王學輝 唐成余

制約權力，保障權利是現(xiàn)代民主憲政的基本宗旨?！皺嗬笔钦麄€法律制度的基礎概念之一，它保證每一個公民都擁有獨立于國家和社會權力的自己責任的自由空間。①[德]魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第37頁。我國國家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權確立為獨立的國家權力，在為我國政治體制的完善注入新的活力的同時，也為公民（主要是監(jiān)察對象）的權利保障帶來新的問題，即監(jiān)察權作為一項具有強制力的國家公權力，其行權過程與行權結果客觀上存在侵犯公民權利的可能，特別是在監(jiān)察權被濫用的情況下。

正如洛克所言，“人們在參與社會時將他們在自然狀態(tài)中所享有的平等、自由和執(zhí)行權交給社會是為了更好地保護自己的自由和財產(chǎn)，社會或由他們組成的立法機關的權力絕不容許擴張到超出公眾福利的需要之外”②[英]洛克：《政府論》，瞿橘農、葉啟芳譯，商務印書館2020年版，第222頁。。人民性是監(jiān)察權的根本屬性，人民創(chuàng)制監(jiān)察權的目的是出于對廉政的需求，但人民絕不允許監(jiān)察權滋生出新的腐敗。由于監(jiān)察權濫用可能侵害的對象主要是監(jiān)察對象，故有必要深入探討監(jiān)察對象在監(jiān)察權運行過程中的權利保障問題。

目前，學界關于監(jiān)察對象權利保障問題的研究主要存在兩種思路：一是以憲法規(guī)范為視角，主張發(fā)揮憲法權利保護條款的規(guī)范保護作用，鼓勵公民廣泛運用基本權利制約監(jiān)察權③參見張震、張義云的《論監(jiān)察權行使對象之權利保障》（載《學習論壇》2019年第7期）、童之偉的《對監(jiān)察委員；二是以權利救濟

會自身的監(jiān)督制約何以強化》（載《法學評論》2017年第1期）等文獻。為視角，主張引入行政復議、行政訴訟等行政救濟制度以促進監(jiān)察糾紛的解決①楊紅：《被監(jiān)察者的權利及其保障研究》，《行政法學研究》2017年第6期。。這兩種研究思路均強調監(jiān)察對象權利保障的重要性，但鼓勵公民運用基本權利的方式可能難以保證權利保障的實效性，而將行政救濟制度運用于監(jiān)察對象權利救濟領域，則因涉及權力運行的獨立性問題而會受到可行性方面的質疑。

筆者認為，研究監(jiān)察對象的權利保障問題首先應就監(jiān)察對象的權利本身展開。因而，本文試圖以監(jiān)察對象的程序性權利這一極易受到理論與實踐忽視的權利類型為研究對象，圍繞監(jiān)察對象程序性權利的價值、類型以及救濟等三個核心要素展開，以期從理論上加深對監(jiān)察對象程序性權利的認識，為保障監(jiān)察對象合法權益、加強對監(jiān)察權運行的制約與監(jiān)督提供理論指引。

一、監(jiān)察對象程序性權利的價值分析

監(jiān)察對象程序性權利是一個兼具歷史性、時代性和法律性的概念。其中，歷史性體現(xiàn)為不同歷史時期對程序價值的討論；時代性體現(xiàn)為監(jiān)察對象程序性權利是在我國國家監(jiān)察體制改革背景下提出來的，具有鮮明的中國特色與時代特色；法律性則體現(xiàn)為程序性權利概念作為程序法所欲實現(xiàn)的實質內容，是一個典型的法的概念。因此，分析監(jiān)察對象程序性權利的價值必須將其置于歷史的、時代的以及法的三重語境之下。

（一）歷史語境：實現(xiàn)監(jiān)察程序的內在價值

拋開歷史上對程序價值的爭論，程序兼具工具性價值和目的性價值已成為學界共識。著名學者陳瑞華將法律程序的價值分為外在價值和內在價值，法律程序的外在價值是指我們據(jù)以評價和判斷一項法律程序在形成某一公正決定方面是否有用和有效的價值標準，法律程序的內在價值是指我們據(jù)以評價一項法律程序本身是否具有善的品質的標準。②陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第138—139頁。其中，內在價值對應程序的目的性價值，外在價值對應程序的工具性價值。監(jiān)察對象程序性權利的根本價值就在于實現(xiàn)監(jiān)察程序的內在價值，即是否有效保障監(jiān)察對象的程序性權利是判斷監(jiān)察程序本身是否正義的標準。

監(jiān)察程序的外在價值，也稱工具性價值，是指監(jiān)察程序作為監(jiān)察機關作出公正的監(jiān)察處理決定的工具或手段所體現(xiàn)的價值?？陀^上，影響監(jiān)察處理決定是否公正的因素是多元的，監(jiān)察機關是否嚴格遵守監(jiān)察程序以及在執(zhí)行監(jiān)察程序的過程中是否充分保障監(jiān)察對象的程序性權利只會在一定程度上影響監(jiān)察處理決定的公正性。如采取監(jiān)察調查措施的監(jiān)察機關工作人員與監(jiān)察對象存在利害關系，監(jiān)察對象申請監(jiān)察人員回避未獲批準，且未獲批準是不正當?shù)?，但監(jiān)察人員在采取調查措施時并未徇私，最終的監(jiān)察處理決定也可以是公正的。相反，即使監(jiān)察對象申請回避的權利得到認可，監(jiān)察機關最終作出的監(jiān)察處理決定仍可能是不公正的?？梢?，在實現(xiàn)監(jiān)察程序的外在價值方面，監(jiān)察對象程序性權利的價值并不明顯。

監(jiān)察程序的內在價值，也稱目的性價值，是指監(jiān)察程序本身所具有的獨立的優(yōu)越品質，是對正當法律程序的自主性的追求。德沃金在批判絕對工具主義程序理論時強調，絕對工具主義程序理論強調程序的工具性價值但忽略了權利，并進一步指出“任何一名無辜的公民都享有一種不受錯誤定罪的道德權利，對一名事實上無罪的公民予以定罪是一種內在的道德錯誤，它會帶來一種道德成本?！雹踇美]德沃金：《原則、政策和程序》，轉引自陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第56頁。根據(jù)《布萊克法律辭典》對程序性正當程序的解釋：“任何權益受判決結果影響的當事人有權獲得法庭審判的機會，并且應被告知控訴的性質和理由……合理的告知、獲得法庭審判的機會以及提出主張和辯護等都體現(xiàn)在程序性正當程序之中，”④[美]布賴恩加納：《布萊克法律詞典》，West出版社2009年版，第583頁?？梢钥闯?，正當法律程序的基本要求體現(xiàn)了程序主持人的程序義務與程序相對人的程序性權利的統(tǒng)一，要求程序主持人履行防止偏私的義務，并賦予程序相對人以平等地位參與程序的權利。在監(jiān)察程序中，法律賦予監(jiān)察對象程序性權利也即是肯定監(jiān)察對象在監(jiān)察程序中的主體地位，使監(jiān)察對象與監(jiān)察機關相互牽制①季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》，中國法制出版社2004年版，第25—26頁。，以最大限度減少“道德錯誤”，降低“道德成本”。法的最高價值是正義，保障監(jiān)察對象的程序性權利也即保障監(jiān)察程序自身的正義，因此實現(xiàn)監(jiān)察程序的內在價值是監(jiān)察對象程序性權利的根本價值。

