◆福建省寧德市審計局課題組

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58號）、《關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），對強化審計監(jiān)督作出一系列重要部署。黨的十九大以來，習近平總書記多次對審計工作作出重要指示批示，把審計作用的發(fā)揮比喻成體檢，在“查病”的基礎上，更加凸顯“治已病、防未病”，突出審計防護體系建設。本文結(jié)合近年來審計工作實際，闡述了構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系的重要意義、實踐探索、存在問題，并提出對策建議。

一、構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系的重要意義

（一）構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系，是落實黨中央對審計工作重大決策部署的具體行動。近年來，黨中央、國務院十分重視審計防護體系建設，充分肯定審計機關(guān)“查病”成效，對“治已病”“防未病”提出具體要求。習近平總書記多次強調(diào)審計的“體檢”作用，要求審計機關(guān)及時揭示和反映經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢，做好“治已病、防未病”工作。2021年7月14日，國務院常務會議就預算審計問題表態(tài)，無論涉及什么層次都要一查到底?？梢哉f，做好“查病”“治已病”“防未病”工作，構(gòu)建全鏈條審計防護體系，是審計機關(guān)責無旁貸的政治責任，是黨和人民賦予審計機關(guān)的神圣使命，是落實黨中央對審計工作重大決策部署的具體行動。

（二）構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系，是促進被審計單位進一步規(guī)范管理的重要手段。審計的目的不僅僅在于“查病”，而是要通過發(fā)現(xiàn)問題促進被審計單位“治已病”“防未病”，發(fā)揮審計的建設性和預防性作用。即通過專業(yè)化審計監(jiān)督手段“查病”揭示問題，找準“病根”、對癥下藥，有針對性地“治已病”，并且結(jié)合審計視角提出審計建議，及時揭示體制障礙、機制缺陷、制度漏洞和內(nèi)部管理存在的疏漏，促進被審計單位建章立制、加強管理，有效避免類似的問題再次發(fā)生?！安椴　薄爸我巡　薄胺牢床　比湕l審計防護體系的運行，就是發(fā)現(xiàn)問題、整改問題、提出建議、規(guī)范管理的過程，是懲防并舉、標本兼治、推動問題真正解決的重要途徑。

（三）構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系，是依法全面履行審計監(jiān)督職責的必然要求。查真相、說真話、報實情，深刻揭示問題、推動解決問題，是審計機關(guān)的天職，更是正確履行黨和人民賦予審計機關(guān)審計監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求。新修訂審計法規(guī)定“審計機關(guān)應當對被審計單位整改情況進行跟蹤檢查”“審計結(jié)果以及整改情況應當作為制定政策、完善制度的重要參考”，把查問題和促整改、治已病和防未病、治當下和管長遠貫通起來，對審計工作的前瞻性、針對性、有效性提出更高要求。國家審計要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，不斷提高“查病”“治已病”“防未病”工作成效，以全鏈條審計防護體系護航經(jīng)濟社會發(fā)展，服務國家治理現(xiàn)代化。

二、構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系的實踐探索

近年來，寧德市審計局圍繞構(gòu)建全鏈條審計防護體系，從“查、治、防”入手，把揭示問題、推動整改、完善制度、促進管理、深化改革有機結(jié)合，取得一定成果。

