●龍嘉銘 馬 揚

一、問題的提出

后疫情時代的世界正經歷百年未有之大變局，國際環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，經濟全球化遭遇逆流。我國已轉為高質量發(fā)展階段，但發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨。以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀經濟治理體系，在對沖經濟沖擊、調整經濟結構、化解分配矛盾時，需要財政政策除了發(fā)揮經濟自動穩(wěn)定器的作用外，更要主動作為、積極有為?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要建立現代財稅金融體制，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，積極有為的財政政策在有力支撐經濟復蘇和穩(wěn)健運行的同時，難以避免地擴大了政府債務和財政赤字。在世界各國出臺大規(guī)模經濟刺激計劃以對沖疫情的負面影響的背景下，2020年全球債務達到創(chuàng)紀錄的281萬億美元，全球債務與GDP之比超過355%，同比增長35%，這一增幅遠高于金融危機帶來的債務負擔率增幅（2008和2009年的債務負擔率增幅分別為10%和15%）。發(fā)達國家債務已超過了二戰(zhàn)以來的最高水平，而發(fā)達國家央行還將繼續(xù)資產購買計劃，并將利率維持在0附近，經濟刺激成效不彰而通脹陰影顯現。我國貨幣政策處于正常空間，政府債務相較其他主要經濟體處于較低水平，但我國財政仍處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預算管理本身存在諸多問題……基層財政運行、地方政府債務、社會保障、金融等領域風險防控壓力不斷加大。

當財政收入增速可能一直低于GDP增速，而財政支出增速始終高于GDP增速時，政府債務率可能進一步增加（馮俏彬，2021）①。高額債務的累積可能會侵蝕發(fā)展成果、壓抑生產動力，社會對財政緊平衡下的財政政策發(fā)揮積極作用帶來的負面影響表現出擔憂，由此引發(fā)了關于債務規(guī)模、赤字率和財政赤字貨幣化的爭論。面對這一趨勢，我國政府強調積極的財政政策要提質增效、更可持續(xù)。積極的財政政策“更可持續(xù)”主要從支出規(guī)模和政策力度著眼，兼顧穩(wěn)增長和防風險需要，保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定，為今后應對新的風險挑戰(zhàn)留出政策空間。我國維系財政可持續(xù)性的主要方法是控制財政支出總量，穩(wěn)定政府杠桿率，這是財政年度收支平衡慣例的政策結果，這種慣例在發(fā)揮財政穩(wěn)定社會經濟作用的同時，還塑造了負責任的政府形象。

我國經濟從高速增長轉為中高速增長，老齡化趨勢加深，繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅，財政收支缺口和龐大的總體債務客觀存在且有進一步擴大的可能。與此同時，部分發(fā)達國家在政府債務驚人高企的情況下，維系了財政的可持續(xù)且并未發(fā)生通脹，引起了學界對恪守財政紀律教條的反思。如放松財政平衡的限定，著眼于財政運行的現實效果，則政策視閾偏向了“功能財政”。雖然各國對功能財政心懷警惕，但實際上直接或間接地按照其開出的經濟藥方作出了政策安排。若向前追溯，金融危機后的財政就已經帶有濃厚的功能財政色彩。

太陽底下無新事，功能財政并非新生理論，20世紀上半葉阿巴·勒納就提出了這一理論，當前宏觀研究的熱點——現代貨幣理論（MMT）即屬于這一理論的延伸。當政策發(fā)生轉向時，為防止理論變軌的過猶不及誤導政策實施的方向和力度，回顧新政策所依循的經典理論并對其做出適應性闡釋是必要的。國內對功能財政的理論梳理和適應性闡釋相對較少，但跨年度預算平衡機制、中期財政規(guī)劃管理、國債管理鏈接下的財政政策和貨幣政策協(xié)調都體現了功能財政的思想。

本文在梳理功能財政理論的主要內容和影響后，結合我國財政政策和國家治理的實際需求，嘗試設想我國適用功能財政的分析思路，并引入數字貨幣作為新型財政工具增強功能財政實施過程的可靠性。

二、功能財政的基礎理論

（一）功能財政的核心內容

1、功能財政的中心思想。阿巴·勒納（Abba P.Lerner）是20世紀最具獨創(chuàng)性和想象力的經濟學家之一，他在壟斷、通脹、國際貿易、福利經濟學、社會主義市場定價等方面都有極高的造詣，許多重大經濟學理論的開創(chuàng)都受益于他的貢獻（Tibor Scitovsky，1984）。②勒納于1943年《功能財政和聯(lián)邦債務》（Functional Finance and The Federal Debt）一文中正式提出“功能財政”。功能財政的中心思想是：政府的財政政策、財政收支和貨幣控制都應只著眼于這些行動對經濟的結果，而不拘泥于正統(tǒng)或非正統(tǒng)的理論（Lerner，1943）。

