沈 莉，吳瑋瑩

(1.廣東金融學(xué)院 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510521；2.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、研究背景與研究問題提出

2015年國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、社會治理創(chuàng)新、提升政府服務(wù)能力正成為國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略建設(shè)數(shù)字中國”“數(shù)據(jù)賦能新時代治理”等重要命題，強調(diào)要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，推動社會治理的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和高效性。社區(qū)治理作為國家治理體系中最基本的單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。習(xí)近平總書記也曾指出，要積極運用大數(shù)據(jù)保障和改善民生，推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務(wù)”等建設(shè)，促進社會服務(wù)的便攜性和均等化。[1]數(shù)據(jù)治理有利于提升社會輿情治理、社會生活服務(wù)的科學(xué)化和民主化。因此，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理已成為新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升基層治理效能的必然要求。

但隨著市場化改革的深入，社區(qū)的分散性，人的多樣性以及利益分歧性與外部資源依賴性之間的張力，“智慧社區(qū)”陷入了“能量不足”的困境。[2]再加上頂層設(shè)計的不足和社會發(fā)育滯后，而產(chǎn)生了諸如智慧社區(qū)建設(shè)主體資源整合困難、管理模式落后混亂、社區(qū)承載能力不足的瓶頸，極大限制了社區(qū)數(shù)字化建設(shè)的發(fā)展。因此，本研究從具體的情境和場域切入，探討數(shù)據(jù)治理和社區(qū)治理的關(guān)系，將數(shù)據(jù)賦能打通到基層社會的“最后一公里”，以社區(qū)治理的基層特性與數(shù)據(jù)的精英治理理念之間的張力切入，基于數(shù)據(jù)賦能的視角尋求突破性路徑，推動數(shù)據(jù)驅(qū)動社區(qū)治理的建設(shè)和發(fā)展。

二、已有研究思路及本文切入點

目前，學(xué)界從信息化、系統(tǒng)化、治理化三個視角對“智慧社區(qū)”建設(shè)進行研究。信息化視角更多從“工具主義”的層面，側(cè)重于依靠物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)的應(yīng)用，對信息進行收集、儲存、傳輸、整合和利用，將治理對象“化簡”，進行數(shù)字網(wǎng)絡(luò)化管理、服務(wù)與決策，實現(xiàn)社區(qū)信息的智能集成化。[3]智能化的集成系統(tǒng)是智慧社區(qū)不可或缺的重要組成部分。智慧社區(qū)是由多個聯(lián)合智能空間組成的虛構(gòu)組織，是智慧城市所涉及的政務(wù)管理和服務(wù)等系統(tǒng)的延伸，[4]從而達到方便快速地共享知識、資源、計算等的目的。治理化視角涉及到智慧社區(qū)制度與政策的支持、多元主體的協(xié)同和配合，服務(wù)內(nèi)容智能化和精準(zhǔn)化及靈活的運作策略。[5]智慧社區(qū)是社區(qū)中各主體，包括政府、社區(qū)居民、市場、社會組織等人類行動者，以及制度平臺、智能設(shè)置、知識技能等非人類行動者，圍繞社區(qū)公共事務(wù)協(xié)同治理的過程，協(xié)同推進社區(qū)治理智能化。

具體到實踐，數(shù)據(jù)資源和技術(shù)在社區(qū)治理的應(yīng)用，主要是形成網(wǎng)格化管理為主導(dǎo)和技術(shù)驅(qū)動為主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。前者如社區(qū)網(wǎng)格化治理模式、“黨建+網(wǎng)格化”模式、“三位一體”模式等；后者如智慧社區(qū)治理模式、“智慧平臺+志愿服務(wù)”模式、“城市大腦”模式和社區(qū)云服務(wù)模式等。

目前，學(xué)界關(guān)于智慧社區(qū)建設(shè)的研究取得了豐碩成果，但已有研究存在數(shù)據(jù)治理與基層治理的結(jié)合不夠緊密、停留在高度抽象層面而缺少具象研究和實地場景討論、數(shù)據(jù)賦能關(guān)注度不足等局限性。本文基于數(shù)據(jù)賦能的理論視角，從個案中的具體場域切入，深入剖析智慧社區(qū)建設(shè)中數(shù)據(jù)治理與社區(qū)治理的關(guān)系，力圖打通基層治理的“最后一公里”，回應(yīng)“數(shù)據(jù)如何實現(xiàn)治理”的問題。

三、智慧社區(qū)建設(shè)的瓶頸

智慧社區(qū)是智慧治理在社區(qū)中的應(yīng)用，是大數(shù)據(jù)時代借助智慧技術(shù)對社區(qū)治理的重塑和再造，但其建設(shè)易受數(shù)據(jù)治理和社區(qū)治理內(nèi)在張力的約束而陷入瓶頸。其具體表現(xiàn)為：

