王穎 （副教授/高級審計師） 李成梁 勾慧杰 （西京學(xué)院 陜西西安 710123）

一、引言

秦嶺是我國南北方的地理分界線，具有調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源及生物多樣性保護等諸多重要功能，作為核心功能區(qū)的秦嶺是保障我國生態(tài)環(huán)境安全的關(guān)鍵屏障，在我國自然生態(tài)環(huán)境中具有極其重要的地位。因此，對秦嶺進行生態(tài)環(huán)境保護，對污染秦嶺的行為進行監(jiān)督及懲戒，對我國生態(tài)文明建設(shè)和秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義。

黨的十八大以來，我國高度重視秦嶺自然資源生態(tài)環(huán)境的保護。習(xí)近平總書記密切關(guān)注秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及污染行為監(jiān)督工作，并多次做出重要指示批示。陜西省近年來也為推進落實秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和污染行為監(jiān)督工作相繼出臺多項政策、措施、方案和意見。陜西省出臺的具體政策及相關(guān)內(nèi)容如表1所示。

表1 陜西省出臺秦嶺生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策一覽表

秦嶺生態(tài)環(huán)境保護涉及范圍廣、規(guī)模大，又涉及到多個監(jiān)管主體，僅僅靠某一個部門或者某一種監(jiān)督力量難以有效完成對秦嶺的保護和污染監(jiān)督，國家審計和國家監(jiān)察若有效協(xié)同，將會發(fā)揮“1+1＞2”的監(jiān)督效應(yīng)。鑒于此，本文擬對國家審計與國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護中有效協(xié)同的路徑進行探討，以期更好地實現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及污染行為監(jiān)督的目標(biāo)。

二、國家審計與國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督中進行協(xié)同的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在綠色發(fā)展理念下，生態(tài)文明建設(shè)是我國國家治理和監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。國家審計和國家監(jiān)察作為我國國家治理和監(jiān)督體系的重要力量，實現(xiàn)資源互補、協(xié)同合作，將形成有力的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護力量。

（一）法律基礎(chǔ)

《監(jiān)察法》《審計法》是開展國家監(jiān)察、國家審計的法律依據(jù)和法制保障，二者分別對國家監(jiān)察和國家審計的工作職責(zé)、范圍等進行了界定。國家審計和國家監(jiān)察的協(xié)同具有充分的法律基礎(chǔ)。

1.范圍方面?！侗O(jiān)察法》第十五條明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)可以對包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民政府等部門的公職人員進行監(jiān)察和監(jiān)督，《審計法》第七章提到審計機關(guān)有權(quán)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中不僅涉及到環(huán)境保護相關(guān)黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，而且會涉及到對秦嶺自然資源資產(chǎn)進行保護和監(jiān)督。這就為國家審計和國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中通過協(xié)同形成監(jiān)督合力奠定了法律基礎(chǔ)。

2.職責(zé)方面。通過梳理陜西省人民檢察院公布的秦嶺環(huán)境資源犯罪典型案件，不難發(fā)現(xiàn)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)督過程中存在人為的履職不力、環(huán)境資源犯罪，為此，陜西省對環(huán)境污染行為進行了處罰，并對環(huán)境污染進行了治理。根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法犯罪進行調(diào)查、有權(quán)對履職不力、失職失責(zé)的公職人員進行問責(zé)?！秾徲嫹ā返诙粭l、第二十四條則規(guī)定了審計機關(guān)有權(quán)針對不同國家機關(guān)開展財務(wù)收支、國有資源、國有資產(chǎn)開展審計監(jiān)督的職責(zé)。因此，從法律層面上看監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)通過發(fā)揮不同職責(zé)能共同實現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)督。

3.權(quán)限方面。《監(jiān)察法》和《審計法》分別對監(jiān)察機關(guān)權(quán)限和審計機關(guān)權(quán)限做出了明確界定?！侗O(jiān)察法》第四條明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求依法予以協(xié)助。《審計法》在第四十一條則規(guī)定審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責(zé)，可以提請有關(guān)機關(guān)予以協(xié)助，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以配合。上述規(guī)定為國家審計和國家監(jiān)察協(xié)同提供了重要法律依據(jù)，也為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)督過程中單一監(jiān)督力量權(quán)限不足的問題提供了法律基礎(chǔ)及解決思路。

