姚儉建

（上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237）

在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義協(xié)商民主不僅是全過(guò)程人民民主的重要環(huán)節(jié)，也是全過(guò)程人民民主能否順利實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)之一。在政治屬性層面，人民政協(xié)的協(xié)商民主集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的本質(zhì)要求，尤其表征著新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商的核心內(nèi)涵。人民政協(xié)的協(xié)商民主在全過(guò)程人民民主中處于重要地位。在這個(gè)意義上，作為國(guó)家治理體系的重要組成部分和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)組織所具有的制度優(yōu)勢(shì)在助推全過(guò)程人民民主中釋放出獨(dú)特的效能。

一、政協(xié)協(xié)商民主內(nèi)嵌于全過(guò)程人民民主

歷史地看，民主是基于治理理念在實(shí)踐中形成的一種平等開(kāi)放的治理機(jī)制和方式。作為國(guó)家治理、社會(huì)治理的機(jī)制和方式，當(dāng)代中國(guó)的民主具有時(shí)空多維度的特征。標(biāo)志性的事件就是1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立，“實(shí)現(xiàn)了中國(guó)從幾千年封建專(zhuān)制政治向人民民主的偉大飛躍”［1］11。作為社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義制度是中國(guó)的根本制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第2條規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民［2］。人民在憲法上是一切權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源。因此，作為新時(shí)代中國(guó)式民主的集中表達(dá)和價(jià)值取向，全過(guò)程人民民主體現(xiàn)著歷史唯物主義群眾史觀的基本特征，表現(xiàn)為立足于人民、回歸于人民。正是在這個(gè)意義上，全過(guò)程人民民主基于“一切國(guó)家權(quán)力屬于人民”的社會(huì)主義民主理念，強(qiáng)調(diào)了人民民主治理機(jī)制是適用于國(guó)家治理、社會(huì)治理活動(dòng)全過(guò)程的機(jī)制和方式。從緣起上考察，全過(guò)程人民民主是馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于人民民主理論與中國(guó)革命建設(shè)改革歷史實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。它不僅契合人類(lèi)歷史發(fā)展規(guī)律和全體人民的根本利益，而且符合中國(guó)基本國(guó)情，能解決當(dāng)代中國(guó)面臨的實(shí)際問(wèn)題，是具有顯著優(yōu)勢(shì)的社會(huì)主義民主。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“我國(guó)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主?！保?］

在規(guī)范意義上，對(duì)全過(guò)程人民民主的分析探究，不能僅僅從一個(gè)靜態(tài)的、形而上學(xué)的層面來(lái)加以分析，而必須從人民民主的主體及其實(shí)現(xiàn)的手段、方式和效果加以系統(tǒng)的考察。

在主體層面，全過(guò)程人民民主體現(xiàn)著廣泛性、全員性的特征，是真正意義上的主體全覆蓋。依法參與民主并享有民主權(quán)利的主體不分種族、性別、職業(yè)、宗教信仰，也不受家庭出身、財(cái)產(chǎn)狀況、教育程度、居住期限等條件的限制［4］。作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的內(nèi)核，人民民主在靜態(tài)的性質(zhì)上是人民廣泛參與、自我管理國(guó)家的一種方式，體現(xiàn)出真正的民主；在動(dòng)態(tài)的運(yùn)行中，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接共同構(gòu)成了人民民主完整的實(shí)踐過(guò)程，人民民主的全過(guò)程實(shí)踐大大地拓展了人類(lèi)民主政治的實(shí)踐深度［5］。

在制度層面，“民主作為一種制度形態(tài)，可以包含兩個(gè)層面：一是對(duì)權(quán)利與權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度安排層面，構(gòu)成國(guó)家的根本制度與基本制度；二是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力運(yùn)行的制度安排，主要制度就是選舉制度與協(xié)商民主制度”［6］339。人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等各種建制保障、鼓勵(lì)和充分實(shí)現(xiàn)了全體人民的廣泛民主參與。通過(guò)制度保障，以選舉謀求人民大眾的票決共識(shí)，以協(xié)商謀求人民大眾的理性共識(shí)；選舉民主與協(xié)商民主的互為補(bǔ)充確保立法、決策、執(zhí)行與司法監(jiān)督的任何政治領(lǐng)域和政治過(guò)程都是以追求全體人民的整體利益為目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)生活中，全過(guò)程人民民主實(shí)質(zhì)性地提升了治理效率。