（一）堅持問題導向，聚焦“查病”主責主業(yè)。一是科學謀劃，發(fā)揮計劃引領(lǐng)作用。每年年初，根據(jù)上級審計機關(guān)統(tǒng)一部署和黨委政府中心工作制定審計項目計劃，確定審計目標、審計重點、組織方式、完成時限以及人員安排，報經(jīng)市委審計委員會批準后組織實施，為精準高效“查病”提供行動指南。二是協(xié)同配合，增強審計監(jiān)督效能。出臺《寧德市紀檢監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)進一步加強協(xié)作配合的意見》，從完善機制、加強溝通、成果運用、嚴肅追責等4個方面強化協(xié)作配合，并探索巡審同步、先審后巡、巡審接力、巡審互補等協(xié)作模式，增強“查病”實效。三是加強培訓，夯實履職盡責基礎。積極參加上級審計機關(guān)專項培訓、年度集中整訓，并在稅收、金融、自然資源資產(chǎn)等項目審前組織專題培訓交流，解讀工作方案和審計要求，確保審計時有的放矢。四是容糾并舉，營造干事創(chuàng)業(yè)氛圍。制定《關(guān)于建立審計容錯糾錯機制服務營商環(huán)境實施辦法（試行）》，明確容錯原則、適用情形、認定標準、認定程序和保障措施，客觀審慎評價審計成果，營造支持干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，確?！安椴　睂蚍习l(fā)展需要。五是創(chuàng)新方法，踐行科技強審理念。制定《信息化建設和大數(shù)據(jù)審計實施方案》，成立領(lǐng)導小組、管理團隊，建成數(shù)據(jù)分析室，運用大數(shù)據(jù)審計、3S技術(shù)等方法開展公積金、自然資源資產(chǎn)等審計項目，實現(xiàn)市本級218個一、二級預算單位預算執(zhí)行數(shù)據(jù)審計全覆蓋，提高“查病”效率。

（二）深化整改落實，狠抓“治病”關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是抓制度建設。印發(fā)《關(guān)于進一步加強審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實工作的通知》，建立審計整改工作責任、報告、聯(lián)動、督查、問責、結(jié)果公開等6項機制，配套出臺審計結(jié)果整改落實情況跟蹤檢查、落實審計整改深化審計成果運用等制度，進一步規(guī)范整改工作、提升整改成效。二是抓整改督查。對審計整改情況實行動態(tài)監(jiān)管，審計機關(guān)業(yè)務科室建立整改臺賬、跟進督促檢查，并在每年4月、9月對審計整改情況進行再梳理、再核實、再推進。持續(xù)跟蹤督促審計署、省審計廳、市本級審計查出問題整改情況，定期匯總、報告。三是抓成果運用。定期向市委、人大、政府報告審計整改情況，并由審計機關(guān)察訪核驗上年度應整改事項，據(jù)實作出評價，納入部門績效考核，強化審計整改嚴肅性。審計結(jié)論、審計整改情況成為巡視巡察、黨政督查的重要參考。四是抓效能轉(zhuǎn)化。指導和督促整改成果轉(zhuǎn)化為為民服務的實際成效，如優(yōu)化營商環(huán)境方面，2020年以來，通過審計整改，推動稅務服務入駐2個縣級行政服務中心，市本級新設立稅務信息補錄窗口受理企業(yè)開辦業(yè)務，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)互通共享，并對新開辦企業(yè)實施印章免費刻制等便民利企服務，實現(xiàn)企業(yè)“零成本”開辦。

（三）加強源頭防控，注重“防病”標本兼治。一是編制清單，防范履職風險。編制《領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟及生態(tài)責任主要風險防控清單》，以“負面清單”方式列舉貫徹執(zhí)行國家政策法律法規(guī)、重大經(jīng)濟決策、財政財務管理、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護等八大類69個責任事項206個風險點，標識領(lǐng)導干部履責“紅線”，該做法得到審計署領(lǐng)導批示肯定，在《中國審計報》《中國改革報》等主流媒體報道，該做法得到全省機關(guān)體制機制創(chuàng)新優(yōu)秀案例三等獎，被推薦參評福建省法治政府建設示范創(chuàng)建項目，多地來寧考察學習，形成較大反響。二是以點帶面，推動全面整改。加強審計結(jié)果綜合分析和歸納提煉，形成審計要情、建議，服務宏觀決策。如2020年全市“兩不愁三保障”專項審計調(diào)查現(xiàn)場審計期間揭示醫(yī)療保障、住房安全保障等3個方面11個共性問題，2021年全市省級鄉(xiāng)村振興試點村專項審計揭示規(guī)劃、資金、項目等5個方面10類共性問題，經(jīng)市領(lǐng)導批示轉(zhuǎn)各縣（市、區(qū)）舉一反三、自查自糾，防止類似問題再次發(fā)生。三是宣傳宣講，促進未審先改。近3年結(jié)合“四下基層”、調(diào)研指導等工作開展“審計宣講”活動近100場次，重點宣講習近平總書記關(guān)于審計工作的重要講話重要指示批示精神、審計法律法規(guī)、常見問題及風險隱患等，促進被審計單位未審先防。選派骨干為市直部門單位和各級黨校培訓班作財務管理專題輔導，促進強化財經(jīng)紀律意識，提高領(lǐng)導干部履職本領(lǐng)。四是建章立制，推動長效防治。針對審計查出的制度缺陷問題，通過審計建議幫助被審計單位完善制度、堵塞漏洞，實現(xiàn)整改成果長效化。如2019年某國企主要領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計，推動修訂《公司章程》等制度14項，新增制度8項，廢止制度9項，加強內(nèi)控制度執(zhí)行和監(jiān)督，并改革子公司管理體制，試行委派執(zhí)行董事制，壓縮管理級次，減少決策鏈條，提升運營效率。

