◆李曉倩/黃石市城市發(fā)展投資集團(tuán)有限公司

城投類投融資公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）一般被稱為地方政府投融資平臺(tái)，以地方政府或所屬行政事業(yè)單位直接控股為主。作為一種特殊的市場(chǎng)化運(yùn)營主體，城投公司在各城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但同時(shí)也因管理不規(guī)范存在隱患。因此，加強(qiáng)城投公司內(nèi)部審計(jì)工作，促進(jìn)所屬單位規(guī)范經(jīng)營管理，合法、合規(guī)地開展經(jīng)營活動(dòng)，以統(tǒng)籌發(fā)展和安全、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能尤為重要。

一、城投公司基本面系統(tǒng)分析

（一）公益性為主，市場(chǎng)化運(yùn)營為輔。

1.力主公益運(yùn)營，保障市民日常需求。城投公司的“基因”決定了其業(yè)務(wù)的公益性特征，城投公司成立之初，大多以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、公共交通、城市供水等業(yè)務(wù)為主，圍繞建設(shè)城市、經(jīng)營城市、服務(wù)城市展開，使得生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、民生福祉持續(xù)增強(qiáng)，滿足廣大民眾公益性需求。

2.促進(jìn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，服務(wù)城市健康發(fā)展。作為城市綜合運(yùn)營商，城投公司經(jīng)營需要大量現(xiàn)金流，持續(xù)穩(wěn)定的盈利能力是其健康發(fā)展的關(guān)鍵，特別國務(wù)院及相關(guān)部門出臺(tái)一系列政策舉措，要求城投公司與地方政府劃清界限，使得城投公司急需提升造血功能，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，業(yè)務(wù)范圍向房地產(chǎn)開發(fā)、生態(tài)旅游、醫(yī)療養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)拓展和延伸，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營為輔，通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)型服務(wù)城市高質(zhì)量健康發(fā)展。

（二）業(yè)務(wù)板塊多，覆蓋民生全產(chǎn)業(yè)鏈。

1.著力提升城市能級(jí)。城投公司業(yè)務(wù)涉及的板塊較多，包括公共交通、城市供水、新能源、土地開發(fā)、棚戶區(qū)改造、文化旅游、環(huán)境生態(tài)等。各城市因城投公司實(shí)現(xiàn)了工業(yè)倍增，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈“聯(lián)”起來、價(jià)值鏈“長(zhǎng)”起來、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“優(yōu)”起來、產(chǎn)業(yè)體系“強(qiáng)”起來，業(yè)務(wù)涵蓋民生全產(chǎn)業(yè)鏈，提升了城市能級(jí)，在守住自然生態(tài)安全邊界的前提下，使得經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。

2.著力提升服務(wù)能級(jí)。城投公司業(yè)務(wù)基本涵蓋了民生全產(chǎn)業(yè)鏈，使得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善、城市交通整治提升、城市容貌華麗轉(zhuǎn)身、城市人氣得到聚集。廣大民眾享受更多看得見、摸得著、體會(huì)到的共同富裕成果，民眾幸福指數(shù)提高，有效緩解了社會(huì)主要矛盾，提升了城市服務(wù)能級(jí)。

（三）響應(yīng)國家政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1.促進(jìn)重大政策落地生根。城投公司的誕生背景決定了其與政府關(guān)系密切，國家及地方各級(jí)政府在財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)惠政策，城投公司可以快速獲取或爭(zhēng)取；同時(shí)，對(duì)于趨緊型財(cái)政政策，城投公司也能快速反應(yīng)、貫徹執(zhí)行。由此可見，城投公司扎實(shí)推進(jìn)重大政策落地生根，為打贏防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)做出了突出貢獻(xiàn)。

2.推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。填補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金財(cái)政來源與各城市快速發(fā)展投資需求的資金缺口是城投公司的使命。政府將公共交通、城市供水、市政工程等公益性或半公益性業(yè)務(wù)劃入城投公司，以增加資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流，使城投公司達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，通過不斷融資、借新還舊模式解決資金缺口問題。此外，通過市場(chǎng)化運(yùn)營業(yè)務(wù)提升公司持續(xù)盈利能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。

二、城投公司內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐探索

作為地方政府投融資平臺(tái)，城投公司融資及債務(wù)情況、投資效益情況必然是審計(jì)的重點(diǎn)。同時(shí)，招投標(biāo)是城投公司開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)必經(jīng)程序，事關(guān)公司能否有效降低投資成本、減少經(jīng)濟(jì)失誤。因此，本部分結(jié)合城投公司特點(diǎn)，重點(diǎn)研討如何加強(qiáng)融資及債務(wù)、投資效益和招投標(biāo)內(nèi)部審計(jì)工作。