（二）現(xiàn)實語境：實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革目標

2016年中共中央發(fā)布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，指出“深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制?！雹凇吨泄仓醒朕k公廳印發(fā)〈關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案〉》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201611/t20161107_125135.html，訪問日期：2022年 3 月 8 日。同時，要求加強對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。概而言之，改革后的國家監(jiān)察體制要求做到“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權威高效”以及“受監(jiān)督制約”等四項目標。③江國華：《國家監(jiān)察立法研究》，中國政法大學出版社2018年版，第131頁。誠然，實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革目標需要多元的體制機制建設，監(jiān)察對象的程序性權利也僅能為部分目標的實現(xiàn)貢獻價值，要在四個目標上均有突出貢獻是不現(xiàn)實的。

首先，“集中統(tǒng)一”主要是通過整合反腐敗資源、建立集中統(tǒng)一的制度體系以及保證黨的集中統(tǒng)一領導等方式實現(xiàn)的。其在縱向維度上，以堅持在黨的領導下紀檢監(jiān)察合署辦公的制度架構為表征；在橫向維度上，則體現(xiàn)為建構獨立建制的專職化集權模式。④王若磊：《論監(jiān)察體制的制度邏輯》，《法學評論》2021年第4期。

其次，“全面覆蓋”要求把應該覆蓋的對象全部覆蓋進去，不能有任何的疏忽與遺漏，即“無禁區(qū)、零容忍、全方位、無死角”。⑤陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內涵、原則及重點》，《學術論壇》2020年第2期。實現(xiàn)“全面覆蓋”主要通過對監(jiān)察范圍的明確以實現(xiàn)覆蓋全部公職人員、覆蓋全部國家權力機關、覆蓋公務員法所規(guī)定的公務員范圍，將“行使公權力”作為判斷監(jiān)察對象的標準，實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉變，使國家監(jiān)察全覆蓋與黨內監(jiān)督全覆蓋相協(xié)調⑥吳建雄、廖永安：《監(jiān)察法學》，中國人民大學出版社2020年版，第112頁。。

再次，“權威高效”從內部和外部兩個維度對監(jiān)察權提出了要求。從監(jiān)察權的內部維度看，“權威高效”要求保證監(jiān)察委員會具有較高的法律地位，不受其他國家機關干涉，獨立行使國家監(jiān)察權。從監(jiān)察權的外部維度看，“權威高效”要求監(jiān)察對象，尤其是普通公民對監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的主體資格、行為權限、行權過程以及行權結果等能夠由衷信服，從而推動監(jiān)察工作的高效實施。美國法學家馬修在《行政性正當程序：對尊嚴理論的探求》一文中探討了“尊嚴理論”是如何使程序對象及其他公民對程序產(chǎn)生由衷信服的?！白饑览碚摗钡暮诵膬热菰谟冢u價法律程序或者裁決制作過程正當性的主要標準是它使人的尊嚴、自尊得到維護和增強的程度。⑦陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第252頁。對程序性權利保障的強調即是將人作為一個道德主體予以尊重的表現(xiàn)。⑧徐亞文：《程序正義論》，山東人民出版社2004年版，第309頁。若能在監(jiān)察程序中充分保障監(jiān)察對象的陳述申辯權、參與權以及其他程序性權利，即使最終的監(jiān)察處理決定不利于監(jiān)察對象，也能在最大程度上提高監(jiān)察對象對監(jiān)察處理決定的可接受度，促進監(jiān)察糾紛的實質性化解，并彰顯監(jiān)察權的“權威高效”。

最后，“受監(jiān)督制約”要求監(jiān)察權作為負責監(jiān)督其他公權力的國家權力，自身應受到有效的監(jiān)督制約。①馬懷德：《中華人民共和國監(jiān)察法理解與適用》，中國法制出版社2018年版，第206頁。要實現(xiàn)“受監(jiān)督制約”，必須建立起完備的監(jiān)察權內外部制約與監(jiān)督體系?，F(xiàn)行監(jiān)察立法通過規(guī)定監(jiān)察工作應當接受黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、強化自我監(jiān)督以及依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，從而建立起監(jiān)察權的內外部監(jiān)督體系；通過建立監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門的外部制約體系以及監(jiān)督檢查、調查、案件監(jiān)督管理、案件審理等內部制約體系，充分發(fā)揮權力對權力的制約作用。不過，在當前監(jiān)察權制約體系的建構中也存在忽視以權利對權力進行制約的一面，主要表現(xiàn)為監(jiān)察對象的權利性條款供給不足，現(xiàn)行監(jiān)察立法雖對監(jiān)察對象的權利保障作出原則性規(guī)定并進行了適當列舉，但監(jiān)察對象在監(jiān)察程序中具體享有哪些具體權利，特別是享有哪些程序性權利缺乏明確規(guī)定?！耙詸嗬萍s權力”闡發(fā)于西方現(xiàn)代早期的古典自由主義者，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主憲政的基本價值目標與實現(xiàn)這一目標的有效運作機制的統(tǒng)一。在我國，以權利制約權力的民主憲政建設追求已經(jīng)得到了普遍的社會認同，加強對監(jiān)察權的制約應當重視權利對權力的制約作用，并以此展開適當?shù)闹贫冉嫛?/p>

（三）法的語境：實現(xiàn)法的安定性

根據(jù)監(jiān)察對象的程序性權利是否經(jīng)現(xiàn)行法律規(guī)范確定，可將監(jiān)察對象程序性權利拆分為屬于客觀的法的部分和屬于主觀的法的部分。不過，無論是屬于客觀的法還是屬于主觀的法，監(jiān)察對象的程序性權利均是法的有機組成部分，應受法律保護。拉德布魯赫將法的價值或理念概括為三個要素：正義、合目的性、法安定性。②[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法哲學》，王樸譯，法律出版社2005年版，第74頁。監(jiān)察對象程序性權利作為法的一部分，其最高價值更直接體現(xiàn)為法的安定性。

