張 興，周懷龍，郭琳琳

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

規(guī)劃是經濟社會發(fā)展的重要組成部分，規(guī)劃評估是發(fā)展規(guī)劃編制實施過程的關鍵環(huán)節(jié)。規(guī)劃評估可分為規(guī)劃實施后評估和規(guī)劃實施過程評估，本文主要側重于規(guī)劃后評估研究，以發(fā)展規(guī)劃為根本遵循，考量規(guī)劃目標任務的實施效果，對按期完成規(guī)劃部署、提高規(guī)劃實效具有至關重要作用?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，就建立健全規(guī)劃實施監(jiān)測評估、政策保障、考核監(jiān)督機制等方面作出諸多新的部署和安排。在新發(fā)展階段持續(xù)深入改革的背景下，隨著規(guī)劃管理機制的完善，對規(guī)劃評估的需求將會更強勁和更重要。規(guī)劃實施與評估機制是規(guī)劃管理的有機統(tǒng)一體，建立與新時期發(fā)展相適應、相協(xié)調的評估體系，架構相適配的規(guī)劃評估運行程序和流程，關系到新發(fā)展趨勢下規(guī)劃評估規(guī)范流程的架構和評估機制的構建。

1 我國發(fā)展規(guī)劃評估歷程概述

1.1 規(guī)劃評估的早期起步階段（1953—2000年）

評估，作為一項政府工作，規(guī)劃評估開展的初期，僅為每年向全國人民代表大會報告五年中的計劃執(zhí)行情況。1953年1月，我國開始執(zhí)行發(fā)展國民經濟第一個五年計劃，從形式上講，此階段還沒有真正意義上的“發(fā)展規(guī)劃”稱謂，而是發(fā)展計劃。相對而言，最初發(fā)展計劃執(zhí)行評價曾以“規(guī)劃檢討”的形式出現(xiàn)，跟蹤監(jiān)測發(fā)展計劃執(zhí)行中的問題，并未冠以“規(guī)劃評估”之名。此時的檢查方法較為粗略，但嘗試性地對計劃執(zhí)行情況進行評價，開啟了早期公共政策執(zhí)行評估的起點。21世紀初，規(guī)劃實施后評估工作已在我國的部分城市著手進行探索實踐，當時規(guī)劃評估工作側重規(guī)劃修編或修改前的專題調研，多源于對規(guī)劃有效性質疑的回應，評估相對簡化，沒有作為規(guī)劃實施的必備程序[1]。此時針對規(guī)劃實施尚未建立經常性穩(wěn)定的評估機制，中長期計劃僅能根據普遍存在的社會現(xiàn)象或呈現(xiàn)出的社會問題判斷規(guī)劃的有效性和適應性，計劃工作往往集中于規(guī)劃編制本身，規(guī)劃實施缺乏必要的規(guī)劃評估與反饋調整[2]，計劃實施效果大打折扣。

1.2 規(guī)劃評估的探索建立階段（2001—2010年）

“十五”時期我國嘗試性地開展了計劃綱要執(zhí)行情況的中期評估工作，在“十五”計劃開展的中期評估實踐的基礎上，2005年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》把五年“計劃”改為五年“規(guī)劃”，實現(xiàn)了從計劃到規(guī)劃的轉變?！秶鴦赵宏P于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》專門就建立規(guī)劃評估調整機制作出原則性規(guī)定，文件正式提出要建立并實行規(guī)劃評估制度，以一個新的起點開啟了發(fā)展規(guī)劃評估的先例[3]。2006年8月，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》提出在規(guī)劃實施的中期階段，政府應當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務委員會審議，從法律定位上明確了開展中期評估的具體政策要求。2007年5月，《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》明確了編制部門對國家級專項規(guī)劃實施過程加強跟蹤監(jiān)測與適時評估。此階段是從早期嘗試探索到評估制度逐步確立的進程，開始在其他行業(yè)領域的規(guī)劃編制實施中進行有益的探索，為發(fā)展規(guī)劃評估制度的建立提供了實踐路徑和理論基礎。2008年3月，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）采取自我內部評估和社會外部獨立第三方評估相結合的兩種模式，各部委主要對本部門“十一五”專項規(guī)劃實施情況進行評估，全國各地對本級政府的“十一五”規(guī)劃實施情況進行評估[4]，并委托第三方機構對《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》實施中期情況作出評估，評估成為規(guī)劃實施不可缺少的一部分，已取得基本的共識。

