王 林

山東師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

南京國(guó)民政府建立后，為了強(qiáng)化對(duì)慈善團(tuán)體的監(jiān)督，先后頒布了《各地方救濟(jì)院規(guī)則》《管理各地方私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》及《監(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》。與此同時(shí)，各地方政府也頒布了慈善團(tuán)體注冊(cè)或監(jiān)督的法規(guī)。在上述法規(guī)中，政府對(duì)慈善團(tuán)體的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是注冊(cè)立案，二是財(cái)產(chǎn)監(jiān)督。上海是近代中國(guó)慈善事業(yè)最為發(fā)達(dá)的城市，上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體的監(jiān)督也最為完善。本文擬以上海市為例，考察上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的法規(guī)及其實(shí)施情況，并借此探討南京國(guó)民政府時(shí)期國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。①與本課題相關(guān)的研究成果主要有：日本學(xué)者小浜正子的《近代上海的公共性與國(guó)家》（上海古籍出版社2003年），曾桂林的《民國(guó)時(shí)期慈善法制研究》（人民出版社2013年），汪華的《慈惠與規(guī)控——近代上海的社會(huì)保障與官民互動(dòng)（1927—1937）》（上海世紀(jì)出版集團(tuán)2013年）。本文專(zhuān)論上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督，并以此考察政府與慈善團(tuán)體在善產(chǎn)管理上的沖突與合作。

一、對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)變更之核定

1927年上海市政府建立后，先是設(shè)立公益局，后改為社會(huì)局，來(lái)管理慈善團(tuán)體。先后頒布了《監(jiān)督慈善機(jī)關(guān)暫行條例》（1927年10月14日）、《公益慈善團(tuán)體注冊(cè)暫行規(guī)則》（1928年11月30日）、《監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行規(guī)則》（1928年11月30日）、《上海市慈善團(tuán)體登記規(guī)則》（1930年5月14日）、《上海市監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體規(guī)則》（1929年10月10日公布施行，1930年5月14日修正公布）等法規(guī)。這些法規(guī)均要求各慈善團(tuán)體必須經(jīng)政府核準(zhǔn)注冊(cè)給照后，方得設(shè)立，并定期將收支賬目及辦理情形呈請(qǐng)市政府審查。由于上海是著名的工商業(yè)城市，大部分慈善團(tuán)體都擁有一定的房地產(chǎn)，其收入成為慈善經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，故上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的重點(diǎn)就是不動(dòng)產(chǎn)的處置，要求各慈善團(tuán)體在處置不動(dòng)產(chǎn)之前需經(jīng)社會(huì)局審核批準(zhǔn)。

1929年3月4日，上海市政府社會(huì)局發(fā)布通令，要求已經(jīng)注冊(cè)的慈善團(tuán)體在處置不動(dòng)產(chǎn)如建筑、買(mǎi)賣(mài)、租賃等事項(xiàng)時(shí)，先呈請(qǐng)社會(huì)局批準(zhǔn)，毋得擅自處置。9月7日，又重申前令，要求各慈善團(tuán)體，凡遇處分公產(chǎn)，不論其利害得失如何，均非該團(tuán)體少數(shù)主持人所得擅自處置，應(yīng)將全部計(jì)劃附具理由或聯(lián)同草約，先行呈報(bào)社會(huì)局核準(zhǔn)后，方可按照原計(jì)劃進(jìn)行。如中途變更計(jì)劃，須再呈候核準(zhǔn)。盡管社會(huì)局一再?gòu)?qiáng)調(diào)變更不動(dòng)產(chǎn)需事先核準(zhǔn)，但有些慈善團(tuán)體并不遵守，仍不無(wú)私自處分之事。無(wú)奈之下，社會(huì)局只得呈請(qǐng)上海市政府發(fā)布通告。1929年9月30日，上海市政府發(fā)布第87號(hào)通告。通告以國(guó)民政府頒布的《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》和上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行規(guī)則》為依據(jù)，布告全市慈善團(tuán)體：“凡遇有處分財(cái)產(chǎn)情事，應(yīng)即先行呈報(bào)社會(huì)局核定，各該團(tuán)體主持人員不得擅自處置。如敢故違，立即嚴(yán)究不貸?！雹佟渡虾Ｌ貏e市政府布告第八七號(hào)》，《上海特別市市政公報(bào)》1929年第33期。

盡管上海市社會(huì)局及市政府多次發(fā)布通令，禁止慈善團(tuán)體私自處分不動(dòng)產(chǎn)，但實(shí)際上，慈善團(tuán)體未經(jīng)社會(huì)局批準(zhǔn)擅自變更不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。

1929年9月，閘北慈善團(tuán)將淞滬教養(yǎng)院西段曠地售與經(jīng)德公司，但事前未向社會(huì)局呈報(bào)，社會(huì)局得知后即令閘北慈善團(tuán)：“在未呈準(zhǔn)本局以前，該項(xiàng)契約不能發(fā)生效力?！雹凇渡虾Ｌ貏e市社會(huì)局令閘北慈善團(tuán)》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—334。閘北慈善團(tuán)向社會(huì)局解釋說(shuō)：“查現(xiàn)在淞滬教養(yǎng)院地址及鄰近曠地既非淞滬教養(yǎng)院之產(chǎn)，又非慈善團(tuán)之產(chǎn)，當(dāng)初系地方紳商公共購(gòu)買(mǎi)，預(yù)備建設(shè)公共墓地之用，嗣因時(shí)局關(guān)系，遂告停頓……又查經(jīng)德公司所購(gòu)該處地畝，則因甲子戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)給養(yǎng)潰兵難民，以私產(chǎn)抵借銀行之款，催索息金，無(wú)以應(yīng)付，乃由紳商業(yè)主公議將該地售去一部分，以資墊給，實(shí)系業(yè)主善意行為。”③《閘北慈善團(tuán)呈社會(huì)局》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—334。

