◆劉尚希 ◆武靖州

內(nèi)容提要：嵌入國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的財(cái)稅體制改革，需要整體觀、風(fēng)險(xiǎn)觀和協(xié)同觀的觀察視角。形塑國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建國(guó)家發(fā)展的確定性，應(yīng)作為財(cái)稅體制改革的重要目標(biāo)所在。新的財(cái)稅體制改革應(yīng)在中央和地方兩級(jí)治理框架下循序推進(jìn)，進(jìn)一步明晰地方作為一級(jí)治理主體的定位和央地財(cái)政事權(quán)，基于預(yù)算與約束公共權(quán)力的融合來完善國(guó)家治理方式；應(yīng)著眼創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略要求，構(gòu)建創(chuàng)新友好型的稅收制度。國(guó)家財(cái)稅體制改革應(yīng)作為國(guó)家行政體制改革的切入點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型。社會(huì)主要矛盾變化意味著新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，迫切需要提升國(guó)家財(cái)政權(quán)衡、判斷風(fēng)險(xiǎn)的能力，并以數(shù)字化為基礎(chǔ)強(qiáng)化現(xiàn)代財(cái)政制度的技術(shù)支撐。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，明確了財(cái)政制度現(xiàn)代化的改革方向。與20世紀(jì)90年代把財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)不同，黨的十八屆三中全會(huì)把財(cái)稅體制改革作為全面深化改革的重點(diǎn)，期待以此來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面改革的全面深化。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，習(xí)近平總書記在講話中指出：“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”①習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年6月7日。。當(dāng)前，我國(guó)正面臨世紀(jì)疫情與百年變局疊加、風(fēng)險(xiǎn)全球化與公共化不斷加劇的新形勢(shì)，國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變，重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有。我們依靠改革開放大大增強(qiáng)了國(guó)家綜合實(shí)力，物質(zhì)現(xiàn)代化跟上了時(shí)代步伐，而治理現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化依然在艱難的征程中。黨的十九屆四中全會(huì)提出，到2035年全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開財(cái)政制度現(xiàn)代化，財(cái)稅體制的系統(tǒng)性重構(gòu)是財(cái)政制度現(xiàn)代化的先決條件，也是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要條件。不言而喻，新時(shí)代的財(cái)稅改革須超越過去的經(jīng)濟(jì)思維，嵌入到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程之中來思考和設(shè)計(jì)。

一、新時(shí)代的財(cái)稅體制改革需要整體觀、風(fēng)險(xiǎn)觀和協(xié)同觀

新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。圍繞這個(gè)總目標(biāo)，財(cái)稅體制改革需要更新觀念，超越傳統(tǒng)思維，用整體觀、風(fēng)險(xiǎn)觀和協(xié)同觀來思考、設(shè)計(jì)和實(shí)施。

（一）整體觀

我國(guó)發(fā)展的整體性特征日漸顯著。除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展變得越來越重要。從大循環(huán)的角度看，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的發(fā)展相互影響，互為條件。這意味著新時(shí)代的改革也需要整體推進(jìn)。財(cái)稅體制改革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的特點(diǎn)，只有具備整體觀，才能能動(dòng)地推進(jìn)各方面的改革，促進(jìn)國(guó)家治理方式的完善和國(guó)家治理效能的提升；也只有用好整體觀，才能搞好財(cái)政自身的改革，加快財(cái)政制度的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.在“五位一體”總體布局中謀劃財(cái)稅體制改革。過去，我們一直把財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)，相關(guān)文件中亦將財(cái)稅體制改革與市場(chǎng)化改革、金融體制改革、國(guó)有企業(yè)改革等放到一起。這種認(rèn)識(shí)上的滯后性，可能是導(dǎo)致財(cái)稅體制系統(tǒng)性重構(gòu)難以落地的一個(gè)重要原因。國(guó)家治理視角下的財(cái)稅體制改革，須突破單純作為經(jīng)濟(jì)體制改革一部分的舊框架，把財(cái)稅體制置于“五位一體”總體布局中來謀劃，并與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)文明體制改革關(guān)聯(lián)在一起協(xié)同推進(jìn)。

2.把“一體兩翼”作為有機(jī)整體來推進(jìn)財(cái)政制度現(xiàn)代化。財(cái)政體制（主要指中央政府與地方政府間的財(cái)政關(guān)系）、預(yù)算制度、稅收制度是財(cái)政制度的基本框架，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以財(cái)政體制為“體”，以預(yù)算制度、稅收制度為“兩翼”來整體推進(jìn)。若把三者分開設(shè)計(jì)，分別出臺(tái)、各自推進(jìn)，將會(huì)導(dǎo)致財(cái)稅改革的“碎片化”，帶來改革實(shí)施中相互掣肘的風(fēng)險(xiǎn)，妨礙財(cái)政制度現(xiàn)代化進(jìn)程。不僅如此，從國(guó)家治理的基礎(chǔ)角度看，可能還會(huì)對(duì)其他方面的改革和宏觀政策實(shí)施帶來消極影響。

3.理清財(cái)稅改革的輕重緩急與先后順序。財(cái)稅體制改革需要整體推進(jìn)，并不等于各項(xiàng)改革具有同等的系統(tǒng)重要性、齊步走。黨的十九大對(duì)財(cái)稅體制改革的順序作出了重要調(diào)整，將財(cái)政體制改革放在前面，其后為預(yù)算制度改革和稅收制度改革，更加突出了作為形塑國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的財(cái)政體制改革的牽引作用。財(cái)政體制、預(yù)算制度與稅收制度的改革存在輕重緩急和先后次序問題。央地間財(cái)政關(guān)系如不清晰則會(huì)制約稅收制度改革，導(dǎo)致稅制設(shè)計(jì)的“靶向”不夠清晰。而稅制改革不落地，央地間的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的匹配組合也難以實(shí)施。預(yù)算制度透明性、完整性、規(guī)范性的提高，也有賴于央地財(cái)政關(guān)系的改革。在地方越來越依賴于轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算框架上下一般粗的情況下，預(yù)算在公共資源配置中的“決定性”作用將難以發(fā)揮。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革不宜再堅(jiān)持先易后難、成熟一項(xiàng)改革一項(xiàng)的策略，應(yīng)整體謀劃、分清主次，以前續(xù)改革為后續(xù)改革創(chuàng)造條件，加強(qiáng)各項(xiàng)改革的銜接性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)觀