社會(huì)主義協(xié)商民主體系是全過(guò)程人民民主的不可或缺的重要載體和渠道。一方面，從國(guó)家治理、社會(huì)治理的機(jī)理上分析，對(duì)于某一治理決策，人們基于自身價(jià)值判斷從不同理由出發(fā)達(dá)成共識(shí)，類(lèi)似羅爾斯最早在《正義論》中提到，并在《政治自由主義》一書(shū)展開(kāi)分析的“重疊共識(shí)”概念，而不是一種絕對(duì)共識(shí)。因此，這是一個(gè)需要基于包容性民主協(xié)商的過(guò)程。概言之，國(guó)家治理、社會(huì)治理與社會(huì)共識(shí)的達(dá)成具有協(xié)商民主的過(guò)程特征。鑒于中國(guó)特色的國(guó)家治理呈現(xiàn)出政黨中心的特征，在當(dāng)今國(guó)家治理、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，作為治理型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨處于核心地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用［7］；同時(shí)充分動(dòng)員國(guó)家各個(gè)方面的力量，以多元共治激發(fā)國(guó)家權(quán)力體系、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系和社會(huì)組織體系的活力，并通過(guò)體制、機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)多元治理主體。另一方面，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，協(xié)商民主是人民民主的重要方式，是符合中國(guó)歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的獨(dú)特民主形式。協(xié)商貫穿人民民主的全過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”［8］有事好商量就是在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，就是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。通過(guò)充分協(xié)商找到最大公約數(shù)的社會(huì)公共利益，畫(huà)出最大同心圓，從而有效解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的民主權(quán)利。這是國(guó)家治理的應(yīng)有之義，也是西方社會(huì)民主的致命性缺陷。一如日裔美籍政治學(xué)家福山尖銳地指出，當(dāng)代西方國(guó)家的代議制民主由于政府不能負(fù)起責(zé)任、缺乏治理效率，已發(fā)生了明顯的 “政治衰敗”［9］。

在民主協(xié)商層面，2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，將協(xié)商民主整合為“三縱（政治協(xié)商、公民協(xié)商和社會(huì)協(xié)商）七橫（政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商、基層民主協(xié)商）”的結(jié)構(gòu)體系，明確要繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商；發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度；各類(lèi)協(xié)商要根據(jù)自身特點(diǎn)和實(shí)際需要，合理確定協(xié)商內(nèi)容和方式［10］。人民主體政治思維和服務(wù)型政府理念的深入人心要求廣泛開(kāi)展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商。這既使社會(huì)各界的訴求和意愿?jìng)鬟f到執(zhí)政黨和公權(quán)力機(jī)構(gòu)，又使黨的領(lǐng)導(dǎo)和公權(quán)力的運(yùn)行奠基在廣泛民意的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，社會(huì)協(xié)商推動(dòng)了社會(huì)組織的內(nèi)部自治，使社會(huì)訴求更趨精準(zhǔn)化和更具有序性。社會(huì)協(xié)商與黨的領(lǐng)導(dǎo)互相助益，在加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又使社會(huì)組織的意見(jiàn)訴求得到更好的公共表達(dá)和政治吸納。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，多維的基層協(xié)商民主探索廣泛高效地吸納基層人民群眾的公共參與需求、治理訴求和利益主張，豐富了基層民主自治的方式方法，推動(dòng)了基層善治和社會(huì)穩(wěn)定。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“我們要堅(jiān)持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國(guó)各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！保?］在此基礎(chǔ)上，全方位、多層次的民主協(xié)商不斷影響全過(guò)程人民民主的進(jìn)程與效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家權(quán)力行使的預(yù)期目標(biāo)。

