●王 路

滿意度指標(biāo)是績效指標(biāo)中的一個非常重要的指標(biāo)， 但在實(shí)際填報過程中，卻往往成為最容易忽視、最不好填報和最難以評價的一個指標(biāo)，為此，有必要認(rèn)真研究這個指標(biāo)。

一、滿意度指標(biāo)的定義解釋

從官方發(fā)布的正式文件來看，滿意度指標(biāo)的定義在諸多績效指標(biāo)中變化相對較為頻繁。 在《財政部關(guān)于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預(yù)〔2011〕285 號）中，滿意度指標(biāo)是獨(dú)立于產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的一個單獨(dú)指標(biāo)，其定義為“反映服務(wù)對象對財政支出效果的滿意程度”①；在《全過程預(yù)算績效管理基本知識問答》中， 將滿意度指標(biāo)作為效益指標(biāo)的一個子指標(biāo)，其定義是：反映預(yù)算支出的服務(wù)對象或受影響群體的滿意程度②；在《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法〉 的通知》（財預(yù)〔2015〕88 號）中，滿意度指標(biāo)作為獨(dú)立于產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的一個單獨(dú)指標(biāo)出現(xiàn)，其定義為“屬于預(yù)期效果的內(nèi)容， 反映服務(wù)對象或項目受益人對相關(guān)產(chǎn)出及其影響的認(rèn)可程度”③；在《財政部關(guān)于印發(fā) 〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》(財預(yù)〔2020〕10 號)中，滿意度指標(biāo)回歸到效益指標(biāo)下的一個子指標(biāo)，其定義為“社會公眾或服務(wù)對象對項目實(shí)施效果的滿意程度”，文件同時對“社會公眾或服務(wù)對象”做出了解釋，是指“因該項目實(shí)施而受到影響的部門（單位）、群體或個人”。 從上述圍繞滿意度指標(biāo)的定義所發(fā)生的不斷變化中可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)， 滿意度指標(biāo)的主體范圍在不斷發(fā)生調(diào)整變化， 放置歸類上也存在著一定的反復(fù)。

從定義來看， 文件對于滿意度指標(biāo)的客體范疇規(guī)定基本都是一致的，都是對相關(guān)產(chǎn)出及其影響的滿意程度或認(rèn)可程度， 但是主體范圍卻在不停地發(fā)生調(diào)整變化， 具體包含了三個層次。

第一層：項目受益人。 在《財政部關(guān)于印發(fā) 〈中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法〉的通知》中提到滿意度指標(biāo)的主體是 “服務(wù)對象或項目受益人”，這里的“或”表示的是選擇關(guān)系，也就是說，至少在一定范圍內(nèi)，僅調(diào)查項目受益人的滿意程度即可符合滿意度指標(biāo)的定義要求。 第二個層次：服務(wù)對象。上述數(shù)個文件， 雖然關(guān)于滿意度指標(biāo)的主體范圍定義不盡相同， 但均把服務(wù)對象納入到了滿意度的主體定義范圍中，實(shí)現(xiàn)了定義上的相對一致性。 服務(wù)對象的主體至少涉及兩類主體，即獲得項目（資金）支持的一方和沒有獲得項目（資金）支持的一方。 第三個層次：受影響群體或社會公眾。 在《全過程預(yù)算績效管理基本知識問答》和《財政部關(guān)于印發(fā) 〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》兩個文件中，分別定義滿意度的主體范圍為“受影響群體”和“社會公眾”。 這個主體就更為廣泛了，只要是和項目直接或間接發(fā)生關(guān)聯(lián)的“部門（單位）、群體或個人”都可以成為滿意度調(diào)查的主體。

上述關(guān)于主體的三個層次的外延是逐步擴(kuò)大的， 這代表著滿意度指標(biāo)所覆蓋到的人群范圍也是在不斷擴(kuò)大的。 從最初的項目受益人的單一維度， 發(fā)展到項目服務(wù)對象的雙維度，再到項目影響群體的多維度，將項目實(shí)施所可能面臨到的各類群體均納入到了考慮范圍。 項目受益人的滿意度，涉及到的往往是直接獲得項目或資金支持的群體， 雖然他們也可能會對獲取項目支持的途徑、 資金分配的程序、 分配的比例等細(xì)節(jié)方面提出一些意見和建議，但由于其本身就是受益人，在評價判斷上通常具有傾向性， 滿意度的指標(biāo)值一般都會較高。 項目服務(wù)對象的滿意度，則至少在項目受益人的基礎(chǔ)上， 增加了項目未受益的群體，相較于受益群體，他們可能會對項目的執(zhí)行提出更多的意見， 滿意度調(diào)查就有可能收到更多的投訴、不滿信息，滿意度的結(jié)果往往會比受益群體要差。 對于項目受影響群體或社會公眾而言， 他們的范圍包含了可能與項目實(shí)施相關(guān)的各種群體， 就會有更多元的觀點(diǎn)、 態(tài)度， 參與到對項目滿意度的評定中， 這其中當(dāng)然也可能包括一些損失較多而獲益較少的群體， 這種情況下的滿意度指標(biāo)值往往不會太高。 隨著滿意度主體范圍的不斷擴(kuò)大， 納入到滿意度調(diào)查范圍的群體種類不斷拓展，對于項目的評價角度就會更多，項目后續(xù)實(shí)施中需要改進(jìn)的問題、 需要回避的矛盾， 都通過滿意度指標(biāo)的調(diào)查了解得更清楚了，從而更好地推動項目后續(xù)改進(jìn)，讓更廣泛的民眾認(rèn)可，發(fā)揮出更大的效益。