法的安定性不是一個描述性概念，而是一個規(guī)范性概念；法的安定性不是既定的事實，而是一種價值目標。③雷磊：《法律方法、法的安定性與法治》，《法學家》2015年第4期。拉德布魯赫的學生考夫曼在其老師的理論基礎上進一步提出法的安定性應包括三個要素：實證性、實用性和不變性，并指出法的安定性具有兩層含義：第一，透過法律達成的安定性，這種安定性是外部視角的、功能角度的安定性；第二，法律本身的安定性，這種安定性是內部視角的、結構的安定性。針對如何實現(xiàn)法的安定性的價值目標，拉德布魯赫指出法必須是正義的，這是法的安定性基礎；法不能朝令夕改；法必須得到有效的實施。④[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版，第16—17頁。

筆者認為，法的安定性還要求法律實施過程中的安定性，這是法的安定性的第三種價值目標。首先，法律實施過程中的安定性對法律本身的安定性提出要求，即法律對程序的明確規(guī)定，包括程序參加人的程序性義務和程序性權利。只有法律本身是明確的，法律的實施主體在最小的自由裁量空間中實施法律行為才是最為穩(wěn)定的。其次，法律實施過程中的安定性要求法律的實施是穩(wěn)定的，尤其要限制實施者的恣意妄為。最后，通過法律本身的安定性與實施過程的安定性，最終達成外部視角的法的安定性。

監(jiān)察對象程序性權利作為法的價值就在于實現(xiàn)法本身的安定性及其實施過程的安定性。法的安定性原則是公認的現(xiàn)代法治原則，對破解改革創(chuàng)新與法治的關系、樹立法治權威等重大法治問題具有無可替代的重大意義。⑤胡建淼：《法治原則與國家治理》，中國法制出版社2021年版，第17頁。在監(jiān)察法領域，法的安定性原則首先要求監(jiān)察立法的明確性，既包括語言的明確，即盡量少適用不確定法律概念和概括條款；還包括內容的明確，即必須明確規(guī)定監(jiān)察機關的權限和監(jiān)察對象的權利，同時兼顧實體性和程序性的內容。其次，在監(jiān)察法律的實施過程中，要嚴格遵守法定程序，監(jiān)察機關和監(jiān)察人員應嚴格履行程序性義務，監(jiān)察對象的程序性權利必須得到有效保障?？梢哉f，對監(jiān)察對象程序性權利的立法確認以及保障是實現(xiàn)監(jiān)察法領域中法的安定性的應有之義。

二、監(jiān)察對象程序性權利的類型分析

對監(jiān)察對象程序性權利進行類型分析是實現(xiàn)監(jiān)察對象程序性權利價值的重要步驟，也是保障監(jiān)察對象程序性權利的前提條件。權利是現(xiàn)代民主憲政的核心概念，研究監(jiān)察對象的程序性權利離不開對憲法權利的探討。下文從實證主義的立場出發(fā)，以憲法與現(xiàn)行監(jiān)察立法為參照，對監(jiān)察對象的程序性權利進行類型分析。首先，以憲法是否明確規(guī)定為依據(jù)，將監(jiān)察對象的程序性權利分為程序性基本權利和程序性一般權利；其次，以監(jiān)察立法是否明確規(guī)定為依據(jù)，將監(jiān)察對象程序性權利分為明定程序性權利和推定程序性權利。

（一）監(jiān)察對象的程序性基本權利和程序性一般權利

筆者對程序性基本權利所做的分類直接對應于憲法第41條之規(guī)定，即“向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。在這意義上，監(jiān)察對象所享有的程序性基本權利與一般公民所享有的程序性基本權利相同。

實際上，學界對程序性基本權利的內涵存在較大爭議，并形成了四種具有代表性的學說：一是訴訟權說，主張程序性基本權利直接等同于訴訟權；①莊國榮：《西德之基本權理論與基本權的功能》，《憲政時代》第15卷第3期。二是救濟權利說，主張程序性基本權利是憲法規(guī)定的公民針對國家的程序給付請求權②王鍇：《論憲法上的程序權》，《比較法研究》2009年第3期。；三是法律程序說，主張程序性基本權利包括司法訴訟程序、立法程序和行政程序中的程序性權利；③李震山：《多元、寬容與人權保障——以憲法未列舉權之保障為中心》，元照出版有限公司2005年版，第257頁。四是綜合權利說，主張程序性基本權利具體包括程序保障請求權、法律明確規(guī)定的訴訟權利、程序法明確規(guī)定的執(zhí)法者的程序義務、依照程序公正原則推定的程序性權利。④孫笑俠：《程序的法理》，商務印書館2005年版，第216頁。這些學說從不同視角出發(fā)，必然會得出不同結論。從規(guī)范主義的角度看，訴訟權說雖然關注到訴訟權的重要性，但對基本權利概念的理解過窄。相反，法律程序說和綜合權利說則對基本權利概念的理解過寬，似乎將“基本權利”與“權利”等同。事實上，基本權利應當是那些比較重要的、由憲法確認和保障的權利。⑤于文豪：《基本權利》，江蘇人民出版社2016年版，第30頁?；緳嗬m不能單純以成文憲法文本確定和認知，但一國憲法所規(guī)定的權利的重要性不言自明。⑥鄭賢君：《基本權利原理》，法律出版社2010年版，第3頁。并且，基本權利作為一個規(guī)范性概念，是我國成文憲法的組成部分，若無重大理論意義則不應對其概念內涵進行擴張或縮減。因此，筆者認為救濟權說所主張的程序性基本權利是憲法所規(guī)定的公民針對國家的程序給付請求權更為恰當。

監(jiān)察對象的程序性基本權利，即憲法第41條賦予一般公民的申訴、控告、檢舉以及獲得賠償?shù)臋嗬?。需要指出的是，憲法?1條是對公民程序性基本權利的概括授權，不是狹義的具體制度要求，并不要求對應建立申訴制度、控告制度和檢舉制度，公民的申訴、控告、檢舉等權利可以通過訴訟、復議、裁決、申訴、信訪等多元救濟制度實現(xiàn)?，F(xiàn)行監(jiān)察法律制度建立了復審復核、申訴以及國家賠償制度，若監(jiān)察對象認為監(jiān)察機關和監(jiān)察人員侵犯其合法權益時，可以依法申請復審復核或提起申訴。此外，監(jiān)察對象在監(jiān)察工作過程中，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關或監(jiān)察人員存在其他違法違紀行為，還可向其他有關機關進行舉報。

監(jiān)察對象的程序性一般權利是指監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察對象的程序性基本權利以外的其他程序性權利。由于我國憲法尚未對正當程序原則作出規(guī)定，監(jiān)察立法中規(guī)定的屬于正當程序原則要求的申請回避權、陳述權等同樣是監(jiān)察對象的程序性一般權利，但監(jiān)察對象的這類程序性一般權利應當適用于監(jiān)察程序的全過程。此外，監(jiān)察對象的程序性一般權利還包括僅適用于部分監(jiān)察程序的程序性權利，如監(jiān)察對象在接受監(jiān)察機關訊問時，有權要求負責訊問的監(jiān)察人員出示證件；在受到留置時，有權要求監(jiān)察人員出示《留置通知書》等。