人民政協(xié)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家政策和社會(huì)力量多元參與主體的重要交匯點(diǎn)，貫通并平衡著黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家治理和社會(huì)治理的三大方面［11］。這一制度設(shè)計(jì)決定了政協(xié)協(xié)商民主作為社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，內(nèi)嵌于中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商和全過(guò)程人民民主。協(xié)商民主不僅是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，同時(shí)也是加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。人民政協(xié)協(xié)商民主通過(guò)政治協(xié)商體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和多黨合作的政治屬性。2022年6月13日，中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》指出：政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，是凝聚智慧、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途徑。政治協(xié)商工作堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，貫徹落實(shí)發(fā)展全過(guò)程人民民主要求，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，堅(jiān)持一致性和多樣性相統(tǒng)一，通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商工作的制度體系和工作機(jī)制，提升政治協(xié)商效能，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興凝聚起共同奮斗的力量［12］。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì)，同選舉民主相互補(bǔ)充、相得益彰。人民政協(xié)在協(xié)商中促進(jìn)廣泛團(tuán)結(jié)、推進(jìn)多黨合作、實(shí)踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時(shí)代特征，充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)?！保?］293

一方面，在中國(guó)政治發(fā)展的特定時(shí)空情景中，人民政協(xié)承擔(dān)著在憲法框架內(nèi)協(xié)調(diào)各族各界、各黨各派關(guān)系的任務(wù)。它所具有的空前的廣泛性、巨大的包容性、鮮明的多樣性、顯著的社會(huì)性特點(diǎn)，決定了在達(dá)到國(guó)家治理和社會(huì)治理善治目標(biāo)的進(jìn)程中，人民政協(xié)組織與構(gòu)成全過(guò)程人民民主的其他組成部分存在著緊密的互動(dòng)關(guān)系。人民政協(xié)發(fā)揮作用的主體是政協(xié)委員。作為各黨派團(tuán)體和各族各界代表人士，政協(xié)委員由各方面鄭重協(xié)商產(chǎn)生，具有廣泛的群眾性和代表性，其中非中共人士占60%以上。從內(nèi)在機(jī)制上分析，人民政協(xié)組織的活動(dòng)本質(zhì)上是以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，所具有的社會(huì)聚合功能深刻地體現(xiàn)在“以人民為中心”的理念之中。伴隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變、國(guó)家治理和社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型，執(zhí)政黨進(jìn)一步融入社會(huì)、整合社會(huì)、主導(dǎo)社會(huì)，進(jìn)而凝聚社會(huì)，確保與社會(huì)的良性互動(dòng)。正是在這個(gè)意義上說(shuō)，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的政治邏輯和中國(guó)社會(huì)的發(fā)展要求人民政協(xié)組織充分發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

另一方面，與國(guó)家治理、社會(huì)治理同構(gòu)，人民政協(xié)的專(zhuān)門(mén)協(xié)商既是一種結(jié)構(gòu)，也是一種過(guò)程。協(xié)商民主體現(xiàn)為求同存異的過(guò)程，是以黨派、界別、階層等群體間的政治合作為出發(fā)點(diǎn)和機(jī)制，進(jìn)而最大限度地達(dá)成共識(shí)，降低利益聚合的政治成本和社會(huì)成本。按照協(xié)商民主的基本要求，協(xié)商參與者涵蓋了特定政治共同體中各個(gè)平等的政治主體，其認(rèn)識(shí)和利益存在差異是必然的現(xiàn)象。協(xié)商民主在當(dāng)代中國(guó)不僅有著完整的制度程序，更有著完整的參與實(shí)踐。在國(guó)家治理過(guò)程中，凡是與公共議題相關(guān)的人民群眾，都有權(quán)利參與公共問(wèn)題的討論和決策。中國(guó)的治理，不僅建立在最廣大人民群眾的參與基礎(chǔ)上，而且建立在盡可能廣泛的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上。因此，國(guó)家治理、社會(huì)治理必然通過(guò)廣泛協(xié)商的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。在黨派、界別、階層等不同主體間的協(xié)商中，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理和社會(huì)治理中居于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，在聽(tīng)取民意、集中民意、整合民意之后，發(fā)揮治理決策的政治規(guī)范功能，引導(dǎo)治理方向。除了人民代表大會(huì)和政府在治理中發(fā)揮各自重要功能之外，在人民政協(xié)組織的行為模式層面，“協(xié)商”體現(xiàn)各參與主體在與客體的協(xié)商活動(dòng)中通過(guò)平等真誠(chéng)的討論和對(duì)話，共同參與公共決策與國(guó)家治理、社會(huì)治理。這種協(xié)商行為以求同存異、維護(hù)整體利益為原則，既尊重多數(shù)也照顧少數(shù)，既關(guān)注結(jié)果也重視過(guò)程，在相互理解和充分溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成最大共識(shí)［13］。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度從頂層設(shè)計(jì)上引領(lǐng)協(xié)商民主的有效形式，形成了政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等具有中國(guó)社會(huì)主義民主政治獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的民主形式，滲透于民主各環(huán)節(jié)，在擴(kuò)大民主有效參與、協(xié)調(diào)各界利益矛盾、凝聚廣泛社會(huì)共識(shí)以及提升民主決策、執(zhí)行與監(jiān)督質(zhì)量等方面彰顯了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