(一)治理現(xiàn)實：數(shù)據(jù)治理簡約性與社區(qū)治理復(fù)雜性的矛盾

數(shù)據(jù)治理的重要特征是數(shù)字化，傾向于通過技術(shù)手段，將一切現(xiàn)實簡化為可測量的數(shù)字、數(shù)據(jù)，再將其引入計算機內(nèi)部，建立數(shù)字化模型，對其進行統(tǒng)一的處理和分析。而其前提便是需要進行數(shù)據(jù)生產(chǎn)，通過對治理現(xiàn)實的量化，進行簡約化數(shù)字化呈現(xiàn)，構(gòu)建大量跨領(lǐng)域、跨部門的專業(yè)性數(shù)據(jù)源，通過清洗、整合、集成和歸類，形成綜合性、基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫[6]，為政府進行數(shù)據(jù)管理提供有力支撐。

隨著現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，社會組織、階層逐漸分化，社區(qū)規(guī)模大，人口多、密度大，居民異質(zhì)性強，生活服務(wù)需求也隨著生活質(zhì)量提升日漸多樣化[7]，因此社區(qū)治理存在高度復(fù)雜性和不確定性。應(yīng)用數(shù)字刻畫治理現(xiàn)實時，往往滯后于復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況，這使得抹平差異和排斥個性的簡約性數(shù)據(jù)無法完全囊括復(fù)雜的社區(qū)治理現(xiàn)實。[8]因此，社區(qū)治理需要承認差異和包容個性，進行差異化治理。

H社區(qū)在智慧社區(qū)建設(shè)中便遇到了數(shù)據(jù)治理簡約性和社區(qū)治理復(fù)雜性的沖突。為了構(gòu)建數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，H社區(qū)居委會所在的政府建設(shè)了一個數(shù)據(jù)涵蓋十年的數(shù)據(jù)庫，內(nèi)容涉及整個政府內(nèi)網(wǎng)，包括居委會、街道、區(qū)政府和市政府等。這需要頻繁補充信息，將社區(qū)情況實時錄入到數(shù)據(jù)庫中，通過對數(shù)據(jù)的挖掘、分析和處理，更好了解治理現(xiàn)實，推動政府部門的科學(xué)決策和執(zhí)行。但由于現(xiàn)實情況復(fù)雜且不斷變化，所要求的數(shù)據(jù)和信息也日新月異，H社區(qū)經(jīng)常需要手動補充錄入轄區(qū)近20000多個居民的信息，多次打電話給居民收集確認信息。在訪談L街道辦科員時，也多次提出數(shù)據(jù)系統(tǒng)繁雜、重復(fù)建設(shè)、信息重復(fù)錄入等問題。對于H社區(qū)來說，相關(guān)街道管理人員認為該信息系統(tǒng)的建設(shè)并沒有提升社區(qū)治理效用，反而增添了工作的壓力和負擔(dān)。

同時，該數(shù)據(jù)系統(tǒng)的更新需要不定期接受上級突然強制要求的檢查。有時為了應(yīng)對檢查，當(dāng)H社區(qū)居委會沒有時間準(zhǔn)確錄入所有信息時，便運用居委會信息代替居民信息，如聯(lián)系電話錄入僅僅補充居委電話，而非切實核對居民聯(lián)系方式進行錄入，從而導(dǎo)致信息系統(tǒng)的建立并未起到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息整合的作用。遇到復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況，例如審核低保申請是否滿足條件時，涉及到多種復(fù)雜情況的認定，僅憑該數(shù)據(jù)化系統(tǒng)所收集的簡約性資料，往往不能滿足需要。數(shù)據(jù)更新滯后于現(xiàn)實情況，數(shù)據(jù)對治理現(xiàn)實的簡約性刻畫完全跟不上社區(qū)治理復(fù)雜性、不確定性的變化。

(二)治理思維：數(shù)據(jù)治理抽象性與社區(qū)治理具象性的矛盾

數(shù)據(jù)化的技術(shù)手段傾向于將治理對象抽象為數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)進行治理，更準(zhǔn)確回應(yīng)現(xiàn)實問題。數(shù)據(jù)治理可以將大部分治理對象通過數(shù)據(jù)化形式進行測量，如滿意度、幸福感、影響力等，從而有針對性地了解治理的效果、問題，通過數(shù)據(jù)中的規(guī)律預(yù)測變化，為政府更有針對性地提供公共服務(wù)、做出最優(yōu)選擇打下穩(wěn)固的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，防止僅憑印象和感覺而做出的判斷。

社區(qū)治理需要承擔(dān)政治穩(wěn)定、政治傳導(dǎo)、政治參與等政治功能，自我教育、管理和約束等自治功能，對社區(qū)的規(guī)劃、資金投入、福利發(fā)放等為居民提供的社區(qū)內(nèi)部服務(wù)和社會保障功能，居民道德素質(zhì)培養(yǎng)功能等學(xué)習(xí)功能，傳播主流思想文化、培育社區(qū)性文化功能，經(jīng)濟發(fā)展功能等。社區(qū)本身存在太多負擔(dān)，承擔(dān)太多非專業(yè)性的任務(wù)，以及社會公平、正義，習(xí)慣、習(xí)俗遵從等大量社區(qū)存在性目標(biāo)，無法聚焦于專業(yè)的技術(shù)應(yīng)用下的數(shù)據(jù)治理，難以適應(yīng)“科技先導(dǎo)”的數(shù)據(jù)治理模式。