1.3 規(guī)劃實施評估的持續(xù)發(fā)展階段（2011—2015年）

“十二五”時期，我國加強對發(fā)展規(guī)劃實施后的跟蹤監(jiān)測評估工作，要求有關部門做好相關領域的規(guī)劃實施情況的評估，強化規(guī)范實施評估，作出了完善監(jiān)測評估制度、加強監(jiān)測評估能力建設等事項，規(guī)劃評估工作向著持續(xù)穩(wěn)定的機制邁進，各類規(guī)劃評估實踐也在如火如荼地深入推進當中。基于以往實踐經驗，2013年6月，國家發(fā)展改革委啟動了國家“十二五”規(guī)劃實施總體情況評估工作，將規(guī)劃的屆滿評估或監(jiān)測正式納入中長期發(fā)展規(guī)劃體系[5]。2015年5月，國家發(fā)展改革委下發(fā)“十二五”規(guī)劃（綱要）實施情況總結評估文件，組織各部委、地方政府開展了“十二五”規(guī)劃綱要實施總結自查和自評，摸清實施現(xiàn)狀、識別問題、認清發(fā)展方向，完成了發(fā)展規(guī)劃總結評估工作，為“十三五”規(guī)劃編制和實施思路打下基礎。隨著規(guī)劃治理新理念的逐步深化，規(guī)劃評估工作穩(wěn)妥開展，推進了新時期規(guī)劃管理工作發(fā)展方向，且發(fā)揮的作用也越來越受到重視。

1.4 規(guī)劃實施評估的縱深推進階段（2016年至今）

國家層面對規(guī)劃治理體系的頂層設計逐步完善，2016年10月，《關于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實施機制的意見》指出“建立年度監(jiān)測評估機制”“完善中期評估和總結評估機制”等，在中期和總結評估的基礎上增加了過程性的年度監(jiān)測評估，規(guī)劃實施常規(guī)性年度監(jiān)測評估機制形成。同時國家層面的一些重大改革方案或政策舉措，大多采取委托第三方機構對有關決策部署落實情況進行事中、事后的評估，例行督查中對政策落實情況引入評估機制，制定相關政策方案推進和指導評估工作，促進規(guī)劃評估落到實處?！笆濉币詠韲野l(fā)展改革委先后組織開展了各年度規(guī)劃實施的年度評估、中期評估和總結評估工作，經過對發(fā)展規(guī)劃評估長期的實踐探索，我國大致建立了“年度監(jiān)測評估+中期評估+總結評估”相結合的規(guī)劃評估體系[6]。近年來，圍繞規(guī)劃發(fā)展大局不斷擴展監(jiān)測評估領域，評估工作的內容和范圍正逐步向多樣化、多層次拓展[7]，將規(guī)劃實施年度評估范圍擴展到重點專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等領域，適時開展專項規(guī)劃評估工作。

2 發(fā)展規(guī)劃評估依循的主要特征

為了提高規(guī)劃管理能力和績效，建立起有效的規(guī)劃實施監(jiān)督機制，規(guī)劃評估有助于提升規(guī)劃實施的質量[8]。目前規(guī)劃評估中更多采用以任務為導向、以結果為導向、以應用為導向原則，運用特定的指標、設定的標準方法，對規(guī)劃不同時段目標任務實施狀況進行客觀描述，綜合評判給出規(guī)劃實施結果。通常發(fā)展規(guī)劃評估依循的主要特征是：