二、政協(xié)協(xié)商民主在全過(guò)程人民民主中的效能

作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)集統(tǒng)一戰(zhàn)線、新型政黨制度、協(xié)商民主的特點(diǎn)于一身，在政治參與、利益表達(dá)、民主監(jiān)督、利益整合、維護(hù)穩(wěn)定等方面都具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了中國(guó)特色國(guó)家治理和協(xié)商民主的內(nèi)在特征，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的一大特色。其中，協(xié)商民主是人民政協(xié)組織所具有的鮮明制度優(yōu)勢(shì)。總體分析，政協(xié)協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容、是我國(guó)社會(huì)主義治理體系的重要組成部分、是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商。因此，在憲法和法律框架下，人民政協(xié)通過(guò)提案、會(huì)議、座談、論證、聽(tīng)證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)議政等多種協(xié)商形式，保障人民在選舉之外，獲得了廣泛而持續(xù)地參與各層次決策、管理、監(jiān)督的民主權(quán)利。政協(xié)協(xié)商民主具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向和顯著的制度優(yōu)勢(shì)，在助推全過(guò)程人民民主中發(fā)揮著效能。這主要體現(xiàn)在：

第一，民主協(xié)商提升全過(guò)程人民民主的運(yùn)行質(zhì)量。人民政協(xié)組織在平等融洽的環(huán)境中展開(kāi)民主協(xié)商，是一種有序且有效的民主表達(dá)。人民政協(xié)通過(guò)民主協(xié)商理念、方法和制度在國(guó)家治理實(shí)踐中的運(yùn)用，使協(xié)商治理成為國(guó)家治理的重要途徑和方式，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。它具有四個(gè)特征：一是協(xié)商議題的廣泛性。“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。”［3］在政協(xié)平臺(tái)上協(xié)商的議題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切性，貫穿了源自民意、反映民意、實(shí)現(xiàn)民意的全過(guò)程，覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)各領(lǐng)域，內(nèi)容全面廣泛。尤其是對(duì)于政府工作以及選舉民主難以持續(xù)覆蓋的部分議題，政協(xié)通過(guò)靈活的協(xié)商形式進(jìn)行全方位、經(jīng)常性的協(xié)商，推動(dòng)解決事關(guān)人民群眾利益的問(wèn)題。二是協(xié)商程序的規(guī)范性。人民政協(xié)作為“各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的平臺(tái)”［6］289，歷經(jīng)73年的發(fā)展，已經(jīng)形成了完備的協(xié)商程序。人民政協(xié)依托不同的協(xié)商主體，形成了全體會(huì)議整體協(xié)商、常委會(huì)會(huì)議專(zhuān)題協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專(zhuān)委會(huì)對(duì)口協(xié)商等協(xié)商民主形式。網(wǎng)絡(luò)議政、雙周協(xié)商座談會(huì)等形式的建言資政平臺(tái)，已成為新時(shí)代人民政協(xié)溝通思想、建言獻(xiàn)策、協(xié)調(diào)關(guān)系、凝心聚力的重要渠道。三是協(xié)商能力的專(zhuān)業(yè)性。作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)和重要的智庫(kù)，由于人才薈萃、智力集聚而具有科學(xué)性，加上其較高的層次性、權(quán)威性和實(shí)施的有組織性，政協(xié)協(xié)商的專(zhuān)業(yè)性和能力都具有明顯的優(yōu)勢(shì)。這就不僅為執(zhí)政黨和政府決策提供更為充分的科學(xué)性依據(jù)，而且能為科學(xué)決策的實(shí)施提供可操作的對(duì)策建議和推動(dòng)的力量。四是協(xié)商效果的持續(xù)性。協(xié)商結(jié)果包容各方的認(rèn)識(shí)和利益是達(dá)成共識(shí)的必要條件。同時(shí)，協(xié)商各方基于共識(shí)目標(biāo)而博采眾長(zhǎng)，進(jìn)一步豐富了協(xié)商成果的內(nèi)容?？梢?jiàn)，協(xié)商成果的包容性和豐富性是共識(shí)目標(biāo)在協(xié)商實(shí)踐領(lǐng)域的體現(xiàn)。