同時，數(shù)據(jù)治理離不開具備掌握現(xiàn)代信息技術(shù)知識體系的高素質(zhì)人才的參與，但我國從事大數(shù)據(jù)技術(shù)的人員十分緊缺，更未建立符合社區(qū)治理需求的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系，社區(qū)工作對現(xiàn)有從事大數(shù)據(jù)工作的人沒有吸引力；且社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)薄弱，存在年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化知識層次不佳、工資福利待遇偏低、社區(qū)專職工作者流動性大等一系列問題，導(dǎo)致社區(qū)工作者互聯(lián)網(wǎng)知識匱乏、缺乏對大數(shù)據(jù)技術(shù)的了解和掌握，計算機應(yīng)用能力不足，不具備使用大數(shù)據(jù)去分析問題、解決問題的能力，無法保障基于大數(shù)據(jù)的社區(qū)治理工作。[9]在H社區(qū)居委會10個工作人員中，1個年齡46歲的居委會主任，2個年齡為30歲以上的居委會副主任，1個30歲以上的黨建指導(dǎo)員，3個在編干事，1個掛職人員。此外，還有2個非編人員，均將居委會工作當(dāng)作過渡狀態(tài)，同時進行考公、考編的準(zhǔn)備。一方面，社區(qū)承擔(dān)著復(fù)雜多樣的行政和服務(wù)職能，另一方面，社區(qū)人力資源極度缺乏。因此，每位H社區(qū)居委會的工作人員都需要承擔(dān)大量的工作，也沒有技術(shù)專家?guī)ьI(lǐng)社區(qū)治理向數(shù)據(jù)治理的思維和模式變革。非專業(yè)的社區(qū)治理工作者思維具象，無法將治理現(xiàn)實抽象為數(shù)據(jù)進行治理，難以推動社區(qū)治理的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型。訪談中，L街道辦科員也提到，受限于社區(qū)管理人員的能力和綜合素質(zhì)，以及社區(qū)日常管理事務(wù)的多樣性，數(shù)據(jù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用普遍存在“數(shù)據(jù)”和“治理”斷裂的情況。

雖然社區(qū)工作中已經(jīng)運用了諸多電子政務(wù)系統(tǒng)，但是，社區(qū)工作人員依然采用針對“人”而非“數(shù)據(jù)”的思維進行治理。在第七次全國人口普查的過程中，H社區(qū)采用了“第七次全國人口普查”小程序進行數(shù)據(jù)采集，鼓勵居民在系統(tǒng)中自主填報，并指出：“很多居委會、物業(yè)部門都有現(xiàn)成的戶主名單，爭取拿到作為參考”。點明可以運用行政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進行基本資料摸底，再進行普查信息的修改和補充。但在H社區(qū)實際普查的過程中，并沒有利用此前的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫以及數(shù)據(jù)采集信息小程序系統(tǒng)，而是重新向居民收集錄入所有信息，全部由居民手寫填寫紙質(zhì)版，之后居委手動錄入信息系統(tǒng)進行登記，再與此前的居民基本信息excel表進行比對修改。這反而耗費了更多的人力物力，且容易出錯，極大增加了居委會的工作負擔(dān)。

(三)治理層級：數(shù)據(jù)治理宏觀性與社區(qū)治理微觀性的矛盾

數(shù)據(jù)治理擁有了收集和處理大規(guī)模數(shù)據(jù)的能力，可以對全體數(shù)據(jù)進行分析，即“樣本=總體”[10]，傾向于從數(shù)據(jù)整體化去把握其內(nèi)部零碎事物的相關(guān)性，從整體思維中系統(tǒng)、宏觀地把握對象、認識世界、分析事物，從頂層設(shè)計的視角來進行治理，往往得到的結(jié)果更客觀，更清晰。

在社區(qū)治理中，政府相關(guān)部門和街道等行政主體擁有權(quán)力和資源，將“實權(quán)”下放至社區(qū)的情況很少。社區(qū)與政府部門、街道責(zé)權(quán)利不對等，承擔(dān)如計劃生育、人口統(tǒng)計等大多屬于政府范疇的職能。社區(qū)經(jīng)費主要取決于所在行政轄區(qū)的經(jīng)濟能力，處于“最底層聽命”的地位，與上級機關(guān)是指揮與服從的關(guān)系，只能擔(dān)任實際執(zhí)行者，缺少數(shù)據(jù)治理的宏觀思維條件。

