○南平市林業(yè)局 莊瑜英

南平市地處閩北山區(qū)，為福建省重點(diǎn)林區(qū)，素有“八山一水一分田”之稱。全市林地面積3253.9萬畝，森林覆蓋率達(dá)78.89%，居全省第二；森林蓄積量 18 803.6萬立方米，居全省首位[1]。近年來，南平市以生態(tài)市建設(shè)為總體要求，以保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)先行示范區(qū)為目標(biāo)，林業(yè)部門擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任，需投入大量的人力、財(cái)力保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。但閩北是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因南平市各地地方財(cái)力有限，2016年育林基金停征之前，市、縣級(jí)對(duì)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入主要來源于育林基金;育林基金停征后，為保障林業(yè)部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，積極向省級(jí)以上爭取林業(yè)專項(xiàng)資金?！笆濉逼陂g，全市共爭取省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金32.0億元。

一、資金使用管理情況

“十三五”期間，南平市根據(jù)省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金使用管理辦法[2-3]以及本市實(shí)際情況，制定出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法的通知》，開展林業(yè)專項(xiàng)資金使用管理工作。

1.明確使用范圍

林業(yè)專項(xiàng)資金使用主要用于森林資源培育、森林資源保護(hù)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。森林資源培育專項(xiàng)資金，主要指造林補(bǔ)助(包括鄉(xiāng)村綠化補(bǔ)助、森林城鎮(zhèn)村莊建設(shè)補(bǔ)助)、森林撫育補(bǔ)助和林木良種培育補(bǔ)助。森林資源保護(hù)專項(xiàng)資金，主要指森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助、天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助、自然保護(hù)區(qū)林權(quán)所有者補(bǔ)償補(bǔ)助、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點(diǎn)補(bǔ)助、森林公園管理和建設(shè)補(bǔ)助、生物多樣性保護(hù)補(bǔ)助、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)補(bǔ)助、林業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)補(bǔ)助、林業(yè)站服務(wù)能力建設(shè)補(bǔ)助、森林資源調(diào)查補(bǔ)助、國有林場改革專項(xiàng)補(bǔ)助、森林步道建設(shè)及管理補(bǔ)助、野生動(dòng)物危害補(bǔ)償補(bǔ)助以及國有林場服務(wù)能力建設(shè)補(bǔ)助。林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，主要指林下經(jīng)濟(jì)利用補(bǔ)助、花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助、林業(yè)科技補(bǔ)助、林業(yè)貸款貼息補(bǔ)助、新型林業(yè)經(jīng)營主體標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)補(bǔ)助和幫扶補(bǔ)助等。

2.規(guī)定管理模式

林業(yè)專項(xiàng)資金使用實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式?！按髮ｍ?xiàng)”即森林資源培育、森林資源保護(hù)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大類；“任務(wù)清單”是根據(jù)大專項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保障的政策內(nèi)容而設(shè)立的，包括約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)。約束性任務(wù)，是對(duì)林業(yè)專項(xiàng)資金中具體用途任務(wù)計(jì)劃的量化要求，是考核的重點(diǎn)，務(wù)必確保省下達(dá)任務(wù)完成；除約束性任務(wù)外，其他均為指導(dǎo)性任務(wù)，指導(dǎo)性任務(wù)由各地根據(jù)林業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)期性任務(wù)計(jì)劃和當(dāng)?shù)貙?shí)際，在中央和省級(jí)林業(yè)專項(xiàng)資金支出范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。

3.推進(jìn)整合使用

根據(jù)《福建省財(cái)政廳 福建省林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合加強(qiáng)省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理的通知》精神，各地在確保完成省局下達(dá)的約束性任務(wù)的前提下，可根據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項(xiàng)內(nèi)整合使用，規(guī)范整合流程。要求各地林業(yè)部門根據(jù)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的需求，會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政部門制定涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用管理辦法，明確資金整合內(nèi)容、使用方向。對(duì)納入整合的項(xiàng)目，由各地林業(yè)部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室提出資金使用申請(qǐng)，相應(yīng)調(diào)整績效目標(biāo)與任務(wù)清單，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核，提交局黨組會(huì)集體研究。經(jīng)局黨組研究決定，報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門審批。經(jīng)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門批復(fù)后報(bào)省市財(cái)政部門、林業(yè)部門備案。

4.抓好制度落實(shí)