區(qū)分監(jiān)察對象的程序性基本權利和程序性一般權利的意義主要有兩個方面：一是在“重實體輕程序”的傳統(tǒng)思維尚未發(fā)生根本轉變的情況下，對監(jiān)察對象程序性權利的重要性做出區(qū)分，劃出監(jiān)察對象程序性權利保障的“基準線”；二是指明監(jiān)察對象的程序性權利的現(xiàn)狀，因為不論作為法律規(guī)范的程序性權利在監(jiān)察實踐中是否被遵守，相較于監(jiān)察對象的程序性基本權利，監(jiān)察對象的程序性一般權利更易受到忽視。由此，利用監(jiān)察對象的程序性權利制約監(jiān)察權，必須兼顧監(jiān)察對象的程序性基本權利和程序性一般權利，同時發(fā)揮兩種程序性權利的法律效力和現(xiàn)實效力。

（二）監(jiān)察對象的明定程序性權利和推定程序性權利

程序性權利主要產(chǎn)生于三種語境：第一，法律明確的規(guī)定，即明定程序性權利；第二，從執(zhí)法者程序義務中推定的，即推定程序性權利；第三，依程序正義原則推定的，即正當程序性權利①孫笑俠：《論法律程序中的人權》，《中國法學》1992年第1期。。前兩種程序性權利屬于法定程序性權利，正當程序性權利經(jīng)立法程序也可轉化為法定程序性權利。由于程序中立性、程序參與性、程序公開性等程序正義的最低限度要求已通過監(jiān)察回避、監(jiān)察工作信息公開等制度充分體現(xiàn)，本文主要針對監(jiān)察對象的明定程序性權利和推定程序性權利展開分析。

1.明定程序性權利。就監(jiān)督階段而言，除申請回避等最低限度的程序正義要求外，監(jiān)察法、監(jiān)察法實施條例（以下簡稱《條例》）并未明確賦予監(jiān)察對象程序性權利。監(jiān)察法對監(jiān)察機關的監(jiān)督工作規(guī)定較少，僅在第11條規(guī)定了監(jiān)察機關的監(jiān)督職責，并通過第18、19條賦予監(jiān)察機關在監(jiān)督階段收集、調取證據(jù)和談話或者要求說明情況的權力?！稐l例》同樣未提及監(jiān)察對象的權利，僅是對監(jiān)督工作的監(jiān)督權限、監(jiān)督內容、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式、監(jiān)督處理、監(jiān)督銜接等作了更為詳細的規(guī)定。值得注意的是，根據(jù)《條例》第14條、第19條的規(guī)定，監(jiān)察機關對公職人員政治品行、行使公權力和道德操守情況的監(jiān)督檢查結果以及對群眾反映強烈問題的深入了解結果均是反饋給受監(jiān)督的機關、單位，這意味著在監(jiān)察對象未涉及職務違法或職務犯罪的情況下，監(jiān)察對象無法直接獲得關于其接受監(jiān)督檢查的結果；加之法律也未賦予其知情權，使得其只能等待所屬機關單位主動向其告知監(jiān)督檢查結果。

就調查階段而言，監(jiān)察對象的程序性權利集中表現(xiàn)為防御性權利。其中，《條例》第79條第1款規(guī)定了監(jiān)察對象的自行說明權。該條款規(guī)定監(jiān)察機關應當準許被調查人自行書寫說明材料，在調查過程中，監(jiān)察機關應當充分保障監(jiān)察對象能夠充分陳述自己的意見。筆者認為，監(jiān)察對象的自行說明權不應限于調查階段，為保證反腐敗工作的高效運行，拓寬發(fā)現(xiàn)腐敗問題的途徑，在監(jiān)督、處置階段也應允許監(jiān)察對象進行自行說明，而不論其是否出于自首、立功或其他主觀目的。

就處置階段而言，監(jiān)察對象的程序性權利集中表現(xiàn)為救濟性權利。監(jiān)察法第49條規(guī)定了監(jiān)察對象申請復審、復核的權利。監(jiān)察對象對監(jiān)察機關作出的涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的機關申請復審；對復審決定仍不服的，可以向上一級監(jiān)察機關申請復核。復審、復核制度是監(jiān)察對象的主要權利救濟途徑。需要特別指出的是，根據(jù)監(jiān)察法第60條的規(guī)定，監(jiān)察申訴的主體必須是被調查人及其近親屬。被調查人是監(jiān)察對象在調查階段的特定稱謂，因此，監(jiān)察申訴制度僅適用于監(jiān)察對象在調查階段合法權益受到侵害的情況，如果監(jiān)察對象的合法權益在監(jiān)督、處置階段受到侵害則無法通過申訴制度實現(xiàn)救濟。那么，監(jiān)察對象的合法權益在監(jiān)督、處置階段中是否有遭受侵害的可能？筆者認為，至少在監(jiān)督階段中完全存在這種可能。此時，監(jiān)察機關雖不能采取調查階段中各項強制性調查措施，但仍可通過收集群眾反映、座談走訪、查閱資料、召集或者列席會議、聽取工作匯報和述職述廉等方式開展監(jiān)督調查。這些方式雖不具有強制性，但面對監(jiān)督者天然存在的地位上的不平等，被監(jiān)督者完全可能會遭受侵權。最后，監(jiān)察法第67條和《條例》第280條明確授予監(jiān)察對象申請國家賠償?shù)臋嗬?，但國家賠償法尚未對監(jiān)察機關的國家賠償責任作專門規(guī)定。監(jiān)察對象請求監(jiān)察機關給予國家賠償?shù)木唧w程序，仍按照《中華人民共和國國家賠償法》的有關規(guī)定執(zhí)行②《監(jiān)察機關國家賠償責任》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201807/t20180711_175440.html，訪問日期：2022年 3月8日。。

2.推定程序性權利。監(jiān)察對象的推定程序性權利與監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的程序性義務相對應，現(xiàn)行監(jiān)察立法對監(jiān)察工作的程序規(guī)定集中于監(jiān)察調查階段。其中，監(jiān)察法第41條是關于監(jiān)察機關和監(jiān)察人員在監(jiān)察程序中應履行之程序義務的集中規(guī)定。該條要求“調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施，均應當按照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！庇纱?，監(jiān)察人員在調查過程中有四項程序義務：第一，調查人員采取所有調查措施時，均應當依照規(guī)定出示證件；第二，調查人員采取所有調查措施時，均應出具書面通知，其形式包括《權利義務告知書》《談話通知書》《訊問通知書》《詢問通知書》《留置決定書》《查封/扣押通知書》等；第三，調查人員在調查過程中形成的筆錄、報告等書面材料均需由相關人員簽名、蓋章；第四，調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像。同時，根據(jù)《條例》第74條和83條的規(guī)定，調查人員應當將是否進行全程同步錄音錄像的情況告知被調查人（被訊問人）。相應地，當監(jiān)察對象作為條文中所稱“相關人員”時，可推定其享有以下程序性權利：第一，要求監(jiān)察人員出示證件的權利；第二，要求監(jiān)察人員出示書面通知的權利；第三，若監(jiān)察對象為訊問、詢問對象，有要求查閱筆錄、報告等書面材料的權利；第四，若監(jiān)察對象為訊問以及搜查、查封、扣押等調查措施的對象，有要求知曉是否同時進行錄音錄像的權利。