社會(huì)局在調(diào)閱檔案后發(fā)現(xiàn)，1918年11月，閘北慈善團(tuán)趁滬北工巡捐局圈購(gòu)營(yíng)地之際，購(gòu)地約五十公畝有余，“聲明為該團(tuán)將來(lái)擴(kuò)充慈善事業(yè)之用，每畝僅二百元，不過(guò)購(gòu)地款項(xiàng)據(jù)云由該團(tuán)董事共同籌墊。則是項(xiàng)地產(chǎn)明系辦理慈善事業(yè)而得，因?yàn)檗k理善舉而始得官府之贊助，故作價(jià)亦照公用估算，否則，閘北之地，每畝何止二百元?！雹堋渡虾Ｌ貏e市社會(huì)局呈》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—334。據(jù)此，社會(huì)局建議市政府將這塊地按原價(jià)收回，其依據(jù)有三：一、閘北慈善團(tuán)當(dāng)年購(gòu)買(mǎi)營(yíng)房基地時(shí)未完成過(guò)戶(hù)手續(xù)。依據(jù)法院有關(guān)判例，“凡買(mǎi)受公地未經(jīng)呈縣過(guò)印手續(xù)者，其產(chǎn)權(quán)即為不確定，該營(yíng)房基地要不失為公地性質(zhì)?！倍㈤l北慈善團(tuán)以官價(jià)購(gòu)得營(yíng)房基地，“政府雖無(wú)實(shí)際財(cái)力上之幫助，然其買(mǎi)價(jià)與市價(jià)相較之差數(shù)，即可視為政府之投資，故該慈善團(tuán)未經(jīng)正式過(guò)戶(hù)立案，則該基地之產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府與善團(tuán)共有之，共有物之處分應(yīng)得共有人之同意?！遍l北慈善團(tuán)處分該營(yíng)房基地未呈報(bào)政府核準(zhǔn)，依據(jù)法院有關(guān)判例，自不能生轉(zhuǎn)移物權(quán)之效力。三、根據(jù)上海市土地規(guī)則第六條規(guī)定，“凡興辦事業(yè)請(qǐng)求征收土地，經(jīng)核準(zhǔn)后不依照原定計(jì)畫(huà)及限期舉辦者，其征收土地得由市政府以原價(jià)收回?！痹摲m不能溯及已往，但閘北慈善團(tuán)承購(gòu)營(yíng)房基地既聲明作為慈善事業(yè)之用，乃為時(shí)已久并不照其原定用途使用，竟敢私自變賣(mài)，有違初意，政府自可據(jù)以收回。①《上海市社會(huì)局呈市政府文》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—335。

上海市政府同意社會(huì)局的建議，于1930年2月25日指令社會(huì)局：“所擬甚當(dāng)，應(yīng)準(zhǔn)照辦。此項(xiàng)應(yīng)發(fā)還之原價(jià)銀一萬(wàn)零一百十九元六角，仰即會(huì)商財(cái)政局妥為辦理。除另令外，仰即遵照并轉(zhuǎn)知土地局知照。”②《上海特別市政府指令》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—335。1930年3月5日，上海市社會(huì)局會(huì)同財(cái)政局、土地局議決閘北慈善團(tuán)售地處理辦法：“（一）由財(cái)政局預(yù)備給還原價(jià)銀一萬(wàn)零一百十九元六角，但分兩期交付（先付經(jīng)德公司，后付閘北慈善團(tuán)）；（二）土地、社會(huì)、財(cái)政三局會(huì)同通知經(jīng)德公司，并訓(xùn)令閘北慈善團(tuán)將單串契據(jù)限文到一月內(nèi)呈繳土地局，由土地局再發(fā)給收據(jù)，并通知財(cái)政局后，再憑收據(jù)向財(cái)政局領(lǐng)款；（三）由土地、社會(huì)、財(cái)政三局會(huì)同登報(bào)公告該單串契據(jù)不得抵押及過(guò)戶(hù)，并通知工務(wù)局于該基地上任何工事停發(fā)執(zhí)照；（四）如逾期并不遵辦，即將最后辦理通知該善團(tuán)，限十日內(nèi)答復(fù)；（五）如仍不答復(fù)，或答復(fù)理由欠充分，即擬定由土地局將該項(xiàng)戶(hù)名注銷(xiāo)，止掣糧串?！雹邸队懻撌栈亻l北慈善團(tuán)前圈營(yíng)房基地會(huì)議記錄》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—335。閘北慈善團(tuán)對(duì)此處理意見(jiàn)極不滿(mǎn)意，逾期二個(gè)月尚未照辦。1930年7月，上海市財(cái)政、社會(huì)、土地三局再次聯(lián)合訓(xùn)令閘北慈善團(tuán)：“于文到十五日內(nèi)查照前令各節(jié)遵即分別辦理，如再逾期不遵，即當(dāng)由本土地局將單糧注銷(xiāo)，其應(yīng)發(fā)各款仍由本財(cái)政局另存?zhèn)漕I(lǐng)，以資結(jié)束?！雹堋渡虾Ｊ胸?cái)政社會(huì)土地局訓(xùn)令》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—335。閘北慈善團(tuán)體出售的這塊地是1918年按公用土地作價(jià)，每畝二百元承購(gòu)的，因未經(jīng)社會(huì)局批準(zhǔn)擅自出售，最后在市政府的指令下，由社會(huì)局、財(cái)政局、土地局會(huì)商按原價(jià)收回市有，閘北慈善團(tuán)體無(wú)疑遭到不小的損失。上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體擅自處分不動(dòng)產(chǎn)的處罰可謂相當(dāng)嚴(yán)厲。