（1）注重目標考核為主。若規(guī)劃目標任務分解合理，秉持以規(guī)劃事實依據和目標為導向，當分解到每個部門的規(guī)劃目標按時完成，規(guī)劃實施的總體組織目標就達成。實際上，將規(guī)劃評估看成一種測量工具，也是對規(guī)劃政策目標的控制方式。

（2）量化指標為主。評估定量化指標（硬指標）和定性化指標（軟指標），定量化指標把統(tǒng)計數(shù)據作為主要評估信息，用數(shù)理化方式求得評估結果，盡可能量化并建立定量指標是規(guī)劃評估的發(fā)展趨勢。定性化指標更多是評估主體對評估對象指標進行主觀的分析和判斷（例如，完成、較好完成、進展順利、相對滯后、未完成等）。

（3）強化客觀評價。按照國家賦予各職能部門的職責，考查規(guī)劃編制和實施策略是否可行，不能僅由執(zhí)行者自身評判規(guī)劃的好壞，需要由相應評估主體對規(guī)劃實施情況及社會效果作判定；規(guī)劃實施最終與規(guī)劃設定目標的契合性，不能由規(guī)劃管理部門自身裁定，而是由規(guī)劃服務對象和公眾的價值判斷。

（4）側重成效服務。依照規(guī)劃部署要求，設計的規(guī)劃評估體系中，對規(guī)劃文本的指導思想和原則、約束（預期）指標、保障機制和運行程序均需要著重考慮，并結合各部門管理的基本職能和自身行業(yè)特點作出相應評價，如從規(guī)劃編制、目標設計、任務部署、工程安排、改革推進等方面展開分析研究。

（5）注重效應評估。規(guī)劃實施具有不可逆性和外部效應，規(guī)劃一旦付諸實施就不可隨意更改。如果規(guī)劃編制恰當，與經濟社會發(fā)展相適應，規(guī)劃實施就能夠促進經濟社會發(fā)展整體質量的提升；反之，若規(guī)劃編制不盡科學合理，在規(guī)劃編制與實際實施中出現(xiàn)脫節(jié)問題，外部效應的影響就會放大。因此，評估盡可能對規(guī)劃實施的經濟、社會、民生、生態(tài)等要素進行多元素的評價，全面客觀反映規(guī)劃指導推進經濟社會發(fā)展的實踐工作。

3 發(fā)展規(guī)劃評估流程

3.1 規(guī)范化的評估流程

規(guī)劃評估流程的系統(tǒng)規(guī)范化是提升評估效力和作用的重要條件。近年來，按照國家總體發(fā)展戰(zhàn)略和基本的國策精神，規(guī)劃評估工作更趨向委托相對獨立的第三方評估機構[9]，開展對發(fā)展規(guī)劃綱要的目標任務等事項執(zhí)行情況的全周期評估（圖1）。規(guī)劃評估過程中評估主體遵循一定的評估原則、標準和程序，運用科學、合理、可行的評估方法，采用相應的評估準則、方法與步驟，通過深化評估目標任務，特別是評估目的和對象，有針對性地制定評估方案，圈定評估內容和工作重點、明確評估依據、選擇適宜的評估方法、組建規(guī)劃評估隊伍、制定規(guī)劃評估進度計劃等評估活動順序。通過自查自評和實地監(jiān)測調研獲取切實的數(shù)據和信息，借助于對自評報告的深入分析與處理信息，撰寫綜合評估報告，與此同時，對各部門規(guī)劃實施取得的成效、主要經驗做法、存在困難和問題進行總結，形成可信度高、獨立性及公正性的觀點、結論和建議。