（二）職能基礎(chǔ)

1.審計機關(guān)職能。審計機關(guān)的審計人員具有專業(yè)的勝任能力，能夠有效審計秦嶺生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)部門的會計、經(jīng)濟等信息和材料，發(fā)現(xiàn)被審計單位在秦嶺環(huán)境保護專項資金運用方面的違規(guī)、違法行為，從而促成秦嶺環(huán)境保護專項資金的合規(guī)、合理、有效運用，進而實現(xiàn)對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作的監(jiān)督。自2015年自然資源資產(chǎn)審計試點開展以來，審計機關(guān)已經(jīng)積累了較為豐富的自然資源資產(chǎn)審計經(jīng)驗，這有利于開展秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督審查工作。

2.監(jiān)察機關(guān)職能。國家監(jiān)察機關(guān)實行垂直管理并直接接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其在監(jiān)督工作中具有獨立性和權(quán)威性。審計機關(guān)與被審計機關(guān)可能作為政府機關(guān)同受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，這可能導(dǎo)致審計機關(guān)在監(jiān)督審查工作時 “畏首畏尾”，而監(jiān)察機關(guān)則可以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，進而使破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的行為難逃“國家法眼”。監(jiān)察機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部審查、處理方面具有權(quán)威性，因此在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護中針對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的審查和監(jiān)督會更加“游刃有余”。

總之，審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在職能方面存在不同的優(yōu)勢，這使二者能夠在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)督工作中協(xié)同以更好推進秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作。

三、國家審計與國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督中的協(xié)同路徑

國家審計和國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作中擁有共同的環(huán)境監(jiān)督目標(biāo)，同時二者也具備開展協(xié)同的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但是，國家審計和國家監(jiān)察在國家治理和監(jiān)督體系中相互分離，雙方分屬于不同的行政監(jiān)督主體，首先需要探究雙方主體如何實現(xiàn)協(xié)同。其次，由于國家審計和國家監(jiān)察各自擁有不同的行政執(zhí)法程序且在該過程中雙方可以相互對標(biāo)并產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，因此需要針對國家審計和國家監(jiān)察如何在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中實現(xiàn)協(xié)同展開研究。此外，《監(jiān)察法》和《審計法》均提出了要強化監(jiān)督結(jié)果共用，避免不必要的重復(fù)監(jiān)察和審計，故還需探求雙方監(jiān)督結(jié)果的協(xié)同路徑。審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)督中的協(xié)同路徑如圖1所示。

圖1 審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)督中的協(xié)同路徑

（一）主體協(xié)同

秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作包括森林資源保護、礦產(chǎn)資源保護、水資源保護、生物多樣性保護及開發(fā)建設(shè)活動的生態(tài)環(huán)境保護等具體內(nèi)容，因此，在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護及監(jiān)督工作中可能會涉及林業(yè)、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護廳等多個行政管理部門。為了提高秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督成效，避免單一監(jiān)督力量面臨“同級監(jiān)督”掣肘的局面，審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)需要從機構(gòu)協(xié)同和權(quán)力協(xié)同兩個層面實現(xiàn)主體協(xié)同。

1.機構(gòu)協(xié)同。機構(gòu)協(xié)同體現(xiàn)在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一調(diào)度兩方面。一方面，審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)機構(gòu)協(xié)同的首要原則是接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是實現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作全局統(tǒng)籌“一盤棋”的關(guān)鍵。另一方面，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作的復(fù)雜性和全面性要求審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)只有接受統(tǒng)一調(diào)度才能整合資源、高效完成監(jiān)督任務(wù)。因此，可以考慮構(gòu)建陜西省審計委員會和陜西省監(jiān)察委員會共同領(lǐng)導(dǎo)、相互合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，并由審計委員會和監(jiān)察委員會共同賦予其相應(yīng)的權(quán)力和資源。