第二，民意匯聚拓寬全過(guò)程人民民主的有序渠道。從政治社會(huì)學(xué)的角度看，擴(kuò)大公民有序政治參與一方面鼓勵(lì)公民的參與積極性，另一方面也提供更多的參與平臺(tái)。這類(lèi)平臺(tái)應(yīng)該是信息對(duì)稱(chēng)的、暢抒民意的、高效的、有序的。政協(xié)協(xié)商民主的載體與平臺(tái)具有反映訴求、表達(dá)民意和協(xié)商式監(jiān)督的效能。無(wú)論是全過(guò)程人民民主，還是協(xié)商民主，既要維護(hù)人民群眾的個(gè)體利益，又要維護(hù)人民的整體利益。因此，政協(xié)協(xié)商民主必須基于人民利益來(lái)反映和表達(dá)人民的利益訴求。作為各黨派團(tuán)體和各族各界人士大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，人民政協(xié)目前在全國(guó)范圍已涵蓋了中國(guó)共產(chǎn)黨和8個(gè)民主黨派以及無(wú)黨派人士、8個(gè)人民團(tuán)體、56個(gè)民族、5大宗教、34個(gè)界別，擁有3000多個(gè)政協(xié)組織和70多萬(wàn)名各級(jí)政協(xié)委員?？梢?jiàn)，人民政協(xié)的組織體系最大限度地覆蓋了全國(guó)各族各界群眾，與我國(guó)人口的龐大規(guī)模和復(fù)雜構(gòu)成相適應(yīng)。在這一組織化平臺(tái)上，作為代表社會(huì)不同階層利益的政協(xié)委員和界別，通過(guò)制度化的方式和平臺(tái)載體反映社會(huì)聚焦的公共問(wèn)題和民意，從而能夠避免大量無(wú)序的、非制度化的政治參與，為公民和社會(huì)群體表達(dá)愿望、宣泄情緒提供了正常的、合法的、多樣的渠道。特別是能?chē)@公共問(wèn)題以及社會(huì)治理的進(jìn)程和績(jī)效廣泛收集社情民意信息，并通過(guò)接納、回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)等機(jī)制整合民意。這就為國(guó)家治理、社會(huì)治理共識(shí)的達(dá)成創(chuàng)造了有利條件，從而為國(guó)家治理、社會(huì)治理的后續(xù)推進(jìn)規(guī)避了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第三，凝聚共識(shí)提升全過(guò)程人民民主的效率。共識(shí)作為一致性的認(rèn)識(shí)，在日益分化的現(xiàn)代社會(huì)中具有重要意義。一如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》所指出的：“既然矛盾沖突是人類(lèi)狀態(tài)的一個(gè)核心要素，共識(shí)就成為和平而有秩序地處理社會(huì)政治事務(wù)的一個(gè)頭等重要的先決條件；如果沒(méi)有一些得到廣泛接受的價(jià)值理念的規(guī)范準(zhǔn)則，社會(huì)和政治組織就都不可能存在?！保?4］在當(dāng)代中國(guó)，人民的根本利益是一致的，但不同的社會(huì)群體之間又存在一定的利益差異。因此，人民政協(xié)凝聚共識(shí)，必須基于自身的性質(zhì)定位，針對(duì)不同特定群體，找到最大公約數(shù)，增強(qiáng)凝聚共識(shí)的實(shí)效。這體現(xiàn)在人民政協(xié)內(nèi)部，就是夯實(shí)共同思想政治基礎(chǔ)，凝聚起統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)內(nèi)部各民主黨派團(tuán)體各界人士以及各級(jí)政協(xié)委員的共識(shí)。廣泛聯(lián)系團(tuán)結(jié)界別群眾，擴(kuò)大共識(shí)面。各黨派、各界別、各團(tuán)體的代表人士和政協(xié)委員通過(guò)廣泛聯(lián)系界別群眾，團(tuán)結(jié)界別人士，幫助界別群眾反映訴求，化解矛盾，凝聚共識(shí)，積極推動(dòng)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧，進(jìn)而達(dá)到凝聚共識(shí)的目的。顯而易見(jiàn)，這種凝聚共識(shí)是發(fā)散性的、有內(nèi)在邏輯和關(guān)聯(lián)的、一圈比一圈大的同心圓，也是更大范圍的共識(shí)和使命。依靠人民政協(xié)這個(gè)平臺(tái)，圍繞界別群眾共同關(guān)心的問(wèn)題，照顧大家的利益訴求，凝聚共識(shí)；在社會(huì)群眾中，針對(duì)不同群體，圍繞關(guān)系群眾切身利益問(wèn)題，溝通交流，凝聚共識(shí)。