從國(guó)家治理的視角審視財(cái)稅體制改革，應(yīng)突破經(jīng)濟(jì)理性假設(shè)與確定性思維的束縛，以公共理性重塑改革的邏輯框架。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)?！伴L(zhǎng)治久安”旨在防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，避免經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)。在這個(gè)意義上，國(guó)家治理就是風(fēng)險(xiǎn)治理。風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代公司治理的中心，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心，其區(qū)別僅在于風(fēng)險(xiǎn)類型不同，前者是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，后者是公共風(fēng)險(xiǎn)。

1.明晰政府間風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體。風(fēng)險(xiǎn)并不可怕，關(guān)鍵在于能夠及時(shí)識(shí)別、預(yù)警與處置。然而，在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體不清的情況下，即使有識(shí)別、預(yù)警與處置機(jī)制，也會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。我國(guó)過去的改革打破了計(jì)劃體制的“利益大鍋飯”，使得市場(chǎng)主體有了越來越強(qiáng)的自我利益意識(shí)，但由于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體還相當(dāng)模糊，甚至部分領(lǐng)域尚沒有界定，仍在吃“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”①劉尚希：《中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征：“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》，《管理世界》，2004年第5期。，這一點(diǎn)在事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面更為明顯。尤其在事權(quán)劃分上具有“中央決策、地方執(zhí)行”的特征，地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的自我意識(shí)模糊，沒有明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，應(yīng)承擔(dān)什么樣的風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)清晰規(guī)則，中央各部門的要求不一樣，強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)也不一樣，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)博弈中最終由中央政府兜底。盡管強(qiáng)化了追責(zé)、問責(zé)機(jī)制，但在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體不清晰的情況下，“風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任”（地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、地方金融風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解）往往是央地共擔(dān)的，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊不清。這就迫切需要按照風(fēng)險(xiǎn)邏輯重塑央地財(cái)政關(guān)系。

2.以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向劃分央地間事權(quán)。與聯(lián)邦制國(guó)家“獨(dú)立事權(quán)多、共同事權(quán)少”的事權(quán)結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)現(xiàn)行的事權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“獨(dú)立事權(quán)少、共同事權(quán)多”的格局，而共同事權(quán)往往演變?yōu)椤吧厦纥c(diǎn)菜、下面買單”或“上面給點(diǎn)錢、下面擔(dān)全責(zé)”的履行方式。涉及風(fēng)險(xiǎn)轄區(qū)外溢、國(guó)家安全的事權(quán)（暫稱之為A類事權(quán)），地方實(shí)質(zhì)上是無(wú)力承擔(dān)的；涉及可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和隱匿風(fēng)險(xiǎn)的事權(quán)（暫稱之為B類事權(quán)），地方可承擔(dān)但不宜由地方全承擔(dān)。一般來說，越是基層政府，風(fēng)險(xiǎn)駕馭能力越弱，即使勉強(qiáng)承擔(dān)了A類事權(quán)，最終也會(huì)轉(zhuǎn)化為中央的風(fēng)險(xiǎn)。地方承擔(dān)B類事權(quán)，有N種方式可以規(guī)避，在央地風(fēng)險(xiǎn)博弈中導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，從而轉(zhuǎn)化為中央風(fēng)險(xiǎn)。不考慮風(fēng)險(xiǎn)特征的事權(quán)下移，風(fēng)險(xiǎn)上移將是遲早的事情，而且上移的風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)加倍放大。強(qiáng)化地方各級(jí)政府駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力，應(yīng)以“風(fēng)險(xiǎn)與能力匹配”“風(fēng)險(xiǎn)特性與風(fēng)險(xiǎn)主體相適宜”為前提條件。憑經(jīng)驗(yàn)以行政命令方式讓地方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，最終都會(huì)轉(zhuǎn)化為中央的風(fēng)險(xiǎn)。

3.形成有助于公共風(fēng)險(xiǎn)收斂與出清的體制機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)不可能憑空消失，但可以分散、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化，現(xiàn)代商業(yè)保險(xiǎn)制度就是個(gè)人和企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散、轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)機(jī)制。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革，應(yīng)把更多的資源用于培育市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)治理，使得市場(chǎng)、社會(huì)具有更強(qiáng)的自組織能力、自我約束能力和自我防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而使得大量的私人風(fēng)險(xiǎn)不轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前及今后應(yīng)堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)政府向市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)的改革，以行為主體規(guī)則的界定替代政府、市場(chǎng)和社會(huì)活動(dòng)范圍的界定，突破“楚河漢界”的界域思維，構(gòu)建不同行為主體之間的合作機(jī)制；政府、企業(yè)、社會(huì)組織按照各自行為規(guī)則行事，跨界合作，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)無(wú)形之手、政府有形之手和社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力的有機(jī)結(jié)合，形成治理合力。通過深化市場(chǎng)分權(quán)改革，完善經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)，提高市場(chǎng)配置資源的能力；通過加快社會(huì)分權(quán)改革，構(gòu)建社會(huì)微觀基礎(chǔ)，培育社會(huì)自治能力。市場(chǎng)有效性、社會(huì)自律性增強(qiáng)了，就可從源頭減少個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的公共化，實(shí)現(xiàn)防范公共風(fēng)險(xiǎn)的目的，降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平，減輕政府化解公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力。

（三）協(xié)同觀

政府各部門都是政府的一部分，政府的各項(xiàng)改革都是全面深化改革的一部分，各項(xiàng)政策都是公共政策體系的一部分。如果部門、改革與政策間不協(xié)調(diào)，一個(gè)踩油門、一個(gè)踩剎車，就容易出事故。財(cái)稅體制改革也是如此，需要部門間、政府間、政策間協(xié)同推進(jìn)。

1.中央與地方協(xié)同推進(jìn)，避免“中央熱、地方冷”。改革開放初期，我國(guó)的很多改革都是“自下而上”的，即地方先行試點(diǎn)，取得效果后，從中央層面推進(jìn)。新一輪的改革更加注重頂層設(shè)計(jì)，由中央層面出政策、定方案，地方政府落實(shí)執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)來看，一些改革方案“一刀切”的特征比較明顯，也有些改革方案較為籠統(tǒng)，不具有操作的指導(dǎo)性，或與地方迫切需要解決的問題不契合，尤其是涉及改革引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)來承擔(dān)的問題，尚不清晰，導(dǎo)致一些改革停留在文件上，地方推動(dòng)改革的熱情不高。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中央與地方協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的原則，在深入調(diào)查研究與論證的基礎(chǔ)上，中央層面設(shè)計(jì)原則性、框架性方案，允許地方政府進(jìn)行創(chuàng)新探索，推進(jìn)“更接地氣”的改革，讓地方政府有熱情、有意愿推動(dòng)改革措施的落實(shí)落地。