同時由于國家缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制和綜合統(tǒng)籌機制尚未形成[11]，數(shù)據(jù)治理自下而上發(fā)展起來，業(yè)務(wù)流程、權(quán)限分配缺少統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)，頂層設(shè)計只能在共通性層面進行統(tǒng)籌。隨著社會事業(yè)不斷拓展，部門對信息利益的爭奪，以及數(shù)據(jù)采集和精準(zhǔn)度不斷提升，社區(qū)已經(jīng)形成各部門、各層級系統(tǒng)林立、條塊分割、信息孤島、各自為政的情況。H社區(qū)所在的區(qū)政府建設(shè)了多個電子政務(wù)App和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，如綜治、消防、治水、網(wǎng)格化等系統(tǒng)，強制要求社區(qū)工作者每天通過系統(tǒng)上報各領(lǐng)域日常工作、問題記錄和解決情況，旨在將社區(qū)治理現(xiàn)實全面數(shù)據(jù)化，從整體層面更宏觀更精確把握治理問題，并通過數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)協(xié)同各職能部門解決問題，確保社區(qū)治理工作更及時、高效。但社區(qū)工作者往往需要花額外的時間加班加點重復(fù)上報信息至多個系統(tǒng)。訪談中L社工提到：“基本上社區(qū)的一些治理事項都要進入數(shù)據(jù)系統(tǒng)……(系統(tǒng)之間數(shù)據(jù))肯定是有重復(fù)的，例如黨員跟那些計生系統(tǒng)，這個是最簡單的，計生系統(tǒng)跟很多系統(tǒng)都會有重疊的地方，但是你說他們幾個系統(tǒng)有關(guān)聯(lián)性嗎？他們的關(guān)聯(lián)性很少?！雹龠@嚴(yán)重影響了信息資源整合，增加了社區(qū)工作者的負擔(dān)；同時也降低了信息的精確度，只能就事論事解決個案問題，難以達到數(shù)據(jù)宏觀治理模式的要求。

同時，上級強制要求信息上報數(shù)量，又將大多數(shù)上報的問題最后又下放到居委自己處理，最終演變成上報內(nèi)容都是無關(guān)痛癢的表面問題，如共享單車亂擺放、建筑垃圾亂堆放等，由居委會現(xiàn)場直接處理這些小問題。數(shù)據(jù)治理完全沒有起到社區(qū)治理的實際作用，還致使居委負荷過重，反而平添基層壓力。社區(qū)無法從宏觀層面對問題進行協(xié)調(diào)處理，信息系統(tǒng)建設(shè)后期便演化為形式主義工程。

(四)治理方式：數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化與社區(qū)治理價值偏好的矛盾

數(shù)據(jù)治理注重依照標(biāo)準(zhǔn)將事物進行數(shù)字化的統(tǒng)一[8]，通過協(xié)商，制定共同和重復(fù)使用的準(zhǔn)則，依照統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的模式對現(xiàn)實進行治理，從而解決現(xiàn)實問題或潛在問題。

社區(qū)治理需要承擔(dān)社會服務(wù)、社會保障、社會互助、社區(qū)輿情管理等功能，它的治理對象為社區(qū)內(nèi)社會結(jié)構(gòu)、社會階層多元化的居民群體，包括老年人、殘疾人、兒童、貧困家庭、流動人口等邊緣性群體，這些群體往往會被數(shù)據(jù)治理拒之門外，導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理的受眾僅限于特定的社區(qū)成員，進一步導(dǎo)致社區(qū)層面的居住分異和社區(qū)隔離。為了更好地承擔(dān)社區(qū)的功能，社區(qū)治理仍然會更多地采用非數(shù)據(jù)化模式進行治理。同時，社區(qū)居民需求多樣化，年齡、職業(yè)、家庭結(jié)構(gòu)、受教育程度等具有差異化，且生活服務(wù)需求也日漸多樣化，無法通過標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的模式進行無差別治理，需要考慮社區(qū)治理的具體現(xiàn)實需求。[12]再加上生活習(xí)慣的問題，一些社區(qū)居民更傾向于傳統(tǒng)方式直接到社區(qū)尋求幫助，忽視便捷的網(wǎng)上方式求助。

此外，目前已經(jīng)建立的網(wǎng)站和數(shù)據(jù)采集仍然存在數(shù)據(jù)不全和數(shù)據(jù)更新不及時、不準(zhǔn)確等現(xiàn)象，業(yè)務(wù)部門在社區(qū)垂直系統(tǒng)多，各自為政，社區(qū)運用自己的系統(tǒng)而非聯(lián)通會更加便攜。同時，此前傳統(tǒng)的信息傳達導(dǎo)致了信息閉塞、供需信息不對稱的弊端，大部分社區(qū)工作人員沒有運用數(shù)據(jù)分析問題的習(xí)慣，而是依據(jù)思維慣性繼續(xù)運用原有的工作機制和經(jīng)驗來處理問題，社區(qū)治理的慣性思維導(dǎo)致社區(qū)工作者對數(shù)據(jù)運用存在一定排斥心理。[13]