第四，建言資政提升全過(guò)程人民民主的運(yùn)行水平。習(xí)近平總書(shū)記指出：“把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國(guó)理政的政策措施上來(lái)，具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國(guó)家機(jī)關(guān)各個(gè)方面各個(gè)層級(jí)工作上來(lái)，具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的工作上來(lái)?！保?］作為國(guó)家治理的主體之一，人民政協(xié)組織是一個(gè)人才薈萃的高水平智庫(kù)。在規(guī)范意義上，建言資政的過(guò)程既是發(fā)揚(yáng)民主、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程，也是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，更是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程。從專(zhuān)業(yè)化角度考察，建言資政的過(guò)程是提出議題、解決議題的過(guò)程。人民政協(xié)擁有的重要話語(yǔ)權(quán)和廣泛影響力，很大程度上來(lái)自于政協(xié)界別和委員所提意見(jiàn)、建議的高質(zhì)量和可行性，來(lái)自于政協(xié)委員對(duì)社會(huì)復(fù)雜問(wèn)題的正確見(jiàn)解和工作的預(yù)見(jiàn)性。例如作為建言資政的主要載體，提案工作具有提出、審查、立案、交辦、遴選、辦理、督辦、答復(fù)、評(píng)價(jià)、跟蹤等十個(gè)環(huán)節(jié)，從縱向看，環(huán)環(huán)相扣、銜接緊密、暢通有序、運(yùn)行高效、鏈條完整；從橫向看，涉及不同層面、不同方面、不同領(lǐng)域。可見(jiàn)，提案工作充分體現(xiàn)了廣泛真實(shí)的人民民主，是過(guò)程民主和成果民主的有機(jī)統(tǒng)一［15］。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作為一個(gè)智庫(kù)，通過(guò)協(xié)商對(duì)話，在凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上參與國(guó)家治理和社會(huì)治理項(xiàng)目的調(diào)研、討論、咨詢、評(píng)估，是國(guó)家治理、社會(huì)治理民主協(xié)商的重要載體。圍繞國(guó)家治理、社會(huì)治理的效果、質(zhì)量和治理的程序、后果，政協(xié)界別、委員和專(zhuān)委會(huì)基于協(xié)商為民、監(jiān)督為民、議政為民的理念，通過(guò)與治理決策者、具體實(shí)施者的交流互動(dòng)，暢所欲言，積極為國(guó)家治理和社會(huì)治理共識(shí)的最終達(dá)成出謀劃策。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理和社會(huì)治理共識(shí)達(dá)成過(guò)程中的議政建言、凝聚共識(shí)，實(shí)際上是通過(guò)協(xié)商理念、方法和制度在社會(huì)治理實(shí)踐中的運(yùn)用，使協(xié)商治理成為國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要途徑和方式，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、全過(guò)程人民民主達(dá)成與政協(xié)協(xié)商民主效能發(fā)揮的路徑優(yōu)化