勒納進一步將中心思想細化為三條定理。功能財政第一定理：政府首要的財政責任，是保持國內商品服務的總支出與購買當前價格水平下所有（可生產的）商品服務所需的總支出相等。如果前者大于后者，就會出現通貨膨脹，政府應該征稅；反之則會出現失業(yè)，此時政府需要擴大支出。功能財政第二定理：政府通過發(fā)行政府債券或債券回購，來調整公眾持有的貨幣和政府債券。政府調節(jié)貨幣和政府債券的目的是為了達到社會最優(yōu)投資水平所需的利率。勒納在對第二定理進行補充時，引出了第三定理：功能財政原則下，當政府入不敷出時，則印鈔來滿足支出缺口；如果收入大于支出，則銷毀貨幣或貯藏貨幣。

如果擱置對政府首要功能的爭議，功能財政中最“離經叛道”的部分即是認為政府入不敷出時，應該果斷地印鈔。如此簡單的公式化行為似乎放棄了穩(wěn)健財政和平衡預算的傳統(tǒng)，后人在為政府舉債尋求理論支持時，經常采用這些觀點。但勒納并沒有忽視隨意印鈔給經濟帶來的破壞性影響，他強調，“如果印鈔并不影響支出，對印鈔出于本能的厭惡和將印鈔與通脹聯(lián)系起來的想法，或許可以能夠被克服”（Lerner，1943）。那么關鍵即是何謂“不影響支出”（amount of money spent），勒納強調的“支出”是何含義，為何能夠賦予通過印鈔為赤字融資的正當性。勒納在功能財政的第一定理中給出了說明和限定，“支出”指的是第一定理中為使社會生產能夠被全部購買時的有效支出，只能在通貨膨脹或者失業(yè)發(fā)生時，才能運用功能財政的方案，可見，功能財政的使用有著經濟學前提，即在失業(yè)導致有效需求不足時政府印鈔來滿足有創(chuàng)造需求，通貨膨脹時則要收回或者銷毀貨幣來壓抑過度需求。

當印鈔帶來支付債務利息的負擔時，功能財政理論認為，除非有必要減少支出來防止通脹，那么無論債務需要支付多少利息都不得征稅，而是通過進一步舉債來支付利息。因為政府支出滿足的是有效需求，所以當民眾不愿意借錢給政府時，政府就應該果斷印鈔來滿足政府支出要求，同時還免去了償還利息的負擔。當政府支出和公眾支出變得過高，可能引發(fā)通貨膨脹時，政府就可以開始征稅。這些稅收收入即能支付先期政府舉債的成本和利息。不難想象，功能財政的方案必然帶來債務的積累，勒納也給出了無需擔心債務的理由。

2、功能財政的債務觀。功能財政的反對者認為赤字貨幣融資將帶來高額債務，高額債務需要高所得稅來保證支付，高所得稅又將抑制社會投資、消費等活動的動力，財政變得不可持續(xù)。勒納重點回應了高額債務問題。第一，只要功能財政能夠保持與當前產出相適應的總需求水平，無論國家債務達到何種不可想象的高度，都不會對社會構成威脅；第二，從長遠來看，即使沒有平衡預算的原則，功能財政也有自動平衡預算的趨勢。勒納具體從四個方面回應了反對者。

（1）高所得稅雖然降低了投資回報率，但所得稅可以在投資失敗時扣除，投資的價值不受所得稅影響。富人投資成功時的財富效應因稅收負擔減弱，但投資失敗時遭受的凈損失也較小（財產如果不投資則會被征稅）。

（2）即使赤字帶來的利息負擔造成了損失，這一損失也會比失業(yè)狀態(tài)造成的損失少得多。即使債務帶來的損失如人們觀念中那樣嚴重，但政府的支出增加了數倍于政府支出的實際國民收入，蕭條時期反對赤字支出的觀點是站不住腳的。

（3）政府無須提高稅收來支付國債利息。功能財政認為只有出于防止通貨膨脹的目的才能征稅，如果為抑制通貨膨脹所征收的稅款不足，那么債務利息可以通過借款或印鈔來支付。功能財政認為這不會帶來通貨膨脹的風險，即使有通貨膨脹風險，也可以通過進一步擴大借款來解決。勒納認為新增貨幣只會提高商品的名義價格，而無法獲得超出實際生產能力的消費品。

（4）功能財政維持充分就業(yè)不意味著政府必須增加債務。勒納給出了5條理由：第一，充分就業(yè)所需的資金可以通過印鈔解決，這根本不會增加債務；第二，私人投資最大的顧慮是蕭條將在投資回報實現前到來，如果能保證充分就業(yè)和經濟穩(wěn)定，私人投資的增加將減少赤字支出的需求；第三，國債的增加帶來了私人財富的增加，在稅率不變的條件下，政府從高收入人群和遺產繼承中獲得的稅收也會增加；第四，國債內含自我平衡的力量，并最終達到一個均衡水平。政府的債務都對應私人的債權，私人財富的增加強化了私人支出動機，債務就會停止增長；第五，政府可以向富人征稅而非借款來遏制債務增長。政府采用功能財政方案維持充分就業(yè)時，富人不會大幅減少支出，對富人征稅與借款的經濟效應相同，債務也會隨之減少。