法諺云，“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”。將其運用到規(guī)范制定領域，則可表述為“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以法律明確規(guī)定的方式實現(xiàn)”。監(jiān)察對象的程序性權利是否來自制定法的明確授予將關系到監(jiān)察對象自身的權利保障意識、程序性權利本身的確定性、權利作用對象義務的明確性等基本權利保障問題，必須得到應有的重視。

（三）監(jiān)察立法中程序性權利規(guī)范的問題與補正

通過對監(jiān)察對象程序性權利的規(guī)范梳理，可以發(fā)現(xiàn)當前監(jiān)察立法對監(jiān)察對象程序性權利的規(guī)定存在以下幾個問題：

其一，監(jiān)察對象在監(jiān)督階段缺乏程序性權利保護。前文已提及，監(jiān)察對象在監(jiān)督階段中同樣存在權利受侵害的風險。在此階段，監(jiān)察機關主要通過教育、談話、檢查等三種方式對監(jiān)察對象是否“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”進行事前預防、事中監(jiān)督和事后檢查。其中，談話是具有監(jiān)督功能的典型措施，屬于監(jiān)察機關積極主動防止權力濫用、防止腐敗發(fā)生、防止由違紀違法向違法犯罪嬗變的初始性舉措。①馬懷德：《監(jiān)察法學》，人民出版社2019年版，第158頁。監(jiān)督階段的談話同樣需要制作談話筆錄，作為被談話人的監(jiān)察對象理應享有查閱談話筆錄是否如實記錄的權利。此外，監(jiān)察機關在對公職人員的政治品行、行使公權力和道德操守情況檢查完畢后需要提出檢查情況報告，若認為監(jiān)察對象涉嫌職務違法或職務犯罪，監(jiān)察工作將進入調查階段，監(jiān)察對象則可通過調查階段的權利規(guī)定維護自身合法權益。但是，若檢查情況報告僅是對監(jiān)察對象的工作能力、工作態(tài)度等做出負面評價并提交監(jiān)察對象所屬單位，監(jiān)察工作則不會進入到調查階段，監(jiān)察對象此時也無權查閱報告并進行陳述申辯。顯然，這將對監(jiān)察對象的權利造成潛在的不利影響。因此，監(jiān)察對象在受監(jiān)督過程中的程序性權利同樣需要重視，應當享有且不限于查閱談話記錄、查閱檢查情況報告、陳述申辯等權利。

其二，監(jiān)察對象的程序性一般權利多為推定程序性權利。監(jiān)察對象要求調查人員出示證件、出示書面通知和查閱筆錄等程序性一般權利均是由監(jiān)察法律程序推定而來，法律條文并無直接、明確的規(guī)定?，F(xiàn)代民主法治要求公權力機關承認公民的推定權利，但實踐中，監(jiān)察機關和監(jiān)察人員是否承認并切實保障監(jiān)察對象依監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)察程序義務而推定享有的程序性權利猶未可知。加之，相較于明定程序性權利，推定程序性權利欠缺明確性，權利人往往難以從法律條文中全面知曉自身所享有的各項權利。同時，在實踐中，監(jiān)察機關所出示的《權利義務通知書》通常只告知其申請復審復核、申訴等救濟性權利。由此，極可能出現(xiàn)監(jiān)察對象不知其享有的推定程序性權利，而監(jiān)察機關和監(jiān)察人員為追求辦案效率又不主動告知、不承認監(jiān)察對象的推定程序性權利，最終導致監(jiān)察對象的程序性權利被束之高閣。法治的發(fā)展一定程度體現(xiàn)為推定權利的明定化，推定權利的內容若已足夠清晰則應適時將推定權利明定化，以避免上述情況的出現(xiàn)。

其三，作為監(jiān)察對象程序性基本權利的救濟性權利均為內部救濟，缺乏外部救濟。當前監(jiān)察立法尚未規(guī)定訴訟、仲裁等外部救濟途徑，監(jiān)察對象的救濟性權利主要包括復審、復核、申訴、申請國家賠償?shù)?，而復審、復核、申訴處理以及監(jiān)察賠償義務主體均是監(jiān)察機關?，F(xiàn)階段，監(jiān)察對象權利救濟機制未引入外部機制可能出于以下正當考量：第一，國家監(jiān)察體制改革還處于進行時，各項體制機制建設不完善，隨時可能變動，此時尚不是建構監(jiān)察對象外部救濟機制的恰當時機；第二，當前反腐敗形勢依然嚴峻復雜，司法權的貿然介入可能會對監(jiān)察權的行使產(chǎn)生過度干預，難以實現(xiàn)“不敢腐”的目標；第三，在各項體制機制的制約和持續(xù)高壓反腐的背景之下，應對監(jiān)察機關和監(jiān)察干部隊伍抱有一定的信心。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深入，各項體制機制逐步健全，引入監(jiān)察對象權利的外部救濟機制勢在必行。

筆者認為，立法者對監(jiān)察對象在監(jiān)督、調查、處置階段中應享有的各項權利作專章規(guī)定或在監(jiān)察程序中作專節(jié)規(guī)定，是實現(xiàn)保障當事人合法權益基本原則的應有之義。在監(jiān)察對象程序性權利的規(guī)定上，至少應從探索補充監(jiān)督、處置階段的程序性權利，推進監(jiān)察對象的推定程序性權利向明定程序性權利轉化，完善監(jiān)察對象的內部救濟機制，逐步構建監(jiān)察對象的外部救濟機制。

三、監(jiān)察對象程序性權利的救濟路徑

有權利必有救濟。監(jiān)察對象程序性權利的救濟不同于監(jiān)察對象的救濟性程序權利，前者指的是監(jiān)察對象程序性權利受到侵害時所能尋求的救濟途徑，后者則是監(jiān)察對象的一種程序性權利。只有監(jiān)察對象程序性權利受到侵害后能夠實現(xiàn)有效救濟，才能使權利規(guī)定不流于形式。

（一）監(jiān)察對象程序性權利的侵害情形

考慮到監(jiān)察對象的程序性權利在監(jiān)察工作的不同階段受到侵害以及受侵害的程度都會對權利救濟渠道的選擇產(chǎn)生重大影響，因而有必要從監(jiān)察工作的階段性和程序性權利受侵害結果的雙重視角進行分析。

