文/高冉（雅安職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

內(nèi)部控制的相關(guān)概念最先萌芽于20世紀40年代的美國，創(chuàng)立的初衷是利用相關(guān)業(yè)務(wù)的互補性與牽制性，通過進行交叉檢查或交叉控制，減少企業(yè)經(jīng)營過程中錯誤的發(fā)生。隨著內(nèi)部控制的不斷發(fā)展與完善，企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)已趨于成熟，但由于業(yè)務(wù)活動的不同，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制并未進行體系化建設(shè)，直到《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）、《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號）等相關(guān)文件與制度的出臺，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制才正式登上歷史的舞臺。

根據(jù)相關(guān)資料與文件的定義，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。相比企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)而言，由于行政事業(yè)單位工作內(nèi)容的獨特性，對業(yè)務(wù)的關(guān)注點有所不同，因此行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)有其獨特性。雖然經(jīng)過多年的推進與完善，各部門與單位對行政事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)有了初步的認識，采取了相應(yīng)的行動，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制也獲得了長足的發(fā)展，但相較于企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)仍顯不足。受制于起步較晚等多方因素，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)存在部分問題尚需解決。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）制度體系建設(shè)不全，認識不深刻

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是以單位層面的內(nèi)部控制為指導(dǎo)，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制為具體執(zhí)行準則，圍繞預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項目業(yè)務(wù)控制、合同業(yè)務(wù)控制等各控制模塊分模塊進行運行。在龐大的內(nèi)部控制運行的過程中，面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境，完善的制度體系是保障內(nèi)部控制系統(tǒng)有效運行的核心支撐點。同時，作為內(nèi)部控制具體運行的執(zhí)行者，相關(guān)崗位的工作人員也需深刻認識自身工作的重要性，對內(nèi)部控制體系有著較為深刻的理解，在結(jié)合自身專業(yè)技能的情況下，參與到內(nèi)部控制運行的過程中，發(fā)揮自身的作用。

在內(nèi)部控制實際的運行過程中，隨著內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位中的推行，相關(guān)人員對內(nèi)部控制的概念有了初步認識，樹立內(nèi)部控制牽制的基本理念，并在此基礎(chǔ)上形成授權(quán)審批、不相容崗位相互分離、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等風(fēng)險控制方法，但其認識仍不夠深刻，未真正理解到內(nèi)部控制的深刻含義，認為內(nèi)部控制僅是一系列文件與制度，并未認真進行梳理，形成單位的內(nèi)部控制手冊，導(dǎo)致制度體系建設(shè)不夠完善。部分單位即使根據(jù)相關(guān)要求制定了內(nèi)部控制手冊，但內(nèi)容不完整、不全面，只是相關(guān)制度與文件的簡單堆砌，未對相關(guān)制度進行剖析與整理，形成單位層面、業(yè)務(wù)層面等分層次內(nèi)部控制措施，未沿業(yè)務(wù)流程方向梳理出風(fēng)險矩陣、業(yè)務(wù)流程圖、風(fēng)險點等關(guān)鍵信息，形成一套真正意義上的內(nèi)部控制手冊。

（二）全員參與意識薄弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項由管理層領(lǐng)導(dǎo)，全員參與，貫穿整個業(yè)務(wù)流程的管理活動，涉及單位的各項業(yè)務(wù)。由于工作崗位的特殊性，各個工作崗位的人員對于自身所從事的工作內(nèi)容及流程較為熟悉，但對于其他人員工作崗位的工作內(nèi)容及流程的了解程度相對較差，因而有效的內(nèi)部控制運行有賴于各個工作崗位上的人員的共同協(xié)作，在整體風(fēng)險控制意識的影響下，在本職工作崗位上發(fā)揮自己的作用。因此，內(nèi)部控制的建設(shè)不僅是財務(wù)部門的工作，國資部門、基建部門、后勤部門、辦公室等相關(guān)部門均需參與。通過業(yè)務(wù)流程在不同部門間傳遞，各部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，在對應(yīng)的崗位上履職盡責(zé)，發(fā)揮自身的專業(yè)特長，才能確保整個業(yè)務(wù)在處理的過程中得到正確對待，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，及時控制風(fēng)險。