三、當前“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系建設存在的問題

（一）“查病”深度不足。揭示問題是審計的看家本領(lǐng)。受主客觀因素的影響，審計發(fā)現(xiàn)和分析問題的能力不強，直接影響“查病”的深度和廣度。一是能力欠缺。隨著審計外延不斷擴大，對審計人員的要求也越來越高，與之相對應的是基層審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，大都是會計、審計類專業(yè)背景，投資、計算機等審計人才較少，復合型人才更是短缺，導致揭示問題的基礎不夠扎實。二是人力欠缺?；鶎訉徲嫏C關(guān)人少事多的矛盾長期存在，特別是換屆年等特殊時期矛盾愈發(fā)突出，加上巡視巡察、各類檢查抽調(diào)審計人員常態(tài)化，審計力量更加捉襟見肘，一些審計人員為了完成任務降低工作標準，查找問題不深不透，與應審盡審、凡審必嚴的要求有較大差距。三是認識欠缺。一些審計人員審計理念更新滯后，審計時更關(guān)注“經(jīng)濟賬”，對政策落實、風險管控等方面的監(jiān)督浮在面上，導致揭示問題不夠全面、存在漏項。還有個別審計人員審計時瞻前顧后、怕得罪人，揭示的問題不痛不癢，沒有起到“經(jīng)濟體檢”作用。四是準備欠缺。個別項目沒有把好謀劃關(guān)，調(diào)查了解不充分，制定的審計工作方案、實施方案千篇一律甚至照搬照抄，缺乏針對性和適用性，導致審計時難以把握重點、無從下手。

（二）“治已病”精度不足。在各級黨委、政府對審計整改工作的密切關(guān)注下，“治已病”成效持續(xù)向好，但仍存在重審計輕整改、屢審屢犯、整改不力等現(xiàn)象。一是保障不充分。一些被審計單位領(lǐng)導干部對審計整改工作不夠重視，片面認為審計整改只要調(diào)整賬目、上繳或者下?lián)苜Y金就可以了，把整改任務安排給財務部門或財務人員。有的領(lǐng)導干部“新官不理舊賬”，沒有親自研究推動整改，特別是對一些矛盾突出、不易解決的問題，缺乏破題的勇氣和動力。二是標準不統(tǒng)一。對于審計查出問題如何整改缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，審計組、被審計單位、主管部門各有各的標準，巡察、專項檢查人員又有不同的解讀，審計整改情況缺乏評價指標體系，更多依賴于審計人員或檢查組人員的主觀判斷，難免影響檢查整改結(jié)果的客觀性和公正性。三是督促不到位?；鶎訉徲嫏C關(guān)缺乏專門的審計整改監(jiān)督內(nèi)設機構(gòu)，一般通過“誰審計、誰檢查”的方式，由審計組人員跟蹤落實所實施項目的審計整改情況，但由于基層審計任務較重，審計人員難以在啟動新項目時兼顧上一個項目的整改進度，或是在集中整改期間重點關(guān)注，其后便較少過問。四是約束不嚴格。將審計整改情況納入績效考核等做法沒有全面推行，審計整改結(jié)果的運用仍不夠充分，導致審計整改缺乏剛性約束。審計整改聯(lián)動機制雖然已經(jīng)建立，但部門間溝通協(xié)調(diào)不夠密切，整改合力不足。