人民政協(xié)組織所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)就在于通過(guò)協(xié)商民主助推全過(guò)程人民民主，進(jìn)而凝聚成社會(huì)共識(shí)，轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理和社會(huì)治理的效能。在新時(shí)代，中國(guó)特色社會(huì)主義的不斷發(fā)展，必然伴隨全過(guò)程人民民主的完善。習(xí)近平總書(shū)記指出：“新的征程上，我們必須站穩(wěn)人民立場(chǎng)，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主?！保?6］“發(fā)揮好人民政協(xié)專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過(guò)程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重要決策部署情況開(kāi)展民主監(jiān)督?！保?7］這就意味著人民政協(xié)組織必須通過(guò)自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，持續(xù)優(yōu)化協(xié)商民主機(jī)制，在國(guó)家治理和社會(huì)治理共識(shí)的達(dá)成、治理過(guò)程的推進(jìn)、善治目標(biāo)等方面發(fā)揮正向社會(huì)效應(yīng)。從路徑上考量，需要在以下四個(gè)方面加以優(yōu)化：

一是優(yōu)化以平等協(xié)商為過(guò)程特征的政治協(xié)商機(jī)制。對(duì)于一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)家治理不僅要建立在最廣大人民群眾的參與基礎(chǔ)上，而且要建立在盡可能廣泛的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上。而社會(huì)共識(shí)能否順利達(dá)成，取決于各方利益的協(xié)調(diào)和平衡。在這方面，政治協(xié)商的功能不可或缺。需要指出的是，《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》的制定對(duì)于政治協(xié)商的制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)非常及時(shí)。這對(duì)于加強(qiáng)黨對(duì)政治協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高政治協(xié)商工作的科學(xué)化制度化規(guī)范化水平，堅(jiān)持和完善我國(guó)新型政黨制度，鞏固和發(fā)展愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有重要意義［12］。對(duì)于人民政協(xié)的協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)來(lái)說(shuō)同樣具有非常重要的指導(dǎo)意義。作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)組織在其中更多扮演著協(xié)調(diào)者的角色。因此，人民政協(xié)組織所體現(xiàn)的治理效能更多依賴(lài)于以協(xié)商治理為過(guò)程特征的民主協(xié)商機(jī)制。作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，需要從制度、體制和機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)筑起更為有效的對(duì)接管道，圍繞國(guó)家治理、社會(huì)治理議題的設(shè)置、后續(xù)過(guò)程推進(jìn)和善治目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)搭建平臺(tái)，使國(guó)家治理、社會(huì)治理的關(guān)聯(lián)方展開(kāi)充分的協(xié)商。圍繞制度化建設(shè)，要完善專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)與國(guó)家治理體系中其他組成部分、社會(huì)治理共同體中其他主體的有效對(duì)接機(jī)制。同時(shí)，確立和完善專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)與國(guó)家治理體系與社會(huì)治理共同體中其他部門(mén)或主體之間對(duì)接的保障機(jī)制，優(yōu)化對(duì)接流程，提升協(xié)商治理的實(shí)效和質(zhì)量。

二是優(yōu)化以民主評(píng)議為基本方式的民主監(jiān)督機(jī)制。從運(yùn)行機(jī)制上分析，民主監(jiān)督的本質(zhì)是民主，民主愈充分，監(jiān)督愈有效和有力。政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督，滲透于政協(xié)履職活動(dòng)的各個(gè)方面。協(xié)商式監(jiān)督的重點(diǎn)是黨和國(guó)家重大方針政策及重要決策部署的貫徹落實(shí)情況，監(jiān)督的目的是協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。協(xié)商式監(jiān)督的內(nèi)容是在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)反復(fù)討論和理性的提升之后慎重地提出和實(shí)施的。它所具有的廣泛代表性和政治上的包容性，可以充分反映各方面的情況，使執(zhí)政黨和政府決策的依據(jù)具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，從而使決策更好地體現(xiàn)人民群眾的愿望和要求，兼顧各方面的不同利益。值得一提的是專(zhuān)項(xiàng)民主監(jiān)督，更是體現(xiàn)政協(xié)民主評(píng)議的特色。為了確保專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的國(guó)家治理、社會(huì)治理項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)性，需要建構(gòu)更為完備的信息采集和論證機(jī)制。圍繞某項(xiàng)國(guó)家治理、社會(huì)治理項(xiàng)目的議題設(shè)置、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、運(yùn)行程序等，人民政協(xié)利用專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的平臺(tái)，邀請(qǐng)具有專(zhuān)業(yè)背景的政協(xié)委員、相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士和治理參與者一起進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性評(píng)估，并建立可行性與非可行性的雙重論證機(jī)制，優(yōu)化和完善治理項(xiàng)目方案。同時(shí)，建立和完善治理項(xiàng)目共識(shí)達(dá)成后運(yùn)行過(guò)程和事后的跟蹤監(jiān)督反饋機(jī)制，既確保達(dá)成共識(shí)后治理項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施，又防止治理過(guò)程中不必要的資源浪費(fèi)和損失，同時(shí)也為日后的責(zé)任追究提供充分依據(jù)。

