王昌浩，郭麗娜

（中國刑事警察學(xué)院,遼寧 沈陽 110035）

自20 世紀(jì)80 年代始，我國積極借鑒國外成功經(jīng)驗，在工程建設(shè)、政府采購等公共資源交易環(huán)節(jié)開始引用招投標(biāo)制度。該制度的優(yōu)勢在于為各投標(biāo)企業(yè)提供一個公開、公平和公正的交易渠道，以優(yōu)勝劣汰為準(zhǔn)則，用市場化手段保證充分競爭，提高資源的利用效率。但在復(fù)雜的市場交易活動中，個別交易主體為追求自身效用的最大化，經(jīng)常會采取不正當(dāng)?shù)拇ㄍ稑?biāo)行為，謀取非法利益，導(dǎo)致資源配置效率低下和公平競爭秩序的嚴(yán)重扭曲?，F(xiàn)行的串通投標(biāo)治理模式過分強(qiáng)調(diào)“違法—監(jiān)管/打擊”的單一線性管理，對復(fù)雜的社會治理問題很難進(jìn)行有效解釋，所提出的對策也常常是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面措施，存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性缺陷。習(xí)近平總書記曾深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新串通投標(biāo)治理，需要分析串通投標(biāo)行為的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)及其特征，解釋復(fù)雜社會行為的內(nèi)在規(guī)律性，對于問題產(chǎn)生的真正原因和衍生風(fēng)險的傳導(dǎo)路徑進(jìn)行精準(zhǔn)識別，有針對性地開展串通投標(biāo)治理的協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新和制度安排。

一、串通投標(biāo)的行為方式

基于招投標(biāo)法律規(guī)范和實踐情形，按照參與串謀的主體不同，可以將串通投標(biāo)行為分為橫向串標(biāo)行為、縱向串標(biāo)行為和其他串謀行為。

（一）橫向串標(biāo)行為

橫向串標(biāo)行為是指投標(biāo)人之間通謀，就投標(biāo)預(yù)期可得利益的分配問題達(dá)成合意，共同實施的限制、回避投標(biāo)競爭的行為。從我國橫向串標(biāo)案件的實際情況來看，一般可將此類行為概括為以下幾種常見形式：

1.利益輸送。這種串標(biāo)方式往往目的明確，主次分明，具有中標(biāo)強(qiáng)烈意愿的投標(biāo)人通過給予“代理費”“好處費” 等方式，邀請其他投標(biāo)人進(jìn)場陪標(biāo)；或勸說具有中標(biāo)可能的其他投標(biāo)人提前退出投標(biāo)、主動棄標(biāo)；或通過購買資質(zhì)和掛靠的方式，實際取得其他投標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)控制權(quán)。

2.循環(huán)坐莊。部分投標(biāo)企業(yè)有組織地長期合作，形成聯(lián)合圍標(biāo)集團(tuán)，集團(tuán)成員多次共同投標(biāo)，按照約定輪流以高價位中標(biāo)，再由中標(biāo)者向其他集團(tuán)成員支付“陪標(biāo)酬金”。這種串標(biāo)方式避免了因激烈競爭導(dǎo)致的中標(biāo)價格過低、獲利減少，且保障了集團(tuán)內(nèi)成員都擁有中標(biāo)的機(jī)會，卻使得招標(biāo)人擇優(yōu)選擇權(quán)失去實際意義。

3.市場分割。多個投標(biāo)企業(yè)以協(xié)議的方式確定各自投標(biāo)的領(lǐng)域和范圍，同意在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域、特定產(chǎn)品和服務(wù)范圍內(nèi)彼此不進(jìn)行競爭，只在協(xié)議分配的市場領(lǐng)域參與投標(biāo)，是降低競爭程度的又一種方式。

4.價格同盟。投標(biāo)人之間提前達(dá)成價格協(xié)議，統(tǒng)一約定報價策略，在特定報價上填報一致高價或一致低價，使其他正常投標(biāo)人的報價歸于無效，排擠同盟外競爭對手，操縱投標(biāo)過程。

5.威脅串標(biāo)。也即是指行為人威脅他人不得參與特定投標(biāo)或者退出競標(biāo)的情形。這種情形超出了“合意”的范圍，是一種強(qiáng)迫交易的行為。姑且將其歸入串標(biāo)之類，是因為被害人在受威脅和屈從的過程中，實質(zhì)上也產(chǎn)生了限制競爭的效果。

（二）縱向串標(biāo)行為

縱向串標(biāo)行為，也稱定向招標(biāo)行為、招標(biāo)排斥行為，是指招標(biāo)人與特定投標(biāo)人之間通謀，就中標(biāo)資格歸屬提前達(dá)成合意，基于各自立場相互協(xié)調(diào)配合，而實施的限制、回避投標(biāo)競爭的行為。主要包括以下方式：

1.設(shè)置優(yōu)勢。在制定招標(biāo)文件的時候，以特定投標(biāo)人的資質(zhì)、條件為標(biāo)準(zhǔn)，量體裁衣，將其他不符合要求的投標(biāo)人排除在外；或者將應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目強(qiáng)行肢解、化整為零、招大送小，強(qiáng)行解釋為專業(yè)項目、虛構(gòu)涉密項目、使用專利技術(shù)的項目等方式規(guī)避公開競爭；或者通過集體決策、會議紀(jì)要、備忘錄等方式將依法必須招標(biāo)的項目違法改為邀請招標(biāo)，邀請?zhí)囟ㄍ稑?biāo)人進(jìn)場；或者允許特定投標(biāo)人先進(jìn)入施工等實質(zhì)服務(wù)環(huán)節(jié)，再開始招標(biāo)，事后補(bǔ)辦手續(xù)，使招標(biāo)程序徹底流于形式。