2.部門間及部門內(nèi)部協(xié)同推進(jìn)，避免“各掃門前雪”。大部分改革都不可能由一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)來單獨(dú)完成，央地財(cái)政關(guān)系改革不是財(cái)政部門單獨(dú)能推動(dòng)的，它需要中央與各級(jí)地方政府、各政府部門的聯(lián)動(dòng)；預(yù)算管理改革更是涉及作為預(yù)算部門（單位）的所有公共部門。如果“各掃門前雪”，各部門推動(dòng)本領(lǐng)域的改革就會(huì)五花八門、前后不搭，最終使改革流于形式。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革應(yīng)打破領(lǐng)域間、行業(yè)間、部門間的壁壘，在明確牽頭單位的同時(shí)，讓相關(guān)部門和單位都參與進(jìn)來，形成跨部門的協(xié)同機(jī)制。

3.“一體”與“兩翼”協(xié)同推進(jìn)，避免各項(xiàng)改革相互脫節(jié)。目前，從財(cái)稅體制改革總體方案，到預(yù)算管理制度改革、稅收征管體制改革、中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革方案均已出臺(tái)。從政策文件的發(fā)布來看，改革力度無(wú)疑是巨大的。新時(shí)代的財(cái)稅體制改革，不宜再采取成熟一項(xiàng)發(fā)布一項(xiàng)的模式，應(yīng)按照黨的十九大的相關(guān)部署，以“一體兩翼”的思路和框架協(xié)同推進(jìn)。

二、通過財(cái)稅體制改革形塑國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

（一）財(cái)稅體制改革不是被動(dòng)適應(yīng)而是形塑國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是國(guó)家治理體系之中各個(gè)系統(tǒng)的組織方式，主要包括中央政府與地方政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)四大關(guān)系。這四大關(guān)系中，央地政府關(guān)系是基礎(chǔ)，沒有央地政府關(guān)系的明確，各級(jí)政府間關(guān)系就難以理順，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的理順更難以談起。財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政規(guī)則都嵌入上述四大關(guān)系之中，并具有基礎(chǔ)性、支撐性、牽引性作用。因此，財(cái)稅體制改革不是被動(dòng)地適應(yīng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，不是在既定的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)下改革財(cái)稅體制和推進(jìn)財(cái)政制度現(xiàn)代化，而是以自身的改革形塑國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，通過財(cái)政的基礎(chǔ)性作用牽引上述四大關(guān)系調(diào)整，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的邊際改進(jìn)。因此，應(yīng)把財(cái)稅改革目標(biāo)融入治理改革目標(biāo)之中，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)相容”。

通過推進(jìn)財(cái)稅體制改革，形成穩(wěn)定、清晰、高效的央地財(cái)政關(guān)系，就為理順政府間關(guān)系打下了基礎(chǔ)；政府間關(guān)系明晰了，各級(jí)政府在國(guó)家治理中的角色與定位就確定了，隨著預(yù)算制度和稅收制度的進(jìn)一步完善，就為進(jìn)一步改進(jìn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系提供了條件，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)框架就可在財(cái)稅改革與治理改革的互動(dòng)中不斷調(diào)整完善、成熟定型。在央地關(guān)系改革中，財(cái)政體制改革居于基礎(chǔ)地位；在政府與市場(chǎng)關(guān)系的理順中，財(cái)稅體制改革是重要的前置性條件；在政府與社會(huì)關(guān)系優(yōu)化中，財(cái)政發(fā)揮著牽引、激勵(lì)和保障的作用。而在市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系中，財(cái)政對(duì)盈利組織與非營(yíng)利組織、社會(huì)與市場(chǎng)的互動(dòng)等方面的規(guī)制和激勵(lì)作用也不可或缺。

（二）財(cái)稅體制改革推動(dòng)國(guó)家治理方式完善

國(guó)家治理方式是指政府以什么樣的模式和方法使用公共權(quán)力，對(duì)公共資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置以對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等現(xiàn)代國(guó)家治理?xiàng)l件下的治理方式。系統(tǒng)治理的提出，旨在克服過去存在的分散治理、碎片化治理的弊端；依法治理則對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)的人治與法治，克服因法治不健全造成的法律面前不平等的問題；綜合治理是要增強(qiáng)政府各部門在公共風(fēng)險(xiǎn)管理中政出多門、缺乏協(xié)同的問題；源頭治理則是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨諸多重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的情況下，基于不確定性與風(fēng)險(xiǎn)思維，重視風(fēng)險(xiǎn)源的治理，而不僅僅是事后處置。

在現(xiàn)代國(guó)家治理框架下，無(wú)論是何種治理方式，都與財(cái)政有內(nèi)在聯(lián)系，有賴于公共資源如何安排。治理的指向是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的確定性，這需要通過防范化解各類公共風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)，而不同的治理方式就是針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、分擔(dān)、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化等變化過程而采取的應(yīng)對(duì)之策。治理方式不同，說明風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)不同。無(wú)論是從風(fēng)險(xiǎn)源頭來進(jìn)行綜合防范，對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)公共化的依法分擔(dān)，還是化解公共風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)協(xié)同，都與財(cái)稅體制改革關(guān)聯(lián)在一起。利益與風(fēng)險(xiǎn)是硬幣的兩面，公共利益、公共風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體利益、個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)并沒有涇渭分明的界限，財(cái)稅體制改革就是通過優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)達(dá)到公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。各種治理方式都離不開國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人等不同主體的利益和風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)基本問題，不同主體參與治理過程，無(wú)非就是利益與風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則博弈。無(wú)論何種博弈結(jié)果，都離不開稅收、財(cái)政支出和公共服務(wù)這些財(cái)稅手段的運(yùn)用。在這個(gè)意義上，財(cái)稅體制改革的過程實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含了各種治理方式的本質(zhì)——以協(xié)調(diào)利益關(guān)系促進(jìn)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，其他各項(xiàng)改革都不過是達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的形式和路徑而已。

