江浩芝

(廣東省環(huán)境技術(shù)中心，廣東 廣州 510308)

引言

為進(jìn)一步深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，生態(tài)環(huán)境部2018年8月印發(fā)了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào))，指出進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，改革環(huán)評(píng)管理方式，提高環(huán)評(píng)審批效率，嚴(yán)格依法監(jiān)管，為守法企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等。同年12月第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議修訂了《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)行政許可事項(xiàng)，并指出“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表編制單位的監(jiān)督管理和質(zhì)量考核”，弱化了事前環(huán)評(píng)審批、強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管，加大了處罰力度。

為維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)秩序，保證環(huán)境影響報(bào)告書(表)編制質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境部相繼制定了相關(guān)管理文件，如《關(guān)于取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)行政許可事項(xiàng)后續(xù)相關(guān)工作要求的公告(暫行)》(公告2019年第2號(hào)，2019年11月1日起廢止)、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》(部令第9號(hào))(簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》)及其配套文件(公告2019年第38號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響報(bào)告書(表)編制質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕181號(hào))、《關(guān)于印發(fā)〈環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃(2021—2023年)〉〈生態(tài)環(huán)境部2021年度環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管工作方案〉的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕463號(hào))、《關(guān)于嚴(yán)懲弄虛作假提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的意見》(環(huán)評(píng)〔2020〕48號(hào))等。

由此可見，在實(shí)施環(huán)評(píng)體制改革的背景下，加強(qiáng)環(huán)評(píng)監(jiān)管是深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的必然要求，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件技術(shù)復(fù)核作為新形勢(shì)下保證環(huán)評(píng)質(zhì)量、強(qiáng)化編制單位管理的強(qiáng)有力措施之一[1-2]，已呈制度化、常態(tài)化趨勢(shì)。

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件復(fù)核情況

本文主要收集了生態(tài)環(huán)境部及福建省、甘肅省、湖南省、廣東省、青海省等21個(gè)省份和廣西、寧夏等5個(gè)自治區(qū)2020—2022年公開發(fā)布的環(huán)評(píng)文件抽查復(fù)核結(jié)果，對(duì)復(fù)核現(xiàn)狀情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

1.1 生態(tài)環(huán)境部復(fù)核情況分析

2020—2021年，生態(tài)環(huán)境部公開發(fā)布了六批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件技術(shù)復(fù)核結(jié)果，涉及918個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，其中71份環(huán)評(píng)文件存在不同程度的問題，占比7.73%。存在的質(zhì)量問題主要包括：遺漏評(píng)價(jià)因子、降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)、縮小環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍、環(huán)境影響因素分析不全、污染源源強(qiáng)核算內(nèi)容不全或方法錯(cuò)誤、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)內(nèi)容不全或方法/結(jié)果錯(cuò)誤、未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護(hù)措施或所提環(huán)境保護(hù)措施可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定等[3]。根據(jù) 《監(jiān)管辦法》以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(表)編制單位和編制人員失信行為記分辦法(試行)》相關(guān)規(guī)定，已累計(jì)對(duì)上述環(huán)評(píng)文件相關(guān)的51家建設(shè)單位、59家編制單位、77名編制人員予以通報(bào)批評(píng)或失信記分。

圖1 部分省份/自治區(qū)環(huán)評(píng)文件復(fù)核存在問題比例

圖2 部分省份/自治區(qū)通報(bào)、失信記分?jǐn)?shù)量情況

1.2 各省份/自治區(qū)復(fù)核情況分析

2020年以來，地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)存在環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問題的相關(guān)單位和人員失信記分已分別累計(jì)達(dá)1 618次和1 821次；14家單位因環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問題依法受到行政處罰，85家單位和69人列入限期整改名單，4家單位和10人列入環(huán)評(píng)失信“黑名單”[4]。

根據(jù)表1環(huán)評(píng)文件存在問題的占比可知，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的各省份/自治區(qū)比例范圍為9.55%～26%，均高于生態(tài)環(huán)境部技術(shù)復(fù)核中問題文件所占的比例。其中廣西壯族自治區(qū)、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。建設(shè)單位通報(bào)/失信計(jì)分?jǐn)?shù)量最高為湖南省，達(dá)65家，貴州省和山西省分別排前二、三名，為44家和40家；編制單位通報(bào)/失信計(jì)分?jǐn)?shù)量最高為河南省，為72家，其次分別為山東省和湖南省，為63家和59家；山東省、河南省和湖南省編制人員通報(bào)/失信計(jì)分?jǐn)?shù)量較多，分別為102人、81人和73人。