2.制造障礙。在招標(biāo)要求中設(shè)置高額保證金，使人知難而退；或是提出苛刻的資質(zhì)要求，想方設(shè)法排斥其他競爭者；或是在資格預(yù)審環(huán)節(jié)以無關(guān)緊要的理由淘汰競爭者、無正當(dāng)理由否定評標(biāo)結(jié)果，為其他競爭者進(jìn)場制造各種障礙。

3.泄露信息。向特定投標(biāo)人泄露標(biāo)底、預(yù)期中標(biāo)品牌等關(guān)鍵信息，幫助其及時調(diào)整標(biāo)書和報價，提高特定投標(biāo)人中標(biāo)概率。

（三）其他串謀行為

其他串通行為，指的是除橫向串標(biāo)行為和縱向串標(biāo)行為以外的，由其他主體參與并足以影響招投標(biāo)活動公平進(jìn)程的行為。具體看來：

1.招標(biāo)人與評審專家的串謀。招標(biāo)人在資格預(yù)審和評標(biāo)過程中故意向評標(biāo)專家施加影響，發(fā)表傾向性意見，干預(yù)資格預(yù)審和評標(biāo)過程；或者評審委員會過度考慮業(yè)主想法，不能客觀公正履職，喪失評審獨立性。

2.招標(biāo)人與招標(biāo)代理人的串謀。代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展容易過度依賴招標(biāo)人，無原則地為招標(biāo)人的不正當(dāng)要求創(chuàng)造條件，導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)的獨立地位喪失。如應(yīng)公開招標(biāo)的項目不公開或公示時間不符合要求；評標(biāo)委員會組成不合法定要求，不在專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家；以不正當(dāng)理由排斥個別投標(biāo)人；在投標(biāo)截止日以后依然接受投標(biāo)文件等。

3.投標(biāo)人與評審專家的串謀。投標(biāo)人以賄賂、拉關(guān)系等手段私下接觸評標(biāo)專家，打探內(nèi)部評標(biāo)信息；或者暗示、誘導(dǎo)評標(biāo)人故意抬高或者壓低特定企業(yè)的評分，違反法律和事實發(fā)表傾向性或歧視性意見，隱瞞評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)的特定標(biāo)書中不合法、不合規(guī)之處。

4.投標(biāo)人與招標(biāo)代理人的串謀。招標(biāo)代理人在資格預(yù)審、招標(biāo)文件制定、考察打分等方面，刻意給予特定投標(biāo)人以優(yōu)勢傾斜，通過暗箱操作的方式促成特定投標(biāo)人中標(biāo)。

值得一提的是，由于環(huán)境和社會事物的復(fù)雜性和不確定性，實踐中串通投標(biāo)的具體行為方式不會表現(xiàn)得如此涇渭分明，更多的違法行為可能同時包含上述多種形式，也同時涉及多方主體，問題由此變得復(fù)雜化，定性變得模糊化?？梢哉f，串通投標(biāo)行為本質(zhì)上是一種具有開放性和適應(yīng)性、通過耦合作用持續(xù)演進(jìn)發(fā)展的復(fù)雜社會行為。同時，串通投標(biāo)行為的衍生社會風(fēng)險也在進(jìn)一步輻射和擴(kuò)散，沿著社會行為的運(yùn)行軌道向其他領(lǐng)域集聚、傳導(dǎo)，誘發(fā)其他社會隱患?？梢哉f，串通投標(biāo)不是一個個不規(guī)范的“點”狀問題，也不是幾個簡單違法主體與監(jiān)管部門之間勾連產(chǎn)生的“線”狀問題，而是涉及市場運(yùn)行、社會秩序、行政監(jiān)管和法律規(guī)制等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜“網(wǎng)”狀問題。認(rèn)真研究串通投標(biāo)行為的種種復(fù)雜性特征，從影響監(jiān)管和治理的基礎(chǔ)性、根本性和全局性問題作為切入點，以復(fù)雜性、整體性和系統(tǒng)性思維對串通投標(biāo)治理的制度、機(jī)理以及控制等角度展開新的思考和把握，這是我們研究串通投標(biāo)行為及其治理模式的理論基礎(chǔ)。[1]

二、現(xiàn)行管理體制下的制度短板與程序缺陷

（一）招投標(biāo)市場秩序紊亂

1.評標(biāo)委員會執(zhí)行力低下。盡管在《招標(biāo)投標(biāo)法》《實施條例》《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法暫行規(guī)定》 中對評標(biāo)委員會的功能和地位作出了明確界定，然而受到諸多客觀因素的限制，在實際運(yùn)行過程中評標(biāo)委員會的作用具有很大的局限性，執(zhí)行力低下，無法對串通投標(biāo)行為真正起到約束作用。其原因在于：首先，現(xiàn)階段評標(biāo)專家?guī)斓慕⒍嘁缘赜驗閱挝?，一些小城市受限于城市?guī)模和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，缺乏一定容量的專家?guī)烊藛T儲備，在異地專家參與評標(biāo)活動成本高昂的前提下，評標(biāo)委員會主要由本地專家組成，常與本地利益集團(tuán)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。其次，評標(biāo)委員會專家成員以兼職為主，尚未形成職業(yè)化管理體系，也缺乏有效的招錄和市場評價體制，整體上處于組織渙散、紀(jì)律松散的狀態(tài)，職業(yè)約束力嚴(yán)重不足，極易產(chǎn)生評標(biāo)權(quán)的權(quán)力尋租。再次，部分專家責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強(qiáng)，職業(yè)素養(yǎng)低下，使本該慎之又慎的評標(biāo)過程在幾個小時內(nèi)評審?fù)戤?，評審流于形式化，對企業(yè)的資質(zhì)和實力尚無法了解，更遑論發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)嫌疑問題。最后，評標(biāo)專家的勞務(wù)報酬多由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)予以發(fā)放，[2]在無形中給予評標(biāo)專家“拿錢辦事”的心理暗示，助長了串通投標(biāo)的不良風(fēng)氣。