林業(yè)專項(xiàng)資金使用在省級(jí)以上出臺(tái)相關(guān)管理辦法的基礎(chǔ)上，市、縣及時(shí)制定具體實(shí)施辦法。南平市制定印發(fā)《南平市財(cái)政局 南平市林業(yè)局關(guān)于落實(shí)省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法的通知》，在全省設(shè)區(qū)市率先建立存量資金整合辦法，并抓好貫徹落實(shí)工作。為做好林業(yè)專項(xiàng)資金使用管理，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合、盤活存量資金，提高財(cái)政資金使用效益，通過召開片區(qū)座談會(huì)、全市計(jì)財(cái)科長會(huì)議以及實(shí)地調(diào)研，指導(dǎo)各縣(市、區(qū))結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際制定出臺(tái)《省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》具體實(shí)施辦法，并提出結(jié)余資金整合使用方案，用足用好林業(yè)專項(xiàng)資金。文件印發(fā)后，當(dāng)年整合涉林專項(xiàng)資金1163.73萬元，充分發(fā)揮資金使用效益。

5.強(qiáng)化績效管理

林業(yè)專項(xiàng)資金使用緊緊圍繞“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，指導(dǎo)縣(市、區(qū))及市本級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)科室做好項(xiàng)目資金績效考評(píng)工作。對(duì)照省定年初績效目標(biāo)，做好季度監(jiān)控及年度評(píng)價(jià)；跟蹤預(yù)算執(zhí)行完成情況，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金目標(biāo)落地、過程監(jiān)控及時(shí)糾偏以及年終評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。近年來，我市林業(yè)專項(xiàng)資金使用績效管理省級(jí)考評(píng)獲優(yōu)，資金爭取名列前茅。

二、資金投入主要成效

“十三五”期間，全市林業(yè)系統(tǒng)圍繞建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)先行示范區(qū)目標(biāo)，林業(yè)生態(tài)建設(shè)和改革發(fā)展取得實(shí)效。森林培育成效顯著，完成植樹造林總面積117.78萬畝，全市10個(gè)縣(市、區(qū))均獲評(píng)“省級(jí)森林城市(縣城)”，南平市獲得“國家森林城市”稱號(hào)；資源保護(hù)效果凸顯，森林覆蓋率從期初76.46%提高到期末78.89%，位居全省第二。森林蓄積量從期初1.62億立方米提高到期末1.88億立方米，位居全省第一。林地保有量相對(duì)平穩(wěn)，期末3253.9萬畝(期初3250.7萬畝)。林業(yè)有害生物成災(zāi)率、森林火災(zāi)受害率低；林業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從期初655.8億元提高到期末950.82億元，其中:第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值124.53億元，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值655.27億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值171.02億元，圓滿完成“十三五”期間主要任務(wù)和目標(biāo)，為“十四五”期間林業(yè)改革發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)[1]。

三、存在問題

“十三五”期間，我市不斷加強(qiáng)林業(yè)專項(xiàng)資金使用管理，圍繞“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念不斷探索完善資金管理機(jī)制，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，資金使用總體較好，資金投入成效明顯。但也存在以下問題。

1.個(gè)別項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)施難度大

如天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助和生態(tài)公益林補(bǔ)償基金項(xiàng)目,目前每年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)23元/畝，標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，遠(yuǎn)低于我市林地平均租金(約每年40元/畝)，實(shí)質(zhì)上僅是對(duì)生態(tài)公益林、天然林管護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助，林權(quán)所有者和經(jīng)營者的合法利益并未得到補(bǔ)償。林改后，林木、林地價(jià)格不斷攀升，經(jīng)營商品林地每畝年平均收益可達(dá)150～200元，林農(nóng)經(jīng)營商品林與管護(hù)生態(tài)公益林補(bǔ)償收益差距較大。特別是天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助林農(nóng)簽訂合同意愿不強(qiáng)，資金支付困難。

2.項(xiàng)目實(shí)施缺乏工作經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)難度大

育林基金停征后，南平市林業(yè)工作經(jīng)費(fèi)缺口大。2016年以前南平市林業(yè)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)來源于育林基金征繳收入，“十三五”期間林業(yè)事業(yè)發(fā)展，大量的項(xiàng)目資金靠爭取省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金投入，爭取資金32億元。隨著項(xiàng)目資金投入越來越多，林業(yè)部門肩負(fù)的項(xiàng)目資金使用跟蹤指導(dǎo)工作量也隨之加大，工作經(jīng)費(fèi)缺口也就越來越大。南平市是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力有限，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)安排比較吃緊，用于項(xiàng)目業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)無法保障，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施難度大。

3.項(xiàng)目資金整合使用，具有局限性

“十三五”期間項(xiàng)目資金實(shí)施“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式?！按髮ｍ?xiàng)”即森林資源培育、森林資源保護(hù)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大類；“任務(wù)清單”是根據(jù)大專項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保障的政策內(nèi)容而設(shè)立的，包括約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)。按大專項(xiàng)整合資金使用，具有局限性。

4.項(xiàng)目資金要求當(dāng)年支付，執(zhí)行難度大

省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，涉及惠農(nóng)惠企資金支付手續(xù)繁瑣，如造林綠化補(bǔ)助資金需驗(yàn)收合格后支付、天然林停伐管護(hù)補(bǔ)助需林權(quán)所有者簽訂停伐管護(hù)補(bǔ)助協(xié)議方可支付，當(dāng)年項(xiàng)目資金執(zhí)行率高于91%，難度大。