從監(jiān)察工作的階段性視角看，監(jiān)察對象的程序性權利在監(jiān)督、調查、處置等各個階段都可能受到侵犯。在監(jiān)督階段，由于監(jiān)察機關的主要職責是開展廉政教育以及對監(jiān)察對象依法履職、秉公用權、廉潔從政、從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，所以目前的監(jiān)察立法未對監(jiān)察機關在監(jiān)督階段的程序性義務以及監(jiān)察對象的程序性權利進行單獨、明確的規(guī)定。不過，監(jiān)察對象在接受監(jiān)督的過程中理應享有最低限度的程序正義，如監(jiān)察法第58條所規(guī)定的申請回避的權利。若監(jiān)督檢查人員與監(jiān)察對象存在利害關系，特別是不利于監(jiān)察對象的利害關系，可能存在隨意定性等濫用職權的情形，則只要監(jiān)察對象能證明監(jiān)察人員與其存在某種利害關系即可申請該監(jiān)察人員回避。但在實務中，相關人員很可能對回避權的行使階段存在誤解，認為回避權僅可在調查階段行使。在調查階段，監(jiān)察立法對監(jiān)察調查程序作了大量規(guī)定，但實際上，監(jiān)察對象的程序性權利在此階段受到侵害的可能性最高，如監(jiān)察人員在采取調查措施時不出示證件、未出具書面通知、進行錄音錄像未告知監(jiān)察對象等。在處置階段，由于監(jiān)察對象的程序性權利主要是復審、復核、申訴等法律明確規(guī)定的救濟性權利，監(jiān)察機關侵犯這些救濟性權利的可能性不大。

從程序性權利的侵害結果視角看，對程序性權利的侵犯可能會對監(jiān)察機關最終的監(jiān)察處理決定造成影響。王錫鋅教授曾從程序與實體結果的關系角度將侵害行政相對人法定程序性權利的結果分為四種情形，并主張撤銷依違法程序作出的行政行為：一是侵犯程序性權利的行為沒有影響實體結果，并且結果是公正的；二是侵犯程序性權利的行為沒有影響實體結果，而結果是不公正的；三是侵犯程序性權利的行為影響了實體結果，但結果是公正的；四是侵犯程序性權利的行為影響了實體結果，且導致了結果的不公正。①王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，《中國法學》2001年第4期。筆者大體贊同此種分析方法，但此觀點仍存在兩點不足：其一，前兩種情形并無區(qū)分之必要，若結果的公正性與程序性權利受到侵犯不存在因果關系，則撤銷結果并不能實現(xiàn)對程序性權利的救濟；其二，未對侵犯相對人程序性權利的行政行為的違法程度進行區(qū)分，對于并未影響實體效果且結果公正的行政行為實無撤銷之必要。

筆者認為，監(jiān)察對象的程序性權利受侵犯的情形可分為三種：第一，侵犯程序性權利的行為并未影響監(jiān)察處理決定，不論監(jiān)察處理決定是否公正；第二，侵犯程序性權利的行為會影響監(jiān)察處理決定，但監(jiān)察處理決定是公正的；第三，侵犯程序性權利的行為會影響監(jiān)察處理決定，且監(jiān)察處理決定不公正。第一、二種情形下的監(jiān)察程序違法是對監(jiān)察對象程序性權利目的性價值的侵犯，但未對實體權利造成實質影響，只存在輕微程序違法與明顯程序違法的區(qū)分，前者如監(jiān)察人員因過失未出示證件，后者如作為定案重要證據(jù)的談話、詢問、訊問筆錄未經(jīng)監(jiān)察對象簽字確認。對于輕微程序違法，可由監(jiān)察機關發(fā)出監(jiān)察建議但無需撤銷、變更監(jiān)察處理決定；對于明顯程序違法的，即使監(jiān)察處理決定是公正的也應撤銷處理決定，重新履行程序并作出處理決定。第三種情況則構成明顯且重大的程序違法，監(jiān)察機關應當撤銷或變更監(jiān)察處理決定。

（二）監(jiān)察對象程序性權利救濟的路徑分析

國家監(jiān)察體制改革賦予我國監(jiān)察體制以鮮明的時代性，監(jiān)察對象程序性權利的救濟問題應從傳統(tǒng)的權利救濟途徑與改革后監(jiān)察對象所特有的救濟途徑兩個方面進行探討。

1.監(jiān)察對象權利救濟體系的理論分析。雖然監(jiān)察對象的程序性權利不能與公民權利畫等號，但公民權利的救濟途徑應同樣適用于監(jiān)察對象程序性權利的救濟。

首先，以行使救濟的主體為標準，監(jiān)察對象程序性權利救濟路徑可分為私力救濟和公力救濟。私力救濟是監(jiān)察對象憑借自己的力量對受侵害的權利進行恢復和補救；公力救濟是以國家的名義，由特定的國家機關依照一定程序對監(jiān)察對象的程序性權利進行恢復和補救。②陳焱光：《公民權利救濟》，中國社會科學出版社2008年版，第85—86頁。監(jiān)察對象程序性權利的私力救濟與公力救濟的關系在一定程度上體現(xiàn)為私力救濟的適用條件。監(jiān)察對象欲使用自衛(wèi)或自助等私力救濟手段應當滿足兩項前提條件：第一，監(jiān)察對象的程序性權利正面臨不法侵害；第二，公力救濟的缺位，也即一般情況下，監(jiān)察對象必須在窮盡公力救濟之后才能使用私力救濟的手段。

其次，以行使救濟的機關不同為標準，監(jiān)察對象程序性權利的救濟路徑理論上可分為立法救濟、監(jiān)察救濟、司法救濟。立法救濟是指立法機關或監(jiān)察機關依照法定職權和法定程序，對侵害監(jiān)察對象程序性權利的行為以法律法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)以及審查的形式進行救濟的總稱。③陳焱光：《公民權利救濟基本理論與制度體系建構研究》，長江出版社2013年版，第157—214頁。立法救濟的作用方式主要有兩種：其一，如果實踐中監(jiān)察機關存在普遍且嚴重地侵犯法律未明確規(guī)定的監(jiān)察對象程序性權利的現(xiàn)象，立法機關可通過制定法律法規(guī)的方式予以救濟；其二，如果部分監(jiān)察立法或監(jiān)察規(guī)范性文件的內容存在明顯侵犯監(jiān)察對象程序性權利的情況，立法機關可通過審查并宣布部分內容無效的方式予以救濟。監(jiān)察救濟是指監(jiān)察機關依照法定職權和法定程序，對侵犯監(jiān)察對象程序性權利的行為以復審復核、申訴等方式進行救濟。根據(jù)當前監(jiān)察立法，監(jiān)察救濟主要包括復審復核制度、申訴制度以及國家賠償制度。司法救濟則是指司法機關通過法定程序對具體案件的審理以實現(xiàn)對監(jiān)察對象程序性權利的救濟。然而，當前我國的司法制度并未將監(jiān)察糾紛納入到司法審查的范圍，在現(xiàn)階段我國監(jiān)察對象的程序性權利尚不能通過司法手段實現(xiàn)救濟。