H社區(qū)居委會每年都需要為60歲以上的男性、55歲以上的女性居民進行獨生子女計劃生育年審。一是通過“穗好辦”App中的“獨生子女計劃生育年審”模塊，居民可以網(wǎng)上自行年審，進行人臉的檢驗。二是無法通過App操作的居民，可以到居委會請工作人員直接用“獨生子女計劃生育系統(tǒng)”進行現(xiàn)場年審。比較二者，網(wǎng)上年審的操作更為簡單、便捷、高效。理論上，技術(shù)應(yīng)用會大幅度降低居委會工作壓力。H社區(qū)居委會也積極宣傳、指導(dǎo)居民學(xué)習(xí)網(wǎng)上年審，但大多數(shù)居民仍然選擇現(xiàn)場年審。到現(xiàn)場年審的居民紛紛表示：“我年齡大了，也懶得再搞這些網(wǎng)上的東西，直接來居委會一趟全都搞定了，網(wǎng)上還搞一堆問題，搞半天都搞不出來?！薄跋到y(tǒng)經(jīng)常出問題，網(wǎng)絡(luò)又特別慢，轉(zhuǎn)半天都出不來，眨眼搖頭十幾次都不行，還不如直接來你們這里搞了算了?！倍F(xiàn)場年審由于操作較為麻煩，居委會也常常無故遭到居民的情緒化發(fā)泄。有人將不滿發(fā)泄到基層工作人員身上，指責(zé)“政府效率低無法達到‘只跑一次’就能辦理所有手續(xù)(居委雖已多次通知過，但部分居民自己沒帶齊證件無法辦理還罵工作人員)，甚至辱罵工作人員“形式主義”。技術(shù)應(yīng)用并未能減輕社區(qū)的工作壓力，反而成為觸發(fā)居民和政府矛盾的導(dǎo)火索。社區(qū)治理的慣性思維模式和便攜性價值取向，使得社區(qū)治理工作人員和社區(qū)居民都傾向于依據(jù)自身價值偏好，采用非數(shù)據(jù)化的傳統(tǒng)治理模式，而非采用統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)模式進行治理。

四、數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理邏輯：模式及鏈條構(gòu)建

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新型技術(shù)應(yīng)用的不斷深入，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字時代政府治理的核心，數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧治理通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效融合技術(shù)和治理要素，實現(xiàn)治理的根本變革，達到更加靈活和富有彈性的公共治理，創(chuàng)造出可持續(xù)的公共價值。借助于數(shù)據(jù)賦能，完善社區(qū)治理基本模式，構(gòu)建社區(qū)治理鏈條，以突破智慧社區(qū)建設(shè)的瓶頸。

(一)數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的基本模式

數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理，包括提升社區(qū)對數(shù)據(jù)的治理“能力”，以及為社區(qū)治理增添“能量”兩個方面，具體包括政府能、市場能、社會組織能和公眾能四個維度。從這四個賦能維度出發(fā)，探討數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的基本模式，構(gòu)建賦能鏈條。

1.數(shù)據(jù)能夠賦予公眾能，帶著公眾需求上政府、去市場、到組織。數(shù)字化背景下，海量的信息和數(shù)據(jù)向社會公開，公眾利用信息技術(shù)表達意愿的成本低，可以更好向政府和社會組織表達政治期望和社會需求，全面了解準(zhǔn)確掌握市場經(jīng)濟信息并予以及時反饋。[14]數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理使公眾需求得以量化、可預(yù)測化，政府、社會組織和市場能夠快速靈敏地響應(yīng)公眾訴求[15]，提升公共服務(wù)的效能[16]，提高社區(qū)治理的精準(zhǔn)性和有效性，同時也強化了公民的社會監(jiān)管能力。[17]

2.數(shù)據(jù)可以賦予政府能，承載政府職能下到社區(qū)。通過數(shù)據(jù)化的手段，保障政府職能可以放權(quán)到社區(qū)，社區(qū)也可以承載政府職能的下放。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理，可以推動數(shù)據(jù)資源的整合，有利于社區(qū)更充分更全面了解轄內(nèi)情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，社區(qū)治理更加智慧精準(zhǔn)；同時，數(shù)據(jù)賦能可以解決溝通、協(xié)調(diào)和執(zhí)行等問題，可以在一定程度上較好地解決信息上傳下達、政策命令和責(zé)任到人、個人任務(wù)執(zhí)行監(jiān)督和考核等問題，推動整體運作、協(xié)調(diào)效率，推進組織結(jié)構(gòu)扁平化[18]；利用數(shù)據(jù)庫平臺中權(quán)力清單、責(zé)任清單對不同治理事項進行規(guī)范，建立標(biāo)準(zhǔn)化治理流程，有利于社區(qū)治理更加規(guī)范統(tǒng)一，提高治理效能；推進社區(qū)治理業(yè)務(wù)與流程的數(shù)字化，可以構(gòu)建來源、去向全過程“可溯源”的監(jiān)管體系，保障政府對社區(qū)的治理。

3.數(shù)據(jù)能夠賦予市場能，帶著資源進社區(qū)，打通市場、社會組織和公眾間的聯(lián)系。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理通過打造大數(shù)據(jù)電子政務(wù)平臺，暢通市場、社會組織和公眾的利益訴求與溝通渠道，構(gòu)建互動的信息采集、共享和應(yīng)用機制，打通不同主體的連接形式，促進市場、社會組織和公眾的資源互聯(lián)互通，增強三者的關(guān)聯(lián)和互動，有利于各主體共享數(shù)據(jù)紅利。社會各要素相互影響和作用，準(zhǔn)確、適時地釋放能量，激發(fā)社區(qū)治理動能，推動構(gòu)建政府、市場、社會等主體信息、需求協(xié)同共治的現(xiàn)代城市治理新格局。