表1 各省份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件存在問題情況

2 常見問題及典型案例分析

上述建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件復(fù)核問題中，《監(jiān)管辦法》第二十六條(二)(五)(九)(十)等均為涉及頻次較高的條款，下面將重點(diǎn)分析問題出現(xiàn)的原因，并輔以案例分析。

2.1 第二十六條(二)條款

(1)降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)。主要是判定條件識(shí)別有誤或未考慮特殊提級(jí)條款，如大氣環(huán)評(píng)導(dǎo)則5.3.3條款、生態(tài)環(huán)評(píng)導(dǎo)則中4.2.3條款中涉及提級(jí)的相關(guān)規(guī)定，地表水環(huán)評(píng)導(dǎo)則中5.3.2.1條款中表1、2備注內(nèi)容等。如山西省某河水環(huán)境提升建設(shè)項(xiàng)目，將生態(tài)影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)確定為三級(jí)錯(cuò)誤，不符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則生態(tài)影響》(HJ19-2011)4.2.3中關(guān)于“攔河閘壩建設(shè)可能明顯改變水文情勢(shì)等情況下，評(píng)價(jià)工作等級(jí)應(yīng)上調(diào)一級(jí)”的要求。

(2)降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。主要是未按照項(xiàng)目環(huán)境功能區(qū)劃執(zhí)行相應(yīng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未執(zhí)行行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)值，或地方特別排放限值要求等。如江西省某道路改造項(xiàng)目，在工程沿線聲環(huán)境敏感目標(biāo)主要為鄉(xiāng)村居民住宅情況下，執(zhí)行4a類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤，應(yīng)根據(jù)《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3096-2008)7.2 中關(guān)于鄉(xiāng)村聲環(huán)境功能確定的原則，原則上執(zhí)行1類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)活動(dòng)較多的村莊以及有交通干線經(jīng)過的村莊(指執(zhí)行4類聲環(huán)境功能區(qū)要求以外的地區(qū))可局部或全部執(zhí)行2類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；位于交通干線兩側(cè)一定距離(參照GB/T15190第8.3條規(guī)定)內(nèi)的噪聲敏感建筑物執(zhí)行4類聲環(huán)境功能區(qū)要求。

(3)縮小環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍。主要由于評(píng)價(jià)等級(jí)判定有誤導(dǎo)致評(píng)價(jià)范圍存在縮小的情況，或評(píng)價(jià)范圍明顯偏小，與導(dǎo)則規(guī)范等要求不相符。如廣東省某化工建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作等級(jí)為二級(jí)，報(bào)告書以項(xiàng)目所在地為中心、半徑3km的圓形范圍為評(píng)價(jià)范圍，不符合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ169-2018)4.5.1中關(guān)于大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)范圍“一級(jí)、二級(jí)評(píng)價(jià)距建設(shè)項(xiàng)目邊界一般不低于5km”的要求。

2.2 第二十六條(五)條款

(1)污染源源強(qiáng)核算內(nèi)容不全。主要是核算過程未結(jié)合污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)(如生產(chǎn)、裝卸、儲(chǔ)存、運(yùn)輸)或治理措施等，遺漏了有組織、無組織或非正常工況下的污染物源強(qiáng)分析等。如山東省某五金制造項(xiàng)目，采用噴淋法處理廢氣，但未明確噴淋廢水源強(qiáng)及排放去向，不符合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ2.1-2016)4.3.1中“關(guān)于污染源源強(qiáng)核算需根據(jù)污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)、產(chǎn)生方式和治理措施，給出污染因子及其產(chǎn)生和排放的方式、濃度、數(shù)量等”的要求。

(2)污染源源強(qiáng)核算方法或結(jié)果錯(cuò)誤。主要是方法選取的參數(shù)不合理，計(jì)算過程有誤，核算方法不符合指南或?qū)t要求，或未按照行業(yè)源強(qiáng)核算指南規(guī)定的優(yōu)選級(jí)別選取核算方法等，導(dǎo)致污染源源強(qiáng)核算結(jié)果錯(cuò)誤等。如某道路改造項(xiàng)目，實(shí)際車流量計(jì)算中未考慮車型比、車輛系數(shù)的轉(zhuǎn)換。