（三）財(cái)稅體制改革助推國(guó)家治理效能提升

國(guó)家治理效能最終體現(xiàn)在公共風(fēng)險(xiǎn)最小化上。財(cái)政在防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)中的基礎(chǔ)性作用，也是旨在通過公共資源的優(yōu)化配置來促進(jìn)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。在這一過程中，一般理解認(rèn)為財(cái)政是提供財(cái)力支持的，處在“后勤”位置。這顯然是一種簡(jiǎn)單化、機(jī)械化的認(rèn)知。其實(shí)，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的公共化與財(cái)政規(guī)則直接相關(guān)，財(cái)政是否為個(gè)體冒險(xiǎn)行為“埋單”的預(yù)期，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性有直接關(guān)系。從行為主義視角來觀察，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期決定了行為風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)的公共化程度，這恰恰需要財(cái)政規(guī)則來發(fā)揮作用。“預(yù)算約束軟化”“養(yǎng)懶人”等財(cái)政體制弊端，都不利于公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。

三、嵌入國(guó)家治理的財(cái)稅體制改革路徑

（一）在中央—地方兩級(jí)治理框架下推進(jìn)財(cái)稅體制改革

我國(guó)雖有五級(jí)政府，但從治理構(gòu)架上看是兩個(gè)層次：中央和地方。財(cái)稅體制改革不宜基于五級(jí)政府的管理體系，而是應(yīng)基于兩級(jí)政府治理體系來推進(jìn)。

1.地方是與中央相對(duì)應(yīng)的治理主體。大國(guó)治理需要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，過度集權(quán)容易造成管理成本高昂和管理效率損失，過度分權(quán)則容易造成區(qū)域差距過大、中央對(duì)地方管控力弱化。對(duì)于像我國(guó)這樣的大國(guó)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求更需要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。作為單一制國(guó)家，顯然不能過度分權(quán)；但中央政府管的太寬、太深也不是好的選擇。“橫到邊”的管理會(huì)弱化市場(chǎng)與社會(huì)，與“治理”的“多中心”理念不符；“縱到底”的管理既會(huì)降低地方政府的積極性，也會(huì)由于中央與地方間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致中央政策難以落地。把兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)作為財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)，首先需要界定中央政府的權(quán)責(zé)，關(guān)鍵在于把省以下各級(jí)政府當(dāng)作一個(gè)整體來看待。界定中央權(quán)責(zé)相對(duì)容易，強(qiáng)化地方治理需要有新的思路。黨的十九大提出，要賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，意味著向地方放權(quán)是強(qiáng)化兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)的重要方向，但如何在地方治理中實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，仍需要在制度上進(jìn)行更加合理的設(shè)計(jì)。

2.明確央地財(cái)政關(guān)系是財(cái)稅體制改革的核心。兩級(jí)治理架構(gòu)下，地方政府是一體的，不再分層級(jí)對(duì)待，地方各級(jí)政府之間是地方內(nèi)部事務(wù)關(guān)系。因此，理順政府間關(guān)系，首要的是央地間關(guān)系。只有中央與地方政府間關(guān)系明確了，地方政府間關(guān)系便可在國(guó)家治理的大框架下因地制宜進(jìn)行，可以參照中央與地方關(guān)系確定，也可以根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)造性地明確地方各級(jí)政府權(quán)責(zé)。政府間關(guān)系理不清，就難以理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。特別是在公共資源領(lǐng)域，由于中央與地方間的權(quán)責(zé)不明晰，各級(jí)政府在管理和使用公共資源方面存在不規(guī)范性，導(dǎo)致部分公共資源（如土地、礦產(chǎn)資源）的市場(chǎng)化配置出現(xiàn)了一定程度的扭曲。

3.理順央地財(cái)政關(guān)系應(yīng)以產(chǎn)權(quán)改革為基礎(chǔ)。改革是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，沒有前續(xù)改革，后續(xù)改革便難以推進(jìn)。就央地間財(cái)政關(guān)系來說，收入劃分的基礎(chǔ)是支出責(zé)任的劃分，支出責(zé)任劃分的前提是財(cái)政事權(quán)的劃分，財(cái)政事權(quán)的劃分要與政府事權(quán)相匹配。在公有制占主體的基本經(jīng)濟(jì)制度下，政府事權(quán)的劃分還要考慮政府間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為例，土地和自然資源是國(guó)有的，如果不理清土地和自然資源在中央與地方政府間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，行政管理權(quán)限就難以明確；行政權(quán)不明確，財(cái)政事權(quán)也難以確定；財(cái)政事權(quán)不確定，支出責(zé)任就無(wú)法劃分；支出責(zé)任劃分不清，收入歸屬便無(wú)法確認(rèn)。因此，應(yīng)按照“產(chǎn)權(quán)—事權(quán)—財(cái)政事權(quán)—支出責(zé)任—財(cái)政收入”的改革路徑，逐步完善央地財(cái)政關(guān)系。

（二）完善與現(xiàn)代國(guó)家治理相適應(yīng)的財(cái)政體制

深化財(cái)政體制改革是全面深化改革的突破口，是關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新既要有先進(jìn)的觀念，又要與國(guó)家治理的基本架構(gòu)相契合。

1.從明晰中央財(cái)政事權(quán)入手確定央地財(cái)政事權(quán)劃分?，F(xiàn)階段應(yīng)以問題導(dǎo)向統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付四個(gè)核心環(huán)節(jié)的有序改革來完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義財(cái)政體制。財(cái)政事權(quán)劃分是整體改革的起點(diǎn)，支出責(zé)任劃分是改革的基礎(chǔ)，收入劃分是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的手段，轉(zhuǎn)移支付改革是整體改革落地實(shí)施的保障。政府間財(cái)政關(guān)系改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)的改革需要互動(dòng)、連貫。財(cái)政事權(quán)劃分不清晰的問題不僅存在于中央與地方之間，還存在于地方各級(jí)政府之間，根源在于中央事權(quán)不明晰，因而解決問題的切入點(diǎn)也在中央層面。明晰中央事權(quán)需要從一級(jí)預(yù)算單位逐級(jí)梳理工作職責(zé)范圍，把分解到各單位的“事權(quán)”做實(shí)、做準(zhǔn)，并結(jié)合行政體制改革、編制制度改革最終實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分法制化。

2.依據(jù)財(cái)政事權(quán)范圍明確政府間支出責(zé)任。中央財(cái)政事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，中央與地方共同財(cái)政事權(quán)要區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。體現(xiàn)國(guó)民待遇和公民權(quán)利、涉及全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的事權(quán)，應(yīng)研究制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的事權(quán)，在科學(xué)評(píng)估事權(quán)外溢程度的基礎(chǔ)上，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助的方式承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)中央和地方有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的事權(quán)，中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；對(duì)中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的事權(quán)，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

