韓克永

(濰坊市再擔保集團股份有限公司 山東濰坊 261061)

2022年3月，李克強總理在《政府工作報告》中提出“擴大政府性融資擔保對小微企業(yè)的覆蓋面，努力營造良好融資生態(tài)，進一步推動解決實體經(jīng)濟特別是中小微企業(yè)融資難題?！边@是繼2020年《政府工作報告》要求“大幅拓展政府性融資擔保覆蓋面并明顯降低費率”后，時隔一年國家再次明確政府性融資擔保的政策導向和發(fā)展方向，更加認可并支持其發(fā)揮“信用放大器”“經(jīng)濟助推器”的職能作用。本文將在簡單回顧我國在現(xiàn)代融資擔保制度建立發(fā)展的基礎(chǔ)上，對如何更好地引導撬動金融資源、擴大小微企業(yè)和“三農(nóng)”擔保覆蓋面深入探討。

1 我國現(xiàn)代融資擔保制度的發(fā)展與困境

隨著黨的“十四大”提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，1993年經(jīng)國務院批準，由國家經(jīng)貿(mào)委和財政部共同發(fā)起，作為特例試辦的中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保公司(現(xiàn)為中國投融資擔保股份有限公司)成立，自此我國開啟了轉(zhuǎn)變政府信用職能，運用市場機制建立現(xiàn)代融資擔保制度、提高企業(yè)信用的積極探索[1]。這個時期對融資擔保行業(yè)的監(jiān)管處于真空期，行業(yè)準入十分嚴格，融資擔保機構(gòu)數(shù)量小，同時由于銀行業(yè)市場化進程滯后，信貸資金供不應求，擔保業(yè)務品種單一，為中小企業(yè)融資提供擔保較少。

1999年，隨著中國人民銀行《關(guān)于加強和改進對小企業(yè)金融服務的指導意見》和國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》發(fā)布，北京、安徽、山東、江蘇、廣東、浙江、貴州等地陸續(xù)設(shè)立融資擔保公司；在以政府出資為主的基礎(chǔ)上，大量外資、民營資本進入，擔保公司數(shù)量迅速增長。特別是在2002年全國人大常委會通過《中小企業(yè)促進法》，全國各地掀起成立融資擔保機構(gòu)、再擔保機構(gòu)的浪潮，大量民營資本進入擔保行業(yè)，融資擔保機構(gòu)數(shù)量急劇上升。2008年底數(shù)據(jù)顯示，全國擔保機構(gòu)4247家，擔保余額7221億元，擔保機構(gòu)數(shù)量為2000年的20倍，累計服務企業(yè)90.7萬戶，累計擔保額1.75萬億元[2]。

2009年，隨著融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議頒布《融資性擔保公司管理暫行辦法》，融資擔保行業(yè)由備案制向經(jīng)營許可制轉(zhuǎn)變，標志著強監(jiān)管框架下規(guī)范調(diào)整階段的到來。由于擔保機構(gòu)的金融杠桿屬性和承擔風險兜底責任的行業(yè)特點，在經(jīng)濟下行壓力的影響下，大量擔保能力弱、經(jīng)營風險大的機構(gòu)逐步退出市場，甚至有部分國有融資擔保機構(gòu)也因大額代償陷入經(jīng)營困境，機構(gòu)數(shù)量連續(xù)七年下降，全行業(yè)增速放緩、風險高發(fā)、洗牌加劇。2015年底數(shù)據(jù)顯示，擔保行業(yè)規(guī)模增速從2011年的66%下降到2015年的6%，行業(yè)收入從2011年的365億元下降到2015年的301億元，進入規(guī)范調(diào)整階段，代償率從2011年的0.5%上升到2015年的3.3%[3]。