1934年10月，上海慈善團(tuán)擬將上海市滬西區(qū)二十九保六圖昃字圩土地十二畝四厘九毫，以每畝六百元出賣(mài)，將售地款作為建筑房屋之用，呈請(qǐng)社會(huì)局察核準(zhǔn)予備案。社會(huì)局派人實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該地因新馬路即將竣工，馬路旁地價(jià)每畝可漲至一千二三百元，內(nèi)中腹地，亦可值千元，核與該團(tuán)所擬售價(jià)不符，因此批示：“自應(yīng)照前善產(chǎn)整理委員會(huì)暫維現(xiàn)狀成案，毋予變更?！雹荨渡虾Ｊ猩鐣?huì)局批上海慈善團(tuán)》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—327。11月，上海慈善團(tuán)在呈社會(huì)局文中，也承認(rèn)路成之后，該處地價(jià)可望激增，“唯暫將該地保存，前呈請(qǐng)準(zhǔn)出讓?zhuān)瑧?yīng)從緩議。”⑥《上海慈善團(tuán)呈社會(huì)局》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—327。從此案中可以看出，社會(huì)局對(duì)慈善團(tuán)體變更不動(dòng)產(chǎn)的呈請(qǐng)還是很慎重的，在派人實(shí)地調(diào)查后，再根據(jù)收益情況決定是否批準(zhǔn)。上海慈善團(tuán)因得不到社會(huì)局的批準(zhǔn)，收回賣(mài)地申請(qǐng)，實(shí)際上避免了因低價(jià)出售土地而招致的損失。

當(dāng)然，上海市社會(huì)局并非對(duì)所有慈善團(tuán)體呈請(qǐng)出賣(mài)不動(dòng)產(chǎn)的請(qǐng)求一概拒絕，亦有同意變動(dòng)的例子。1931年4月，上海仁濟(jì)善堂因欠債過(guò)多，打算將原有池浜橋基地七分出讓?zhuān)郧鍌鶆?wù)。經(jīng)善堂委員會(huì)議決后呈請(qǐng)社會(huì)局審核，社會(huì)局的批示是：“以建屋出租為原則，無(wú)力建造則以招標(biāo)永租為宜，”顯然不同意出賣(mài)。善堂委員會(huì)經(jīng)討論后認(rèn)為：“池浜橋基地七分八毫，建屋則既難籌款，出租則費(fèi)亦無(wú)幾，目前該處地價(jià)每畝可值三萬(wàn)兩以上，似仍以出賣(mài)償債為宜。”最后議決：“池浜橋基地決變價(jià)還債，并再呈請(qǐng)社會(huì)局核準(zhǔn)，推委員長(zhǎng)在道契權(quán)柄單上批明由董事會(huì)議決經(jīng)社會(huì)局批準(zhǔn)出賣(mài)。”⑦《上海市仁濟(jì)善堂委員會(huì)和會(huì)員大會(huì)會(huì)議記錄》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—16—5。1932年1月7日，社會(huì)局批準(zhǔn)出賣(mài)， 1月21日仁濟(jì)善堂會(huì)議決議：“根據(jù)上次議決案，請(qǐng)王一亭先生在該道契上批明此項(xiàng)池浜橋基地由二十一年一月六日本堂全體董事會(huì)議決，經(jīng)上海市社會(huì)局于同月七日第一九〇一六號(hào)批準(zhǔn)出賣(mài)字樣?！雹佟渡虾Ｊ腥蕽?jì)善堂委員會(huì)和會(huì)員大會(huì)會(huì)議記錄》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—16—5。這個(gè)事例說(shuō)明，如果慈善團(tuán)體出售不動(dòng)產(chǎn)的理由充足，并經(jīng)過(guò)董事會(huì)議決，呈請(qǐng)社會(huì)局批準(zhǔn)后，也是可以出售的。

上海市政府要求慈善團(tuán)體變更不動(dòng)產(chǎn)時(shí)必須得到社會(huì)局的批準(zhǔn)，其根據(jù)主要有兩點(diǎn)：其一，法律上的規(guī)定?！侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法》第十條規(guī)定：“主管官署得隨時(shí)檢查慈善團(tuán)體辦理之情形及其財(cái)產(chǎn)狀況”，②《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》，《立法院公報(bào)》1929年第7期。《上海市監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體規(guī)則》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體（包括慈善團(tuán)體）立案后，若變更財(cái)產(chǎn)，應(yīng)先期十日，呈報(bào)社會(huì)局核準(zhǔn)備案。③《上海市監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體規(guī)則》，《慈善公益法規(guī)匯編》1932年，第86頁(yè)。上述法律條文，確實(shí)賦予了政府監(jiān)督慈善團(tuán)體所辦事業(yè)和變更財(cái)產(chǎn)之權(quán)。其二，經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助。上海各慈善團(tuán)體大多得到政府的補(bǔ)助，按照1928年1月公布的《上海特別市市政府發(fā)給各機(jī)關(guān)補(bǔ)助費(fèi)暫行條例》規(guī)定，接受政府補(bǔ)助各機(jī)關(guān)（包括慈善團(tuán)體）“關(guān)于公產(chǎn)之處分，應(yīng)于事前呈由主管局核定轉(zhuǎn)呈本政府批準(zhǔn)后方得舉辦?！雹堋渡虾Ｌ貏e市市政府發(fā)給各機(jī)關(guān)補(bǔ)助費(fèi)暫行條例》，《上海特別市市政府市政公報(bào)》1928年第7期。上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體的資助大體可分明補(bǔ)和暗補(bǔ)兩種方式，明補(bǔ)就是直接撥給補(bǔ)助費(fèi)，暗補(bǔ)就是允許慈善團(tuán)體以官價(jià)購(gòu)置慈善用地。無(wú)論哪一種方式，慈善團(tuán)體購(gòu)置房地產(chǎn)的資金均包含著政府的補(bǔ)助費(fèi)，故這類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)之產(chǎn)權(quán)應(yīng)由政府與善團(tuán)共有，若加以處置，就需得到政府同意。⑤《上海市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告》（1929年1月至12月），第二、三期合刊，第258頁(yè)。因此，上海市政府要求慈善團(tuán)體在處理不動(dòng)產(chǎn)之前需經(jīng)政府同意，既有法律依據(jù)，也有一定的合理性。這種干預(yù)對(duì)慈善團(tuán)體處分不動(dòng)產(chǎn)固然是一種限制，但在一定程度上也能防止善產(chǎn)流失。