勒納為功能財政可能帶來高額政府債務的辯護可以劃分三個層次。第一層說明了政府債務不會無限增加；第二層說明即使債務增長了，也不必然提高稅收以支付債務；第三層認為即使為支付利息提高了稅收，這些稅收也只是政府從擴大支出中所獲取利益中的一小部分，而且財富只不過是從納稅人轉移到債券持有人手中，不會對國家造成損失。此外，高所得稅不一定會阻礙投資。

（二）功能財政的理論影響

1、功能財政的歷史地位。在強調自由市場對配置資源、警惕政府權力擴張的西方經濟學傳統(tǒng)中，功能財政將政府置于經濟調控中心的主張格格不入，因此在較長時期一直受到冷落。就現實而言，功能財政的現實基礎甚至比西方主流經濟學更牢靠。幾乎沒有政府在面臨經濟沖擊時能夠坐視不管，篤定自由市場的力量將自行修復經濟，政府的社會契約本質和民眾對其的期望總會督促政府有所作為。事實上，無論何時、何地、何種類型的政府，都會實施某種形式的功能財政。因此有必要重新審視功能財政的歷史地位和理論貢獻。

（1）承前：對凱恩斯主義的發(fā)展。勒納在需求分析、政府債務、稅收等方面的主張與凱恩斯的觀點非常相似。凱恩斯主義相較于古典學派最顯著的特點之一是從供給分析轉向了需求分析，奠定了后來宏觀經濟學分析的需求側導向（方福前，2019）。勒納的政府擴大支出以實現供需平衡也同樣是從需求側發(fā)揮政府的作用調節(jié)經濟。在擴大需求的手段上，凱恩斯與勒納都認為只要能夠實現充分就業(yè)，財政赤字無關緊要。但凱恩斯的赤字政策更多屬于宏觀治理的權宜之計，凱恩斯雖然開辟了財政赤字理論的新道路，但只走了一半（Colander，1984）。勒納則是開宗明義地提出了功能財政與穩(wěn)健財政的分道揚鑣上，勒納對財政收支平衡原則否定地更加徹底。勒納與凱恩斯同樣認為在政府收入不足時，擴大支出的來源最好來自于借債而非稅收，但勒納進一步從邏輯上闡釋了為何所得稅不會降低投資。③勒納對凱恩斯主義的發(fā)展不僅體現在理論上的相互呼應和發(fā)展，勒納還是早期的凱恩斯主義布道者，他投入了大量精力宣傳、闡釋凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》等著作，被譽為“除凱恩斯圈子外第一個理解《通論》的人”。

（2）啟后：對現代貨幣理論啟發(fā)。功能財政的基本思想起源于勒納1941年發(fā)表的《經濟方向盤》中。他眼中的經濟就像一輛沒有方向盤且無人駕駛的汽車，這輛汽車行駛在筆直寬闊的公路上，每當汽車撞上公路邊緣時，便彈向道路的另一邊，不斷反復（Lener，1941）。勒納的功能財政論是一種“內生財政論”，資本主義經濟波動源自系統(tǒng)的內在不穩(wěn)定性，財政政策也就被內生地賦予了祛除失業(yè)痼疾和宏觀穩(wěn)定的職能。資本主義內在的不穩(wěn)定性也體現在明斯基的思想中，而明斯基更關注這種不穩(wěn)定性對金融系統(tǒng)的影響。明斯基的金融不穩(wěn)定假說認為金融結構決定了資本主義經濟兼具適應性和不穩(wěn)定性（Minsky，2008）。勒納的功能財政和明斯基的金融不穩(wěn)定假說從財政和金融兩方面回應了資本主義內在不穩(wěn)定性。蘭德爾·雷宣稱現代貨幣理論是建立在凱恩斯、馬克思、克納普（Knapp）、勒納、明斯基等人的理論基礎上。凱恩斯和勒納理論上的一致性前文已有涉及，克納普的貨幣國定論始終是勒納學術生涯中關注的重點，也是功能財政的理論前提。

現代貨幣理論所涉及的理論基礎幾乎都與功能財政密切相關。功能財政的方案與現代貨幣理論大量的觀點一致，以至于當下將現代貨幣理論的方案運用于財政領域時，便使用功能財政作為替代。

（3）現實意義。古典學派的關注重點是微觀經濟，微觀主體收支相抵的原則延展至公共主體后，形成了穩(wěn)健平衡的財政收支原則。穩(wěn)健平衡的原則要求公共債務保持在合理限度內，勒納認為該原則必須放在宏觀經濟背景下重新審視，功能財政的立場顯然是放棄了這一原則，轉向財政收支服務于供需總量調控。當代社會的總量調控處處體現功能財政的理念。受政治傳統(tǒng)影響，西方國家政府對經濟干預較少，總量調控多由獨立的中央銀行通過公開市場操作等工具完成。但金融危機后，西方發(fā)達國家的量化寬松（包括非常規(guī)貨幣政策）政策以國債為基準資產，政府舉債成為中央銀行調節(jié)利率的關鍵一環(huán)。量化寬松創(chuàng)造與功能財政擴大政府支出在創(chuàng)造低利率、刺激就業(yè)和保持正常通脹水平等目的上一致，疫情后對中小企業(yè)和民眾的紓困資金、保障性就業(yè)都體現了功能財政對當代經濟管理的影響。我國的中期財政規(guī)劃、跨年度預算平衡等財政實踐也帶有功能財政的色彩，后文將詳細分析。