2.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)獨立性喪失。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的獨立價值體現(xiàn)在為招標(biāo)人提供合法、合理、有價值的咨詢服務(wù)。但實踐中，代理機(jī)構(gòu)不以商業(yè)信譽(yù)為生存的根本，片面迎合客戶需求，配合客戶開展串通投標(biāo)行為，致使招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)幾乎淪為客戶的附庸，失去其應(yīng)有的獨立性價值。代理機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)和職業(yè)道德都處于較低水準(zhǔn)，更注重把更多時間花費在“跑腿”上，而對咨詢、服務(wù)類業(yè)務(wù)沒有真正領(lǐng)悟。部分代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對招投標(biāo)基本常識和法律規(guī)定知之甚少，一些違法違規(guī)行為被當(dāng)作招攬業(yè)務(wù)的“常規(guī)操作”。遺憾的是，目前統(tǒng)一的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理制度尚未形成，各地地方政府出臺各自的“管理辦法”，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一，難以對代理機(jī)構(gòu)的諸多問題產(chǎn)生有效規(guī)制效果。

3.資格預(yù)審形式化明顯。當(dāng)下的資格預(yù)審制度存在著一些不盡人意的地方：一是“借殼”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，真實性不夠，存在舞弊行為。部分串通投標(biāo)行為人在自身無資質(zhì)、甚至無公司的情況下，通過借用資質(zhì)或掛靠的形式，統(tǒng)一制作標(biāo)書并約定投標(biāo)價格，操縱多家公司參與圍標(biāo)。而“被掛靠企業(yè)”靠著出租資質(zhì)，收取不菲的掛靠費、管理費等報酬，與串標(biāo)行為人一拍即合，往往積極幫助出具手續(xù)，配合應(yīng)付資格審查。這時再進(jìn)行資格預(yù)審，審核的資質(zhì)均為“被掛靠企業(yè)”資質(zhì)，短時間的形式審核很難發(fā)現(xiàn)問題，反而增加了投標(biāo)人信息暴露的風(fēng)險。二是招標(biāo)人和評審委員會權(quán)力過大，容易對投標(biāo)人差別對待。受人為因素影響，資格預(yù)審容易被簡單異化為“業(yè)主推薦”，通過制定排他性條款，自行解釋個別條款，使串謀投標(biāo)人通過資格預(yù)審，排斥其他潛在投標(biāo)人。評審專家可能在資格預(yù)審相關(guān)指標(biāo)打分時，故意打高分，或者故意打低分。此外，這些在資格預(yù)審中被淘汰的潛在投標(biāo)人，很難獲得申訴和投訴的資格。

（二）行政監(jiān)管制度不健全

1.監(jiān)管集中度不足。根據(jù)2018 年最新修訂的《實施條例》，發(fā)改委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整體招投標(biāo)工作，工業(yè)與信息化、交通運(yùn)輸、住房城建、水利、鐵道等各部門，按照各自分工對有關(guān)招投標(biāo)活動實施監(jiān)督。由此來看，我國招投標(biāo)活動的監(jiān)督體制總體上屬于按部門分散監(jiān)督的模式。根據(jù)立法本意，部門分散監(jiān)督在一定程度上發(fā)揮了不同部門專業(yè)化的優(yōu)勢，然而實踐中暴露出的問題也愈發(fā)明顯。首先，分散監(jiān)管容易造成“令出多門，多頭管理”的現(xiàn)象，部門利益至上，資源配置效率降低，公共資源遭到嚴(yán)重浪費；其次，分散監(jiān)管也暴露出“同體監(jiān)管、管辦不分”的問題，例如交通、水利、鐵道等部門的政府采購，招投標(biāo)的實施和監(jiān)管都是由同一個機(jī)構(gòu)執(zhí)行，甚至是同一批人馬，相當(dāng)于“運(yùn)動員與裁判員集中于一身”，很難以中立的身份進(jìn)行交易監(jiān)管；最后，分散監(jiān)管還會為權(quán)力尋租遺留空間，滋生貪腐風(fēng)險，在特定地域范圍里，行業(yè)內(nèi)部利益聯(lián)系固化，千絲萬縷的人際關(guān)系復(fù)雜，勢必會影響監(jiān)管部門的決策。[3]

2.事后監(jiān)管的改革受阻?！俺兄Z制”和“事后監(jiān)管”的核心在于，監(jiān)管部門在監(jiān)管事項完成后，再采取備案、抽檢、核查的方式對相關(guān)事項進(jìn)行檢查，而在開始前僅要求被監(jiān)管對象就自身是否具備特定資格條件進(jìn)行承諾。這種監(jiān)管模式改革減少了對被監(jiān)管對象的直接干預(yù)，保證了被監(jiān)管事項的平穩(wěn)運(yùn)行，提升了運(yùn)行效率。但新模式的推廣也遇到了問題與阻礙：一是目前監(jiān)管創(chuàng)新多停留在原則性規(guī)定上，缺少明確的工作規(guī)程、任務(wù)分工，政策仍舊缺乏可操作性。各地監(jiān)督部門側(cè)重于對傳統(tǒng)監(jiān)管模式的反思和總結(jié)，對如何落實“承諾制”和“事后監(jiān)督”缺乏具體實踐。二是被監(jiān)管對象可能突破行業(yè)和地域限制。原有分散監(jiān)督部門在改革后，失去了事前監(jiān)督的抓手，又沒有事后監(jiān)督的渠道；同樣，綜合監(jiān)管部門僅在名義上具備監(jiān)管職權(quán)，實難介入具體招投標(biāo)項目中，行使具體監(jiān)督職權(quán)。三是現(xiàn)行分散監(jiān)管制度下，招投標(biāo)交易數(shù)據(jù)分屬不同部門管理，各數(shù)據(jù)管理主體檢缺乏共享機(jī)制，導(dǎo)致“事后監(jiān)管”過程中，難以對跨行業(yè)、地域的交易項目產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合。從廣州、成都、湖北的改革實踐來看，事后監(jiān)管的改革對企業(yè)和個人誠實守信和要求更高，對建設(shè)信用管理體系的要求更高，如何有效落實改革措施，如何填補(bǔ)滋生串通投標(biāo)風(fēng)險的監(jiān)管漏洞，成為亟待解決的重大課題。