二、對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)之整理

1929年秋，上海市社會(huì)局鑒于“各慈善團(tuán)體之財(cái)產(chǎn)表件，收益不加整頓，支出不免浮濫，甚至年年告貸；若不速行清理，不但影響于原有事業(yè)之進(jìn)行，且恐有破產(chǎn)之虞，或有匿報(bào)財(cái)產(chǎn)，更轉(zhuǎn)瞬入于無(wú)何有之鄉(xiāng)?！币虼耍瑪M設(shè)立慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)，“專(zhuān)以整理為目的，無(wú)處分之權(quán)力，乃可釋善團(tuán)之疑懼?！雹蕖渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第1頁(yè)。在得到市政府批準(zhǔn)后，上海慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)整委會(huì)）于1930年9月16日正式成立。

根據(jù)《上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)章程》，該委員會(huì)成立的目的是整理慈善團(tuán)體產(chǎn)業(yè)，增加其收益。整委會(huì)由11人組成，其中政府官員5人，慈善團(tuán)體代表4人，專(zhuān)家2人，由社會(huì)局從律師、會(huì)計(jì)師中聘任。從整委會(huì)的構(gòu)成來(lái)看，政府官員和政府聘任的專(zhuān)家委員共7人，超過(guò)半數(shù)，整委會(huì)顯然由政府來(lái)控制。整委會(huì)應(yīng)辦事務(wù)有以下幾項(xiàng)：各慈善團(tuán)體產(chǎn)業(yè)實(shí)況之調(diào)查、產(chǎn)業(yè)時(shí)價(jià)之估計(jì)、產(chǎn)業(yè)使用方針之設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)管理之改善、產(chǎn)業(yè)整理后收益之預(yù)計(jì)。《章程》第四條規(guī)定：委員會(huì)得調(diào)閱與整理財(cái)產(chǎn)有關(guān)之文書(shū)簿據(jù)，遇有必要時(shí)，并令該善團(tuán)負(fù)責(zé)人到會(huì)陳述。第十四條規(guī)定：關(guān)于慈善團(tuán)體之財(cái)產(chǎn)有隱匿不報(bào)、不實(shí)情事及違背第四條規(guī)定者，得由委員會(huì)呈請(qǐng)社會(huì)局取締之。

由于整委會(huì)是由社會(huì)局主導(dǎo)以整理慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)為目的的組織，而由上海各慈善團(tuán)體組成的上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)慈聯(lián)會(huì)）為了維護(hù)慈善團(tuán)體的利益，對(duì)整委會(huì)章程提出三點(diǎn)修改意見(jiàn)：一、將慈善團(tuán)體指派代表四人，增加為六人；二、將由社會(huì)局聘任的專(zhuān)家委員二人改為由整委會(huì)聘任；三、整委會(huì)每月工作由社會(huì)局并轉(zhuǎn)慈聯(lián)會(huì)備查。慈聯(lián)會(huì)修改章程的目的就是要使慈善團(tuán)體在整委會(huì)委員人數(shù)上超過(guò)半數(shù)，以便通過(guò)有利慈善團(tuán)體的決議。社會(huì)局對(duì)此極為不滿(mǎn)，在給市政府的呈文中直言：“該聯(lián)合會(huì)不僅欲推廣善團(tuán)代表之名額超過(guò)政府委員之人數(shù)而已，更欲并專(zhuān)家委員二人亦由委員會(huì)聘任。果如所請(qǐng)，善團(tuán)代表既占有委員會(huì)過(guò)半人數(shù)，所提出之人選自不難予以通過(guò)，所謂專(zhuān)家委員不啻為善團(tuán)代表之變相，將使委員會(huì)由政府主持其名而善團(tuán)操縱其實(shí)，以整理之機(jī)關(guān)操縱于被整理者之手，則整頓勢(shì)必?zé)o甚結(jié)果，不特徒耗經(jīng)費(fèi)，且于善團(tuán)加一層保障，欲求再事整理更感困難?！睘榇耍鐣?huì)局建議市政府對(duì)慈聯(lián)會(huì)的意見(jiàn)予以駁斥。上海市政府接受了社會(huì)局建議，批示：“該聯(lián)合會(huì)所請(qǐng)修正章程三點(diǎn)，應(yīng)毋庸議?！雹佟渡虾Ｊ姓诰帕?hào)》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—16—51。