2、功能財政的批判審視。勒納是一位重邏輯推演、政策實踐，輕數理分析的經濟學家，在他提出功能財政至今近80年的時間內，隨著經濟現實的變化、經濟模型和計量技術的進步，勒納許多基于邏輯的觀點已經不如曾經那樣令人信服。

（1）稅收理論不可實施。當勒納面對反對者關于違背穩(wěn)健財政將帶來財政惡果的質疑時，況且不論稅收僅是為了防止通貨膨脹能否為政治所接受，高收入者是否有避稅的手段以免財產被征收，勒納的稅收理論是不可實施的。即使所得稅在投資失敗時扣除，投資失敗時遭受的凈損失較小，就認為投資者并沒有承擔超出風險收益的風險敞口，這種觀點在業(yè)已被實驗證實的行為經濟學“損失厭惡”的立場中難以服人。勒納對龐大的債務和高昂的所得稅可能帶來的危險——工作動力的減弱少有討論，這也是勒納的經濟理論中對制度和人的行為關注不多的弊端。

（2）周期交替識別閾不清。勒納不相信長期停滯，“經濟方向盤”視角下的經濟是失業(yè)——通縮和過熱——通脹交替出現的商業(yè)周期。但失業(yè)和通貨膨脹并非涇渭分明，而是相當寬的政策空間走廊。當失業(yè)和通貨膨脹的界限不清時，勒納強調的失業(yè)帶來的損失遠大于通貨膨脹的成本便是不可觀測、不可計量的了。勒納后來也意識到通貨膨脹的不穩(wěn)定性，通脹成為他研究的重點和擴展凱恩斯思想的方向。

（3）虛擬經濟扭曲有效需求。目前西方發(fā)達國家債務已經到達史無前例的高度，利率已經觸及下限，但通貨膨脹卻始終在低位徘徊。面對這種狀況，功能財政的方案認為應進一步印鈔，事實上西方發(fā)達國家也是按照此規(guī)則實施著經濟刺激政策，然而效果難如人意。究其根源，在于功能財政擴張支付支出后，沒有產生有效的需求和供給。勒納認為價格總水平應該與社會能夠生產的全部商品服務相匹配，在他的時代，貨幣進入市場后體現為現實的商品和服務的價格，當市場中流通的貨幣過多時，價格上漲可能帶來通貨膨脹。但虛擬經濟的發(fā)展改變了這一規(guī)律。虛擬經濟具有擺脫一切物質束縛而無限膨脹的趨勢，這一趨勢使虛擬資本逐漸遠離價值增殖的物質基礎，虛擬經濟脫離實體經濟過度發(fā)展帶來了金融化的結果（李連波，2020）。當政府舉債擴大支出，銀行系統(tǒng)對應擴大貨幣時，新增貨幣如果過量流入虛擬經濟中，就會導致會計上的平衡而價值上的失衡。簡而言之，政府擴大的支出在虛擬經濟扭曲后，雖然總支出已經超出了購買全部社會生產（實際）產品總支出的數額，但經濟指標卻無法體現，功能財政的動態(tài)平衡也就不可能實現。

此外，諸如現代計量證據是否支持財政支出總會產生“數倍”的乘數效應等問題也有待考證?！俺嘧置涝币讶怀蔀椴豢裳哉f的“霸權功能財政”，這種功能財政只會使收益美國化、風險世界化，給一國乃至世界經濟帶來不穩(wěn)定與不平等（缐文，2015）。

（三）小結

功能財政不是具體的政策方案，而是政府財政政策的指導框架。功能財政并不支持政府無條件地印鈔為赤字融資，功能財政中政府增加支出的形式，并非不加區(qū)分地將所有支出涵蓋進來，而是注重那些保證社會生產價值實現的有效支出。當通貨膨脹和失業(yè)出現，且功能財政的支出不被歪曲時，政府收支行為將社會總供給和總需求調節(jié)至最優(yōu)一般均衡，那么債務和赤字的絕對規(guī)模僅是無需擔心的經濟數值。

將功能財政對失業(yè)和通貨膨脹調整換一種表達方式，即是政府如何在預防蕭條和保持貨幣價值間實現平衡，這二者的平衡是相較于財政收支平衡更基礎性的對立統(tǒng)一。功能財政和現代貨幣理論之所有存在如此巨大的爭議，皆是因為政府或國家憑借法令創(chuàng)造貨幣時，真實的貨幣流通并不是蒙在實際資產上的面紗，貨幣流通的結構性失衡帶來了分配問題。在適用功能財政方案以及現代貨幣理論時，要摒棄簡單的公式化印鈔傾向，在認識貨幣擴張的結構性失衡挑戰(zhàn)，找準功能財政擴張的邊界和方向。