三是優(yōu)化以民意表達(dá)為價(jià)值取向的建言資政機(jī)制。首先，建言資政要通過(guò)深入調(diào)查研究，體察人民群眾實(shí)情，傾聽(tīng)人民群眾呼聲，反映人民群眾意愿，在履職成果中充分吸納和反映民意。在這方面，人民政協(xié)要高度重視社情民意信息工作。實(shí)踐證明，反映社情民意信息是人民政協(xié)履職盡責(zé)、建言資政的重要方式，具有“短平快”特點(diǎn)和“直通車(chē)”優(yōu)勢(shì)。要將優(yōu)化社情民意信息平臺(tái)作為人民政協(xié)建言資政機(jī)制建設(shè)的重要抓手。其次，建言資政議題設(shè)置能否反映民意并為大多數(shù)人所擁護(hù)和支持，直接關(guān)系到建言資政的根基是否堅(jiān)實(shí)。專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)需要優(yōu)化民意暢通機(jī)制，利用人民政協(xié)組織的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，充分考慮各個(gè)界別的實(shí)際和廣大人民群眾的呼聲，尤其是對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題和人民群眾急難愁盼的具體問(wèn)題，廣泛收集社情民意，并向治理決策者提供有價(jià)值的社情民意信息和建議。再次，要優(yōu)化建言資政的質(zhì)量保障機(jī)制，提升調(diào)查研究的能力和水平，確保議政建言、協(xié)商資政的質(zhì)量。無(wú)論是政協(xié)組織還是界別、委員，需要全面提升履職能力，以高質(zhì)量建言資政更好服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家貢獻(xiàn)智慧和力量。

四是優(yōu)化以自身建設(shè)為主要內(nèi)容的凝聚共識(shí)機(jī)制。正確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)凝聚共識(shí)職能的性質(zhì)、地位、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和功能，進(jìn)一步優(yōu)化人民政協(xié)凝聚共識(shí)的路徑與方法，既是新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，也是人民政協(xié)適應(yīng)新的形勢(shì)的要求，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。人民政協(xié)協(xié)商民主功能的實(shí)現(xiàn)程度，多樣化的協(xié)商形式以及體制和組織所提供的保障只是一個(gè)方面，另一方面更為重要的制約因素是人民政協(xié)組織自身的協(xié)商能力和水平。這涉及到協(xié)商主體的結(jié)構(gòu)和能力。一方面，人民政協(xié)組織要通過(guò)思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等，以團(tuán)結(jié)作為凝心聚力的紐帶，以民主為發(fā)展指向，不僅在內(nèi)部凝聚起統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)內(nèi)部各民主黨派團(tuán)體各界人士以及各級(jí)政協(xié)委員的共識(shí)，而且通過(guò)廣泛聯(lián)系團(tuán)結(jié)界別群眾，為凝聚全社會(huì)的共識(shí)發(fā)揮作用。尤其是作為人民政協(xié)工作的主體，各級(jí)政協(xié)委員按照“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政，守紀(jì)律、講規(guī)矩、重品行”的要求，不斷提高政治站位，凝聚政治共識(shí)。另一方面，圍繞國(guó)家治理、社會(huì)治理議題設(shè)置、后續(xù)過(guò)程推進(jìn)和善治目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，人民政協(xié)組織可通過(guò)政協(xié)委員、界別、專(zhuān)委會(huì)的履職活動(dòng)以及媒體宣傳，開(kāi)展基于凝聚共識(shí)的社會(huì)輿論導(dǎo)向工作，正確引導(dǎo)社會(huì)大眾的觀念，消弭社會(huì)共識(shí)達(dá)成過(guò)程中可能出現(xiàn)的負(fù)面障礙。