從滿意度指標(biāo)的放置歸類不斷調(diào)整中可以發(fā)現(xiàn)滿意度指標(biāo)設(shè)置歸類所面臨的一些困境。 一方面，滿意度的結(jié)果是項目效益的一種反饋，通常而言，項目的實(shí)施效益好，滿意度一般就會高， 滿意度可以作為項目效益指標(biāo)完成情況的一個佐證，放在效益指標(biāo)項下，有其一定的合理性，但另一方面，滿意度指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)、 效益指標(biāo)其實(shí)并不是完全在一個維度上的，單獨(dú)列出更有必要。 產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)都是評價某一個項目、工作，乃至某部門整體客觀情況的， 這種評價本身是存在客觀標(biāo)準(zhǔn)的，如最初設(shè)定的績效目標(biāo)是否達(dá)到、超過行業(yè)領(lǐng)域的平均水平多少等等， 而滿意度指標(biāo)的特殊性在于它本身不是對某一對象完成情況的客觀評定， 而是評價者對于某個項目、某項工作、乃至部門整體完成情況所自我理解上的主觀評定， 它是評價者通過項目的實(shí)施所感受到的實(shí)際效果同自己心理預(yù)期效果的一種比較結(jié)果。 在有些情況下，滿意度指標(biāo)結(jié)果的高低跟產(chǎn)出和效益指標(biāo)的結(jié)果可能并不完全一致。 有可能會出現(xiàn)一個項目客觀上績效目標(biāo)都達(dá)到了， 從傳統(tǒng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上看，也達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，但是從評價者的角度來看， 項目的實(shí)施并沒有達(dá)到評價者的預(yù)期，最終出現(xiàn)了其他指標(biāo)都很高，但是滿意度指標(biāo)較低的情況，反之，也不排除會出現(xiàn)項目的產(chǎn)出指標(biāo)和其他效益指標(biāo)完成值均較為一般，但是滿意度指標(biāo)反而較高的可能性。 例如， 給物質(zhì)條件較為困難的農(nóng)村小學(xué)修建教室，對比城市的教室標(biāo)準(zhǔn)而言，其產(chǎn)出和效益指標(biāo)可能未必很高， 但同該農(nóng)村小學(xué)過去的教室條件相比較而言， 可能已經(jīng)足夠讓學(xué)校的師生滿意了。

滿意度指標(biāo)是建立在評價人的主觀評價標(biāo)準(zhǔn)上的，更綜合、全面、主觀，從某種意義上說，滿意度一個指標(biāo)，本身就已經(jīng)是評價者對評價對象的一個綜合評價。 相較而言，將滿意度單獨(dú)設(shè)置成為一個一級指標(biāo)， 更能體現(xiàn)滿意度指標(biāo)的重要性， 更加符合預(yù)算績效管理以服務(wù)對象的滿意為宗旨的管理理念。

二、研究滿意度指標(biāo)的意義

滿意度指標(biāo)的意義， 在于它體現(xiàn)了項目設(shè)置上人本精神的回歸。 現(xiàn)代財政的本質(zhì)特征是民生財政，“民生財政是始終關(guān)注終極目標(biāo)的財政，即以人為本，促進(jìn)每一個社會成員全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會公平正義的財政。 ”，黨的十九屆五中全會也進(jìn)一步提出了 “堅持以人民為中心”，一切為了人民，一個項目實(shí)施的好壞， 最終標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是由項目服務(wù)對象來評定的，就像一座大橋修建的好壞，不能單單取決于大橋本身修建質(zhì)量的高低， 更重要的因素應(yīng)該是從每天從大橋上通行的人是否真正方便、便捷，是否確實(shí)提高了出行效率等方面來考量。 滿意度指標(biāo)的出現(xiàn)，就標(biāo)志著對于項目評價標(biāo)準(zhǔn)的變化， 從過去更加注重項目實(shí)施的質(zhì)量效果轉(zhuǎn)向現(xiàn)在更加關(guān)注項目服務(wù)對象本身的滿意程度， 這對于我國的治理體系和治理結(jié)構(gòu)來說，是一個很大的改變。