由于職能的劃分以及工作領(lǐng)域的不同，一個單位分成了不同的部門，各部門之間相對獨立。業(yè)務(wù)在不同部門進行傳遞的過程中，財務(wù)部門牽頭對業(yè)務(wù)采取相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，但在該過程中，國資部門、基建部門、后勤部門、辦公室等相關(guān)部門人員并未認識到自身工作在內(nèi)部控制過程中的重要作用，未理解到全流程管理、全員參與的工作要求，認為內(nèi)部控制僅是財務(wù)部門的職責(zé)，在財務(wù)部門內(nèi)部實施即可，自身的崗位不涉及內(nèi)部控制的相關(guān)控制點，常以局外人的角度觀察整個流程，沒有主動參與、主動作為的意識。

（三）內(nèi)控素養(yǎng)需提升，考核導(dǎo)向需改進

制度的建立，并不意味著制度能夠得到有效的運行，因為制度的執(zhí)行需要人去推動。有效的內(nèi)部控制運行，在健全的內(nèi)部控制制度體系的基礎(chǔ)上，還需要相關(guān)人員作為主體去參與其中。內(nèi)部控制水平的高低，一定程度上取決于參與主體內(nèi)控素養(yǎng)的高低，特別是作為牽頭部門——財會部門的工作人員，更需有較高水平的內(nèi)控素養(yǎng)，才能夠站在整個業(yè)務(wù)流程的角度上高效地去支撐內(nèi)部控制體系的運行，作為具體運行過程中的質(zhì)量保障。因此，內(nèi)部控制既要求財會人員要有過硬的財會技能處理日常財會業(yè)務(wù)，還要求其擁有一定程度的內(nèi)控素養(yǎng)，使其能夠在紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)處理的過程中，憑借專業(yè)敏感能快速精準地識別風(fēng)險并應(yīng)對風(fēng)險，進而從整個業(yè)務(wù)流程的角度去指導(dǎo)內(nèi)部控制的運行。

但在實際的業(yè)務(wù)活動中，大多數(shù)財會人員缺乏相應(yīng)的內(nèi)控素養(yǎng)，在其思想意識中認為，做好自身的會計核算工作便是自身的全部工作任務(wù)，不主動去提升自己的內(nèi)控素養(yǎng)。當(dāng)然造成該現(xiàn)象的原因是由于績效管理一定程度上的失效。單位在對財會人員的考核過程中，未將內(nèi)部控制運行有效作為一個正向的考核點，忽視財會人員在運行過程中付出的努力，僅在出現(xiàn)風(fēng)險事件時，進行負向扣分，未積極引導(dǎo)財會人員在內(nèi)部控制上下足功夫，導(dǎo)致其內(nèi)控素養(yǎng)有所欠缺。

（四）信息化建設(shè)差異大

隨著預(yù)算一體化在各單位的陸續(xù)實施，對單位管理的要求越來越高。日常管理的日趨規(guī)范、常規(guī)業(yè)務(wù)數(shù)量的增多、復(fù)雜業(yè)務(wù)環(huán)境的出現(xiàn)對內(nèi)部控制無疑是一個又一個的巨大挑戰(zhàn)，原有的各項控制措施在手工控制的方式下，難以達到其應(yīng)有的效果，經(jīng)常出現(xiàn)紕漏。在信息時代來臨的當(dāng)下，內(nèi)部控制若繼續(xù)采用手工控制的方式進行運行，將失去控制的初衷與目的，無法及時為單位發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并進行處置。

在內(nèi)部控制推行的這些年，人工智能、大數(shù)據(jù)等新的信息化手段不斷涌現(xiàn)。在這信息化的潮流中，各單位管理層也深刻地意識到未來的發(fā)展趨勢，充分感受到自身單位信息化建設(shè)的不足，意識到了危機，清楚地看到了信息化建設(shè)的重要性，進而積極推動內(nèi)部控制的信息化建設(shè)，將原來由人進行的手工控制轉(zhuǎn)換為信息化的自動控制，避免人為出現(xiàn)的疏漏，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。但內(nèi)部控制的信息化建設(shè)是一項即耗時又耗錢的龐大工程，涉及單位的方方面面，需要整個單位從全局去統(tǒng)籌。各單位出于所在地域不同，所處領(lǐng)域不同，所屬預(yù)算管理層級不同等方面的考慮，在內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面的關(guān)注程度不同。當(dāng)然其中最主要的原因還是受部門經(jīng)費的限制，面對內(nèi)部控制信息化建設(shè)需要的大量資金支持但卻無法產(chǎn)生明顯收益或顯性成果的情形，難以推動單位內(nèi)部控制信息化的建設(shè)。在多種因素的影響下，造成各單位的信息化建設(shè)差異巨大，部分單位已全面實現(xiàn)全業(yè)務(wù)流程的信息化控制，但部分單位仍處于全手工的控制中。