（三）“防未病”力度不足?！胺牢床　钡哪康氖且l(fā)揮審計的建設性和預防性作用，要求比“查病”“治已病”更高，但從實踐看，薄弱環(huán)節(jié)較多。一是審計建議短板突出。長期以來，一些審計人員對審計建議不夠重視，提出的建議生搬硬套、過于籠統(tǒng)，或是空話連篇、文不對題，缺乏針對性和可操作性，起不到應有的作用，比如“要進一步加強管理，嚴格遵守各項規(guī)章制度”“加強建設項目管理，提高資金使用效益”，沒有“量身定做”、按題作答。有的審計人員習慣于“就審計論審計”，沒有從問題背后的體制機制性“病根”入手、從服務宏觀決策的高度來思考和提出高質(zhì)量的審計建議，缺乏宏觀性。二是“防未病”意識普遍不強。一方面，被審計單位對審計監(jiān)督的了解不夠全面，更側(cè)重于接受審計監(jiān)督、落實審計整改，缺乏“防未病”的意識；另一方面，雖然審計宣講取得一定成效，但受眾面相對較窄，主要是被審計單位領(lǐng)導干部和財務管理人員，“治已病”“防未病”的氛圍還不夠濃厚。三是重治標、輕治本。一些被審計單位更加注重整改當下存在的現(xiàn)實問題，完成限期整改任務，對長效整改不夠重視，沒有針對查出的問題分析癥結(jié)、建章立制，堵塞制度漏洞，防止類似問題重復發(fā)生，影響審計建設性作用的發(fā)揮。

四、構(gòu)建“查病”“治已病”“防未病”全鏈條審計防護體系的幾點建議

（一）做深“查病”前半篇文章，確保揭示問題精準到位。一是念好“人才經(jīng)”。按照習近平總書記“三立”重要要求，把審計干部隊伍建設作為基礎工程、重點工程來抓。一方面，堅持引才聚才，多途徑引進投資、金融、資源環(huán)境、計算機等方面專業(yè)化人才，優(yōu)化審計隊伍結(jié)構(gòu)。另一方面，堅持育才用才，建立審計人員繼續(xù)教育和分類分級、分崗位培訓制度，加強重大項目歷練，提升自然資源資產(chǎn)、大數(shù)據(jù)、風險管理等領(lǐng)域?qū)徲嫎I(yè)務能力，夯實“查病”基礎。二是借力“信息化”。深入踐行科技強審理念，以“大數(shù)據(jù)”為核心推進審計信息化建設，健全完善數(shù)據(jù)歸集、管理、分析、使用等機制，提高審計的精準度和時效性。加強大數(shù)據(jù)審計團隊建設和人才培養(yǎng)，通過數(shù)據(jù)分析技能比賽、以審代訓等方式，增強審計人員信息化能力，并在自然資源資產(chǎn)離任審計等項目中加快推廣運用信息化技術(shù)，爭取實現(xiàn)效率最優(yōu)化、效益最大化。三是堅持“兩統(tǒng)籌”。堅持審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，以政策、財政、經(jīng)濟責任、自然資源資產(chǎn)等審計為重點，采取融合式、嵌入式、“1+N”等項目管理方式，力求“一審多項”“一審多果”“一果多用”。堅持省市縣聯(lián)動，統(tǒng)籌調(diào)配上下級審計機關(guān)力量，適當借助內(nèi)部審計和社會審計力量，攻堅重點聯(lián)動項目，集中優(yōu)勢資源保障項目實施。四是守好“生命線”。堅守審計質(zhì)量管理“生命線”，在深入開展審計調(diào)查研究的基礎上，科學編制審計工作方案、審計實施方案，確保各項審計都圍繞審計目標實施。審計過程嚴格執(zhí)行現(xiàn)場管理要求，堅持質(zhì)量和效率相統(tǒng)一，確保審計方案有效落實。創(chuàng)新審計復核審理方式，加大審計質(zhì)量監(jiān)督檢查力度，培育優(yōu)秀審計項目，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（二）做實“治已病”后半篇文章，確保解決問題深入徹底。一是完善領(lǐng)導機制。堅持黨委總攬，加強黨委對審計整改工作的領(lǐng)導，定期聽取審計整改綜合情況匯報，及時研究和協(xié)調(diào)解決審計整改重大問題，確保整改工作落到實處、取得實效。加強人大監(jiān)督，把審計整改情況跟蹤監(jiān)督與預算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督緊密結(jié)合，增強跟蹤監(jiān)督效果。強化政府督辦，把審計整改作為重點督辦事項，由政府督查室定期通報、倒逼全面整改。二是壓實整改責任。被審計單位及其主要負責人、班子成員落實審計整改主體責任，對審計查出的問題，全面認領(lǐng)、定期研究、主動整改、真改實改，并及時報送審計整改結(jié)果和有關(guān)資料，接受檢驗和監(jiān)督。審計機關(guān)落實督促檢查責任，督促被審計單位按照立行立改、分階段整改、持續(xù)整改的要求抓好整改，嚴格審核把關(guān)審計整改資料，并積極探索建立審計整改規(guī)范，確保審計整改評價的客觀性和公正性。主管部門落實監(jiān)督管理責任，對所轄行業(yè)審計查出問題建立整改臺賬，從嚴跟蹤督促被審計單位落實整改，仔細核驗整改結(jié)果，并以整改為契機規(guī)范行業(yè)管理，做到整改一個、觸及一類、消除一片。三是強化結(jié)果運用。紀檢監(jiān)察、組織人事等部門把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導干部的重要參考。對整改不力、虛假整改、拒絕整改、敷衍整改、屢審屢犯等行為，視情嚴肅處理。審計機關(guān)定期組織“回頭看”，客觀評價和分析審計整改結(jié)果，對敷衍塞責、弄虛作假等行為，綜合運用約談、通報、績效扣分、提請黨委政府處理等辦法，確保審計監(jiān)督震懾力。