2.權(quán)力協(xié)同。權(quán)力協(xié)同要求在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和監(jiān)督過程中實現(xiàn)審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力、權(quán)限協(xié)同。我國審計機關(guān)權(quán)力相對于監(jiān)察權(quán)來說權(quán)力層級較低，這就意味著審計機關(guān)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中很可能面臨“同級監(jiān)督”掣肘的局面，而權(quán)力層級相對較高的監(jiān)察機關(guān)及時介入勢必是“破局”的關(guān)鍵。因此，在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中可以積極推動審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力協(xié)同。一方面，可以成立由審計人員和監(jiān)察人員共同組成的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合監(jiān)督小組，改善審計權(quán)限較小的局面；另一方面也可以考慮為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護審計組開通“綠色通道”，提高辦事效率。

（二）過程協(xié)同

過程協(xié)同體現(xiàn)在審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督的整個工作過程中的協(xié)同聯(lián)動。結(jié)合《監(jiān)察法》中的監(jiān)察程序和《審計法》中的審計程序，本文認為監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在進行秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督過程中可以在“提供協(xié)助”“線索移送”“調(diào)查處置”等環(huán)節(jié)進行聯(lián)動，進而形成“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)，對標(biāo)審計程序“審前”“審中”“審后”三個階段。

1.審前階段。審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同主要依靠聯(lián)席會議的形式實現(xiàn)，聯(lián)席會議一般由審計和監(jiān)察等監(jiān)督部門組成的聯(lián)席小組在審計項目實施之前召開，目的是結(jié)合各監(jiān)督部門職責(zé)和任務(wù)確定具體的監(jiān)督審查事項。具體到秦嶺生態(tài)環(huán)境保護審計中，在審計項目實施前審計部門和監(jiān)察部門可以開展聯(lián)席會議確定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護審計的重點事項，比如審計部門應(yīng)著重關(guān)注自然資源資產(chǎn)、相關(guān)環(huán)境保護部門財務(wù)收支及專項資金使用情況等事項，而監(jiān)察部門需重點關(guān)注相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、相對級別較高的被審計單位和秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞行為等事項。雙方根據(jù)不同的重點事項形成統(tǒng)一的“監(jiān)督審計清單”，這有助于審計、監(jiān)察雙方提前了解相關(guān)工作，進而保障秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督后續(xù)工作中監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)有的放矢，實現(xiàn)監(jiān)督審計的“全覆蓋”。

2.審中階段。審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同主要通過相互協(xié)助和發(fā)揮各自優(yōu)勢兩個方面實現(xiàn)。一方面，在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護審計實施過程中，當(dāng)監(jiān)察機關(guān)的工作需要審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索、提供證據(jù)時，審計機關(guān)應(yīng)積極提供協(xié)助。同樣，當(dāng)審計機關(guān)在項目中發(fā)現(xiàn)超出自身處理、處罰權(quán)限的重大經(jīng)濟問題線索或環(huán)境破壞線索時，也可以提請監(jiān)察機關(guān)及時介入?yún)f(xié)同配合。另一方面，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護審計不僅會涉及到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計調(diào)查，還會涉及到較多的自然資源資產(chǎn)判定及衡量問題。監(jiān)察機關(guān)可以憑借其豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督、調(diào)查經(jīng)驗及職能專門針對“人”展開監(jiān)督調(diào)查，審計機關(guān)則可以憑借大數(shù)據(jù)審計、地理信息技術(shù)等專業(yè)知識和使用經(jīng)驗專門針對“事”來展開審計監(jiān)督，由此充分發(fā)揮審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同優(yōu)勢。

3.審后階段。監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的協(xié)同主要體現(xiàn)在線索移送和接收反饋兩個環(huán)節(jié)。在線索移送環(huán)節(jié)，審計機關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理和分析后，對于職權(quán)范圍內(nèi)的違規(guī)挪用秦嶺生態(tài)環(huán)境保護專項資金、破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境等問題依法做出處理處罰決定，而對于超職權(quán)范圍的違法違規(guī)行為及相關(guān)責(zé)任人提出審計建議并移交監(jiān)察機關(guān)進行處理，監(jiān)察機關(guān)則可以依法處理、處罰相關(guān)責(zé)任人及秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞行為。在接收反饋環(huán)節(jié)，監(jiān)察機關(guān)可以接收審計機關(guān)移交的線索，并針對秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞行為展開更深層次的挖掘，發(fā)現(xiàn)更多的違法犯罪證據(jù)，由此形成全方位、深層次的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督體系。