圖1 規(guī)劃實施的全流程評估

3.2 規(guī)劃評估流程模型的構建

從科學、簡明、實用的角度，全面優(yōu)化評估流程設計，從認知上架構一套基本的規(guī)劃評估流程，即規(guī)劃實施評估流程的一般框架，通常按規(guī)劃評估步驟大致可分為：評估前期準備、評估組織和專題分析、綜合評估結果應用與反饋三個階段。其中評估前期準備分為明晰目的和要求、確定評估主體和對象等；評估組織和專題分析可分收集評估信息和資料、建立評估指標體系等；評估結果應用與反饋可分為撰寫綜合評估報告、評估結果審議等。具體評估流程可細化為“十二步”，綜合起來，統(tǒng)稱為規(guī)劃實施評估的“三階十二步”法（圖2）。評估前期準備是評估程序的第一步，重點對規(guī)劃評估工作的任務、組織模式等作出總體部署和安排，避免評估工作的盲目性。評估機構在接受規(guī)劃評估任務后，需要明確評估目的、掌握評估需求，開展評估前進行周密準備，主要包括評估工作手冊、評估報告提綱、評估聯(lián)絡人，以及與委托部門前期溝通協(xié)調等，確保規(guī)劃實施評估按時順利開展。評估組織和專題分析階段以制定下發(fā)評估方案為標志，注重調查和分析，憑借點上的實地調研來佐證面上的統(tǒng)計結果、開展區(qū)域規(guī)劃實施對比分析，去粗取精，掌握地方各地整體的規(guī)劃實施現(xiàn)狀，形成規(guī)劃評估初步結論。評估結果應用與反饋階段關鍵在于綜合分析，形成評估報告，反饋給規(guī)劃實施單位，向社會公布評估結果，重視社會影響評價。

圖2 規(guī)劃評估流程的“三階十二步”模型

4 規(guī)劃評估程序的制定

規(guī)劃評估往往不同規(guī)劃實施階段可能評估內容不盡相同，評估程序上大致根據每階段評估任務作出相應安排。評估業(yè)務流程籌劃穩(wěn)妥后，通常需要著手擬定規(guī)劃評估實施方案、規(guī)劃評估采集信息、綜合分析評估內容、評估結果應用與反饋等實操性的程序，以更好地及時適應規(guī)劃評估的要求。

4.1 制定規(guī)劃評估實施方案

評估實施方案是指導評估工作的技術路線。在前期調查研究的基礎上，制定規(guī)劃評估方案，緊密圍繞評估目的、任務和宗旨，根據評估要求設計相關調查事項，確定當次（期）規(guī)劃評估的內容。如“十三五”規(guī)劃評估實踐中立足于事中、事后監(jiān)督實施進展，規(guī)劃實施全周期內的年度評估和中期評估，均以國家正式規(guī)劃評估文件下發(fā)為起點，擬訂的實施方案與國家“十三五”規(guī)劃實施評估提出的重點內容相銜接，如主要指標、重點任務、重大工程等進展情況的評估。規(guī)劃評估方案關鍵在于傳達評估框架思路、工作原則及時間安排，具體包括評估目標、評估原則、調查對象、組織方式、工作安排、時間進度及其他事項等。在實施方案中涵蓋的領域或行業(yè)相應評估內容，整體體現(xiàn)了重要目標指標、重點任務和重大工程等，以及局部透析規(guī)劃實施進度的特點與難點。

4.2 規(guī)劃評估信息采集與獲取

信息獲取多傾向于部門上報和實際工作的收集，包括：①協(xié)調規(guī)劃編制實施部門，從信息化平臺收集規(guī)劃重點要素的年報數(shù)據，收集現(xiàn)有的規(guī)劃實施集成數(shù)據；②運用計算機技術和互聯(lián)網網絡管理等手段，搜集各省（自治區(qū)、直轄市）電子化政府（e-government）公開的規(guī)劃實施要素，包括主要目標、重點任務和重大項目等自評總結報告；③現(xiàn)場考察并輔以“線上+線下”調查問卷、研討交流、利益攸關方的座談會等多途徑證據收集；④其他實施成效共性問題及相應的意見建議等。經過對已收集到的各種分散資料進行篩選、甄別、校正、錄入、分類和匯編，利用計算機應用系統(tǒng)對數(shù)據進行加工處理，完成對數(shù)據的核查與分析。對于主要目標指標而言，數(shù)據處理結果可通過編制形成的各類圖表予以表示，提高數(shù)據可視化，使評估結論直觀明了。同時以準確、全面性為原則，充分對評估指標體系涉及的數(shù)據進行整理加工與分析，根據已確定的評估原則、方法和標準，計算基本的指標數(shù)值，然后根據相對數(shù)值變化，獲取對規(guī)劃發(fā)展趨勢的認知。