（三）做細“防未病”常態(tài)化文章，確保防治問題有力有效。一是提升建議質(zhì)量，對癥下藥。強化審計人員“重視審計建議”的意識，深入歸納總結(jié)問題、分析尋找原因，提出具有針對性、前瞻性、可操作性的審計建議，提升審計成果的轉(zhuǎn)化利用率。通過定期回訪等方式，了解評價審計建議落實情況，及時總結(jié)改進效果不佳、針對性不強的審計建議，持續(xù)跟蹤督促落實未被采納的審計建議。綜合分析重大政策落實、資金使用績效等方面跨年度、跨地域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的審計結(jié)果，深度提煉普遍性、規(guī)律性、傾向性、苗頭性問題，研究形成專項政策建議，服務黨委政府宏觀決策。二是強化源頭治理，標本兼治。督促被審計單位把“當下改”與“長久立”結(jié)合起來，在抓整改的同時，分析研判內(nèi)部運行、行業(yè)管理的短板，推動建章立制、規(guī)范管理。以深化改革、服務發(fā)展為出發(fā)點，在改革發(fā)展大背景下剖析問題背后的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，研究提出審計建議，推動構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，促進提升治理效能。對金融運行、國有企業(yè)高風險業(yè)務、自然資源管理與生態(tài)保護監(jiān)測等領(lǐng)域，嘗試探索預警機制，定期分析研判、提出對策建議，促進有效防范重大經(jīng)濟風險隱患。三是堅持普審結(jié)合，審防一體。總結(jié)歸納審計查出的普遍性、典型性、傾向性、復發(fā)性問題，編印《審計典型案例》并廣泛宣傳普及，促進被審計單位及領(lǐng)導干部舉一反三、正確履職，防范于未然。把審計監(jiān)督與普法宣傳、審計宣講有機結(jié)合，在審前調(diào)查、項目實施、審計報告、督促整改等全過程開展“體驗式”“沉浸式”的動態(tài)普法、精準普法、跟蹤普法，營造知法懂法、遵法用法的良好氛圍，更好發(fā)揮審計防護體系作用。