（五）內(nèi)部監(jiān)督主體意識不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與運行是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題并不斷修正的動態(tài)調(diào)節(jié)過程，在這種往復(fù)的發(fā)現(xiàn)與修正的過程中，內(nèi)部控制得到了不斷的完善。當(dāng)然在此過程中，若只是一味地進行運行，不進行反思與總結(jié)，得不到正確的導(dǎo)向，將不利于內(nèi)部控制的健康發(fā)展。因此，為持續(xù)地提升內(nèi)部控制的質(zhì)量，保障內(nèi)部控制運行的有效性，需要引入評價與監(jiān)督機制進行約束。在現(xiàn)行的運行情況下，大多數(shù)單位保障內(nèi)部控制體系健康發(fā)展所采取的手段主要有三種，分別是自我評價、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督。其中，自我評價側(cè)重于運行者對自身工作的反思，易受績效考核的影響，造成評價的不客觀；內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)審部門或紀檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督的主體，對單位內(nèi)部控制的運行進行監(jiān)督；外部監(jiān)督是財政相關(guān)部門作為監(jiān)督的主體，根據(jù)單位所提交的資料，從單位外部進行監(jiān)督。

在所有采取的手段中，內(nèi)部監(jiān)督作為監(jiān)督環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，起著一個承上啟下的作用，約束著自我評價的客觀性，同時也為外部監(jiān)督提供一定程度上的質(zhì)量保障，足見其重要性。但在內(nèi)部控制實際的運行過程中，多數(shù)單位未積極推動內(nèi)部監(jiān)督，多數(shù)監(jiān)督活動未體現(xiàn)事前監(jiān)督，其在參與內(nèi)部控制的監(jiān)督活動中常處于被動的狀態(tài)，不主動行使賦予的監(jiān)督權(quán)力，形成主體意識，無法推動常態(tài)化監(jiān)督，實現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督等多層次、多角度的內(nèi)部監(jiān)督。

二、應(yīng)對措施

（一）夯實基礎(chǔ)，持續(xù)完善內(nèi)控建設(shè)

完善的內(nèi)部控制制度體系構(gòu)建是有效的內(nèi)部控制運行的前提保證。為了持續(xù)提升內(nèi)部控制的水平，應(yīng)由財會部門作為牽頭部門，組織實施對內(nèi)部控制手冊的常態(tài)化修訂與完善，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門的人員定期對現(xiàn)有制度進行梳理，并根據(jù)真實的業(yè)務(wù)活動及時修訂或增添內(nèi)部控制手冊的相關(guān)內(nèi)容，確保整個單位的業(yè)務(wù)活動都處于內(nèi)部控制的運行范圍內(nèi)。同時，為進一步提升內(nèi)部控制建設(shè)的水平，應(yīng)加強各單位間的聯(lián)系與學(xué)習(xí)，適時組織內(nèi)部控制相關(guān)業(yè)務(wù)人員到內(nèi)部控制建設(shè)標桿單位進行參觀學(xué)習(xí)，通過相互交流內(nèi)部控制建設(shè)與運行的經(jīng)驗，學(xué)習(xí)先進理念，總結(jié)自身的不足，進而整體推動與完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）加強宣傳與培訓(xùn)，普及全員參與意識

內(nèi)部控制的運行與建設(shè)需要全員參與才能達到其應(yīng)有的效果，只有全員參與進來，內(nèi)部控制的意識才能落實到單位的各層面、各業(yè)務(wù)中。為達到這一目標，使所有的工作人員意識到自身是內(nèi)部控制建設(shè)與運行中的一分子，應(yīng)在日常的工作活動和工作環(huán)境中加強對內(nèi)部控制的宣傳，通過部門會議、知識競賽等多種形式的活動，在潛移默化中為所有的工作人員植入內(nèi)部控制的意識，影響工作人員的行為，形成全員參與內(nèi)部控制運行與建設(shè)的局面。同時對于關(guān)鍵崗位的工作人員，將內(nèi)部控制的培訓(xùn)學(xué)習(xí)作為其年度工作的考核內(nèi)容之一，定期組織實施內(nèi)部控制知識的學(xué)習(xí)，通過專題培訓(xùn)、視頻學(xué)習(xí)等多種培訓(xùn)方式，促進工作人員內(nèi)控意識的形成。

（三）合理考核導(dǎo)向，提升內(nèi)控素養(yǎng)