三、當(dāng)前刑事打擊存在的障礙

（一）刑事法律與行政法律法規(guī)缺乏有效銜接

首先，“串通投標(biāo)罪”罪名描述中，欠缺“違反國家規(guī)定”的構(gòu)成要件要素?！缎谭ā返?23 條規(guī)定的“串通投標(biāo)罪”明顯是法定犯，也稱行政犯。根據(jù)法定犯的原理分析，串通投標(biāo)行為“刑事可罰性”的成立應(yīng)當(dāng)先是違反《招投標(biāo)法》的禁止性規(guī)定，繼而上升到刑事違法的領(lǐng)域。但由于《招投標(biāo)法》的制定時間晚于“串通投標(biāo)罪”寫入刑法的時間，《刑法》第223 條規(guī)定條文中并沒有“違反招投標(biāo)法”這一構(gòu)成要件要素，但現(xiàn)實中出現(xiàn)爭議時又需要援引《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定對刑法的適用加以解釋，這就出現(xiàn)了串通投標(biāo)犯罪定性時的不統(tǒng)一現(xiàn)象。其次，對“串通投標(biāo)罪”的主體界定和行為方式規(guī)定尚不完善。根據(jù)《刑法》第223 條的規(guī)定，串通投標(biāo)罪的犯罪主體為招標(biāo)人和投標(biāo)人，但對其具體范圍卻沒有進(jìn)一步說明。究竟是泛泛意義上涉及和參加了招投標(biāo)事項的人？抑或是嚴(yán)格根據(jù)招投標(biāo)行政法律限定在特定主體？如上文所列舉的那樣，個別監(jiān)管部門工作人員、招標(biāo)代理人、評標(biāo)委員會參與串謀，應(yīng)當(dāng)如何定性？另外，《刑法》第223 條僅對橫向串標(biāo)和縱向串標(biāo)這兩種行為方式進(jìn)行了列舉，那么對招投標(biāo)秩序產(chǎn)生實質(zhì)影響的“其他串標(biāo)行為”，應(yīng)當(dāng)如何界定？因此說，串通投標(biāo)犯罪復(fù)雜的犯罪現(xiàn)狀，絕非現(xiàn)行刑法條文規(guī)定所能涵蓋的，如果不根據(jù) 《招投標(biāo)法》《實施條例》 等行政法律法規(guī)對串通投標(biāo)罪的構(gòu)成要件加以完善，勢必影響對“串通投標(biāo)罪”的理解和定性，無法發(fā)揮刑法規(guī)范的保障機(jī)能。

（二）刑事偵查工作存在突出障礙

一是串謀的隱蔽性導(dǎo)致了偵查機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)線索的渠道相對匱乏。進(jìn)入刑事偵查視野的犯罪行為，一般具有高度職業(yè)性的特點，嫌疑人多為盤踞在某一領(lǐng)域內(nèi)的慣犯，其組織者、參與者早已形成了高度緊密的利益共同體。在整個犯罪鏈條中，人流、物流、資金流、信息流僅在集團(tuán)內(nèi)部甚至特定人之間運(yùn)轉(zhuǎn)，犯罪行為趨于隱秘，如果沒有內(nèi)部知情人員檢舉、揭發(fā)，偵查機(jī)關(guān)很難有效獲取犯罪線索。

二是難以證明“串謀”主觀故意，攻破“攻守同盟”。根據(jù)一線辦案人員反映，犯罪嫌疑人一般具有較高的招投標(biāo)業(yè)務(wù)素養(yǎng)和較強(qiáng)的反偵查意識，即使控制住嫌疑人，也很難獲取嫌疑人間串謀的直接證據(jù)，相反，嫌疑人會以復(fù)雜的業(yè)務(wù)流程或工作疏忽等為借口，對抗偵查訊問。更有甚者，嫌疑人之間早已達(dá)成約定，統(tǒng)一口徑，結(jié)成了“攻守同盟”，如果偵查機(jī)關(guān)無法突破口供，就很難證明圍標(biāo)、串標(biāo)的主觀故意，案件辦理存在無法逾越的突出障礙。

三是難以將海量違法數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為有價值的偵查線索。在大數(shù)據(jù)時代，資金流動數(shù)據(jù)、物流數(shù)據(jù)、通信數(shù)據(jù)、標(biāo)書文本數(shù)據(jù)、人員信息數(shù)據(jù)等不同形式的數(shù)據(jù)爆炸式地涌現(xiàn)，若無法實現(xiàn)對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行高效地處理和分析，就難以挖掘出有價值的偵查情報和線索，數(shù)據(jù)時代下的串通投標(biāo)犯罪演化倒逼偵查工作的轉(zhuǎn)型升級。[4]