4.數(shù)據(jù)能夠賦予社會組織能，促進社區(qū)的經(jīng)濟利益交換。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理通過加快數(shù)據(jù)要素市場培育，推動政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，與社會數(shù)據(jù)形成合力，共同提升數(shù)據(jù)資源價值，從而充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對其他要素的倍增作用，使大數(shù)據(jù)成為推動社區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動能。同時，社區(qū)承擔(dān)著數(shù)字經(jīng)濟的“最后一公里”，需要通過“物流+商業(yè)”系統(tǒng)來完成經(jīng)濟利益的交換和配置。在此過程中，社區(qū)可以通過對收件送件的海量個人數(shù)據(jù)的掌握與分析，完成對居民本土消費需求和生活軌跡的深度挖掘，讓精準(zhǔn)投放、針對具體顧客需求的定制式服務(wù)成為可能，推動社區(qū)的經(jīng)濟利益交換。

(二)數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的鏈條構(gòu)建

以“全鏈條治理”為基礎(chǔ)，運用數(shù)據(jù)賦能突破“智慧社區(qū)”建設(shè)的瓶頸，依據(jù)“能量有無——能量充足——能量擴容——能量整合”的路徑構(gòu)建數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理鏈條。數(shù)據(jù)賦能全鏈條治理模式，旨在通過數(shù)據(jù)共享和聯(lián)通，整合分散在多部門多層級多領(lǐng)域的服務(wù)環(huán)節(jié)，推動跨部門跨領(lǐng)域跨層級協(xié)同。因此，數(shù)據(jù)賦能全鏈條治理模式的構(gòu)建，需要為“智慧社區(qū)”積累能量、確保能量的充足、進行能量的擴容和整合，推動“智慧社區(qū)”搭建基礎(chǔ)社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫、構(gòu)建社區(qū)管理服務(wù)平臺，進行綜合管理服務(wù)平臺的資源整合，注重有效渠道構(gòu)建，拓寬數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域和層次，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)和整合，構(gòu)建全生命周期的數(shù)據(jù)鏈條。

1.有無能量。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的重要前提便是將治理數(shù)字化，通過大樣本、多主體來源的數(shù)據(jù)采集，占有大量跨領(lǐng)域、跨部門的專業(yè)性數(shù)據(jù)資源，積累充足的數(shù)據(jù)能量。但社區(qū)由于其治理現(xiàn)實復(fù)雜，信息技術(shù)知識體系薄弱，缺乏高素質(zhì)人才，承擔(dān)功能多，無法聚焦于專業(yè)技術(shù)應(yīng)用下的數(shù)據(jù)治理。同時，主要的數(shù)據(jù)資源都掌握在政府相關(guān)部門和街道等行政主體手中，社區(qū)只能擔(dān)任實際執(zhí)行者，缺少數(shù)據(jù)治理的能量和承載力。因此，搭建一個基礎(chǔ)社區(qū)服務(wù)數(shù)據(jù)庫、構(gòu)建社區(qū)管理服務(wù)平臺，是社區(qū)得以推進數(shù)據(jù)治理的前提。H社區(qū)在治理的過程中，并非只按照上級政府指令和需求被動地補充數(shù)據(jù)，同時需要根據(jù)自身實際治理需求，推進社區(qū)數(shù)據(jù)資源清查工作，盤點社區(qū)數(shù)據(jù)資源存量，厘清社區(qū)數(shù)據(jù)資源現(xiàn)狀，了解社區(qū)數(shù)據(jù)類型、種類和關(guān)聯(lián)，摸清“數(shù)據(jù)家底”，構(gòu)建屬于社區(qū)本身的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。同時結(jié)合“存量數(shù)據(jù)治理”和“增量數(shù)據(jù)治理”[19]，建立基于問題需求、語義挖掘、數(shù)據(jù)可視化等方法支持的基層決策分析系統(tǒng)，為數(shù)據(jù)治理提供前提和保障。

數(shù)據(jù)技術(shù)作為數(shù)據(jù)治理的工具，也是數(shù)據(jù)賦能的重要能量來源。H社區(qū)由于缺乏充足資金、專業(yè)性數(shù)據(jù)技術(shù)人員，以及社區(qū)治理的非數(shù)據(jù)化慣性思維，因此存在數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計方式原始，數(shù)據(jù)信息量存在局限、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、內(nèi)容陳舊、不可復(fù)制等問題，這些都在技術(shù)層面限制了對數(shù)據(jù)的有效治理[20]，導(dǎo)致社區(qū)缺乏對數(shù)據(jù)的承載力，數(shù)據(jù)治理無法完全滲透到社區(qū)。因此，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理也需要從資金、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等物資資源、數(shù)據(jù)技術(shù)知識和人才儲備上，提升社區(qū)治理擁有承載數(shù)據(jù)治理的能力和能量。上級政府需要加大對社區(qū)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的資金支持，委托專業(yè)性數(shù)據(jù)人員負責(zé)社區(qū)數(shù)據(jù)平臺的日常管理工作，推動對社區(qū)專業(yè)性數(shù)據(jù)人員的培養(yǎng)，建立有效的考評機制，加強現(xiàn)任社區(qū)工作者對數(shù)據(jù)的功能認識度、操作熟練度等必要技能的信息化、專業(yè)化訓(xùn)練，提升人才引進門檻和獎勵，促進社區(qū)工作人員的精英化。運用云計算、大數(shù)據(jù)挖掘和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為社區(qū)治理搭建便捷的路線和合理的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架，保障社區(qū)數(shù)據(jù)治理，促進資源共享和優(yōu)化管理。