三、我國功能財政的適用可行性分析

勒納是社會主義市場定價理論的主要設計人，社會主義經濟預算軟約束與功能財政有一定的契合之處，我國似乎在理論淵源上較西方國家更易接受功能財政，然而事實并非如此。“既無外債，又無內債”一度被視為社會主義制度的優(yōu)越性，計劃經濟時期對財政赤字的認識也較為保守，財政平衡是財政運行的重要目標，認為實現財政平衡、信貸平衡、物資平衡，才能實現國民經濟綜合平衡（楊志勇，2019）。改革開放后，隨著對財政收支平衡和赤字認識的深化，以增發(fā)國債實為擴大財政赤字為標志，我國正式啟動了積極的財政政策（樓繼偉、劉尚希，2019）。

從2009年開始，我國積極財政政策已經連續(xù)實施了12年。在經濟增速下行、人口老齡化、疫情沖擊和人民需求等多種因素作用下，財政收支矛盾愈發(fā)突出，債務也隨之積累。國內關于實施功能財政的呼聲越來越高，對現代貨幣理論也予以高度關注。國內對功能財政的呼聲多以政府提升對債務和赤字的容忍度、央行為財政提供赤字融資為主，注重實操但缺乏分析層次。功能財政的實操存在很大爭議，不同理論、不同部門之間的抵牾難以避免，功能財政的實效優(yōu)勢在爭議中被削弱了。因此本部分構想一個功能財政分析思路，為功能財政可能在我國的實施提供參考。

（一）財政治理中的功能財政：財政赤字貨幣化的抉擇

新冠疫情前，我國對包括赤字擴大在內的功能財政類型方案持謹慎態(tài)度，疫情后國內學者開始強調功能財政對于宏觀經濟平衡的作用。馮俏彬認為功能財政，就是不單純以實現年度財政收支平衡為目標，而是以維護宏觀經濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定為主要目標，發(fā)揮好財政對于經濟周期的逆向對沖作用，由注重年度平衡轉為追求周期平衡，將推動經濟社會的穩(wěn)定、復蘇、升級作為走出周期的根本出路，是新發(fā)展格局下財政發(fā)展新理念的主線之一（馮俏彬，2021）。彭文生認為財政政策除了以平衡財政為導向，還應以功能財政為導向，即財政政策要服務于宏觀經濟的平衡（彭文生，2018）。還有學者雖然沒有明確提出功能財政，但其主張與功能財政的主要內容接近。劉尚希認為政府作為公共主體承擔著其他社會經濟主體無法承擔的風險——公共風險，財政風險是私人風險轉化為公共風險時的產物（劉尚希，2003）。作為國家治理重要手段的財政政策應從危機管理轉向風險管理，從社會福利最大化轉向公共風險最小化，從收支管理上升到風險權衡（劉尚希，2021）。財政赤字適度的貨幣化是當前條件下風險最小的一種選擇（劉尚希等，2020）。李揚認為政府的赤字支出并不是必然的惡，在準公共產品的提供領域，政府赤字支出往往是最優(yōu)效率的（李揚，2021）。余永定認為赤字貨幣融資在中國有存在空間，可以擴大財政赤字比例（余永定等，2020）。賈根良認為不能將現代貨幣理論等同于某種社會改良方案或者財政政策對總需求的“微調”，現代貨幣理論為非主流經濟學的發(fā)展帶來了生機和活力（賈根良，2020）。

目前國內學界對功能財政和財政赤字貨幣化持有截然不同的態(tài)度，多數學者反對財政赤字貨幣化，或者至少認為我國尚未面臨財政赤字貨幣化的緊迫性，同時認為為財政赤字貨幣化提供理論支持的現代貨幣理論也不能成立。孫國峰認為現代貨幣理論模糊了信用和貨幣，夸大了財政在貨幣創(chuàng)造中的作用，忽視了銀行作為貨幣創(chuàng)造中樞的核心作用，不符合現代市場經濟由市場發(fā)揮資源配置決定性作用的本質（孫國峰，2019）。現代貨幣理論稅收驅動貨幣的模式與現實不符，錯誤地運用宏觀會計原理，功能性財政勢必引發(fā)嚴重通貨膨脹（孫國峰，2020）。劉元春認為赤字融資會對經濟治理體系和市場運行體系帶來額外沖擊，允許赤字貨幣化就是允許政府行為無紀律化，會導致政府行為失范，導致并意味著政府能力和治理體系能力的崩潰（劉元春，2020）。

批評功能財政的言論相對較少，原因可能是二者在敘事的語境中有所區(qū)別。當提及功能財政時，討論側重于財政作為公共主體因應對的風險和承擔的責任不同，不宜固守年度預算平衡的教條。從字面上看，功能財政是對人為劃分年度預算平衡的適應性修正，對財政紀律的沖擊沒有財政赤字貨幣化那么嚴重。但回顧功能財政的理論不難發(fā)現，功能財政是一個全面顛覆預算平衡的財政方案，政策的廣度和力度遠甚于財政赤字貨幣化，財政赤字貨幣化只是功能財政的一種手段。從現實來看，我國因長期堅守財政紀律，赤字水平并不高。即使將全部財政赤字通過貨幣融資，也不足4萬億元，這一水平很容易被功能財政跨年度平衡的差額超越。中期財政規(guī)劃和跨年度預算平衡帶有功能財政的色彩但不能代表功能財政，目前學界的表述有迷惑性。如希望財政政策在真正意義上有所突破，就必須直面財政赤字貨幣化和財政紀律間的矛盾，從功能財政的真正含義出發(fā)設計政策方案。