（一）融資及債務(wù)情況審計(jì)。

1.融資決策審計(jì)。一是審查融資決策的恰當(dāng)性。根據(jù)城投公司提供的審計(jì)期間融資情況匯總表，抽查金額大、融資成本高的融資項(xiàng)目，還原融資背景，判斷公司在做出融資決策時(shí)，是否充分考慮財(cái)政政策的影響。如2020年面對(duì)新冠疫情席卷全球，國家實(shí)行寬松財(cái)政政策，城投公司是否搶占先機(jī)，發(fā)行低利率的疫情債；是否通過集體決策程序，充分調(diào)查研究、反復(fù)論證，有無假公濟(jì)私、明顯不切實(shí)際的融資情況；是否存在購買理財(cái)產(chǎn)品的情況下大量融資，且理財(cái)收益率明顯低于融資利率的情況等。二是審查融資方式選取的合理合規(guī)性。城投公司常見的融資方式有銀行借款、發(fā)行債券（公司債、PPN、企業(yè)債等）、信托、融資租賃、項(xiàng)目融資（如PPP、EPC、BOT）、股權(quán)融資等，審計(jì)結(jié)合國家金融背景、城投公司資產(chǎn)狀況、現(xiàn)金流、信用評(píng)級(jí)等情況，審慎客觀評(píng)價(jià)融資標(biāo)的、方式、年限、利率等重要因素選取是否恰當(dāng)。不同融資方式融資成本差異較大，如信托、股權(quán)融資和融資租賃成本一般較高，城投公司在選擇類似高融資成本時(shí)是否有其他更好的融資渠道，如有，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，深入挖掘潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

2.融資過程審計(jì)。一方面，審查融資合法合規(guī)性。城投公司融資業(yè)務(wù)的開展受政策影響極大，如2010年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)19號(hào)文，建立融資平臺(tái)監(jiān)管名單；2017年財(cái)政部等六部門聯(lián)合發(fā)布財(cái)預(yù)50號(hào)文，要求進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為；2021年12月中國證監(jiān)會(huì)牽頭發(fā)布的《聯(lián)席會(huì)議部署開展金交所現(xiàn)場(chǎng)檢查工作》，明確禁止金交所為城投公司融資等重要文件。審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)核查城投公司是否嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行融資，有無觸碰紅線、違規(guī)融資、受到相關(guān)行政部門處罰的情況發(fā)生。另一方面，對(duì)融資招標(biāo)過程進(jìn)行審計(jì)。包括審查招標(biāo)方式是否符合招投標(biāo)法、招投標(biāo)實(shí)施條例及公司規(guī)章制度要求，招標(biāo)文件特別是投標(biāo)人資格條件設(shè)置、評(píng)標(biāo)辦法是否公平公正，是否存在暗箱操作、惡意串標(biāo)圍標(biāo)、以權(quán)謀私的行為，是否按照評(píng)標(biāo)辦法公開、公平、公正進(jìn)行評(píng)審。

3.資金流審計(jì)。一是審查資金流向的合法合規(guī)性。城投公司因其業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性，資金流向的合法合規(guī)性審查是內(nèi)部審計(jì)工作的重點(diǎn)。如對(duì)于獲得國際金融組織貸款的大型基建項(xiàng)目，審查資金使用內(nèi)控制度的健全有效性，是否按照相關(guān)國際金融機(jī)構(gòu)規(guī)定建立一般賬戶和專用賬戶，是否按照規(guī)定?？顚Ｓ?，各項(xiàng)支出審批程序及證明文件是否真實(shí)齊全，是否按照相關(guān)規(guī)定提取及支付農(nóng)民工工資等。二是審查資金使用效益情況。包括審查融資成本的真實(shí)性和效益型，驗(yàn)證融資成本與決策時(shí)測(cè)算成本的差異性，是否存在為了融資項(xiàng)目獲批，惡意降低測(cè)算成本，從中謀取私利的情況；是否存在大額資金長(zhǎng)期閑置，造成浪費(fèi)的情況；專項(xiàng)資金預(yù)算、執(zhí)行效益效果情況，對(duì)于市場(chǎng)化融資項(xiàng)目，是否達(dá)到預(yù)期收益等。