4.3 規(guī)劃實施要素的綜合評估

綜合評估是在專題資料信息分析處理的基礎上，凝結綜合評價和聚焦評估焦點，最終形成對規(guī)劃實施整體態(tài)勢的全面判斷。其內容主要可從三個維度進行監(jiān)測評價：其一，以結果為導向，對采集到的證據信息由具體專題到綜合，全面對照規(guī)劃目標任務，分析年度順利完成情況或規(guī)劃期進展、成效是否達標。其二，規(guī)劃目標任務和工程項目產出的社會影響滿意度和舉措穩(wěn)定性，也包括主要經驗和做法、具體問題預警和及時診斷的建議。其三，在流程上采取多元化評估方式，既注重以大數(shù)據分析為主的主要目標指標分析，同時也通過案例解析和輿情分析等方法，對規(guī)劃重點改革舉措和先期新聞媒體的關注報導，開展點上調研，予以重點關注，薈萃分析，解剖問題，嵌入結論分析和判斷中。

4.4 規(guī)劃評估結果效用分析

評估結果運用是規(guī)劃實施評估鏈條上的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮規(guī)劃評估促管理、促發(fā)展的效果。首先，借助于評估結果“反饋效應”，推進和督促規(guī)劃任務的執(zhí)行者按時保質完成任務。通過組織部署、單位自評、實地調研等，從宏觀進度上把握規(guī)劃實施的實際進展和執(zhí)行部門制度機制的建設情況，推動規(guī)劃部署得以系統(tǒng)落地實施，將推進規(guī)劃實施質量和效率擺在更如突出的位置。其次，強化規(guī)劃實施現(xiàn)狀問題分析和風險預警，及時掌握當前發(fā)展面臨的困境和障礙，掌握未來變化趨勢并提出有針對性的評估建議，為下一步規(guī)劃實施機制調整和優(yōu)化規(guī)劃策略提供參考，提高規(guī)劃的實施能力。與此同時，用好“反饋效應”，還可以掌握相關方對評估流程性工作反饋的相關建議，探索創(chuàng)新有益的評估模式和路徑，進一步完善后續(xù)的評估機制，為滾動評估功能的發(fā)揮和評估工作更好地發(fā)展做好鋪墊。

5 發(fā)展規(guī)劃評估的趨勢展望

規(guī)劃評估流程與工作機制需要持續(xù)優(yōu)化，當前在評估工作流程、健全評估機制、標準化建設、數(shù)據信息平臺等方面有待探索與完善，以及時適應未來規(guī)劃評估內在的強勁增長需求。

5.1 加強規(guī)劃評估工作流程的動態(tài)優(yōu)化

規(guī)劃評估是一個由多階段、多環(huán)節(jié)組成的連續(xù)滾動的過程。評估中對比規(guī)劃目標任務的完成或實施不理想的狀況，及時向規(guī)劃執(zhí)行方反饋實施中的風險隱患和困難，加強工作機制和流程的動態(tài)優(yōu)化。就評估主體而言，應意識到規(guī)劃評估是一個動態(tài)化的過程，規(guī)劃實施開局之年、主要之年、關鍵之年、攻堅之年、收官之年的預期目標任務考量，既要了解規(guī)劃目標任務達成的效果，也需發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中遇到的問題和原因，準確研判預期目標與實際結果，縱向和橫向相結合反映規(guī)劃實施的實際效果。切中要害，說明哪些環(huán)節(jié)和障礙制約預期目標的實現(xiàn)，以便適時修正目標方向、調整規(guī)劃內容。針對規(guī)劃全周期變化的環(huán)境及時調整優(yōu)化工作流程，對某一目標任務進行持續(xù)的周期動態(tài)監(jiān)測，及時地反饋監(jiān)測結果，以更有效地指導規(guī)劃評估工作。