財政赤字貨幣化不是一個簡單“行”與“不行”之間的抉擇，而是涉及了復雜的利益考量和機制設計，本文難有定論。但現在研究可能需要避免對理論的誤解。有關功能財政的基本內容和立場前文已有澄清，現代貨幣理論也存在相似的經濟前提。現代貨幣理論不能簡單地理解成主張央行印鈔以供政府舉債，只要利率穩(wěn)定即可。現代貨幣理論確實認為政府不會花光所需資金，但也強調公眾為了獲得貨幣（至少以一個固定的價格）出賣勞動力、資源和產品的意愿卻可能耗盡。因此現代貨幣理論實際上也遵從貨幣需要客觀反映實務資產的總價值這一原則，并不是簡單地要求央行無條件為財政融資。財政赤字貨幣化確實可能帶來政府失范的危機，但同時也應該聯(lián)系中國共產黨領導的人民民主的社會主義國家的制度優(yōu)勢，黨把握正確前進方向和維護最廣大人民群眾的決心與能力。中國共產黨的領導貫穿于財政服從和服務于社會主義現代化國家建設的全部歷史過程，決定著中國特色社會主義財政道路、制度和理論的根本內涵（呂煒，2021）。將經濟與政治等其他社會制度結合起來考察，則功能財政的潛在弊端并不是無解難題。

行文至此，功能財政的討論都圍繞財政領域本身而展開，是以收支平衡的基本原則出發(fā)探討對財政慣例的突破，關注對債務和赤字的容忍會不會影響財政的可持續(xù)性，問題的關鍵落在財政赤字貨幣化上。但在更宏大的國家治理視野中，財政自身的收支僅是宏觀經濟治理體系的一部分，還要從功能財政所指向的經濟整體角度展開研究。

（二）國家治理中的功能財政：財政的貨幣效應

財政政策和貨幣政策是宏觀治理體系的主要手段，財政政策和貨幣政策二者配合是功能財政得以實施的基本條件，功能財政其實本就不是財政領域獨有的方案。

李揚認為赤字融資今后將成為我國財政政策的重要任務之一，國債客觀上兼具財政合金融的功能，是財政政策合貨幣政策協(xié)調的關鍵（李揚，2021）。財政政策和貨幣政策一系列的配合，與功能財政所指向的基本問題相同，即如何實現預防蕭條和保留貨幣價值之間的平衡。人們之所以對功能財政和現代貨幣理論如此擔憂，主要原因還是懼怕政務的無序支出將侵蝕貨幣價值，從民眾手中奪取財富。所以功能財政可能帶來威脅，不如說是財政政策和貨幣政策的不良協(xié)調給經濟帶來的損害，而這一影響機制的具體載體即是信用貨幣。

2008年后，主要發(fā)達國家利率觸及甚至突破底線說明過去的貨幣之錨已經失效，全球貨幣體系正在第三次尋錨（黃海洲，2016）。中國古代的經濟思想早已揭示了貨幣的源起及其在統(tǒng)治國家方面的意義，甚至絕妙地理解了國家改變貨幣供應量進而影響價格的機制。④這也直接說明了作為調控工具的貨幣并非為某個部門，而是應該服務于全局性的經濟發(fā)展。貨幣及貨幣制度是一國運行的重要性機制，是國家提供的一項基礎性的公共產品，自然也應歸屬于國家治理的大框架中予以思考。財政政策和貨幣政策協(xié)調耦合就是財政政策也要發(fā)揮“貨幣效應”，將貨幣過于強烈的外生創(chuàng)造沖動通過財政收支轉變?yōu)閮壬泿?，進而將貨幣真正用到生產性、投資性活動中。

目前提及貨幣和貨幣政策時，央行則是絕對的主角，似乎央行放松銀根和信用、增發(fā)貨幣，則會帶來通貨膨脹，反之則通貨緊縮。從一般職能而言，央行在貨幣發(fā)行、監(jiān)管和公開市場操作等行為上確實直接影響貨幣。但貨幣供給不但由中央銀行的貨幣政策決定，而且由儲戶、銀行借款人和商業(yè)銀行的行為決定，即貨幣供給的一部分也由經濟活動本身內在決定（方福前，2019）。貨幣流轉更不可能完全取決于商業(yè)銀行，即貨幣的乘數效應不僅是銀行體系要考慮的目標。有關財政收支對貨幣政策的影響早已多見文端，甚至財政的貨幣效應也已然成為嚴肅的學術議題。李俊生認為，主流財政理論和貨幣理論均將中央銀行視為貨幣政策調控的單一主體，進而忽視了政府財政部門的調控作用。政府財政部門在國庫集中收付制度的基礎上，通過財政收支活動和國庫現金管理活動形成對貨幣流通量M2的影響能力和調控能力（李俊生，2020）。