特別是2018年國務院發(fā)布《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》，歷史性地將融資擔保行業(yè)監(jiān)管上升到國家法規(guī)層面，明確了融資擔保行業(yè)發(fā)展方向——以服務小微企業(yè)和“三農(nóng)”為導向，行業(yè)格局——發(fā)展政府出資的融資擔保公司，支持重點——對準公共產(chǎn)品屬性的融資擔保業(yè)務，在放大倍數(shù)、政策扶持等方面給予傾斜。銀保監(jiān)會繼而發(fā)布《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度，對融資擔保經(jīng)營許可證、融資擔保責任余額計量、資產(chǎn)比例管理、銀擔合作做出了指導性意見，融資擔保行業(yè)的準入門檻和在金融行業(yè)的地位大大提高，在社會信用文化和體系建設(shè)，破解小微企業(yè)和三農(nóng)融資難、融資貴問題，服務實體經(jīng)濟等方面發(fā)揮了積極作用，成為我國社會主義市場經(jīng)濟體系不可或缺的重要組成部分。

縱觀1993年至2018年融資擔保行業(yè)從特例試辦到蓬勃發(fā)展、再到規(guī)范調(diào)整的不懈探索過程，由于融資擔保本身為信貸體系中的“助貸機構(gòu)”，帶有普惠金融性質(zhì)和“高風險低收益”性質(zhì)，尤其是對于市場化融資擔保機構(gòu)來說，行業(yè)自身風險性加上資產(chǎn)回報率偏低，行業(yè)整體缺乏創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力，造成傳統(tǒng)融擔業(yè)務縮量整頓困境，主要原因有以下幾點：

(1)擔保機構(gòu)承擔的風險收益與市場化運營原則不匹配，純粹市場化商業(yè)化運行的擔保機構(gòu)，僅靠擔保業(yè)務難以為繼，虧損乃至出局是必然的現(xiàn)實歸途。融資擔保行業(yè)一般的擔保費率在2%左右，針對小微和三農(nóng)的政策性業(yè)務費率低于1%，10億元的擔保業(yè)務對應的收入最高為2000萬元，發(fā)生一戶或數(shù)筆代償就可能造成虧損。從2015年數(shù)據(jù)看，擔保行業(yè)年新增擔保代償規(guī)模在600億元以上，代償率達到3.3%，遠超平均擔保費率[4]。

(2)擔?？蛻糍Y質(zhì)偏弱，多數(shù)是達不到銀行授信條件的小微企業(yè)，屬于銀行篩選后的“次級客戶”，反擔保措施主要是機器設(shè)備、存貨、股權(quán)、應收賬款、實際控制人及關(guān)聯(lián)企業(yè)保證等，一旦企業(yè)違約將難以有效處置變現(xiàn)，擔保機構(gòu)代償額基本等同于未來的損失額。

(3)整體呈現(xiàn)“規(guī)模小分布散實力弱”狀態(tài)，議價能力先天不足。在為企業(yè)融資提供擔保時，擔保機構(gòu)一般承擔超過100%的連帶保證責任，以貸款本金、利息、罰息及追償費用計算，代償額甚至達到擔保額的120%以上，加之融資擔保機構(gòu)的風控經(jīng)驗主要來源于銀行，難以通過有效的風控措施降低信息不對稱來識別客戶，實質(zhì)上在銀擔合作關(guān)系中處于被動分擔風險地位，極易成為銀行機構(gòu)風險緩釋通道。

2 政府性融資擔保體系的崛起與初見成效

為彌補市場的不足，更有效地支持實體經(jīng)濟特別是小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資，政府性融資擔保體系逐步走上舞臺，承擔起擔保行業(yè)發(fā)展主力軍的作用。2014年底，國務院召開全國融資擔保行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管經(jīng)驗交流電視電話會議，這是擔保行業(yè)第一次高規(guī)格的專門會議，國務院總理李克強作出批示：“發(fā)展融資擔保是破解小微企業(yè)和‘三農(nóng)’融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有十分重要的作用?！眹鴦赵焊笨偫眈R凱指出：“融資擔保行業(yè)作為連接銀企的紐帶，一頭為小微企業(yè)提供增信服務，一頭為銀行分擔風險，背后需要政府給予支持?！?/p>