（三）結(jié)果協(xié)同

結(jié)果協(xié)同主要表現(xiàn)為審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作中的結(jié)果共用。在完成秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作后，監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)應(yīng)及時對接監(jiān)督結(jié)果，這不僅有利于形成全周期、全流程、全覆蓋的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督體系，推動后續(xù)秦嶺生態(tài)環(huán)境的保護和治理工作，而且有利于監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在梳理審計項目中發(fā)現(xiàn)的線索，積累協(xié)同作戰(zhàn)的寶貴經(jīng)驗。因此，可以考慮形成“監(jiān)察-審計”常態(tài)化的結(jié)果共享平臺，實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督結(jié)果協(xié)同。

四、國家審計與國家監(jiān)察在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督中協(xié)同的保障措施

（一）細化并完善審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同監(jiān)督制度

建議陜西省審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)共同商討構(gòu)建專門針對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督的協(xié)同機制，審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)應(yīng)以《監(jiān)察法》《審計法》《國家審計準則》等為準繩，并結(jié)合各自職權(quán)、監(jiān)督范圍、人力情況及秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作的特點，制定更加詳細、具體的規(guī)定。同時在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督協(xié)同制度落地實施后，還需對其進行績效評價，以發(fā)現(xiàn)制度中存在的漏洞，從而保障該協(xié)同制度不斷優(yōu)化。

（二）完善并規(guī)范案件線索移交機制

審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)間的案件線索移交機制按照時間維度可以劃分為移交前、移交中和移交后三個環(huán)節(jié)：首先，在案件線索移交前審計機關(guān)必須通過詳細說明、撰寫報告等方式向監(jiān)察機關(guān)詳細介紹案件情況，比如在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督工作中，審計機關(guān)在案件線索移送前應(yīng)向監(jiān)察機關(guān)詳細說明被審計單位或被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護中的應(yīng)盡職責(zé)、違法犯罪行為等具體情況。其次，在案件線索移交過程中審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)應(yīng)更加細化明確案件移交標(biāo)準，比如違法違規(guī)挪用的生態(tài)環(huán)境保護專項資金金額數(shù)、對秦嶺生態(tài)環(huán)境造成的危害程度、對社會危害程度等。最后，在案件線索移交后監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋結(jié)果，這不僅有助于審計機關(guān)及時更新補充案件線索，也有助于審計機關(guān)在以后的工作中明確移送標(biāo)準，提高移交的效率。

（三）建立信息共享平臺

信息共享機制是保障監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)協(xié)同效應(yīng)有效發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的信息共享機制仍不夠完善，導(dǎo)致雙方信息交流較為閉塞，信息采集成本較高。因此，可以考慮依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)建立監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的信息共享平臺。一方面，提高監(jiān)察和審計雙方在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督中的信息采集效率和監(jiān)督辦案效率。比如，監(jiān)察機關(guān)可以通過區(qū)塊鏈、云存儲等技術(shù)將秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督中采集到的領(lǐng)導(dǎo)干部、環(huán)境破壞違法行為等信息上傳至信息共享平臺，審計機關(guān)同樣可以將運用GIS技術(shù)采集到的秦嶺違章建筑、自然資源資產(chǎn)等信息上傳至該平臺，使信息共享平臺成為監(jiān)察審計雙方聯(lián)動的紐帶，打破信息壁壘，從而形成協(xié)同效應(yīng)，強化審計監(jiān)察雙方的信息采集效率和工作效率。另一方面，可以實現(xiàn)“監(jiān)察-審計”常態(tài)化的結(jié)果共享，雙方通過該平臺實現(xiàn)結(jié)果共享共用，進而節(jié)約監(jiān)督成本。