過去的管理模式上很容易將行政和民眾分開，干部對上負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)的滿意是最大的政績，但是滿意度指標(biāo)的出現(xiàn)，在一定程度上扭轉(zhuǎn)或調(diào)整了這一現(xiàn)象。 一切依靠人民，“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者,是推動社會發(fā)展的根本力量”，將滿意度指標(biāo)引入到預(yù)算績效管理的體系中來， 讓更多的民眾參與到項目的決策安排中，參與到對行政事務(wù)的管理中，這標(biāo)準(zhǔn)著人民當(dāng)家做主， 體現(xiàn)了社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。

三、滿意度指標(biāo)設(shè)置存在的局限性

滿意度指標(biāo)雖然非常重要， 有必要將這一個指標(biāo)單獨(dú)拿出來，作為同產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)等綜合性指標(biāo)相并立設(shè)置的一個一級指標(biāo)， 但在其填寫的過程中也可能會存在一些局限性。

一是某些項目的滿意度指標(biāo)在填寫績效目標(biāo)時，可能無法準(zhǔn)確設(shè)置。 譬如一個從未有過類似項目的新增項目， 在項目填報績效目標(biāo)申請項目資金時， 就面臨著設(shè)置滿意度指標(biāo)的困難。 由于填報績效目標(biāo)時，項目尚未開始實(shí)施， 項目實(shí)施人員可能無法預(yù)計到項目涉及到的相關(guān)主體具體包括哪些， 即使找到項目可能涉及到的相關(guān)主體， 作為作出滿意度指標(biāo)評定的評價人， 由于沒有過去類似項目作參考， 也無法相對準(zhǔn)確地推斷出項目實(shí)施后會對自己的生活帶來何種改變， 而滿意程度又是基于項目客觀實(shí)施效果與評價人自身心理預(yù)期的比較， 是建立在效果已經(jīng)發(fā)揮并被評價人實(shí)際感受到為基礎(chǔ)的， 所以對一個從來沒有發(fā)生過的項目， 設(shè)立滿意度指標(biāo)就存在障礙。 再譬如，一個項目雖然已實(shí)施多年，但是項目的效果可能并沒有發(fā)揮出來，如某項科技研發(fā)項目， 項目的效果可能要實(shí)施三五年后才能出現(xiàn)， 而在剛開始填報滿意度指標(biāo)的前一兩年， 評價者由于沒有實(shí)際體驗(yàn)過項目的效果， 也很難對滿意度指標(biāo)的具體情況作出判斷。

二是可以通過控制調(diào)查的群體比例，人為影響滿意度調(diào)查的結(jié)果。 通過上文可以看出滿意度指標(biāo)涉及到的群體越廣泛， 反映的問題越為全面，但是這同時會產(chǎn)生一個問題，就是群體的范圍比例究竟應(yīng)該怎么確定。 譬如， 某項資金涉及三類群體， 獲得資金的企業(yè)、 未獲得資金的企業(yè)和使用過獲得資金企業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)者，從廣義的滿意度主體來看，三類群體都可以作為滿意度指標(biāo)的評價人，但是問題是， 滿意度調(diào)查的比例究竟在什么范圍內(nèi)算是較為科學(xué)的呢？ 如果調(diào)查比例向獲得資金的企業(yè)傾斜， 那么最終的滿意度就可能會偏高， 如果調(diào)查比例向未獲得資金的企業(yè)聚集，那么最終的滿意度可能就會降低。對于消費(fèi)者來說， 使用產(chǎn)品本身質(zhì)量較高的消費(fèi)者的滿意度， 一般也會較產(chǎn)品質(zhì)量較低的消費(fèi)者滿意度高。 由此可見， 滿意度的高低， 可以間接通過控制評價人員的比例而進(jìn)行人為控制。

三是滿意度的高低無法成為資金撥付與否的直接依據(jù)。 是否一個項目滿意度越高，就越要撥付資金支持呢？顯然不是。財政部門的資源是有限的， 不能無限制提供給本身項目績效就不錯的項目，所以理論上，滿意度指標(biāo)應(yīng)該存在一個區(qū)間， 作為項目撥付與否的參考依據(jù)。 對于滿意度值低于這個區(qū)間的項目，項目的效果不被相關(guān)的目標(biāo)群體所認(rèn)可，所以項目立項困難，不予支持，但是高于這個區(qū)間的，可能項目自身效果已經(jīng)不錯，不再需要財政部門繼續(xù)無限制的投入支持， 財政部門需要同時平衡兼顧其他領(lǐng)域，協(xié)調(diào)發(fā)展，就可能會核減甚至取消對這部分項目的資金支持。 真正能夠獲得資金支持的應(yīng)該是滿意度值在區(qū)間內(nèi)的一部分項目， 這部分項目的完成度較高，財政投入發(fā)揮的效益較好，且還有進(jìn)一步效益提升的空間， 但是， 由于項目不同，受眾不同，標(biāo)準(zhǔn)不同，評判一個具體項目的滿意度區(qū)間是存在一定困難的， 所以雖然理論上每個項目都應(yīng)該存在這么一個滿意度區(qū)間，但實(shí)際工作中很難準(zhǔn)確衡量。