2015年，《國務院關(guān)于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》最早提出政府性融資擔保機構(gòu)的概念，即“大力發(fā)展政府支持的融資擔保機構(gòu)。通過新設(shè)、控股、參股等方式，發(fā)展一批以政府出資為主、主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構(gòu)”[5]。

2018年7月，經(jīng)國務院批準，由中央財政發(fā)起，聯(lián)合相關(guān)金融機構(gòu)共同設(shè)立國家融資擔?；鹩邢挢熑喂?，注冊資本661億元。國家融資擔?；鹨栽贀I(yè)務為主，適當開展股權(quán)投資業(yè)務，通過與省級再擔保機構(gòu)開展業(yè)務合作，分散轄區(qū)內(nèi)擔保機構(gòu)的信用風險及資金壓力，推動形成“國家融資擔?；稹〖壴贀C構(gòu)——轄內(nèi)融資擔保機構(gòu)”三級架構(gòu)，自此從中央到地方的政府性融資擔保體系初步形成。

2019年初，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導意見》，要求政府性融資擔保機構(gòu)嚴格以小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔保業(yè)務為主業(yè)，不以營利為目的，堅持保本微利運行，不斷提高支小支農(nóng)擔保業(yè)務規(guī)模和占比。

2020年，隨著銀保監(jiān)會七部門《關(guān)于做好政府性融資擔保機構(gòu)監(jiān)管工作的通知》和財政部《政府性融資擔保、再擔保機構(gòu)績效評價指引》出臺，各省、市、縣政府性融資擔保機構(gòu)數(shù)量、資本金實力持續(xù)增加，風險分擔機制日益完善，由此我國擔保行業(yè)形成了以政府性融資擔保機構(gòu)為主、商業(yè)化(民營)擔保機構(gòu)為輔的發(fā)展格局。

根據(jù)中國融資擔保業(yè)協(xié)會和銀保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，2012年末全國融資擔保機構(gòu)數(shù)量有8512家，政府性(政策性)機構(gòu)數(shù)量與民營機構(gòu)數(shù)量占比大約為2:8；2014年末，全國融資擔保機構(gòu)數(shù)量有7898家，政府性(政策性)機構(gòu)數(shù)量與民營機構(gòu)數(shù)量占比大約為3:7；到2018年末，全國融資擔保機構(gòu)數(shù)量為6313家，政府性(政策性)機構(gòu)數(shù)量與民營機構(gòu)數(shù)量占比大約為4:6；截至2020年末，全國融資擔保機構(gòu)數(shù)量為5139家，政府性(政策性)機構(gòu)數(shù)量與民營機構(gòu)數(shù)量占比大約為5.3:4.7，不但在注冊資本、業(yè)務規(guī)模，而且機構(gòu)數(shù)量方面政府性(政策性)機構(gòu)數(shù)量首次超過半數(shù)[7]。從財政部已公布名單的1292家政府性融資擔保機構(gòu)數(shù)據(jù)來看，除西藏未公布數(shù)據(jù)外，其他省份(不包括港澳臺地區(qū))均設(shè)立有政府性融資擔保機構(gòu)，2020年末融資擔保直保在保余額 11933億元，小微企業(yè)融資擔保占比59%，農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資擔保占比26.9%，小微企業(yè)、農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資擔保直保戶均余額分別為123萬元和34萬元，基本達到國務院辦公廳〔2019〕6號文件關(guān)于支小支農(nóng)擔保業(yè)務占比達到80%以上的工作要求。

單從國家融資擔保基金數(shù)據(jù)來看，其再擔保業(yè)務2020年末覆蓋到25個省(市、區(qū))和5個計劃單列市，累計完成再擔保合作業(yè)務45.6萬戶、7091.4億元，形成了與省級再擔保機構(gòu)、轄內(nèi)融資擔保機構(gòu)三級業(yè)務聯(lián)動的合作體系，目前體系成員數(shù)量超過千家[6]，在引導更多金融活水流向普惠金融領(lǐng)域方面發(fā)揮了積極作用。