2.3 第二十六條(九)條款

(1)環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)方法或者結(jié)果錯(cuò)誤。進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測(cè)時(shí)，環(huán)境質(zhì)量背景值選取方法有誤，預(yù)測(cè)參數(shù)選擇不合理[5-8]，未考慮其他在建擬建污染源、區(qū)域削減污染源和項(xiàng)目“以新帶老”污染源，未結(jié)合區(qū)域限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃對(duì)環(huán)境質(zhì)量變化進(jìn)行預(yù)測(cè)等，導(dǎo)致計(jì)算結(jié)果有誤等。如廣東省某生活垃圾焚燒發(fā)電擴(kuò)建項(xiàng)目，大氣環(huán)境影響預(yù)測(cè)時(shí)未考慮現(xiàn)有在建污泥干化項(xiàng)目惡臭污染源的影響。

(2)相關(guān)環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)內(nèi)容不全。由于評(píng)價(jià)等級(jí)下降導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容不全，項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)源項(xiàng)缺失或未考慮某特征污染因子或環(huán)境要素的預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)等，遺漏環(huán)境要素或行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則中相關(guān)條款規(guī)定的評(píng)價(jià)內(nèi)容。如山西省某水庫工程建設(shè)項(xiàng)目水環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)未分析運(yùn)行期水庫壩下水文情勢(shì)變化，不符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》(HJ/T88-2003)5.2.2中“關(guān)于工程建設(shè)因攔蓄、引水、調(diào)水等改變河流、湖泊水體天然性狀，應(yīng)預(yù)測(cè)水文、泥沙情勢(shì)變化，評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境的影響”的要求。

2.4 第二十六條(十)條款

(1)未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護(hù)措施。未根據(jù)項(xiàng)目具體情況考慮項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期或服務(wù)期滿后的相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施，或給出的防治措施不符合相關(guān)法律法規(guī)政策等要求。如廣西壯族自治區(qū)某水利樞紐工程項(xiàng)目，未對(duì)工程所在河段的3種洄游魚類和1種瀕危魚類提出過魚措施和增殖放流措施，不符合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則水利水電工程》(HJ/T88-2003)中關(guān)于對(duì)受到不利影響的珍稀、瀕危水生生物和有保護(hù)價(jià)值的水生生物的種群、數(shù)量、棲息地、洄游通道應(yīng)提出棲息地保護(hù)、過魚設(shè)施、人工繁殖放流、設(shè)立保護(hù)區(qū)等保護(hù)與管理措施的要求。

(2)所提環(huán)境保護(hù)措施或者其可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定。未進(jìn)行環(huán)保措施可行性論證，給出的可行性論證依據(jù)不足，或滿足不了達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境質(zhì)量改善要求等。如甘肅省某染料生產(chǎn)項(xiàng)目，提出項(xiàng)目危險(xiǎn)廢物焚燒煙氣采用“急冷+半干式脫酸+活性炭吸附+布袋除塵”處理措施對(duì)氮氧化物的去除效率達(dá)到50%，但未論證其技術(shù)可行性和長期穩(wěn)定運(yùn)行的可靠性。

3 結(jié)論及建議

(1)在環(huán)評(píng)體制改革的背景下，通過弱化事前環(huán)評(píng)審批，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管，加大法律責(zé)任和處罰力度，實(shí)施信用管理等措施重新建立了新的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)監(jiān)管體系。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件技術(shù)復(fù)核工作應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，儼然已成為一項(xiàng)有力的技術(shù)支撐。

(2)近年來，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件技術(shù)復(fù)核已取得較明顯的成效，各省份基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，且呈常態(tài)化趨勢(shì)。根據(jù)2020—2022年公開發(fā)布的環(huán)評(píng)文件抽查復(fù)核結(jié)果，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的各省份質(zhì)量問題比例范圍為9.55%～26%，均高于生態(tài)環(huán)境部質(zhì)量問題比例7.73%。其中廣西壯族自治區(qū)、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。

(3)由于全國每年抽取復(fù)核的環(huán)評(píng)文件數(shù)量大，涉及行業(yè)類別多，而國家目前尚未建立詳細(xì)的復(fù)核工作規(guī)范，復(fù)核過程缺少指引，建議全國及各地級(jí)市生態(tài)環(huán)境管理部門結(jié)合常見問題分析，制定有關(guān)復(fù)核工作指南或規(guī)范，明確復(fù)核重點(diǎn)和依據(jù)，統(tǒng)一復(fù)核工作尺度，提高環(huán)評(píng)文件技術(shù)復(fù)核工作效率。同時(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)和技術(shù)支持，提升環(huán)評(píng)單位編制能力以及地方評(píng)估與復(fù)核業(yè)務(wù)水平。