監(jiān)察工作的高效運行應與監(jiān)察對象的程序性權利救濟保持平衡，這要求監(jiān)察對象程序性權利救濟路徑應具有及時性、全面性以及適當性。由上述分析可知，在監(jiān)察對象程序性權利救濟體系中，私力救濟、立法救濟在及時性和救濟效能上明顯不足，司法救濟在短時期內將持續(xù)缺位。應當明確的是，監(jiān)察對象程序性權利的救濟將長期依賴于監(jiān)察救濟制度，而作為監(jiān)察救濟核心的復審復核制度及申訴制度是否能夠擔負起權利救濟的重任還需進一步考察。

2.現(xiàn)行監(jiān)察救濟制度的現(xiàn)狀分析。當前監(jiān)察立法確立了復審復核、申訴以及國家賠償?shù)葯嗬葷贫娶亳义肤矗骸侗O(jiān)察法學》，中國政法大學出版社2020年版，第211頁。，此外，通過對2022年2月25日發(fā)布但尚未正式實施的《信訪工作條例》第2條的文義解釋，監(jiān)察機關同樣具有開展信訪工作的職責。不過， 以上權利救濟制度是否均適用于監(jiān)察對象程序性權利的救濟以及如何適用還需進一步思考，若現(xiàn)行權利救濟制度無法實現(xiàn)應有的價值目標則必須進行補正或創(chuàng)設新的權利救濟制度。

復審、復核制度被規(guī)定于“監(jiān)察程序”一章中的最后一條，可被理解為監(jiān)察救濟程序，也是監(jiān)察對象最主要的救濟路徑。根據(jù)監(jiān)察法第49條，復審、復核制度所確定的審查、核查對象是已經(jīng)作出的涉及本人的監(jiān)察處理決定，而審查、核查的標準是監(jiān)察決定的合法性。監(jiān)察對象雖不能直接以監(jiān)察機關侵犯程序性權利為由申請監(jiān)察機關進行復審、復核，但可以不服監(jiān)察處理決定為由，要求監(jiān)察機關啟動復審、復核程序，對監(jiān)察機關的程序性行為進行合法性審查。只要監(jiān)察機關的程序違法行為對最終的監(jiān)察處理決定造成影響，就應對原處理決定進行撤銷或變更。即使監(jiān)察機關的程序違法行為未對最終的監(jiān)察處理決定造成影響，導致程序違法的直接責任人員也會受到相應懲戒，這種懲戒也不失為一種救濟。但是，監(jiān)察法第49條所指的“涉及本人的處理決定”仍需要進一步明確。這不僅是實現(xiàn)監(jiān)察對象程序性權利救濟要解決的首要問題，也是監(jiān)察對象不服監(jiān)察處理決定是否能夠進入復審、復核的首要問題。此外，復審、復核制度的救濟實效性一定程度上取決于其獨立性，為避免監(jiān)察機關既做“運動員”又做“裁判員”，在外部監(jiān)督不足的情況下，應當在監(jiān)察機關內部實行“審復分離”，把復審復核職能同案件審理職能劃分給不同職能部門分別行使，強化對監(jiān)督執(zhí)法權的內部制衡。

監(jiān)察法第60條確立了監(jiān)察申訴制度，規(guī)定監(jiān)察機關及其工作人員侵犯被調查人的合法權益的，被調查人及其近親屬均有權向該機關提出申訴。從制度定位上看，立法者將監(jiān)察申訴制度置于“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”一章而不是“監(jiān)察程序”中，表明監(jiān)察申訴的制度功能主要體現(xiàn)為監(jiān)督功能。實務界同樣持此種觀點，主張申訴復查是檢驗紀檢監(jiān)察工作辦案質量和效率的最后一道關口，是紀檢監(jiān)察機關查處案件內部監(jiān)督制約的重要組成部分，起到案件審理的糾錯和監(jiān)督作用。監(jiān)察申訴制度在審查對象上與傳統(tǒng)的行政申訴制度相同，是指監(jiān)察對象對所受到的黨紀、政務處分決定或審查結論不服，提出申訴，紀檢監(jiān)察機關依據(jù)有關規(guī)定對原處分決定或審查結論進行全面審核處理的制度。②常利娟：《紀檢監(jiān)察案件審理工作概論》，中國政法大學出版社2019年版，第26、159頁。從這個角度講，監(jiān)察申訴制度在審查對象上與復審、復核制度相同，均只能針對監(jiān)察處理決定，即監(jiān)察對象或其近親屬欲提起申訴必須在監(jiān)察處理決定作出之后進行。對此觀點，筆者并不贊同。首先，監(jiān)察對象的救濟需求可分為兩類：一是對不利的監(jiān)察處理決定的救濟；二是對監(jiān)察過程中受侵害權利的救濟。我們必須認識到，監(jiān)察權的行使與單純的行政處分權的行使不同，監(jiān)察權行使的同時伴隨著大量具有強制性的調查措施，極易對監(jiān)察對象的人身權、財產(chǎn)權等實體性權利以及程序性權利造成侵害；而在行政機關作出行政處分的過程中發(fā)生嚴重權利侵害情況的可能性較小。將監(jiān)察申訴制度的審查對象限制于監(jiān)察處理決定無疑是對監(jiān)察申訴制度監(jiān)督功能的極大限制，難以保證對監(jiān)督檢查、調查工作的全過程監(jiān)督。要求監(jiān)察對象僅能在監(jiān)察處理決定作出之后才能向監(jiān)察機關提出申訴，也難以保證監(jiān)察對象合法權益的及時救濟。此外，若監(jiān)察申訴制度與復審、復核制度均強調對監(jiān)察處理決定的審查，即使負責申訴復查的部門與復審復核部門不同，但兩者采取的審查程序大致相同，甚至申訴復查的程序會更為簡捷，因而也難以發(fā)現(xiàn)問題。