那么財政政策如何借助貨幣發(fā)揮效果呢？問題的關鍵在于影響貨幣進入經濟的方式。經典貨幣主義中，貨幣作為外生因素直接進入經濟，博爾頓和黃海洲的模型中，貨幣通過政府對資產或投資品的購買進入經濟。他們認為貨幣投入能夠用于增加產出的生產性投資上，那么貨幣增長就不僅僅影響了貨幣收入和價格（博爾頓，張僑然，2020）。正如明斯基所強調的那樣，在信貸市場不完善的經濟中尤其如此：在這種經濟中，政府主導的更多投資并不會簡單地擠出私人投資（Minsky，1965）。

目前我國和西方都依賴金融市場向社會投放貨幣，區(qū)別無非是美國是以資本市場為主的直接融資模式，我國多是以銀行為主的間接融資模式。但不同的進入方式決定了新增貨幣的分配結構。信用不能從根本上解決由資本積累和收入分配等原因導致的有效需求不足的問題，因此有必要引入經常性的收入分配政策（顧海良，2019）。進一步說，財政政策發(fā)揮貨幣效應就是要從公共利益出發(fā)，將金融部門為財政部門提供的貨幣融資投入有效率而不是資金空轉的領域，解決當前我國普遍存在的分配矛盾。新的技術手段為功能財政達成這一目標提供了可能。

（三）數字貨幣：功能財政的技術手段升維

功能財政的方案看似簡單，但想要實現最優(yōu)執(zhí)行起來卻是苛刻的。例如失業(yè)和通脹間不可識別閾如何判斷，政府總支出何以平衡，在執(zhí)行中都需要大量的量化指標和經濟依據。當技術手段和政策工具不足時，便只能以決策者的主觀意志判斷。如果在主觀意志判斷下執(zhí)行功能財政的方案，主觀判斷的偏差可能也會給功能財政帶來不必要的責難。例如為應對金融危機對我國帶來的不利影響，我國實施了四萬億財政刺激計劃和寬松的貨幣政策，此種決策對我國經濟的恢復起到了決定性作用。財政政策雖然在短期內解決了有效需求不足的問題，但長期來看必然增加供應能力，金融危機前就存在的產能過剩問題將進一步加劇。以基礎設施投資為著力點的財政刺激計劃，可以緩解產能過剩的問題，但又帶來了投資效率低下，為不良債權埋下隱患的問題（余永定，2019）。當時的刺激政策有出臺的必要，問題在于執(zhí)行和監(jiān)督的變形，這些負面影響應該歸責于功能財政理念嗎？這顯然是不合理的。

在財政政策和貨幣政策協(xié)調框架中，可編程的數字貨幣能夠提升對施政效果的掌握。目前數字人民幣研發(fā)以央行為主，但以替代M0、提升清結算效率為主的數字人民幣對經濟社會治理的深層次影響有限。貨幣及貨幣制度作為重要公共品，除了技術上的高效外，更應體現國家的“貨幣意志”，即可以怎么用和應該怎么用的問題。從財政收付角度探索數字人民幣，可以在與央行協(xié)調配合的條件下，堅持“以我為主，定其所用”的原則，不局限于央行對數字人民幣的職能限定，探索常態(tài)化資金直達機制的新手段。財政部門可從貨幣“可編程”角度，將財政資金使用規(guī)則、計劃目的嵌入特定的財政收付行為中，以信息化手段穿透式使用、引導、監(jiān)管財政資金的使用。未來例如常態(tài)化資金直達機制的實施還能進一步釋放數字貨幣的分配潛力。

此處可能導致財政和信貸間犬牙交錯的結合部難以保持穩(wěn)定性（黃達，2009），財政部門對貨幣調控能力質的飛躍必然沖擊貨幣部門，相較于追求交易便捷的同質化傳統(tǒng)貨幣，內嵌政策意志的異質化數字貨幣完全是新物種。政策代碼化的直接后果是財政部門能決定支付手段，失去中央銀行制約的財政會因此失去約束嗎？本文認為結論是否定的。首先，數字貨幣的技術特性決定財政對貨幣調控力增強的同時，數字貨幣也將顯著提高財政資金使用的透明性和規(guī)范性（蔣曉婉，2021）。數字貨幣本身即是進行財政監(jiān)督的“監(jiān)管科技”。其次，貨幣發(fā)行是政府依托國家主權財政信用行使的權力，財政部門可以通過狹義貨幣發(fā)行和國庫財政存款調控貨幣流通，財政和央行雙主體共同調控貨幣流通。財政決定貨幣的現象始終且將繼續(xù)存在。再次，各國雖然明確拒絕現代貨幣理論和功能財政的政策取向，但政府創(chuàng)造記賬貨幣，確保國家的債務和資產都可以用本國貨幣計價和清償已經成為通行做法（李俊生，2020）。當下一味強調貨幣政策紀律，夸大財政擴張的影響無謂地擠壓了政策空間。數字貨幣在財政領域的使用有望兼顧支付效能和分配效能的提升，但這并不是在割裂財政部門與貨幣部門之間的協(xié)作，二者共同為信用貨幣異化開出治理良劑。