5.2 建立健全規(guī)劃評估機制

建立常態(tài)化經常性的規(guī)劃實施評估機制，奔著解決規(guī)劃主要目標任務執(zhí)行的問題去、奔著規(guī)劃五年終期目標和結果去，構建“規(guī)劃研究→規(guī)劃部署→任務布局→組織實施→規(guī)劃評估”的有效銜接機制和工作措施。一是堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進，明確地方發(fā)展規(guī)劃在實施或執(zhí)行周期內進行必要的規(guī)劃評估，建立自上而下的層級評估體系。二是建立反饋機制，用好評估成果，將評估成果及時反饋到各規(guī)劃實施部門，強化規(guī)劃評估對目標實現(xiàn)、任務完成、工程建設、改革推進等評估成果的應用，從制度上明確“評估—反饋—改進”規(guī)劃實施機制，解決規(guī)劃實施與規(guī)劃內容脫節(jié)、重規(guī)劃編制輕規(guī)劃評估等問題。三是明晰規(guī)劃實施主體的責任，將情況通報、量化考核獎懲等機制作為推進規(guī)劃實施的重要抓手，增強規(guī)劃實施的推進力，切實提高規(guī)劃落實效力。

5.3 推動規(guī)劃評估標準化建設

規(guī)劃評估有賴于系列流程程序性的設置，評估判定標準是評估中的一項關鍵要素[10]。目前，我國規(guī)劃評估仍處探索階段，尚未建立起領域或行業(yè)內統(tǒng)一標準化、規(guī)范化的評估流程，充分保證評估的權威性及客觀性，就需要推進評估標準化建設，使規(guī)劃評估成為更具衡量作用的一把尺子。一方面，圍繞明確評估應遵循的評估原則、技術方法、標準規(guī)范等內容進行籌劃，構建適合領域和行業(yè)規(guī)劃評估的理論和技術方法，進一步實現(xiàn)規(guī)劃評估流程程序的規(guī)范化、標準化，增強規(guī)劃評估流程的可行性，提高評估效能。另一方面，針對規(guī)劃實施不同評估目標任務，科學處理預期的規(guī)劃目標衡量和規(guī)劃治理標準之間的關系，采取整體評價與重點評估相結合、過程管理分析與實質性判斷相結合、定量化統(tǒng)計與定性化分析相統(tǒng)一的原則，做到既系統(tǒng)全面、又突出重點，既立足當前、又著眼長遠，既科學嚴謹、又實事求是。

5.4 構建完善的規(guī)劃評估數(shù)據信息系統(tǒng)

信息是評估的依托。強調用數(shù)據說話，運用大數(shù)據等現(xiàn)代信息技術手段對規(guī)劃實施情況進行長期的跟蹤監(jiān)測，打造有數(shù)據支撐的大數(shù)據評價結果。一是建立規(guī)劃評估大數(shù)據信息平臺。建立與規(guī)劃評估目標密切關聯(lián)的關鍵指標、重點任務和重大項目實施進展的監(jiān)測平臺，監(jiān)測規(guī)劃實施進度、政策跟進、建設質量和投入預算等情況，不斷豐富完善規(guī)劃實施監(jiān)測評估數(shù)據庫。二是建立更加基礎化的規(guī)劃數(shù)據和資料管理制度。為確保數(shù)據規(guī)范統(tǒng)一，進一步明確采信標準和程序，明確各部門負責匯交目標任務達成的目錄，加強規(guī)劃實施數(shù)據跟蹤的連續(xù)性，推進規(guī)劃基礎數(shù)據歸集與共享。三是對規(guī)劃數(shù)據信息采集和處理人員，加強必要的專業(yè)指導和培訓，以提升評估結果的科學性與精準性，為發(fā)展規(guī)劃評估提供有力的隊伍保障。