四、推動串通投標(biāo)治理模式向 “多元協(xié)同治理”的轉(zhuǎn)變

“多中心”一詞最早見于英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyl）撰寫的《自由的邏輯》一書中，根據(jù)他的觀點，相比于政府自上而下的行政指令，依賴于特定法律框架下的“多中心之間相互對話、協(xié)調(diào)并自發(fā)達(dá)成共識”的自由，才是自由真正的終點。[5]后來，這一思想被美國行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆（Vincent A.Ostrom）引入到公共事務(wù)治理領(lǐng)域中，提出了多中心治理理論。該理論核心觀點認(rèn)為，政府的權(quán)力壟斷會帶來“政府?dāng)U大、效率喪失、權(quán)力尋租式腐敗”等一系列問題，而亞當(dāng)·斯密提出的過度追求自由和市場競爭的方式，也會導(dǎo)致“公共性缺失、公平受損”等問題，因此，無論是單一的政府壟斷還是純粹的市場管理，都是非此即彼的單一治理思維，都難以解決現(xiàn)實問題。“多中心治理”主張在公共事務(wù)的處理上，既充分利用市場主體效率高、回應(yīng)性強(qiáng)的特點，又必須保證政府在保障公平性、公正性方面的突出優(yōu)勢和基礎(chǔ)作用，使得各級政府與市場主體、公民等多元主體間在特定的法律規(guī)則框架下，通過對話、溝通、協(xié)商的方式結(jié)成相互配合、共同參與的良性互動關(guān)系，也為公共事務(wù)治理提供了一種多元共治的新范式。[6]所謂“協(xié)同學(xué)”（Synergetics）則來源于希臘語，該學(xué)說的核心要義是，一個完整的系統(tǒng)能否發(fā)揮最大的協(xié)同效應(yīng)，由各子系統(tǒng)的協(xié)同、合作、集體效應(yīng)有關(guān)，當(dāng)各子系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)同互補(bǔ)運(yùn)行時，所產(chǎn)生的整體功能效用要遠(yuǎn)超過各子系統(tǒng)功能疊加的效果之和。引申到“社會治理模式創(chuàng)新”領(lǐng)域中，“協(xié)同社會治理”即是要求兩個或者兩個以上相互獨立的、共同提供社會服務(wù)的部門之間，在法律的框架下，基于目標(biāo)層面、職能層面、手段層面的協(xié)同目標(biāo)，實施跨部門的互動、合作、耦合度增高的行為，以實現(xiàn)共同治理的目的。

習(xí)近平總書記結(jié)合我國國情，就“創(chuàng)新社會治理” 作出過深刻闡述：“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理新格局”，這為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理指明了方向。推動治理模式創(chuàng)新發(fā)展，重點就是要通過健全黨建引領(lǐng)、多方參與的共治機(jī)制，充分激發(fā)各治理主體共同參與社會治理的活力，真正把黨總攬全局的政治優(yōu)勢、政府整合資源的行政優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢等有機(jī)結(jié)合起來，以打造多元協(xié)同的開放治理體系。需要注意的是，法律是治國之重器，良法是善治之前提。要更加注重法治、厲行法治，加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，梳理協(xié)調(diào)地方法規(guī)、部門規(guī)章的有效銜接，充分保障行業(yè)章程、團(tuán)體規(guī)章等社會規(guī)范的重要補(bǔ)充作用，著力解決法治領(lǐng)域突出問題，保證國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，更好地把社會主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成國家治理效能。[7]

五、構(gòu)建和完善串通投標(biāo)多元協(xié)同治理模式的具體舉措

（一）制度設(shè)計層面

1.完善評標(biāo)專家管理機(jī)制。一是探索實施統(tǒng)一的評標(biāo)專家?guī)旖ㄔO(shè)。明確專家業(yè)務(wù)領(lǐng)域，細(xì)分業(yè)務(wù)門類，吸納更多新興領(lǐng)域的優(yōu)秀人才庫評標(biāo)，規(guī)范“專兼結(jié)合”的專家?guī)旖ㄔO(shè)；設(shè)立推廣省級評標(biāo)委員會專家?guī)炷Ｊ剑瑢＜規(guī)旃芾頇?quán)限上提至省一級發(fā)展和改革主管部門，避免評標(biāo)專家地方化、圈子化，消滅權(quán)力尋租的土壤。二是規(guī)范評標(biāo)專家的監(jiān)督管理。建立可量化的準(zhǔn)入制度，制定評標(biāo)專家管理辦法，明確評標(biāo)專家的權(quán)利與義務(wù)；重視專家職業(yè)技能培訓(xùn)和責(zé)任意識教育，切實提高專家?guī)斐蓡T整體業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德素養(yǎng)，減少專家在評審中對圍標(biāo)、串標(biāo)行為的姑息和放縱行為。三是實施評標(biāo)專家費用發(fā)放制度改革。改變評標(biāo)專家工資薪酬由招標(biāo)人（含代理機(jī)構(gòu)）發(fā)放的原有模式，切斷評標(biāo)專家與招標(biāo)人（含代理機(jī)構(gòu)）的固有聯(lián)系，改由招標(biāo)人（含代理機(jī)構(gòu)）向省一級發(fā)展和改革主管部門提交預(yù)算，待評標(biāo)結(jié)束后，由省一級發(fā)展和改革主管部門統(tǒng)一發(fā)放薪酬。四是完善異地評標(biāo)制度，普及推廣不見面評標(biāo)。通過在線操作，打通招投標(biāo)全流程電子化“最后一公里”，全程可視，步步留痕，全程監(jiān)管，有效隔離投標(biāo)人之間的串聯(lián)，避免投標(biāo)人與專家評委的線下接觸，一定程度上減少交易過程中的人為干擾。五是嚴(yán)格評標(biāo)專家考評機(jī)制。逐步建立完善的評標(biāo)專家市場評價體系，強(qiáng)化專家管理，消除評審過程中的權(quán)責(zé)不對等問題；引入專家?guī)斐蓡T退出和淘汰機(jī)制，形成規(guī)范的問責(zé)和追查制度，通過業(yè)務(wù)評價、市場反饋、受理投訴等綜合考核方式，淘汰不稱職、不負(fù)責(zé)任的專家，對于涉嫌貪腐，構(gòu)成犯罪的，依法移送相關(guān)部門追究刑事責(zé)任。