整委會(huì)還呈請(qǐng)社會(huì)局轉(zhuǎn)呈請(qǐng)市政府，在整委會(huì)工作期間，各慈善團(tuán)體不得擅自變更財(cái)產(chǎn)。1930年11月5日，上海市政府發(fā)布告示稱(chēng)：“慈善團(tuán)體之財(cái)產(chǎn)為救濟(jì)事業(yè)之基本，擅自處分，既屬違法，且復(fù)滋生流弊，在未經(jīng)整理就緒以前，一律暫停變更。”②《上海市政府布告第一九八號(hào)》，《上海市政府公報(bào)》1930年，第72期。1931年1月9日，社會(huì)局向市政府轉(zhuǎn)呈整委會(huì)擬定的善團(tuán)擅自變更財(cái)產(chǎn)取締辦法四項(xiàng)：（一）各善團(tuán)財(cái)產(chǎn)在本會(huì)整理期間，以不變更為原則，如必不得已須變更者，如土地、房屋之轉(zhuǎn)移暨長(zhǎng)期出租等，應(yīng)先申敘理由，呈請(qǐng)社會(huì)局核定；（二）經(jīng)核定后應(yīng)依公開(kāi)投標(biāo)方法辦理之；（三）轉(zhuǎn)移地價(jià)以請(qǐng)土地局估價(jià)為最低價(jià)格；（四）如不依照上項(xiàng)程序辦理，其取締辦法：（甲）雙方所訂契約宣布無(wú)效；（乙）轉(zhuǎn)移之財(cái)產(chǎn)及善團(tuán)所得之地價(jià)或租價(jià)一并沒(méi)收，撥充公共慈善事業(yè)之用；（丙）對(duì)于雙方經(jīng)手人，由社會(huì)局呈請(qǐng)市政府依法懲戒。上海市政府對(duì)此辦法“準(zhǔn)予備案?！雹邸渡虾Ｊ姓噶畹诎似吡盘?hào)》，《上海市政府公報(bào)》1931年第80期。

整委會(huì)工作原計(jì)劃6個(gè)月完成，因善產(chǎn)眾多，調(diào)查、審核、設(shè)計(jì)頗費(fèi)周折，后延期3個(gè)月，直到1931年6月底才結(jié)束。盡管社會(huì)局企圖利用整理慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)之際控制慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的目的沒(méi)有達(dá)到，但這次整理還是取得了明顯的成效。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，上海各慈善團(tuán)體在本市區(qū)內(nèi)有房地產(chǎn)2167畝3分4厘8毫，外埠田地7026畝2分5厘9毫，共計(jì)9193畝6分零7毫，估價(jià)總值11690331元，房屋估價(jià)總值2410060元。各善團(tuán)原有收益618763元，整理后收益可達(dá)982300元，實(shí)增收益363537元。④《上海市政府指令第一一六八二號(hào)》，《上海市政府公報(bào)》，1931年第101期。

近代以來(lái)，上海慈善事業(yè)主要由社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，官方雖然對(duì)慈善團(tuán)體有所資助，但一般不干涉慈善團(tuán)體的內(nèi)部事務(wù)。1912年，上海市政廳將市區(qū)內(nèi)若干善堂合并組成上海市政廳慈善團(tuán)，而其他民辦善堂仍繼續(xù)維持。⑤《上海市政廳慈善團(tuán)辦法大綱》，《上海市公報(bào)》1912年第1期。北洋政府時(shí)期，上海慈善事業(yè)發(fā)展迅速，已成為中國(guó)慈善事業(yè)的中心和樞紐。南京國(guó)民政府成立后，上海市政府加強(qiáng)了對(duì)慈善團(tuán)體的監(jiān)管。此次上海市社會(huì)局大規(guī)模地整理本市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)，正是政府向慈善領(lǐng)域深度介入、國(guó)家權(quán)力直接干預(yù)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)管理的具體表現(xiàn)。整委會(huì)與慈聯(lián)會(huì)之間的矛盾，也反映出政府與慈善團(tuán)體之間在如何處理善產(chǎn)問(wèn)題上的不同態(tài)度。政府以清理財(cái)產(chǎn)、增加收益為理由，直接插手善團(tuán)的財(cái)產(chǎn)管理，而善團(tuán)則擔(dān)心政府借機(jī)控制和處置自己的財(cái)產(chǎn)，故兩者在整委會(huì)委員人數(shù)分配上意見(jiàn)不一，都想控制整委會(huì)以便通過(guò)有利于自己的議決。最后社會(huì)局雖然控制了整委會(huì)，但對(duì)慈善團(tuán)體的某些要求也有所讓步，雙方最終形成一種合作的局面，使得這次財(cái)產(chǎn)整理能夠進(jìn)行下去。

三、制定會(huì)計(jì)規(guī)則

依據(jù)1928年11月上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行條例》，各慈善團(tuán)體及其附屬機(jī)關(guān)收支賬目每屆月終須呈社會(huì)局審核，但各慈善團(tuán)體并未遵行。這其中的原因，除了每月呈送過(guò)于頻繁外，還有技術(shù)上的原因。正如社會(huì)局所言：“其有意違抗者故屬多數(shù)，而亦因其簿記組織不良，記載不明，誠(chéng)恐一加整理，舛誤百出，遂致匿不上聞?！睘榇?，社會(huì)局“厘訂各慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)通則及會(huì)計(jì)組織各一份，明示其會(huì)計(jì)組織系統(tǒng)及分目辦法，俾一切收支記載，悉有準(zhǔn)繩可循，庶幾無(wú)凌亂之虞。若能準(zhǔn)此辦理，則按月造報(bào)固屬易易，即于各該團(tuán)體事業(yè)進(jìn)行，捐款募集，亦易得民眾之信任?！雹佟渡虾Ｌ貏e市市政府指令第一四六九號(hào)》，《上海特別市市政公報(bào)》1929年第26期。在社會(huì)局看來(lái)，制定慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)通則和會(huì)計(jì)組織，既便于慈善團(tuán)體按月造報(bào)收支賬目，又可使慈善事業(yè)和善款的募集，得到民眾的信任。