2.能量是否充足。在充足的數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)資源能量的前提下，數(shù)據(jù)賦能需要進一步打通主體間的信息壁壘，促進數(shù)據(jù)的聯(lián)通、共享和交換，支持跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，確保社區(qū)擁有充足的能量和數(shù)據(jù)承載力。由于缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，H社區(qū)數(shù)據(jù)庫形成了各部門、各層級系統(tǒng)林立、條塊分割的情況。數(shù)據(jù)被人為地切割開來，人口、民政、計生、經(jīng)濟等治理要素被劃分在多個管理部門，且存在不同標(biāo)準(zhǔn)，重復(fù)建設(shè)等嚴(yán)重問題；數(shù)據(jù)開放進展滯后，數(shù)據(jù)只上不下，社區(qū)數(shù)據(jù)權(quán)限不足。“信息孤島”和碎片化問題屢見不鮮，數(shù)據(jù)資源沒有形成共享機制。社區(qū)治理往往需要重復(fù)錄入數(shù)據(jù)至多個系統(tǒng)，在急需數(shù)據(jù)的情況下，仍需要浪費大量時間精力查找原始數(shù)據(jù)。有些信息數(shù)據(jù)在一個部門長期閑置，實際利用率很低，但在另一個部門和人的眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”，形成數(shù)據(jù)資源的浪費。[21]數(shù)據(jù)未聯(lián)通，有能量但是能量不足，反而增加社區(qū)治理的負擔(dān)。

社區(qū)實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理是一個量變到質(zhì)變的漸進過程，先確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的構(gòu)建，再慢慢整合消化重復(fù)建設(shè)。數(shù)據(jù)庫本身就蘊含著許多規(guī)范，共享與利用在技術(shù)上并無太大問題。因此，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理需要加強頂層設(shè)計，暢通各部門間的溝通，建立協(xié)調(diào)機制；統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，充分考慮信息服務(wù)平臺和功能的可重構(gòu)性及可復(fù)用性等柔性可擴展性特征，通過硬件整合、服務(wù)整合、數(shù)據(jù)整合最大程度對社區(qū)管理和服務(wù)資源進行整合和分享。社區(qū)可以將不同來源的數(shù)據(jù)進行整合，通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、更新進行數(shù)據(jù)匯聚、歸類[22]，構(gòu)建社區(qū)政務(wù)服務(wù)信息平臺，整合綜合管理服務(wù)平臺的資源，從而利用數(shù)據(jù)賦予社區(qū)充足的能量和數(shù)據(jù)承載力，保障社區(qū)實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。

3.能量擴容。社區(qū)是具有多樣性、異質(zhì)性強的特征，治理的實際場景復(fù)雜，與數(shù)據(jù)的簡約性、統(tǒng)一性、大容量和吸納力、注重效率特性存在一定的沖突。因此，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理需要拓寬領(lǐng)域和層次，囊括各類主體需求和關(guān)鍵問題，促進能量的擴容。H社區(qū)在治理的過程中，往往存在數(shù)據(jù)對治理現(xiàn)實的簡約性刻畫無法及時全面反映治理現(xiàn)實的復(fù)雜性、不確定性，治理對象涵蓋老年人、殘疾人等數(shù)據(jù)治理的邊緣群體，社區(qū)居民需求多樣化，以及傾向于傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)方式的便攜性價值偏好的問題，難以通過標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)治理模式進行無差別治理。

所以，數(shù)據(jù)治理需要在傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展根基上，尋求具體、靈活、有針對性的社區(qū)治理。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理需要綜合考慮社區(qū)社會環(huán)境、組織運行、物質(zhì)環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀，明確社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問題，如居民參與水平低、服務(wù)供不應(yīng)求，公共資源共享和協(xié)調(diào)不足等；關(guān)注社區(qū)中特殊的群體的需求，以居民需求為導(dǎo)向，滿足關(guān)鍵需求的同時進行多元渠道的構(gòu)建，健全數(shù)據(jù)服務(wù)設(shè)施，加強數(shù)據(jù)治理技術(shù)的推廣普及，暢通民情民意表達渠道，搭建需求與供給的交互式平臺，建立穩(wěn)定的反饋機制和回訪機制，從而得以整合與激發(fā)各類數(shù)據(jù)資源，拓寬數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域和層次，有效提供個性化數(shù)據(jù)治理，充分調(diào)動推動廣大居民群眾參與社區(qū)數(shù)據(jù)治理的積極性。社區(qū)針對現(xiàn)狀尋找數(shù)據(jù)治理的切入點和作用方式，將新的數(shù)據(jù)技術(shù)和理念融入到傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展框架中[12]，從而達到數(shù)據(jù)能量的擴容，把握數(shù)據(jù)治理邏輯、客觀的工具性和公平正義的價值性之間的平衡，推動數(shù)據(jù)治理的應(yīng)用和發(fā)展。