3.根據(jù)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相應(yīng)調(diào)整央地財(cái)政收入。一方面，應(yīng)科學(xué)設(shè)定中央、地方收入比的目標(biāo)值。現(xiàn)階段一般公共預(yù)算中中央本級(jí)支出占比明顯低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展中大國(guó)，這阻礙了中央政府宏觀管理職能的有效發(fā)揮。應(yīng)把已經(jīng)明確具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全國(guó)性等基本公共服務(wù)的支出責(zé)任上劃中央政府，把中央與地方共同承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任重心適度上移。在增加中央支出責(zé)任的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局，扭轉(zhuǎn)縣級(jí)財(cái)力與支出責(zé)任不匹配的狀況。另一方面，應(yīng)構(gòu)建地方稅收體系。在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任清晰的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，科學(xué)劃分中央稅、共享稅和地方稅，理順中央與地方的收入劃分。

4.完善轉(zhuǎn)移支付制度。在事權(quán)劃分清晰，支出責(zé)任層次適度上移，收入劃分逐步完善的基礎(chǔ)上，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，建立有中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付制度。一是考慮央地間收入與支出的目標(biāo)值，逐步減少轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，將涉及基本公共服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入均衡性轉(zhuǎn)移支付。三是規(guī)范中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。無(wú)論是從規(guī)模還是結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)行的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求還有很多不相適應(yīng)之處，需要逐步調(diào)整和完善。

（三）構(gòu)建更加科學(xué)高效的預(yù)算管理制度

黨的十八大以來，預(yù)算管理改革全面深入推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架基本成形，預(yù)算治理格局不斷優(yōu)化。但預(yù)算管理改革是全面深化改革的有機(jī)組成部分，與行政體制、財(cái)政體制等領(lǐng)域的改革相輔相成，不可能“單兵突進(jìn)”。受多種因素制約，我國(guó)預(yù)算管理尚存在一些突出問題，特別是受預(yù)算權(quán)責(zé)配置未完全理順、傳統(tǒng)預(yù)算理念與模式仍發(fā)揮主導(dǎo)作用、績(jī)效管理系統(tǒng)性不足等因素制約，需在國(guó)家治理的整體觀視角下循序漸進(jìn)推進(jìn)改革。

1.把“財(cái)政治權(quán)”融入預(yù)算制度改革之中?；仡櫺轮袊?guó)70多年財(cái)稅體制改革發(fā)展的歷史，基本是沿著集權(quán)—放權(quán)—分權(quán)的路徑推進(jìn)的。作為國(guó)家治理基礎(chǔ)與重要支柱的財(cái)政，在新時(shí)代國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“治權(quán)”的功能，即通過建立現(xiàn)代財(cái)政制度約束公共權(quán)力。央地財(cái)政關(guān)系的法定主要體現(xiàn)的是財(cái)政權(quán)力的集中與分散，而稅收和預(yù)算的法定則主要是對(duì)政府收入與支出權(quán)力的約束，體現(xiàn)的是“財(cái)政治權(quán)”理念，即在約束政府公共資金的籌集與運(yùn)用權(quán)力的同時(shí)，約束政府的公共權(quán)力。政府不具備營(yíng)利性，意味著其收入必定通過吸納公民或企業(yè)的收入來實(shí)現(xiàn)；除去籌集收入的活動(dòng)，政府的一切其他活動(dòng)都包含著公共收入的運(yùn)用，故而政府的一切活動(dòng)都與公共資金有關(guān)。約束政府公共權(quán)力的途徑和手段有很多，但根本上是要約束住政府運(yùn)用公共資金的權(quán)力，管住了“錢”，就等于牽住了權(quán)力的“牛鼻子”。

2.按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求理順預(yù)算權(quán)責(zé)與行政權(quán)責(zé)的關(guān)系。預(yù)算權(quán)責(zé)包括預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)力與責(zé)任，縱向在中央與地方政府間劃分，橫向在立法機(jī)構(gòu)與政府各部門間劃分。改革開放以來，經(jīng)過多輪改革，我國(guó)已初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算權(quán)責(zé)配置體系，但與“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效”的要求仍有差距。應(yīng)進(jìn)一步理順立法機(jī)構(gòu)與政府的預(yù)算權(quán)責(zé)，即優(yōu)化宏觀權(quán)責(zé)；適當(dāng)上收預(yù)算部門的預(yù)算權(quán)責(zé)，即收緊微觀權(quán)責(zé)；充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的約束權(quán)責(zé)，即強(qiáng)化中觀權(quán)責(zé)；建立健全社會(huì)公眾行使預(yù)算約束權(quán)限的平臺(tái)與渠道，即暢通社會(huì)參與和監(jiān)督。

3.完善政府預(yù)算與公共政策的銜接機(jī)制。預(yù)算是政府基于公共服務(wù)需求所做出的“花錢”安排，形式上是“花錢”，實(shí)質(zhì)上是滿足公共服務(wù)需求的公共政策。傳統(tǒng)的預(yù)算管理更加關(guān)注過程管控，重視收支平衡。在稅收規(guī)范化與法定化的條件下，財(cái)政收入預(yù)算是相對(duì)穩(wěn)定和可預(yù)期的，現(xiàn)代預(yù)算管理應(yīng)更加關(guān)注支出本身，并與公共政策相銜接。把財(cái)政支出政策與公共政策銜接起來，不是根據(jù)各預(yù)算部門申報(bào)的預(yù)算來安排，而是根據(jù)各領(lǐng)域的公共政策來安排預(yù)算。公共需求是巨大的，公共政策因此存在無(wú)限擴(kuò)張的可能，而財(cái)政資金是有限的，不可能滿足無(wú)限的公共政策需求。公共政策應(yīng)當(dāng)區(qū)分輕重緩急，財(cái)政支出政策應(yīng)當(dāng)有保有壓、量力而行。這就要求把預(yù)算規(guī)模與結(jié)構(gòu)作為設(shè)計(jì)、優(yōu)化與調(diào)整公共政策的重要依據(jù)。