四是部分項目預(yù)測成本過高， 不適宜填寫滿意度指標(biāo)。 滿意度指標(biāo)需要在申報績效目標(biāo)時填寫， 為了實(shí)現(xiàn)指標(biāo)填寫的相對準(zhǔn)確性，往往需要采取事前通過開展如問卷調(diào)查、現(xiàn)場走訪、一對一訪談等活動對可能的滿意度結(jié)果進(jìn)行預(yù)估，并將最終的結(jié)果作為項目申報績效目標(biāo)中滿意度指標(biāo)預(yù)計值的依據(jù)，這對于部分項目實(shí)施范圍廣、 周期長的項目，無疑需要耗費(fèi)大量的時間、精力、金錢。如果項目最終未能立項， 所耗費(fèi)的時間、精力、金錢就反而變成了一種無績效的資源浪費(fèi)。

四、填報滿意度指標(biāo)的建議

針對上述所提到的問題， 可以考慮采取如下措施：

一是建議將滿意度指標(biāo)作為項目績效目標(biāo)填報的一個選填項指標(biāo)，而非必填項指標(biāo)。允許部分項目在填報績效目標(biāo)時不設(shè)置滿意度指標(biāo)。 對于填報滿意度指標(biāo)較為困難的項目，如：以往沒有類似項目的新增項目、項目效益尚未發(fā)揮的項目、 滿意度指標(biāo)獲取成本較高、難度較大的項目等等，都可以不設(shè)置滿意度指標(biāo)。

二是建議在填報滿意度指標(biāo)時， 同時明確后期評價人員的范圍和比例。 在申報滿意度指標(biāo)時，不能填表人“拍腦袋”預(yù)估一個滿意度數(shù)值， 應(yīng)同時明確問卷調(diào)查涉及的群體和相關(guān)比例， 防止項目實(shí)施部門通過后期控制評價人員的結(jié)構(gòu)比例，人為控制評價結(jié)果。

三是建議在項目申報時就應(yīng)當(dāng)一并提交問卷調(diào)查重點(diǎn)問題清單。 目前的績效目標(biāo)申報環(huán)節(jié)， 沒有對調(diào)查問卷的內(nèi)容作出具體規(guī)定，實(shí)踐中，滿意度指標(biāo)僅僅是一個數(shù)字，僅具有統(tǒng)計上的意義， 實(shí)際的調(diào)查問卷都是在后期評價時再另行設(shè)計， 這樣就很容易出現(xiàn)項目人根據(jù)主觀意愿隨意設(shè)計問卷， 滿意度指標(biāo)在申報時意義不大，可有可無，無法對實(shí)際工作構(gòu)成影響。

四是建議建立滿意度數(shù)據(jù)庫。將相同項目或類似項目歷史過去的滿意度情況進(jìn)行集中收集，通過走勢圖、柱狀圖等圖形工具，展現(xiàn)項目持續(xù)運(yùn)行狀態(tài)下的滿意度情況，從而分析確定出滿意度指標(biāo)值的合理區(qū)間。 條件具備時， 可以參考條件相近地區(qū)類似項目滿意度完成值的數(shù)據(jù)對比， 進(jìn)行綜合判斷。

五是建議采取多種方式適度降低滿意度指標(biāo)的獲取成本。 對于常年性項目，可以通過項目歷史績效評價時所獲取的滿意度指標(biāo)完成值，分析判斷項目預(yù)期的滿意度數(shù)值，減少滿意度調(diào)查的工作流程。 項目申報環(huán)節(jié)填報滿意度指標(biāo)時， 可多采用網(wǎng)絡(luò)問卷、 電話問卷、小程序問卷等新興方式，適當(dāng)減少現(xiàn)場調(diào)研的比例，降低滿意度數(shù)據(jù)獲取成本，提高調(diào)查的效率和準(zhǔn)確性。

注釋：

①《財政部關(guān)于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預(yù)〔2011〕285 號）附 1-2。

② 《全過程預(yù)算績效管理基本知識問答》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013 年 11 月出版，P38。

③《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2015〕88 號）附 1-2。