1929年7月，上海市政府批準(zhǔn)了社會(huì)局制定的慈善團(tuán)體《會(huì)計(jì)通則》和《會(huì)計(jì)組織》?！稌?huì)計(jì)通則》共有17條。其主要內(nèi)容有：會(huì)計(jì)年度以每年7月1日起至翌年6月30日止。捐款、產(chǎn)業(yè)、租息及事業(yè)收入等為歲入，事務(wù)經(jīng)費(fèi)及事業(yè)經(jīng)費(fèi)等為歲出，歲入歲出均應(yīng)編制預(yù)算決算。每屆年度開(kāi)始時(shí)，應(yīng)提出上年度之收支決算書(shū)、財(cái)產(chǎn)目錄及本年度之收支預(yù)算書(shū)，請(qǐng)求社會(huì)局核準(zhǔn)，其未核準(zhǔn)前之收支得依上年度之預(yù)算數(shù)辦理。每年度之收支決算書(shū)及財(cái)產(chǎn)目錄得委托會(huì)計(jì)師查核，出具證明書(shū)，送請(qǐng)社會(huì)局核準(zhǔn)。每年度收支決算書(shū)、財(cái)產(chǎn)目錄及捐款者之戶(hù)名與銀數(shù)，有請(qǐng)會(huì)計(jì)師查賬者，其證明書(shū)一并刊印征信錄，分送各界以資憑信。②《上海特別市公益慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)通則》，上海市社會(huì)局編《公益慈善團(tuán)體法規(guī)》，1929年，第21頁(yè)。《會(huì)計(jì)組織》分會(huì)計(jì)科目和報(bào)告表兩大類(lèi)，其中會(huì)計(jì)科目又細(xì)分為收入項(xiàng)下（捐款收入、租金收入、息金收入、事業(yè)收入、其他收入、流用積余金）、支出項(xiàng)下（事務(wù)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)等），報(bào)告表又細(xì)分為收支月計(jì)表、收支決算書(shū)、財(cái)產(chǎn)目錄、事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表，最后還附有各類(lèi)表格式樣。③《上海特別市公益慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)組織》，上海市社會(huì)局編《公益慈善團(tuán)體法規(guī)》，1929年，第23—27頁(yè)。這份《會(huì)計(jì)通則》雖得到個(gè)別慈善團(tuán)體遵守，如《上海仁濟(jì)善堂章程》第17條規(guī)定：“本堂收支會(huì)計(jì)依照市公益慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)通則辦理?！雹堋渡虾Ｊ腥蕽?jì)善堂章程》，《上海仁濟(jì)善堂各種章程規(guī)則》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—16—1。但由于這兩項(xiàng)法規(guī) “賬簿程式并未明白規(guī)定，以致各善團(tuán)未能切實(shí)遵行改善。”⑤《上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第58頁(yè)。

1930年9月，上海市社會(huì)局設(shè)立上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)，整理各慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)。在整理過(guò)程中，會(huì)計(jì)師徐永祚發(fā)現(xiàn)，“各善團(tuán)仍多用舊式賬簿，非科目不符，即記載錯(cuò)亂，加之賬簿組織不全，稽查殊難詳盡，弊竇或所不免，若不設(shè)法整頓，何以善后?！雹佟渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第57頁(yè)。為方便整理工作的進(jìn)行，整委會(huì)請(qǐng)徐永祚趕緊擬定善團(tuán)通用會(huì)計(jì)簿冊(cè)格式，并分投指導(dǎo)記賬方法。于是，徐永祚參酌新舊簿記程式，兼顧各善團(tuán)記賬便利，擬定善團(tuán)會(huì)計(jì)規(guī)程50條暨賬簿表單中西程式各30種，經(jīng)討論通過(guò)。鑒于社會(huì)局之前已制定過(guò)《會(huì)計(jì)通則》和《會(huì)計(jì)組織》，為避免紛亂，社會(huì)局呈請(qǐng)市政府將前項(xiàng)《會(huì)計(jì)通則》及《會(huì)計(jì)組織》廢止，代以《慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》及賬簿表單程式及說(shuō)明。隨后，市政府指令稱(chēng)：“詳核擬送規(guī)程簿式，尚無(wú)不合，應(yīng)準(zhǔn)公布施行，至前頒通則，自應(yīng)廢止。”②《上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第58頁(yè)。

《上海市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程（附賬簿表單程式及說(shuō)明）》共分8章50條，附件為各種賬簿表單程式及說(shuō)明。③《上海市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》，上海市社會(huì)局編《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第36—84頁(yè)。在總則一章，將各慈善團(tuán)體的會(huì)計(jì)年度定為每年1月1日開(kāi)始，12月31日終止。將各慈善團(tuán)體的會(huì)計(jì)分為收支會(huì)計(jì)與財(cái)產(chǎn)會(huì)計(jì)兩類(lèi)，凡關(guān)于捐款收益及各種經(jīng)費(fèi)之收支等應(yīng)編入收支會(huì)計(jì)，凡關(guān)于產(chǎn)業(yè)、證券及存該款項(xiàng)之往來(lái)等應(yīng)編入財(cái)產(chǎn)會(huì)計(jì)。各慈善團(tuán)體應(yīng)于每年一月編制上年度之收支決算書(shū)、資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)產(chǎn)目錄及本年度之收支預(yù)算書(shū)，提交該團(tuán)體之總會(huì)或董事會(huì)議決后，呈報(bào)社會(huì)局備案。第二章以下內(nèi)容分別為收款付款、基本財(cái)產(chǎn)、會(huì)計(jì)科目、賬簿表單、登賬規(guī)則、決算手續(xù)、附則。在《會(huì)計(jì)規(guī)程》最后列出賬簿表單程式計(jì)30種，并附有相應(yīng)的文字說(shuō)明。這些賬簿、表單分為中式和西式兩類(lèi)，各慈善團(tuán)體可酌量情形，自由采取中式或西式賬簿表單?！渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》是目前所見(jiàn)最為詳盡的關(guān)于慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)的法規(guī)，內(nèi)容全面，項(xiàng)目完備，規(guī)定明確，操作性強(qiáng)，是政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)務(wù)監(jiān)督的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范慈善團(tuán)體的會(huì)計(jì)行為和財(cái)務(wù)收支無(wú)疑起到了積極的作用。