數字貨幣下的數字支付可以減少資金清算中的時滯效應，減少資金無效占用成本，可以為國庫資金提供更實時的信息反饋，便于庫款的科學調度。隨著企業(yè)、消費者、政府的數字化加速，財政可以建立數字化平臺鏈接各方來實現收支數字化，可以提高財政政策的直達效果，實現財政資金運行的穿透式監(jiān)管，大幅提高財政政策精準度，減少資金漏損和各類欺詐行為（王志剛，2020）。

央行人士對數字貨幣如何更好地實施貨幣政策已經有較為成熟的成果。姚前認為，法定數字貨幣的可追蹤性和可編程性將會使法定貨幣煥發(fā)出全新功能，通過“時點條件觸發(fā)”“前瞻條件觸發(fā)”條件能夠解決貨幣傳導機制不暢、逆周期調控困難、貨幣“脫實向虛”、政策溝通不足等傳統(tǒng)貨幣政策困境。這些運用于貨幣政策中的基本思想也能運用于財政政策的實施之中。

如此一來，功能財政的執(zhí)行可以擺脫簡單粗暴的“印鈔”模式，借助數字貨幣提供的更精準的信息流，快速、準確地將貨幣融資提供給經濟體系中最需要的部分，人們對財政赤字貨幣化的恐懼也因為資金流轉透明度和政策轉向靈活度的提高而得以緩解，功能財政的最優(yōu)目標真正可執(zhí)行。

四、結論

勒納在《功能財政和聯(lián)邦債務》的結尾寫到，“……如果相信這些理論的人不使用功能財政，從長遠來看，他們將無法與使用功能財政的對手競爭?！保↙ener，1943）功能財政提出后近80年的歷史證明，經濟無法獨立于政治，而政治又將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)經濟學理論那些不可觸碰的原則。西方發(fā)達國家業(yè)已實行且將繼續(xù)加大功能財政的實施力度，在全球經濟一體化的今天，我國必將受其影響。“做好自己的事”的戰(zhàn)略定力來自于對經濟形勢變化的深刻認識，包容性地探討新治理手段的可行性，這也是面臨百年未有之大變局的科學心態(tài)。功能財政不是無止境地印鈔，在充分理解、吸收其政策主張的科學部分后，結合數字貨幣等新一代技術手段，功能財政有望為財政發(fā)揮國家治理的基礎和重要支柱作用貢獻理論力量。

注釋：

①受經濟處于下行通道和稅制結構的影響，我國財政收入增速仍然有很大可能一直低于GDP增速。而受財政支出總量始終有內在擴張趨勢的慣性的影響，部分財政支出一旦發(fā)生就難以退出的剛性和財政政策逆向對沖經濟周期的“逆周期性”，財政支出速度將始終高于GDP的增速。

②他的主要經濟學貢獻包括，建立福利經濟學中最低成本定價的“勒納—霍特林條件”（Lerner-Hotelling condition）；與奧斯卡·蘭格一同被視為社會主義經濟市場定價理論的主要設計師；在國際經濟學領域，勒納最早證明了自由貿易與進出口關稅對要素價格的影響完全相同；首先提出最佳貨幣區(qū)及其決定因素；他最早主張浮動匯率并將其與貨幣當局的市場干預相結合，以平抑過度的波動。在宣傳凱恩斯主義時，勒納發(fā)現了“凱恩斯主義中的致命缺陷”——充分就業(yè)帶來通脹，并嘗試探索協(xié)調價格穩(wěn)定和充分就業(yè)的方法。他可能是第一個認識到只有預期外的通貨膨脹才會產生有害影響的人，也是提倡債券指數化的第一人。他甚至比米爾頓·弗里德曼領先多年就提出了自然失業(yè)率的概念（Tibor Scitovsky，1984）。

③埃弗塞·多馬（Evsey Domar）曾回憶，“……在閱讀了勒納的功能財政論文時，讀到所得稅并不阻止冒險，因為損失可以用其他收入來抵消時，我憤怒地沖出辦公室，奔向馬斯格雷夫。馬斯格雷夫也出于同樣的原因跑向我的辦公室，我們決定一起寫一篇反駁勒納的論文。結果證明他不僅是對的，而且甚至過于保留了”（Tibor Scitovsky，1984）。多馬和馬斯格雷夫后來合作寫出了經典的稅收文獻（Domar and Musgrave，1944）。

④《管子》中記載，“玉起于禺氏，金起于汝漢，珠起于赤野，東西南北，距周七千八百里，水絕壤斷，舟車不能通，先王為其途之遠，其至之難，故托用于其重，以珠玉為上幣，以黃金為中幣，以刀布為下幣；三幣，握之則非有補于暖也，食之則非有補于飽也，先王以守財物，以御民事，而平天下也?！薄啊瓏鴰胖旁谏?，一在下。幣重而萬物輕，斂萬物，應之以幣，幣在下，萬物皆在上，萬物重十倍……?！?/p>