3 融資擔保行業(yè)擴面提效的幾點建議

習近平總書記指出：“金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)；經(jīng)濟興，金融興；經(jīng)濟強，金融強?！弊鳛槠栈萁鹑诘囊恢е匾α浚匀谫Y擔保機構(gòu)通過資金引導作用，將金融資源優(yōu)先支持符合產(chǎn)業(yè)政策導向的科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為政府介入經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)支持提供了有效便捷、精準定向的金融工具，彌補市場不足，在落實“六穩(wěn)”“六?！奔肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大戰(zhàn)略部署方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。

雖然全國政府性融資擔保體系4年運作初見成效，但與新冠疫情沖擊下國家宏觀政策要求相比，與小微企業(yè)迫切的融資需求相比，其覆蓋面和效能還存在較大提升空間。要實現(xiàn)“擴大覆蓋面”的政策目標，就應積極運用技術(shù)手段，改進傳統(tǒng)業(yè)務模式，推動從以下幾個方面轉(zhuǎn)型發(fā)力。

3.1 運用數(shù)字化技術(shù)推動業(yè)務創(chuàng)新和模式創(chuàng)新

傳統(tǒng)融資擔保辦理一筆業(yè)務，需要大量的線下盡調(diào)工作，對企業(yè)的評估主要依靠財務、征信等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，整個流程需要3～5個步驟才能完成，耗時長且效率低，而且無法滿足“金額小、期限短、時效性強”的融資需求。隨著金融科技的蓬勃發(fā)展和廣泛應用，數(shù)字化轉(zhuǎn)型逐漸成為擔保行業(yè)的共識，也為進一步擴大擔保服務覆蓋面提供了可行的解決方案。同時，新冠疫情在一定程度上加速了擔保行業(yè)的數(shù)字化進程，客戶需求不斷升級，推動擔保機構(gòu)提供便捷快速的服務。

由于人員和資本所限，融資擔保行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型剛剛開始，大多停留在接受電子申請階段，中后期的業(yè)務準入、風險識別、在線授信發(fā)函、保中監(jiān)控和保后管理等方面依然任重道遠。所以，融資擔保機構(gòu)數(shù)字化運用應重點圍繞以下兩個方面發(fā)力：

一方面，借助大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)，建立包括風險模型和指數(shù)體系、信貸策略體系、欺詐模型體系等在內(nèi)的多重風險識別體系，使風險管理從基于財務數(shù)據(jù)的簡單現(xiàn)金流模型拓展至高維變量決策模型，并利用人臉識別、生物探針、設(shè)備指紋、關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，有效解決小微業(yè)務“風險識別難”的問題，使線上化、批量化擔保具備“技術(shù)可行性”。

另一方面，以推動現(xiàn)有業(yè)務“流程再造”和擔保業(yè)務品種“線上遷移”為重點，搭建銀擔系統(tǒng)互聯(lián)平臺，通過整合、提煉關(guān)鍵要素信息，以篩選識別出符合政策導向和市場發(fā)展規(guī)律的小微企業(yè)為目標，推動小額分散的業(yè)務線上化、標準化，便捷地提高辦理效率及數(shù)據(jù)處理能力，進而構(gòu)建線上線下相結(jié)合的“科技賦能擔?！痹鲂拍Ｊ?，增加普惠金融產(chǎn)品供給，擴大擔保服務客群。

3.2 自上而下創(chuàng)新推廣系列銀擔“總對總”合作產(chǎn)品模式

以2020年以來國家融資擔保基金與銀行機構(gòu)總行推動的銀擔“總對總”批量擔保業(yè)務為例，直面基層政府性融資擔保機構(gòu)銀行認可度低、業(yè)務能力弱、成本高、專業(yè)人才不足等現(xiàn)狀，有效解決客戶經(jīng)營規(guī)范性差、財務信息不透明、質(zhì)押擔保不足等問題，可以大幅簡化擔保流程，提高擔保效率，迅速擴大融資擔保規(guī)模。