4.債務(wù)償還審計(jì)。首先，了解城投公司債務(wù)基本情況。設(shè)計(jì)表格讓相關(guān)部門填報(bào)審計(jì)期間歷年資產(chǎn)、負(fù)債總額情況，將負(fù)債按照性質(zhì)進(jìn)一步分解為銀行貸款、發(fā)行債券、股權(quán)融資、非金融機(jī)構(gòu)融資等，通過計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、現(xiàn)金流量債務(wù)比等指標(biāo)，判斷公司償債能力、債務(wù)負(fù)擔(dān)情況。其次，審查存量債務(wù)化解情況。審查公司是否按約定償還到期債務(wù)，是否出現(xiàn)因違約而支付大額賠償金，是否采用自有資金置換等方式有效化解隱形債務(wù)，是否建立資金池以實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值最大化等情況。最后，建立債務(wù)動(dòng)態(tài)審查機(jī)制。審計(jì)人員通過建立債務(wù)系統(tǒng)，采用類比法，橫向及縱向比較，動(dòng)態(tài)跟蹤城投公司債務(wù)規(guī)模、來源渠道、是否按期償還、資金投向等情況，以此分析公司債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理、是否達(dá)到預(yù)期效益，為決策層投融資行為提供參謀，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)戰(zhàn)略謀劃的作用。

（二）投資效益情況審計(jì)。

任何組織想要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，最終都需要有健康持續(xù)的效益支撐，作為地方政府投融資平臺(tái)，城投公司更是如此。因此，開展投資效益審計(jì)，規(guī)范投資行為，保障國有資產(chǎn)保值增值尤為重要。

1.掌握基本情況。從大盤子入手，梳理了解公司全局情況至關(guān)重要。審計(jì)人員設(shè)計(jì)好表格，由被審計(jì)單位填報(bào)基本情況表，基本情況表可包括單位名稱、公司層級(jí)、成立時(shí)間、注冊(cè)資本、資產(chǎn)、負(fù)債、收入、成本、凈利潤(rùn)等要素，以清晰明了地反映公司層級(jí)及經(jīng)營情況，特別關(guān)注審計(jì)期間新設(shè)、投資的企業(yè)及連續(xù)虧損企業(yè)，為后續(xù)有重點(diǎn)地開展審計(jì)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.投資決策審計(jì)。審計(jì)人員在掌握基本情況后，選擇重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目，從投資決策開始審查，具體來說可考慮從兩個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)：一是審查投資立項(xiàng)程序是否符合相關(guān)法律法規(guī)和公司內(nèi)部相關(guān)規(guī)則制度，重點(diǎn)審查可行性研究、盡職調(diào)查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等工作是否完成，是否按規(guī)定程序報(bào)批；二是審查投資行為是否符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境及企業(yè)自身經(jīng)營情況，調(diào)查研究論證是否充分，自主決策投資項(xiàng)目能否帶來預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。

3.投資管理審計(jì)。審查是否按照招投標(biāo)文件重要條款簽訂合同，是否按照招投標(biāo)文件、投資協(xié)議對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營管理，有無暗箱操作、無故變更相關(guān)條款損害招標(biāo)人利益行為，是否加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的跟蹤考核和監(jiān)管等。

4.預(yù)期效益審計(jì)。審查是否按照既定的發(fā)展目標(biāo)經(jīng)營投資項(xiàng)目，具體來說，從財(cái)務(wù)效益的角度出發(fā)，審查主要財(cái)務(wù)指標(biāo)如營業(yè)收入、凈利潤(rùn)、投資收益率、投資回收期、現(xiàn)金流等是否達(dá)到可行性研究報(bào)告目標(biāo)；對(duì)經(jīng)營不善、扭虧無望的純市場(chǎng)類企業(yè)是否采取有效措施及時(shí)止損；對(duì)于合資公司，特別是對(duì)方單位為私營企業(yè)，是否充分保障城投公司利益最大化，是否存在利益輸送、假公濟(jì)私的情況等。

（三）招投標(biāo)管理情況審計(jì)。

城投公司承載著“建設(shè)城市、經(jīng)營城市、服務(wù)城市”的使命，因此大型基建項(xiàng)目非常多，每年有大量的招投標(biāo)項(xiàng)目。為規(guī)范招投標(biāo)管理，確保招投標(biāo)活動(dòng)公開、公平、公正，在確保質(zhì)量的前提下節(jié)約資金成本，應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)招投標(biāo)活動(dòng)，防范招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，保障國有資產(chǎn)保值增值。