現(xiàn)階段，國家賠償不是監(jiān)察對象程序性權利的主要救濟途徑。首先，就國家賠償?shù)姆秶鷣砜?，《條例》第279條通過列舉加兜底的方式對監(jiān)察對象可以申請國家賠償?shù)姆秶鞒鲆?guī)定，包括：采取留置措施后，決定撤銷案件的；違法沒收、追繳或者違法查封、扣押、凍結財物造成損害的；違法行使職權，造成被調查人、涉案人員或者證人身體傷害或者死亡的；非法剝奪他人人身自由的；其他侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的。與國家賠償法對賠償范圍的規(guī)定一致，以上所列舉的均是對監(jiān)察對象人身權或財產(chǎn)權等實體性權利的侵犯，對程序性權利的侵犯并不適用國家賠償。其次，從國家賠償責任的構成要件來看，我國國家賠償構成要件的主流學說為四要件說，即包括侵權主體、侵權行為、損害事實和因果關系。其中，損害事實必須是對公民、法人或者其他組織人身權、財產(chǎn)權的損害。①參見姜明安的《行政法與行政訴訟法》（北京大學出版社2015年版）、沈巋的《國家賠償法原理與案例》（北京大學出版社2017年版）等文獻。監(jiān)察對象程序性權利的救濟不宜適用國家賠償?shù)纳顚哟卧蛟谟?，監(jiān)察機關及其工作人員侵犯監(jiān)察對象的程序性權利所造成的損失無法通過現(xiàn)實的金錢或財物進行衡量。

信訪制度作為是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，其制度定位不在于權利救濟以及救濟的實效性?！缎旁L工作條例》第2條明確將監(jiān)察機關納入信訪工作的適用主體范圍，要求監(jiān)察機關依法開展信訪工作。根據(jù)該條例第31條的規(guī)定，若監(jiān)察對象程序性權利受到侵害后尚未申請復審復核或申訴，直接向監(jiān)察機關信訪機構提出信訪事項的，應先導入相應的復審復核程序或申訴程序。如果監(jiān)察對象已經(jīng)經(jīng)過復審復核以及申訴程序，相應的監(jiān)察處理決定已發(fā)生最終法律效力的，監(jiān)察對象仍可作為信訪人向監(jiān)察機關的信訪機構陳述其程序性權利受侵害的事實和理由，監(jiān)察機關應對信訪事項進行調查核實并出具信訪處理意見書；若屬于重大、復雜、疑難的信訪事項，監(jiān)察機關還可舉行聽證。

（三）監(jiān)察對象程序性權利救濟的路徑完善

根據(jù)現(xiàn)有制度，監(jiān)察對象的程序性權利主要是通過復審、復核制度和申訴制度實現(xiàn)救濟。這種制度安排存在兩個明顯的問題：其一，在制度內容上，復審、復核制度的受理門檻并不清晰，對“涉及本人的處理決定”的范圍缺乏清晰的界定；其二，在制度分工上，過度強調了申訴制度的全過程監(jiān)督作用，忽視了“點”上的精準監(jiān)督，復審、復核制度與申訴制度均在監(jiān)察處理決定作出之后才能啟動，申訴制度甚至可能在復核決定作出后才啟動，監(jiān)察對象的程序性權利難以得到及時、有效救濟。

首先，“涉及本人的處理決定”存在狹義和廣義兩種理解。從狹義上講，其專指監(jiān)察機關對被監(jiān)察人員作出的警告、記過、記大過等政務處分；從廣義上講，其等同于監(jiān)察法第45條關于監(jiān)察機關處置權限的規(guī)定，即“涉及本人的處理決定”等于“涉及本人的處置”。監(jiān)察法第45條第1款針對監(jiān)察對象存在職務違法、職務犯罪以及廉政建設不足、履職不力等情形列舉了監(jiān)察機關的5種處置權限，包括談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉、政務處分、作出問責決定、提出問責建議、移送人民檢察院依法審查起訴、提出監(jiān)察建議等處置決定；第2款針對沒有證據(jù)證明被調查人存在違法犯罪行為的情形，規(guī)定了撤銷案件的處置決定。筆者認為，復審、復核受案范圍的設置應堅持最有利于監(jiān)察對象權利救濟原則，即應對“涉及本人的處理決定”作廣義理解。必須承認，有時監(jiān)察對象受到的處分并不嚴重，但并不因此保證其在接受監(jiān)察過程中自身的程序性權利不會受到侵犯。若將“涉及本人的處理決定”作狹義理解，那么監(jiān)察對象的程序性權利則無法通過復審、復核制度實現(xiàn)救濟。因此，只有將監(jiān)察法第49條所稱的“涉及本人的處理決定”作廣義解釋，涵蓋談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉、政務處分決定、作出問責決定、提出問責建議、移送人民檢察院依法審查起訴、提出監(jiān)察建議、撤銷案件等所有處置決定，暢通監(jiān)察對象的救濟渠道，才能充分保障監(jiān)察對象的程序性權利救濟得到有效實現(xiàn)。

此外，為防止監(jiān)察申訴制度與復審、復核制度在功能上的重復，監(jiān)察申訴的啟動時間與申訴對象應當與復審、復核的相關規(guī)定有所區(qū)別。首先，應改變實務中將監(jiān)察申訴的啟動時間限定在監(jiān)察處理決定之后的現(xiàn)狀，明確規(guī)定在監(jiān)督、調查、處置各個階段，只要監(jiān)察對象的合法權益受到侵犯均可提出監(jiān)察申訴。由此，一方面可實現(xiàn)權利的及時救濟，另一方面可以加強對監(jiān)督檢查、案件調查等部門的全過程監(jiān)督，而無需等到監(jiān)察對象合法權益遭到無法挽回的實質性損害后再通過國家賠償?shù)姆绞竭M行救濟。其次，要賦予監(jiān)察對象隨時提起監(jiān)察申訴的權利，擴大監(jiān)察申訴的審查對象。除監(jiān)察處理決定外，監(jiān)察申訴的審查對象還應包括監(jiān)察機關及其工作人員實施的其他侵犯實體或程序性權利的行為。通過對監(jiān)察申訴制度的適當改造，不僅可以實現(xiàn)對監(jiān)察機關及其工作人員的全過程監(jiān)督，還能實現(xiàn)對監(jiān)察對象的全過程救濟。

四、余論

近年來，我國程序法律制度發(fā)展迅速，特別是在行政法領域，部分地區(qū)在行政程序立法方面已取得顯著成就，由北京大學姜明安教授主持的“行政程序法典化”課題組甚至已草擬出了《行政程序法（專家建議稿）》①曹穎遜：《行政程序法專家建議稿研討會舉行》，《人民法院報》2015年10月13日。?？梢哉f，我國并不缺乏程序法律制度，而是缺乏以保障程序性權利為導向的程序法律制度。②孫祥生：《程序性基本權利法律保障研究》，法律出版社2018年版，第1頁。相較于立法程序、行政程序和司法程序，監(jiān)察程序中的主導者與監(jiān)察對象在地位上的優(yōu)劣勢差距更為明顯。監(jiān)察機關與監(jiān)察對象構成的監(jiān)察法律關系既是一種權力關系，也是一種權利關系，只有建立以保障監(jiān)察對象程序性權利為導向的監(jiān)察程序法律制度，才能夠有效平衡這兩類關系。