2.規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)市場評價機(jī)制。首先，制訂統(tǒng)一的招標(biāo)代理業(yè)務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，治理各代理機(jī)構(gòu)職業(yè)水平參差、資質(zhì)要求混亂的行業(yè)亂象。在出資要求、業(yè)務(wù)范圍、資質(zhì)限制、工作流程等方面建立規(guī)范統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，劃定行業(yè)準(zhǔn)入門檻，保障招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和業(yè)務(wù)開展有法可依，有章可循。其次，建立招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的市場評價機(jī)制，讓市場反饋和行業(yè)口碑決定代理機(jī)構(gòu)的業(yè)績水平，進(jìn)一步維護(hù)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的獨立地位。設(shè)立行業(yè)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，引入規(guī)范的激勵和懲戒公示制度，一方面可以將機(jī)構(gòu)業(yè)績、經(jīng)驗和能力等展現(xiàn)給整個社會，另一方面也可以將參與串通投標(biāo)等違法違規(guī)行為的代理機(jī)構(gòu)列入黑名單，起到警示和教育作用?？梢詤⒄章蓭焻f(xié)會、注冊會計師協(xié)會等的成熟管理經(jīng)驗，加強(qiáng)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)協(xié)會對代理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高行業(yè)整體治理水平。最后，可以參考法律職業(yè)資格考試、會計從業(yè)資格考試等相關(guān)考試模式，探索全國統(tǒng)一的招投標(biāo)代理從業(yè)人員的職業(yè)資格考試制度，通過設(shè)置門檻的方式，提高從業(yè)隊伍的職業(yè)化、規(guī)范化程度，切實發(fā)揮專業(yè)人員的技能優(yōu)勢。

（二）行政監(jiān)管層面

1.建立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨立行使監(jiān)管職權(quán)。有效的行政監(jiān)管既要尊重市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，以嚴(yán)格的制度約束保證各投標(biāo)企業(yè)的公平競爭，又要不斷完善監(jiān)管模式，有效配置監(jiān)督權(quán)力，消滅權(quán)力尋租的土壤，解決政府失靈問題。反思目前的監(jiān)管模式和制度漏洞，最重要的是要著力解決監(jiān)管部門業(yè)務(wù)調(diào)配和權(quán)力制約的問題，在統(tǒng)一行權(quán)、獨立監(jiān)督的基礎(chǔ)上，打破部門利益，克服同體監(jiān)督，保障權(quán)利救濟(jì)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)權(quán)力平衡，其最終目標(biāo)就是要建立一個統(tǒng)一的專職性機(jī)構(gòu)，確保行政監(jiān)管的有效性和公正性。

獨立行使監(jiān)管職權(quán)是高效監(jiān)管的重要前提。獨立監(jiān)管既要求獨立于公共資源交易平臺，做公平競爭和穩(wěn)定秩序的維護(hù)者和捍衛(wèi)者，也要獨立于其他分管業(yè)務(wù)部門，擺脫運(yùn)動員身份，避免部門利益分配不均和權(quán)力尋租，從而實現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)和交易監(jiān)管權(quán)的制約和分離。獨立行使監(jiān)管職權(quán)不僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的“集中行使”，更強(qiáng)調(diào)“規(guī)范行權(quán)”——其核心在于用制度管人管事管權(quán)。要完善重大事項報告制度、重大信息披露和公示制度、決策審計和糾錯制度等，“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”，建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建設(shè)成直接隸屬于政府的獨立部門，行使招投標(biāo)合法性審查、行政監(jiān)督和違法懲處等職能，與交易中心、各分管業(yè)務(wù)部門各自獨立運(yùn)行，一舉解決多頭管理、同體監(jiān)督所帶來的一系列問題。

2.推動招投標(biāo)信用管理體系融入行政監(jiān)管之中。從習(xí)慣于事前審批到強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，對我國招投標(biāo)行政監(jiān)管來說，是一場全新革命。事中事后監(jiān)管著眼于可持續(xù)的全面監(jiān)控，允許市場主體在承諾資質(zhì)條件后即可入場，這種監(jiān)管模式保障了市場主體活力的同時，也增大的串通投標(biāo)等違規(guī)操作的風(fēng)險，更加需要完善的信用管理體系發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。2021 年9 月30 日，國家發(fā)改委出臺了 《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見（征求意見稿）》，公開向社會征求意見。意見稿指出，“構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、貫穿市場主體招標(biāo)投標(biāo)全生命周期、銜接事前、事中、事后全階段的新型監(jiān)管機(jī)制”，正是此意。[8]