4.能量整合。數(shù)據(jù)的價值在于通過數(shù)據(jù)整合與分析，可以發(fā)現(xiàn)新知識，創(chuàng)造新價值。因而，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理需要通過對元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)等的整合與集成管理，將數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)，形成“數(shù)據(jù)鏈條”，從而更好地識別診斷問題、探尋根源，發(fā)現(xiàn)模式和尋求規(guī)律。而目前H社區(qū)只能擔(dān)任孤立上報數(shù)據(jù)系統(tǒng)的實際執(zhí)行者，缺少充足的數(shù)據(jù)源使用權(quán)限。且社區(qū)治理的數(shù)據(jù)系統(tǒng)也只存在同質(zhì)性而無異質(zhì)性關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)庫建設(shè)的不全面不完善導(dǎo)致“數(shù)據(jù)鏈條”存在斷點，難以進行宏觀的數(shù)據(jù)治理和社區(qū)服務(wù)。因此，數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理需要促進數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和整合，以服務(wù)對象為中心，按照全周期管理的理念，建立跨部門、跨層級的協(xié)同與條塊聯(lián)動體系，整合分散在多部門多層級多領(lǐng)域的服務(wù)環(huán)節(jié)[23]，實現(xiàn)社會救助、社會保險、公共教育、醫(yī)療服務(wù)等各類社會治理基礎(chǔ)信息庫和業(yè)務(wù)信息庫的銜接、聯(lián)通和共享[24]，構(gòu)建“數(shù)據(jù)鏈條”，建立系統(tǒng)集成協(xié)同高效的功能模塊和聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制，提高社區(qū)治理的總攬全局能力、資源整合能力、社會協(xié)同能力以及技術(shù)應(yīng)用能力。從而推動社區(qū)治理主體從海量數(shù)據(jù)中更好進行數(shù)據(jù)比對、挖掘、分析、監(jiān)控，獲得治理現(xiàn)實之間的相關(guān)性，更好預(yù)測未來趨勢。數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理通過數(shù)據(jù)能量的整合，更好為社區(qū)進行數(shù)據(jù)治理提供保障。

五、結(jié)論與討論

大數(shù)據(jù)不僅引發(fā)了一場技術(shù)革命、更是思維模式、行為方式和治理理念的全方位變革。其對社會結(jié)構(gòu)、社會觀念、社會生活、社區(qū)輿情管理等產(chǎn)生全方位沖擊的同時，也為社區(qū)治理帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)治理基于其精英治理的邏輯，具有簡約、抽象、宏觀和標(biāo)準(zhǔn)化的治理特點。社區(qū)治理則具有復(fù)雜性和不確定性，承擔(dān)職能的多樣性、角色的執(zhí)行性、治理人員的非專業(yè)性和價值偏好特征，生產(chǎn)、接收數(shù)據(jù)能力不足，缺少對數(shù)據(jù)治理的承載力。因此，在頂層數(shù)據(jù)驅(qū)動自上而下無差別數(shù)據(jù)治理模式下，目前我國社區(qū)大多充當(dāng)被動的執(zhí)行者、承載者的角色，缺少數(shù)據(jù)治理的能動性，數(shù)據(jù)驅(qū)動社區(qū)治理會面臨“下不去、接不住”的瓶頸，無法直接從上到下貫徹數(shù)據(jù)治理到社區(qū)。因此，需要轉(zhuǎn)變治理思路，不是繼續(xù)尋求“從上到下”的路徑打通，而是另辟新路，通過數(shù)據(jù)先賦予社區(qū)治理能量，提升社區(qū)治理的能力、激發(fā)社區(qū)治理能量，“從下到上”反推上去，突破“智慧社區(qū)”的瓶頸。

但是，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能也需要一定的前提條件，技術(shù)與制度的關(guān)系會對數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的效果造成影響。數(shù)據(jù)和信息技術(shù)是實現(xiàn)組織行為模式和制度結(jié)構(gòu)變革的革命性力量，而數(shù)據(jù)賦能社區(qū)治理的效果很大程度由組織結(jié)構(gòu)和邏輯所決定，應(yīng)將社區(qū)治理中的技術(shù)理性與治理邏輯進行整合。同時，關(guān)于數(shù)據(jù)能否真正賦能社區(qū)治理，部分學(xué)者也提出，要注意數(shù)據(jù)治理中的工具和價值兩種理性的平衡。數(shù)據(jù)自身的數(shù)理性、邏輯性、客觀性使得單純依靠數(shù)據(jù)分析作出公共服務(wù)決策可行但并非完全合乎正義，導(dǎo)致諸如“數(shù)字懸浮”“數(shù)據(jù)扶貧”“數(shù)字鴻溝”等異化現(xiàn)象，以及社區(qū)治理中的信息技術(shù)效率悖論。因此，我們?nèi)匀恍枰獙?shù)據(jù)治理研究具體化，借助建立社會輿情治理數(shù)據(jù)庫、社會保障服務(wù)庫、社會環(huán)境監(jiān)控服務(wù)庫等系統(tǒng)，鼓勵公眾積極參與政府治理，深入探究數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在機理，對數(shù)據(jù)治理理論和相關(guān)研究進行細化和補充論證。

注釋：

① 2021年6月15日，H社區(qū)L社工訪談記錄。