《上海市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》首條明確規(guī)定，凡上海市區(qū)各慈善團(tuán)體關(guān)于會(huì)計(jì)上一切事宜均應(yīng)遵照本規(guī)程辦理。從當(dāng)時(shí)上海各慈善團(tuán)體的章程來(lái)看，這份《會(huì)計(jì)規(guī)程》得到了遵照?qǐng)?zhí)行?！渡虾Ｊ腥柿x善會(huì)章程》第25條規(guī)定：“本會(huì)會(huì)計(jì)參照本市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程辦理。”④《上海市仁義善會(huì)章程》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—6—4。《上海殘疾院章程》第22條規(guī)定：“本院會(huì)計(jì)出納參照本市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程辦理?！雹荨侗驹赫鲁獭?，《上海殘疾院報(bào)告冊(cè)》（1934年份），第68頁(yè)。有些慈善團(tuán)體章程雖沒(méi)有直接點(diǎn)明遵照會(huì)計(jì)規(guī)程，但其中的某些內(nèi)容明顯是參照會(huì)計(jì)規(guī)程的條文，如《上海聯(lián)義善會(huì)章程》第18條規(guī)定：“本會(huì)以每年一月一日至十二月三十一日為會(huì)計(jì)年度，由理事會(huì)于年度開(kāi)始前一月內(nèi)編造次年度預(yù)算，提請(qǐng)會(huì)員大會(huì)審查決定，并于年度終了后編制決算，委托會(huì)計(jì)師查核證明，刊印征信錄呈報(bào)主管官署備案。”⑥《上海聯(lián)義善會(huì)章程》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—9—38—6。由此可見(jiàn)，上海市社會(huì)局制定的《上海市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》得到各慈善團(tuán)體的遵守，成為上海市政府監(jiān)督慈善團(tuán)體財(cái)務(wù)的重要法律依據(jù)。

四、財(cái)產(chǎn)審查與公開(kāi)

上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，除上述財(cái)產(chǎn)變更核定、財(cái)產(chǎn)整理和制定會(huì)計(jì)規(guī)則外，最經(jīng)常的監(jiān)督則是定期對(duì)各慈善團(tuán)體收支賬目的審核。根據(jù)1927年10月上海市頒布的《監(jiān)督慈善機(jī)關(guān)暫行條例》，各機(jī)關(guān)每屆月終應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦理情形，按照本市政府頒發(fā)表式填報(bào)呈核。①《上海特別市市政公報(bào)》1927年第4期。1928年10月國(guó)民政府內(nèi)政部頒布的《管理各地方私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》也規(guī)定：“各地方私立慈善機(jī)關(guān)每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實(shí)況逐一公開(kāi)，并分別造具計(jì)算書(shū)及事實(shí)清冊(cè)呈報(bào)主管機(jī)關(guān)查核。”②《國(guó)民政府公報(bào)》1928年第75期。1928年11月上海市頒布的《監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行規(guī)則》，也要求各慈善團(tuán)體及其附屬機(jī)構(gòu)每屆月終將一月內(nèi)收支賬目呈報(bào)社會(huì)局審核。③《上海特別市市政公報(bào)》1928年第17期。慈善團(tuán)體每月向政府呈報(bào)收支賬目，雖便于政府的監(jiān)督，但過(guò)于頻繁的呈報(bào)，既不符合慈善事業(yè)運(yùn)行的規(guī)律，對(duì)慈善組織來(lái)說(shuō)也是一種負(fù)擔(dān)，慈善團(tuán)體對(duì)此多有不滿(mǎn)。故1929年內(nèi)務(wù)部頒布的《監(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》第9條就規(guī)定慈善團(tuán)體應(yīng)于每年六月及十二月將財(cái)產(chǎn)總額及收支狀況、辦理經(jīng)過(guò)情形呈報(bào)主管官署查核。④《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第18—19頁(yè)。按照這個(gè)規(guī)則，慈善團(tuán)體每半年向主管官署呈報(bào)一次財(cái)產(chǎn)和收支情況。《施行規(guī)則》是國(guó)家層面的法規(guī)，上海市政府必須遵照?qǐng)?zhí)行。于是，1930年5月14日上海市政府頒布了修訂的《上海特別市慈善團(tuán)體登記規(guī)則》，其中第10條規(guī)定：“慈善團(tuán)體立案后，每半年應(yīng)將會(huì)務(wù)狀況、收支款項(xiàng)編制報(bào)告，呈報(bào)社會(huì)局審核備案。”⑤《上海特別市慈善團(tuán)體登記規(guī)則》，《上海市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告》1930年第四、五期合刊，第233頁(yè)。也就是說(shuō)，此后上海各慈善團(tuán)體只需每半年向社會(huì)局呈報(bào)一次收支款項(xiàng)，而不再向之前那樣每月呈報(bào)一次。