積極的正確導(dǎo)向、合理的考核是事物健康有序發(fā)展的重要前提，運用好績效考核這一無形的指揮棒，將有助于內(nèi)部控制建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門與工作人員朝著設(shè)定的目標任務(wù)前進。內(nèi)部控制體系的運行，保障著單位在正確的道路上發(fā)展，使得風(fēng)險發(fā)生的可能性降低，但如何去衡量和評價內(nèi)部控制工作卻是一個巨大的挑戰(zhàn)。由于內(nèi)部控制工作的特殊性，在運行的過程中無法產(chǎn)生顯性成果，同時在管理層潛意識的觀念中，認為單位不發(fā)生風(fēng)險是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模纯紤]內(nèi)部控制工作的重要性，忽視財會工作人員在背后付出巨大的努力，反而財會人員會因風(fēng)險事件的發(fā)生，在產(chǎn)生負向結(jié)果時承擔(dān)責(zé)任。在該考核體系下，雖能通過處罰等措施保障內(nèi)控系統(tǒng)的正常運行，但是會打擊財會人員的學(xué)習(xí)能動性，不利于內(nèi)部控制工作的健康發(fā)展，無法提升財會人員的內(nèi)涵素養(yǎng)。因此應(yīng)推動現(xiàn)有考核體系的改革，不斷完善考核機制，認可財會人員在內(nèi)部控制運行過程中付出的努力，合理化設(shè)置考核任務(wù)與目標，在內(nèi)部控制運行良好的年份給予認同與激勵，推動相關(guān)人員主動學(xué)習(xí)，積極引導(dǎo)內(nèi)部控制工作朝健康有序的方向發(fā)展。

（四）全局統(tǒng)籌，信息化建設(shè)均衡發(fā)展

新時代背景下，信息化建設(shè)已經(jīng)成為內(nèi)部控制體系建設(shè)中重要的環(huán)節(jié)，但受多種因素的影響，各個單位信息化建設(shè)水平差異較大。各單位雖然地域不同、領(lǐng)域不同、管理層級不同，但是在預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、建設(shè)項目業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)方面內(nèi)容大同小異，業(yè)務(wù)流程相似，由其獨立進行信息化建設(shè)，資金成本較高且難以達到相關(guān)的要求。因此，作為內(nèi)部控制的牽頭單位，相關(guān)財政部門應(yīng)主動作為，在各單位共同信息化需求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，適時統(tǒng)一對區(qū)域內(nèi)的單位進行信息化建設(shè)。在統(tǒng)籌建設(shè)的方式下，大規(guī)模進行信息化建設(shè)將形成規(guī)模效益，同時也將方便財政部門的管理，整體帶動區(qū)域內(nèi)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)。

（五）強化主體意識，常態(tài)化內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督作為內(nèi)部控制監(jiān)督過程中的重要環(huán)節(jié)，能實時了解單位內(nèi)部真實的業(yè)務(wù)處理情況，有利于監(jiān)督作用的發(fā)揮。因此運用好內(nèi)部監(jiān)督這一手段將是內(nèi)部控制健康長遠運行的重要保障。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)審部門和紀檢監(jiān)察部門的工作職責(zé)，將監(jiān)督的作用切入相關(guān)的業(yè)務(wù)流程，對“三重一大”等重要事情、特殊業(yè)務(wù)流程事項進行會簽，由內(nèi)審部門和紀檢監(jiān)察部門進行監(jiān)督，將內(nèi)審部門和紀檢監(jiān)察部門的職能融入業(yè)務(wù)流程中；另一方面，為實現(xiàn)對內(nèi)部監(jiān)督部門及人員的積極導(dǎo)向，應(yīng)將對內(nèi)部控制體系運行的內(nèi)部監(jiān)督工作納入內(nèi)審部門和紀檢監(jiān)察部門及人員的考核范圍，量化日常監(jiān)督任務(wù)，促使內(nèi)審部門和紀檢監(jiān)察部門工作人員主動作為，進而形成主體意識，形成常態(tài)化監(jiān)督。

相關(guān)鏈接

行政事業(yè)單位：（1）是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，因為中國特有的政治體制，經(jīng)常是行政和事業(yè)單位不分家，很多政府部門如房管局、規(guī)劃局等，有的地區(qū)是行政單位，但有的地區(qū)是事業(yè)單位，所以老百姓統(tǒng)稱政府部門為行政事業(yè)單位，很多地方政府發(fā)文也以此為統(tǒng)稱，如區(qū)屬行政事業(yè)單位、縣屬行政事業(yè)單位等。（2）具有行政管理職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機構(gòu)等。