首先，加快推進(jìn)招投標(biāo)領(lǐng)域信用體系建設(shè)。注重打破信用信息“區(qū)域化、孤島化”現(xiàn)狀，深化異地、異域信用信息互聯(lián)互通，評價結(jié)論互信互用，保障信用信息全面、可靠、及時、公正；促進(jìn)信用體系建設(shè)的“行業(yè)化、全國化”，構(gòu)建“一地失信，全國受限”的總體環(huán)境，引導(dǎo)“守信光榮，失信淘汰”的社會良好風(fēng)向，建立以信用為價值取向的競爭機(jī)制。其次，科學(xué)建立招投標(biāo)信用評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。每一項行政監(jiān)管內(nèi)容都不僅僅是一個是非判斷，而是一個可量化的精確評價指標(biāo)，最終形成企業(yè)的總體信用得分，并為監(jiān)管部門履行職能提供參考依據(jù)。將誠信綜合評價得分按照特定比例納入評標(biāo)得分中，將企業(yè)歷史表現(xiàn)與評標(biāo)結(jié)果進(jìn)行聯(lián)動對接，進(jìn)而有效遏制掛靠轉(zhuǎn)包、虛假承諾、賄賂中標(biāo)等串通投標(biāo)問題。再次，提升信用評價結(jié)果在行政監(jiān)管中的應(yīng)用。以信用評價結(jié)果為基礎(chǔ)，按照被監(jiān)管對象的信用得分情況，精確制定抽查事項和抽查比例，原則上信用得分越低的企業(yè)，被抽查事項越多，被抽查比例越高。抽查得出的結(jié)果再次反饋到企業(yè)信用得分中去，影響該企業(yè)下一次被抽查概率，最終達(dá)到“信用—抽查—信用”的良性監(jiān)管循環(huán)。[9]最后，健全招投標(biāo)的失信懲戒機(jī)制。只有失信成本超過串通投標(biāo)獲利時，市場主體才能在理性權(quán)衡下，真正樹立不能失信、不敢失信的意識，才能切實發(fā)揮誠信體系的保障作用。失信懲戒首先是對違法企業(yè)的懲戒，采用分級監(jiān)管、限制措施、限制機(jī)會、失信公示、建議調(diào)整資質(zhì)資格等階梯式評價機(jī)制，順次提高懲戒力度；失信懲戒還應(yīng)強(qiáng)調(diào)對人的懲戒，將串通投標(biāo)市場主體的法定代表人、實際控制人納入懲戒范圍，避免行為人“打一槍，換一個地方”的情形發(fā)生。

（三）刑事打擊層面

1.完善《刑法》中“串通投標(biāo)罪”的罪名描述。一是增加“違反招投標(biāo)法”的構(gòu)成要件，實現(xiàn)行政法律與刑事法律的有效銜接。串通投標(biāo)是一種違反公平競爭原則、侵害招投標(biāo)參與人利益、危害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的不正當(dāng)競爭行為，這種行為的行政違法性，首先由《招投標(biāo)法》加以規(guī)定。在這一前提下，再依據(jù)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》（以下簡稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）》）第76 條規(guī)定的手段和數(shù)額等標(biāo)準(zhǔn)，判斷串通投標(biāo)行為的行政違法性是否達(dá)到了《刑法》第233 條“串通投標(biāo)罪”中“情節(jié)嚴(yán)重”的“刑事可罰性”程度，由此完成了整個法律適用的過程。增加“違反招投標(biāo)法”這一構(gòu)成要件，將《刑法》第233 條的抽象性法條予以具體化，使司法機(jī)關(guān)可以在合理的范圍內(nèi)對《招投標(biāo)法》進(jìn)行補(bǔ)充適用，這就填補(bǔ)了整個法律適用過程，實現(xiàn)了法秩序的完整統(tǒng)一。二是明確對“串通投標(biāo)罪”中犯罪主體和行為方式的理解。美國法學(xué)家霍姆斯（O.W.Holmes）曾有過經(jīng)典的論述：法律的生命在于經(jīng)驗，而非邏輯。他的主張并非反對邏輯，而是在遵循法律規(guī)范的原則下，根據(jù)社會生活的不斷變化，推陳出新，本質(zhì)上是一種與時俱進(jìn)的法律發(fā)展觀。事實上，將招標(biāo)代理人、評標(biāo)委員會中的評標(biāo)專家等非招投標(biāo)人主體及其所從事的串謀行為納入刑法規(guī)制的范圍，已成為法學(xué)界共識，但通過何種路徑加以實現(xiàn)，或存在理論分歧。如果認(rèn)為《招投標(biāo)法》 是認(rèn)定串通投標(biāo)刑事犯罪的前置法，那么對“串通投標(biāo)罪”中犯罪主體和行為方式的理解就不能超過《招投標(biāo)法》所規(guī)定的范圍。而在《招投標(biāo)法》中，投標(biāo)人、招標(biāo)人、評標(biāo)委員會、招標(biāo)代理人等主體概念屬于相互并列的概念，因此不宜將“招標(biāo)人、投標(biāo)人”過度解釋成“負(fù)責(zé)、主管或是對招投標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響的參與人” 這一籠統(tǒng)概念。根據(jù)現(xiàn)有判例發(fā)現(xiàn)，各地法院在審理評標(biāo)專家、招標(biāo)代理人參與串通投標(biāo)的案件中，基于共犯原理，普遍追究了評標(biāo)專家、招標(biāo)代理人的刑事責(zé)任。誠然，我國《刑法》并不排斥無身份犯成為身份犯的共犯，即非招投標(biāo)人主體參與串通投標(biāo)也可能作為共同正犯處罰，但這畢竟是一個刑法原理層面的推定，欲明確“串通投標(biāo)罪”主體和行為方式的外延和內(nèi)涵，對刑法打擊范圍進(jìn)行準(zhǔn)確理解，仍宜運(yùn)用解釋的方法賦予法律條文新的生命力。[10]