4.形成“需求—標(biāo)準(zhǔn)—績(jī)效”三位一體的預(yù)算管理模式?，F(xiàn)代財(cái)政制度下，財(cái)政資金分配需要考慮的因素因時(shí)因地因需求而異，但應(yīng)體現(xiàn)“需求—標(biāo)準(zhǔn)—績(jī)效”的邏輯，反映現(xiàn)實(shí)需求，遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)實(shí)際效果。首先，預(yù)算安排應(yīng)最大程度反映現(xiàn)實(shí)需求。各級(jí)政府部門的預(yù)算編制應(yīng)在充分的需求調(diào)研與論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)在了解宏觀需求的基礎(chǔ)上審核預(yù)算，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)把更多資源與精力用于中微觀層面的需求調(diào)查、確認(rèn)與核實(shí)。其次，預(yù)算安排應(yīng)有細(xì)致、精確、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)明確了，需求與標(biāo)準(zhǔn)相乘便是預(yù)算規(guī)模。這就要求財(cái)政部門和主管部門應(yīng)加快預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，并形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。最后，以財(cái)政支出效率與效益作為考核各級(jí)預(yù)算部門的重要標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代預(yù)算更加關(guān)注“結(jié)果”，應(yīng)把財(cái)政支出的效率與效益作為評(píng)判各級(jí)預(yù)算部門的重要標(biāo)尺。需求與標(biāo)準(zhǔn)管住了預(yù)算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，績(jī)效管住了預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，同時(shí)為預(yù)算編制與執(zhí)行提供支撐，這樣“需求—標(biāo)準(zhǔn)—績(jī)效”三位一體的預(yù)算管理就能夠體現(xiàn)“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的現(xiàn)代預(yù)算制度要求。

（四）構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展階段相適配的稅收制度

稅收制度深刻影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局需要構(gòu)建與之相適配的稅收制度。應(yīng)堅(jiān)持稅收法定和系統(tǒng)觀念原則，整體設(shè)計(jì)，謀定而動(dòng)，積極推進(jìn)稅收制度改革。

1.對(duì)稅收制度改革進(jìn)行關(guān)聯(lián)性系統(tǒng)設(shè)計(jì)。稅收制度是財(cái)政體制的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代國(guó)家治理制度體系的有機(jī)組成部分。改革開放后，通過“利改稅”“費(fèi)改稅”和分稅制改革，我國(guó)已經(jīng)基本建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度體系。當(dāng)前，我國(guó)稅制改革的焦點(diǎn)及難點(diǎn)集中在“完善地方稅體系”和“提高直接稅比重”這兩個(gè)方面。不但在財(cái)政改革中，即使在國(guó)家治理現(xiàn)代化整個(gè)體系中，這兩方面都占據(jù)著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的地位?！巴晟频胤蕉愺w系”關(guān)系到我國(guó)地方政府特別是基層地方政府的財(cái)政可持續(xù)性問題。因此改革中應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局，綜合考量各方面需求，形成一攬子方案。從實(shí)踐看，增值稅由中央與地方分享實(shí)施成本較高，在稅源與稅收日益背離的趨勢(shì)下，給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來越來越大的挑戰(zhàn)。故而從中長(zhǎng)期看增值稅作為中央稅是更恰當(dāng)?shù)姆桨浮５胤蕉悜?yīng)以消費(fèi)為稅基，如此能夠更好地激勵(lì)地方政府完善治理結(jié)構(gòu)，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，也有利于形成流動(dòng)人口稅收負(fù)擔(dān)與公共品受益的適配性?！疤岣咧苯佣惐戎亍鄙婕案鱾€(gè)稅種之間的搭配問題，在改革中不應(yīng)局限于當(dāng)前情況下稅種間的靜態(tài)關(guān)系，而是應(yīng)做好趨勢(shì)性的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)設(shè)計(jì)，形成稅制要素之間較好的耦合性。具體來說，就是要對(duì)稅制體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性完善，在總體不增加全社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)的前提下實(shí)施漸進(jìn)式調(diào)整，“小步快跑”實(shí)現(xiàn)稅改預(yù)期目標(biāo)。

2.合理把握稅收的調(diào)節(jié)功能。社會(huì)上有一種傾向，遇到什么問題，首先想到的就是通過減稅或者增稅來調(diào)節(jié)。其實(shí)，稅收的調(diào)節(jié)功能是從收入功能中衍生出來的，不能獨(dú)立存在，其調(diào)節(jié)功能大小取決于收入功能強(qiáng)弱。如面對(duì)收入分配差距大這個(gè)熱點(diǎn)問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為是稅收調(diào)節(jié)不力的結(jié)果，主張用高的邊際稅率來調(diào)節(jié)高收入，這是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。我國(guó)個(gè)人所得稅占稅收收入比重不到10%，即便個(gè)人所得稅占比高達(dá)三成以上的美國(guó)，也沒有解決貧富差距擴(kuò)大的問題。累進(jìn)稅率僅僅是一整套分配體系的有機(jī)組成部分，其作用機(jī)制主要是向社會(huì)傳導(dǎo)抑制收入分配差距的信號(hào)，以此來調(diào)節(jié)利潤(rùn)分配行為，這種作用機(jī)制總體上是溫和、漸進(jìn)的。因此，促進(jìn)共同富裕需要從初次分配環(huán)節(jié)的起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平入手，從人的能力和群體性鴻溝的縮小入手來綜合施策。

3.提升稅收制度的適配性。應(yīng)打破稅制改革只能減不能增的觀念，通過拓寬稅基來保障社會(huì)公平，特別是著力解決勞動(dòng)與資本稅負(fù)不公問題。增值稅與工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體性特征的適配性較好，而與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的非實(shí)體性特征難以適配。可考慮擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，同時(shí)弱化增值稅的收入功能，兩者實(shí)行聯(lián)動(dòng)的替代性改革。把個(gè)人所得稅與法人所得稅改革聯(lián)動(dòng)起來，解決勞動(dòng)與資本所得邊界模糊、生活成本與企業(yè)成本難以分辨條件下的稅負(fù)差異問題，進(jìn)一步把個(gè)人所得稅改革與延遲退休、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來。考慮我國(guó)公有制為主體的特征，應(yīng)以使用權(quán)為基準(zhǔn)設(shè)計(jì)資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅收制度，通過針對(duì)財(cái)富存量征稅，充分發(fā)揮稅收的收入分配調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，應(yīng)綜合考慮碳稅、碳關(guān)稅、數(shù)字稅等新型稅種設(shè)計(jì)，以及反稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移國(guó)際稅收規(guī)則等，推動(dòng)解決全球化條件下的稅收制度內(nèi)外協(xié)調(diào)問題。