1.對(duì)招標(biāo)清單的完整性進(jìn)行審計(jì)。將招標(biāo)清單與被審計(jì)單位合同清單、財(cái)務(wù)付款情況進(jìn)行對(duì)比，核查是否存在因部分項(xiàng)目招標(biāo)程序不規(guī)范、應(yīng)招未招或檔案資料不全等原因，被審計(jì)單位故意未列入招標(biāo)清單，以規(guī)避審計(jì)的行為，而這部分項(xiàng)目往往是審計(jì)的重點(diǎn)。因此，對(duì)招標(biāo)清單的完整性進(jìn)行審計(jì)尤為重要。

2.對(duì)招標(biāo)過程進(jìn)行審計(jì)。包括審查招標(biāo)方式是否符合招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)及公司規(guī)章制度要求，如是否存在以邀請(qǐng)招標(biāo)取代公開招標(biāo)、以單一來源采購方式代替邀請(qǐng)招標(biāo)等行為；審查開標(biāo)評(píng)標(biāo)過程是否合理，如投標(biāo)文件是否存在高度雷同、惡意串標(biāo)圍標(biāo)的行為，是否存在不按招標(biāo)文件要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)隨意更改定標(biāo)原則的情況，書面記錄是否完整等；對(duì)評(píng)定分離項(xiàng)目，審查定標(biāo)要素設(shè)置是否合理，是否嚴(yán)格按照定標(biāo)要素確定中標(biāo)人，是否存在暗箱操作、弄虛作假的行為。

3.對(duì)履約情況進(jìn)行審計(jì)。審查是否按照招投標(biāo)文件重要條款在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂合同；是否按照合同約定履約，特別關(guān)注履約保證金、付款條件、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員、合同工作內(nèi)容等重要條款履約情況；實(shí)施條件發(fā)生變化時(shí)，合同主體各方是否根據(jù)實(shí)際情況友好磋商，保障我方合法權(quán)益。

三、扎實(shí)做好審計(jì)整改“后半篇文章”

新修訂的審計(jì)法于2022年1月1日開始施行，強(qiáng)化審計(jì)整改機(jī)制，并要求將審計(jì)結(jié)果及整改情況作為干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，且對(duì)拒不整改或整改時(shí)弄虛作假的，依法追究法律責(zé)任。因此，城投公司內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)扎實(shí)做好審計(jì)整改“后半篇文章”。

（一）將“當(dāng)下改”與“長(zhǎng)久立”相結(jié)合。

1.建立問題動(dòng)態(tài)庫。根據(jù)內(nèi)部審計(jì)及第三方審計(jì)報(bào)告中存在的問題，按公司分類別建立被審計(jì)動(dòng)態(tài)問題庫，列明發(fā)現(xiàn)的問題描述、類別、涉及金額、審計(jì)建議、整改思路、整改時(shí)限等內(nèi)容，為下一步跟蹤整改提供依據(jù)。

2.構(gòu)建正向反饋機(jī)制。通過定期公布審計(jì)問題庫情況，促使被審計(jì)單位積極整改，主動(dòng)與審計(jì)人員溝通反饋，報(bào)送審計(jì)整改情況及對(duì)應(yīng)佐證資料，促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

（二）動(dòng)態(tài)跟蹤督促檢查。

1.形成審計(jì)專報(bào)，引起公司決策層重視。新審計(jì)法要求各級(jí)人民政府和主管機(jī)關(guān)督促被審計(jì)單位加強(qiáng)審計(jì)整改。城投公司內(nèi)審部門應(yīng)具有政策敏感性，針對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的潛在性、普遍性、苗頭性的突出問題，可形成審計(jì)專報(bào)，向公司黨委會(huì)、董事會(huì)等決策層報(bào)告，引起決策層重視，并采取有效措施將問題扼殺在搖籃之中，同時(shí)，為后續(xù)類似情況提供決策依據(jù)。

2.實(shí)行閉環(huán)機(jī)制，提升審計(jì)監(jiān)督效果。根據(jù)問題動(dòng)態(tài)庫情況，實(shí)行定期或不定期“回頭看”工作，動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)整改情況，把督促整改貫穿審計(jì)全過程，促使城投公司下屬單位從制度建設(shè)、流程管控、經(jīng)營管理等各個(gè)方面入手，從源頭上堵塞漏洞，切實(shí)提高被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位經(jīng)營管理水平。