四、對(duì)策與建議

針對(duì)省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金使用管理存在的問題，結(jié)合新出臺(tái)的省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)相關(guān)專項(xiàng)資金管理辦法的有關(guān)精神，建議采取以下措施加以解決。

1．提高生態(tài)公益林和天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)林區(qū)和諧發(fā)展

目前，福建省生態(tài)公益林和天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分類分檔補(bǔ)助，生態(tài)公益林中喬木林、其他林和天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助提高到每年23元/畝，經(jīng)濟(jì)林和竹林仍按每年22元/畝。南平市是重點(diǎn)集體林區(qū)，農(nóng)民收入主要依靠林業(yè)，實(shí)施保護(hù)必須與落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償同步考慮，否則將影響林區(qū)和諧穩(wěn)定。在分類分檔補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，實(shí)行分地域補(bǔ)助，提高重點(diǎn)林區(qū)生態(tài)公益林和天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照政府投入為主，受益者合理承擔(dān)的原則，多渠道籌集補(bǔ)償資金。以公共財(cái)政投入為主，除生態(tài)公益林補(bǔ)償資金納入中央、省級(jí)財(cái)政年度預(yù)算安排外，積極爭取政策支持，增設(shè)“生態(tài)稅”作為“地方稅收”的稅種，由省級(jí)征收，統(tǒng)籌用于安排生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)建立“受益者合理負(fù)擔(dān)”的補(bǔ)償機(jī)制，加大下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度。

2．加大重點(diǎn)林區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

育林基金停征后，南平市林業(yè)工作經(jīng)費(fèi)缺口越來越大，用于項(xiàng)目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)無法保障。同時(shí)，林長制實(shí)施后，隊(duì)伍建設(shè)、日常的跟蹤指導(dǎo)及年度考核評(píng)比需要相當(dāng)多的費(fèi)用。為支持武夷新區(qū)建設(shè)，加快南平市全方位綠色高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，在育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)降為零后，要落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于取消、停征和整合部分政府基金項(xiàng)目等有關(guān)問題的通知》文件中明確“通過增加中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付、中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金、地方財(cái)政加大預(yù)算保障力度等，確保地方森林資源培育、保護(hù)和管理工作正常開展”有關(guān)精神，加大中央財(cái)政育林基金停征政策專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)提高對(duì)中央蘇區(qū)縣和重點(diǎn)林區(qū)的轉(zhuǎn)移支付比例，在下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)明確項(xiàng)目和金額。同時(shí)加大省級(jí)財(cái)政育林基金停征政策專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，在國家補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上對(duì)市(縣、區(qū))的凈減收部分按照市(縣、區(qū))育林基金的實(shí)際征收收入和有關(guān)文件精神來確定省對(duì)市(縣、區(qū))財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，由省級(jí)財(cái)政給予政策配套性轉(zhuǎn)移支付，并明確用途，確?；鶎恿謽I(yè)部門能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，推動(dòng)林業(yè)工作高質(zhì)量發(fā)展。

3．統(tǒng)籌整合林業(yè)專項(xiàng)資金，提高資金使用效益

除對(duì)植樹造林、森林撫育、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天然商品林停伐管護(hù)、自然保護(hù)區(qū)林權(quán)所有者補(bǔ)償補(bǔ)助以及重點(diǎn)區(qū)位商品林贖買試點(diǎn)明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)外，其他林業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金在完成中央及省級(jí)下達(dá)任務(wù)，即在完成省林長制工作考核的基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)林業(yè)工作實(shí)際需要按照整合流程報(bào)批，統(tǒng)籌安排使用林業(yè)專項(xiàng)資金，相應(yīng)調(diào)整績效目標(biāo)與任務(wù)清單，發(fā)揮財(cái)政資金效益。

4．創(chuàng)新支付模式，縮短在途資金

省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金采用因素法為主、項(xiàng)目法為輔分配。資金補(bǔ)助方式為當(dāng)年實(shí)施項(xiàng)目或先建后補(bǔ)項(xiàng)目或以獎(jiǎng)代補(bǔ)。林業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金涉及面廣，支付手續(xù)繁瑣，當(dāng)年實(shí)施項(xiàng)目當(dāng)年支付困難，支出率低。為縮短在途資金，提高資金執(zhí)行率，建議因素法分配的項(xiàng)目采用先建后補(bǔ)方式補(bǔ)助，每年年初上報(bào)上一年度的驗(yàn)收成果，經(jīng)審核確認(rèn)后下達(dá)補(bǔ)助資金；項(xiàng)目法分配的項(xiàng)目采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式補(bǔ)助，如花卉、林下經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)，既能發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，又能減少在途資金，提高資金執(zhí)行率。