4.著力構(gòu)建創(chuàng)新友好型稅收制度。高水平科技自強(qiáng)自立，是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。科技創(chuàng)新的三要素不外乎人才、資金與機(jī)制。創(chuàng)新友好型的稅收制度就是有利于人力資本積累、科技創(chuàng)新投入、科技創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化的稅收制度設(shè)計(jì)。構(gòu)建創(chuàng)新友好型稅收制度，應(yīng)通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮稅收制度的激勵(lì)作用。在分配激勵(lì)方面，應(yīng)保持合理的宏觀稅負(fù)水平，以穩(wěn)定的稅收環(huán)境引導(dǎo)創(chuàng)新主體預(yù)期。應(yīng)在稅收政策上釋放長(zhǎng)期性、一致性的信號(hào)，在全面落實(shí)稅收法定原則的基礎(chǔ)上，降低市場(chǎng)主體創(chuàng)新成本，穩(wěn)定市場(chǎng)主體創(chuàng)新收益。在市場(chǎng)激勵(lì)方面，應(yīng)構(gòu)建促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收制度，把公平的稅收環(huán)境擺在比稅負(fù)高低、輕重更加重要的位置，同步發(fā)揮稅收制度與稅收征管兩方面的公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)作用。在行為激勵(lì)方面，應(yīng)基于創(chuàng)新行為改革稅收制度，減少特惠性稅收激勵(lì)，讓創(chuàng)新行為得到普遍性激勵(lì)，推動(dòng)全社會(huì)形成濃厚的創(chuàng)新氛圍。在社會(huì)激勵(lì)方面，要推動(dòng)形成有利于人力資本的稅收制度，以稅收制度設(shè)計(jì)促進(jìn)人力資源再生產(chǎn)、人力資源向人力資本轉(zhuǎn)化、簡(jiǎn)單人力資本向復(fù)雜人力資本轉(zhuǎn)化、普通人力資本向高級(jí)人力資本轉(zhuǎn)化。

四、健全與現(xiàn)代財(cái)政制度相匹配的組織、管理與技術(shù)保障

合理的央地財(cái)政關(guān)系、先進(jìn)的預(yù)算制度、優(yōu)化的稅收制度要在國(guó)家治理中協(xié)同發(fā)揮作用，需要與之相適應(yīng)的財(cái)政組織、管理與技術(shù)支撐。

（一）財(cái)稅改革與行政體制改革的聯(lián)動(dòng)

1.系統(tǒng)推進(jìn)行政體制改革。財(cái)稅體制改革既是經(jīng)濟(jì)改革，也是治理改革。從治理改革角度分析，財(cái)稅改革需要統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán)。統(tǒng)一財(cái)權(quán)涉及具有資金審批權(quán)、分配權(quán)的各個(gè)部門機(jī)構(gòu)職責(zé)的調(diào)整。應(yīng)把財(cái)稅體制改革與行政體制改革聯(lián)動(dòng)起來，通過預(yù)算部門職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化推動(dòng)財(cái)政政策與資金統(tǒng)籌，通過預(yù)算部門職責(zé)的整合與規(guī)范配合預(yù)算管理體制改革。

2.強(qiáng)化財(cái)政的政策統(tǒng)籌職能。在將財(cái)政定位為國(guó)家治理基礎(chǔ)與重要支柱的新形勢(shì)新要求下，財(cái)政事實(shí)上具備了一定的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)甚至引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策的功能。從傳統(tǒng)財(cái)政觀點(diǎn)看，政府的所有活動(dòng)都與財(cái)政收支相關(guān)，故而財(cái)政收支活動(dòng)體現(xiàn)為公共政策的有機(jī)部分。但從現(xiàn)在的財(cái)政觀點(diǎn)看，財(cái)政本身是國(guó)家治理的一條主線，公共政策與財(cái)政體制運(yùn)行的契合度更高了。這種情況下，在財(cái)政管理工作中不宜把財(cái)政收支業(yè)務(wù)作為主線，而是應(yīng)把財(cái)政收支融入到整體的國(guó)家治理之中，以國(guó)家治理的要求配置財(cái)政職能，以國(guó)家治理的目標(biāo)作為財(cái)政職能的依歸。融入和服務(wù)國(guó)家治理的要求，不僅不是對(duì)財(cái)政收支管理職能的弱化，反而有助于更加高效、協(xié)同、高層次地履行財(cái)政收支管理職能。

（二）著眼社會(huì)主要矛盾與公共風(fēng)險(xiǎn)變化提升財(cái)政宏觀管理能力

1.強(qiáng)化財(cái)政宏觀管理功能。一是提升預(yù)期管理能力?；诜婪痘夤诧L(fēng)險(xiǎn)的目的，現(xiàn)代財(cái)政應(yīng)當(dāng)著力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行注入確定性，特別是提升預(yù)期管理能力。管理預(yù)期，需要系統(tǒng)化的、一以貫之的規(guī)則，而不是碎片化的、時(shí)常變化的規(guī)則。應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)并約束市場(chǎng)主體和地方政府的行為。二是重視財(cái)政政策與公共政策協(xié)同。與家庭管理、企業(yè)管理相比，公共管理涉及面巨大，更需要制度、規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，三者組成了公共政策。公共領(lǐng)域的人力、事務(wù)、財(cái)力安排是為公共政策服務(wù)的，財(cái)力安排是公共政策的基礎(chǔ)要件，也需要與人力、事務(wù)相匹配。財(cái)政管理表面上是收支管理，其實(shí)與人力管理、事務(wù)管理相輔相成，與公共政策緊密相關(guān)。因此，財(cái)政管理應(yīng)以收支管理為紐帶，用收支管理來影響、統(tǒng)籌公共政策。三是弱化過程管控，強(qiáng)化目標(biāo)管理。應(yīng)在國(guó)家治理體系的框架下優(yōu)化財(cái)政政策制定與實(shí)施的流程與方式，更加關(guān)注政策的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向，適當(dāng)放松政策本身的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程。對(duì)部分自上而下的政策，可探索中央設(shè)目標(biāo)、省級(jí)定政策、市縣出方案的模式。對(duì)于需要全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的政策，在成本收益分析的基礎(chǔ)上，制定多套方案供地方選擇。

