng)目增加分部工程標(biāo)簽，信息化項(xiàng)目增加功能模塊標(biāo)簽。 同時(shí)， 可以加入資金來源、項(xiàng)目周期等多樣項(xiàng)目標(biāo)簽，滿足各類應(yīng)用場景項(xiàng)目提取、合并等實(shí)際需求。

（三）統(tǒng)一項(xiàng)目命名規(guī)則

規(guī)范項(xiàng)目命名，統(tǒng)一項(xiàng)目命名規(guī)則，從而更加有利于構(gòu)建統(tǒng)一的項(xiàng)目分類體系。建議人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類一級項(xiàng)目和二級項(xiàng)目名稱使用 “XX 費(fèi)”或“XX 支出”形式；特定目標(biāo)類一級項(xiàng)目名稱建議使用“XX 項(xiàng)目”或“XX 專項(xiàng)”，二級項(xiàng)目名稱建議使用“XX 費(fèi)”、“XX 支出”或事項(xiàng)本事；上級專項(xiàng)、轉(zhuǎn)移支付等以及名稱建議使用“XX 項(xiàng)目”或“XX 專項(xiàng)”，二級項(xiàng)目名稱使用“XX 項(xiàng)目”或事項(xiàng)本身，以此統(tǒng)一各類項(xiàng)目的命名規(guī)范。

四、總結(jié)

中長期教育改革是我國現(xiàn)階段大力推進(jìn)的教育主題，政府在加大資金投入同時(shí)，也應(yīng)注重各高校項(xiàng)目分類管理水平的提升。 本文通過研究探討現(xiàn)階段我國高校項(xiàng)目預(yù)算分類體系現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合當(dāng)下高校管理實(shí)情，為完善高校預(yù)算項(xiàng)目分類體系提出相關(guān)意見。 建議在項(xiàng)目分類管理方面，各大高校應(yīng)正確區(qū)分項(xiàng)目支出類型，建設(shè)完善的項(xiàng)目分類及標(biāo)簽體系； 在項(xiàng)目分類命名管理方面，高校應(yīng)規(guī)范項(xiàng)目命名，統(tǒng)一項(xiàng)目命名規(guī)則，從而更加有利于構(gòu)建統(tǒng)一的項(xiàng)目分類體系。