2.科技賦能串通投標(biāo)犯罪的偵查模式轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)是有記憶的?？v使嫌疑人在刻意抹除犯罪痕跡，但整個“招標(biāo)—投標(biāo)—開標(biāo)—評標(biāo)—定標(biāo)”完整流程仍被清晰記錄，招標(biāo)文件發(fā)布、備案登記、專家抽取、信用保函申請、中標(biāo)候選人公示等關(guān)鍵節(jié)點行為軌跡在公共服務(wù)平臺、交易平臺、行政監(jiān)管平臺等各類平臺均有“據(jù)”可查，串通投標(biāo)犯罪的偵查工作也變成了一個以數(shù)據(jù)密集型科學(xué)發(fā)現(xiàn)為主的應(yīng)用領(lǐng)域。在“數(shù)據(jù)化建設(shè)，信息化實戰(zhàn)”理念的引領(lǐng)下，科技賦能的數(shù)據(jù)導(dǎo)偵戰(zhàn)法愈加成熟，應(yīng)用愈加廣泛，串通投標(biāo)的偵查工作告別盲人摸象式的局部認(rèn)知，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又鲃?、更加精?zhǔn)、更加集約的整體性打擊，成為提升經(jīng)偵工作效能的巨大驅(qū)動力。

文本挖掘是一個值得深入探索的領(lǐng)域。文本挖掘技術(shù)以自然語言處理和機(jī)器學(xué)習(xí)為支撐技術(shù)，可以在一定程序設(shè)計下，自動挖掘不同形式下的文本數(shù)據(jù)，自動處理和導(dǎo)出有價值信息，為偵查機(jī)關(guān)挖掘未知線索提供有效助力。以電子標(biāo)書文本挖掘為例，集中對比不同企業(yè)電子標(biāo)書在各明細(xì)項下的報價，若明細(xì)項下報價重復(fù)率較高，則可以判定所涉企業(yè)有串通報價的嫌疑；又如在正常情況下，投標(biāo)企業(yè)遞交投標(biāo)文件的時間具有隨機(jī)性，若提取不同標(biāo)書的投遞時間數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)不同投標(biāo)企業(yè)在特定時間內(nèi)集中投遞，則可以認(rèn)定所涉企業(yè)有統(tǒng)一制作標(biāo)書的嫌疑，等等。根據(jù)現(xiàn)有文本庫資源，幫助偵查人員在海量文本中快速有效地鎖定、提取案涉特征信息，并進(jìn)行自動對比、處理、分析等工作，是文本挖掘在串通投標(biāo)偵查工作中的基本應(yīng)用場景。此外，文本挖掘還可以進(jìn)行詞頻統(tǒng)計、簡單文本分析、知識發(fā)現(xiàn)等，輔助文本內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)一些隱藏的結(jié)論。如通過對海量歷史投標(biāo)企業(yè)名單的分析，可以發(fā)現(xiàn)投標(biāo)企業(yè)之間的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；通過對分類指示詞的研究可以對不同標(biāo)書進(jìn)行自動分類、聚類，對不同投標(biāo)企業(yè)有更深入的認(rèn)識。

數(shù)據(jù)模型的構(gòu)建為風(fēng)險識別和犯罪預(yù)警提供可能。程小白教授曾指出，大數(shù)據(jù)分析拓展了偵查的時間范圍，經(jīng)偵工作開始由罪后的溯源式向罪前的預(yù)測式和罪中的制止式轉(zhuǎn)變。[11]犯罪行為是串通投標(biāo)案件的核心要素，在特定的時空范圍內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，從串通投標(biāo)行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)特征入手，建立分析研判模型，發(fā)現(xiàn)隱藏在數(shù)據(jù)背后的犯罪線索，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)、甄別、查證犯罪。具體包括以下環(huán)節(jié)：第一，基于大量的歷史案例進(jìn)行比較分析、關(guān)聯(lián)分析，對其中的發(fā)案規(guī)律、典型手段、資金異常等常見特征進(jìn)行歸納總結(jié)，提煉設(shè)計出可以衡量串通投標(biāo)行為風(fēng)險高低的監(jiān)測指標(biāo)；第二，在此基礎(chǔ)上給風(fēng)險指標(biāo)設(shè)定合理閾值，當(dāng)某一指標(biāo)超過閾值時，即證明有串通投標(biāo)風(fēng)險；第三，由于每一個預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)可以指示的風(fēng)險程度不同，結(jié)合偵查實際給每一個指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重系數(shù)，即高風(fēng)險指標(biāo)賦予高權(quán)重，低風(fēng)險指標(biāo)賦予低權(quán)重；第四，以具體項目的串通投標(biāo)風(fēng)險作為預(yù)警監(jiān)測對象，對每一個項目進(jìn)行全風(fēng)險指標(biāo)的自動運(yùn)算，得出綜合風(fēng)險得分，其公式為：風(fēng)險得分=∑指數(shù)權(quán)重×單項風(fēng)險得分。第五，將每個項目的風(fēng)險得分進(jìn)行排序，選擇其中的高風(fēng)險項目開展更進(jìn)一步地深入研判。這類數(shù)據(jù)模型極大地提高了偵查機(jī)關(guān)的風(fēng)險識別能力和線索發(fā)現(xiàn)效率，但依然存在設(shè)計缺陷，即風(fēng)險閾值、指標(biāo)權(quán)重等重要參數(shù)的設(shè)定過度依賴偵查人員的實踐經(jīng)驗，風(fēng)險識別的準(zhǔn)確性較低。因此，需要在后續(xù)的使用和更新中引入機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)，從經(jīng)驗數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律、學(xué)習(xí)算法，形成“學(xué)習(xí)—應(yīng)對—再學(xué)習(xí)—再應(yīng)對”的循環(huán)，不斷完善系統(tǒng)性能。[12]