2.融入風(fēng)險(xiǎn)管理思維。財(cái)政不僅是政府危機(jī)管理的基礎(chǔ)保障，更是政府風(fēng)險(xiǎn)管理體系的重要組成部分。隨著我國(guó)邁向現(xiàn)代化，現(xiàn)代社會(huì)所面臨的一系列公共風(fēng)險(xiǎn)也不可避免地形成。從風(fēng)險(xiǎn)視角看，財(cái)政稅收體制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家或共同體防范或應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的成本分擔(dān)機(jī)制。因此，新時(shí)代的財(cái)政改革理應(yīng)融入更多的“風(fēng)險(xiǎn)管理”理念。在財(cái)政體制改革過程中，既要注重為國(guó)家和社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供強(qiáng)大的財(cái)力保障，也要注重運(yùn)用財(cái)政支出以及稅收政策來化解潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.注重利益調(diào)節(jié)。進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平顯著提高，已邁進(jìn)中等收入國(guó)家行列，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主要矛盾。這種情況下，僅靠財(cái)政政策的總量調(diào)節(jié)難以解決發(fā)展不平衡和不充分的問題。解決區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，減少群體間的收入分配差距，推動(dòng)共同富裕，都需要政府在利益平衡方面做出抉擇，這需要財(cái)政發(fā)揮好再分配職能，在政策、資源、資金分配方面，適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平偏低的地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)和低收入群體傾斜。

4.轉(zhuǎn)向綜合平衡。綜合平衡是現(xiàn)代財(cái)政制度的要義，也是難點(diǎn)所在。改革開放后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)財(cái)稅改革的關(guān)鍵詞是“分權(quán)”與“分利”。一方面通過放權(quán)讓利，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體；另一方面通過分權(quán)激勵(lì)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。這一改革路徑切中了當(dāng)時(shí)的社會(huì)主要矛盾，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，促進(jìn)了人民生活水平提升。但在改革進(jìn)入“深水區(qū)”后，放權(quán)讓利式的“帕累托改進(jìn)”已經(jīng)少有空間，解決發(fā)展不平衡和不充分問題，需要在一系列重要領(lǐng)域啃下改革硬骨頭。因此，新時(shí)代的財(cái)稅改革應(yīng)當(dāng)從“分權(quán)”“分利”向“綜合平衡”轉(zhuǎn)變，通過財(cái)政政策的安排，平衡區(qū)域、城市、市場(chǎng)主體間的利益，實(shí)現(xiàn)更加平衡、充分、全面的發(fā)展。

（三）以數(shù)字化為基礎(chǔ)強(qiáng)化現(xiàn)代財(cái)政制度的技術(shù)支撐

先進(jìn)制度的落實(shí)往往以先進(jìn)技術(shù)作支撐。現(xiàn)代財(cái)政管理應(yīng)充分吸收現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，以數(shù)字化為基礎(chǔ)，把信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)與財(cái)政管理結(jié)合起來，以科技進(jìn)步促財(cái)政管理水平提升。

1.提高財(cái)政管理的數(shù)據(jù)信息“生產(chǎn)”能力?，F(xiàn)代社會(huì)，數(shù)據(jù)信息正在成為企業(yè)的核心資產(chǎn)。財(cái)政連通著各級(jí)政府，連通著政府與企業(yè)、居民，連通著政府與社會(huì)，是極其重要的數(shù)據(jù)信息交匯點(diǎn)。依托財(cái)政政策與資金鏈條，搜集、分類、存儲(chǔ)海量數(shù)據(jù)信息，就是財(cái)政數(shù)據(jù)信息的“生產(chǎn)”過程?，F(xiàn)代財(cái)政管理要跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化，須重視財(cái)政數(shù)據(jù)信息的生產(chǎn)，著力提高數(shù)據(jù)生產(chǎn)能力。一是搭建財(cái)政數(shù)據(jù)信息生產(chǎn)平臺(tái)，沉淀和積累各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域匯集的數(shù)據(jù)信息。二是構(gòu)建財(cái)政政策與資金運(yùn)行監(jiān)測(cè)體系，生產(chǎn)財(cái)政系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息。三是依據(jù)各級(jí)財(cái)政部門及駐地機(jī)構(gòu)，形成完善的財(cái)政調(diào)查與統(tǒng)計(jì)體系，生產(chǎn)更加有針對(duì)性的財(cái)政數(shù)據(jù)信息。四是研究與應(yīng)用先進(jìn)的監(jiān)測(cè)、調(diào)查與統(tǒng)計(jì)技術(shù)方法，提高財(cái)政數(shù)據(jù)信息生產(chǎn)效率，降低數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本。

2.改進(jìn)財(cái)政管理數(shù)據(jù)信息的“加工”能力。傳統(tǒng)的分析技術(shù)已不適用于海量數(shù)據(jù)信息的加工。要借助現(xiàn)代大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，從各類數(shù)據(jù)信息中獲取有價(jià)值的信息。要匹配相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息“加工”技術(shù)，使生產(chǎn)出來的財(cái)政數(shù)據(jù)信息對(duì)財(cái)政乃至公共管理發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是在前臺(tái)進(jìn)行財(cái)政數(shù)據(jù)生產(chǎn)的同時(shí)，在后臺(tái)構(gòu)建財(cái)政數(shù)據(jù)信息加工處理平臺(tái)，加工有價(jià)值的信息，分門別類供財(cái)政乃至其他部門及全社會(huì)使用。二是鼓勵(lì)數(shù)據(jù)信息使用單位及個(gè)人對(duì)加工過的數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工，并形成暢通的數(shù)據(jù)信息反饋或回流機(jī)制。三是根據(jù)財(cái)政數(shù)據(jù)信息加工處理需要，研發(fā)適用性強(qiáng)的大數(shù)據(jù)及云計(jì)算技術(shù)。

3.促進(jìn)財(cái)政數(shù)據(jù)信息的共享。數(shù)據(jù)信息具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)性特別顯著，隨著用戶的增加，其價(jià)值可呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)信息共享是降低財(cái)政數(shù)據(jù)信息生產(chǎn)與加工成本、提高財(cái)政數(shù)據(jù)信息使用效益的便捷途徑。為此，應(yīng)提升財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)外部、各層級(jí)之間的數(shù)據(jù)信息共享程度，最大化地發(fā)揮財(cái)政數(shù)據(jù)信息服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)國(guó)家治理的作用。一是打通財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享壁壘，逐步使內(nèi)部信息共享成為常態(tài)。二是根據(jù)國(guó)家治理需要，逐步打通政府部門數(shù)據(jù)信息壁壘，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享。三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及市場(chǎng)主體需要，向全社會(huì)公開必要的財(cái)政數(shù)據(jù)信息。四是研究與應(yīng)用適用于財(cái)政數(shù)據(jù)共享的信息技術(shù)與人工智能技術(shù)。