對基層政府性融資擔保機構(gòu)而言，銀擔“總對總”模式主要依托銀行的服務網(wǎng)絡(luò)和風控系統(tǒng)，首先，銀行應對擔保貸款項目進行風險識別、評估和審批，政府性融資擔保機構(gòu)再對擔保貸款項目進行合規(guī)性審核確認，不做重復性盡職調(diào)查，進行批量擔保備案分險[7]。其次，應大力復制推進銀擔批量擔保業(yè)務模式，通過明確服務對象認定標準、認定憑據(jù)及口徑等，鎖定合作風險、批量操作、事后備案，實現(xiàn)標準透明、預期明確、避免爭議，使得擔保審核后置成為可行。最后，通過由銀行代收擔保材料，指導企業(yè)繳納擔保費，實現(xiàn)部分擔保工作嵌入銀行相關(guān)工作環(huán)節(jié)，在風險可控的前提下，有效推動融資擔保業(yè)務快速增長。

3.3 建立完善“政銀擔”合作共管分險機制

一直以來，“出了風險誰來承擔”是困擾小微企業(yè)融資的最大問題，也一度讓許多銀行機構(gòu)不敢放貸、擔保機構(gòu)不敢擔保、企業(yè)承受高額且強制性的風險保證金。在此背景下，推進“政銀擔”三方合作，建立風險分擔、風險共管和風險補償三項機制，可有效支持加大信貸投放。

風險分擔方面，銀行與政府性融資擔保體系按2:8比例分險，增強銀行與擔保機構(gòu)共同管控風險的責任；政府性融資擔保體系內(nèi)，國家和省級再擔保承擔不低于40%的風險，直保機構(gòu)承擔不高于40%的風險，進一步緩解原擔保機構(gòu)流動性壓力，多方分險有效提高金融機構(gòu)對小微企業(yè)業(yè)務風險的容忍度。風險共管方面，由實現(xiàn)“點對點”、自下而上的合作變?yōu)椤绑w系與體系”對接、自上而下的整體合作，可將擔保機構(gòu)在代償率3%～8%設(shè)置預警線，建立相應的風險監(jiān)測和合作暫停機制，實現(xiàn)銀行與擔保機構(gòu)風險防控雙重發(fā)力。風險補償方面，業(yè)務出現(xiàn)代償后政府性融資擔保機構(gòu)不再承擔100%的風險，地方政府通過設(shè)立小微企業(yè)增信基金等方式予以補償，有效彌補純市場化運作的不足，切實發(fā)揮財政專項資金的引導和放大效應。以上三措并舉，匯聚形成破解小微企業(yè)融資難、融資貴的合作動力，并由此打造“政銀擔”合作支小支農(nóng)的良性機制。

4 結(jié)語

每個時代有每個時代的主題，每代人有每代人的使命。2022年是建立現(xiàn)代融資擔保制度29周年，經(jīng)過持續(xù)探索開拓，當年的星星之火已發(fā)展成為注冊資本超萬億元、融資擔保能力達到20萬億元的蓬勃發(fā)展的新興行業(yè)，特別是政府性融資擔保體系基本建成，在支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體融資增信，幫助企業(yè)復工復產(chǎn)、渡過難關(guān)等方面發(fā)揮了積極作用，成為普惠金融體系不可或缺的重要組成部分。

面對當前新冠疫情的反復沖擊、復雜多變的國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力的疊加影響，政府性融資擔保體系應積極響應政策要求，圍繞小微企業(yè)融資過程中的難點、痛點、堵點，綜合運用數(shù)字化技術(shù)、政銀擔合作發(fā)力、標準化產(chǎn)品復制推廣等措施，持續(xù)提高業(yè)務效率、優(yōu)化業(yè)務結(jié)構(gòu)、改進業(yè)務模式，助力破解小微企業(yè)、“三農(nóng)”因自身信用體系不完善帶來的融資瓶頸，切實提高政策的直達性和精準性，為小微企業(yè)的發(fā)展注入更多“金融活水”。