上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在法規(guī)上，而且也確實(shí)得到了落實(shí)。1929年11月9日，上海新普育堂向上海市社會(huì)局呈送十月份收支月計(jì)表，請(qǐng)審核備案。上海市社會(huì)局認(rèn)為所填收支月計(jì)表尚有未合之處，并指出三點(diǎn)修改意見(jiàn)：“一、借款系來(lái)往賬，不能認(rèn)為收入，應(yīng)于年度終了時(shí)在財(cái)產(chǎn)目錄內(nèi)整理；二、收支不能適合時(shí)，應(yīng)照《會(huì)計(jì)組織》第二類(lèi)報(bào)告表甲項(xiàng)規(guī)定辦理，惟為慎重計(jì)，得于余數(shù)注明存放地點(diǎn)，絀數(shù)注明彌補(bǔ)辦法；三、事業(yè)經(jīng)費(fèi)于月計(jì)表記其總數(shù)，更依事業(yè)情況、支付性質(zhì)，分別項(xiàng)目，另制事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表。”⑥《上海市社會(huì)局有關(guān)新普育堂收支月計(jì)表》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—337。11月30日，上海新普育堂將修改過(guò)的月計(jì)表及十月份事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表再呈社會(huì)局，社會(huì)局批示：“呈件均悉，準(zhǔn)予備案?！雹摺渡虾Ｊ猩鐣?huì)局有關(guān)新普育堂收支月計(jì)表》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—337。此后，新普育堂又呈送十一月份收支月計(jì)表及事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表、十二月份收支月計(jì)表及事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表，社會(huì)局均準(zhǔn)予存查。除每月呈送外，還需呈送年度決算書(shū)及經(jīng)費(fèi)明細(xì)表。如1932年10月19日，上海新普育堂向社會(huì)局呈送1931年1至12月全年度收支決算書(shū)及經(jīng)費(fèi)明細(xì)表，請(qǐng)鑒核備案。社會(huì)局批示：“呈件均悉，準(zhǔn)予存查?！敝螅虾Ｐ缕沼糜窒蛏鐣?huì)局呈送1932年度收支決算書(shū)及經(jīng)費(fèi)明細(xì)表、1933年度收支決算書(shū)及經(jīng)費(fèi)明細(xì)表，社會(huì)局均批示：“呈件均悉，準(zhǔn)予備查?！雹唷渡虾Ｊ猩鐣?huì)局有關(guān)新普育堂收支月計(jì)表》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—337。從以上事例可以看出，上海新普育堂是遵守相關(guān)法規(guī)，定期向上海市社會(huì)局呈送收支月計(jì)表及事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表、年度決算書(shū)的。上海新普育堂是當(dāng)時(shí)上海規(guī)模最大的慈善團(tuán)體，其他慈善團(tuán)體按常理也應(yīng)按時(shí)向社會(huì)局呈報(bào)收支月計(jì)表、事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表和年度收支決算書(shū)。據(jù)此可以認(rèn)為，上海市社會(huì)局對(duì)各慈善團(tuán)體日常性的財(cái)務(wù)審查是有效的。

1930年以后，上海各慈善團(tuán)體每半年向社會(huì)局呈送半年度收支決算書(shū)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表，以備審核。如1933年6月16日上海仁濟(jì)善堂向社會(huì)局呈文稱(chēng)：“茲將二十一年份各項(xiàng)慈善事業(yè)調(diào)查表，分別填就，并將二十一年份七月至十二月止半年度收支決算書(shū)暨事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表各一份，又附育嬰堂兩份，連同會(huì)計(jì)師查賬證明書(shū)一本，一并呈送鑒核備案?！辈⒏剿鸵韵卤砀瘢盒翩吮砹荨⑹┮卤硪环?、施米表一份、施醫(yī)表一份、施藥表一份、學(xué)校表一份、育嬰表二份、決算書(shū)二份、明細(xì)表二份、證明書(shū)一本。①《仁濟(jì)善堂呈》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—344。12月18日上海仁濟(jì)善堂又向社會(huì)局呈文稱(chēng)：“本堂歷屆收支決算均經(jīng)分別填表呈送鈞局鑒核在案。茲填具二十二年一月起至六月止收支決算書(shū)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支決算書(shū)一份。又育嬰堂所填二十二年一月起至六月止收支決算書(shū)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)明細(xì)表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支決算書(shū)一份，均經(jīng)交由會(huì)計(jì)師分別審查蓋章證明。理合連同證明書(shū)，一并具文呈送鈞局察核備案。”②《仁濟(jì)善堂呈》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q6—18—344。從仁濟(jì)善堂的上述呈文來(lái)看，它是按期向社會(huì)局呈送半年收支決算書(shū)和年度決算書(shū)的，這也就說(shuō)明，上海市社會(huì)局履行了對(duì)慈善團(tuán)體的日常財(cái)務(wù)審查。

上海市各慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)狀況除必須定期呈送社會(huì)局審查外，還需向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，這在中央和上海市慈善法規(guī)中都有明確規(guī)定。如《管理各地方私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》規(guī)定：“各地方私立慈善機(jī)關(guān)每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦理實(shí)況逐一公開(kāi)。”③《管理各地方私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第19頁(yè)?！侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》規(guī)定：“慈善團(tuán)體每屆月終，應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實(shí)況公開(kāi)宣布?！雹堋侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法施行規(guī)則》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第18頁(yè)。上海市政府頒布的《監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行規(guī)則》規(guī)定：“各慈善團(tuán)體及其附屬機(jī)關(guān)賬目，每屆月終，除呈報(bào)社會(huì)局外，應(yīng)于各該團(tuán)體或其附屬機(jī)關(guān)門(mén)首明白榜示，年終匯印征信錄，昭示大眾?！雹荨渡虾Ｌ貏e市社會(huì)局監(jiān)督公益慈善團(tuán)體暫行規(guī)則》，《公益慈善團(tuán)體法規(guī)》，1929年，第18頁(yè)?！渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》也規(guī)定：“各慈善團(tuán)體每年度之收支決算書(shū)、資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)產(chǎn)目錄及捐款者之戶(hù)名與銀數(shù)，有請(qǐng)會(huì)計(jì)師查核者，其報(bào)告書(shū)或證明書(shū)應(yīng)一并刊印征信錄，分送各界，以資憑信。”⑥《上海市慈善團(tuán)體會(huì)計(jì)規(guī)程》，《公益慈善法規(guī)匯編》，1932年，第37頁(yè)。

依照中央和上海市相關(guān)法規(guī)，各慈善團(tuán)體在制定章程時(shí)，也都把財(cái)務(wù)公開(kāi)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。如《滬南慈善會(huì)章程》規(guī)定：“本會(huì)出入款項(xiàng)，每年印刷征信錄，分送以憑查核。”⑦《滬南慈善會(huì)第十四屆報(bào)告冊(cè)》（1934年1月1日起至12月31日止），第5頁(yè)。《上海聯(lián)義善會(huì)委員會(huì)中華民國(guó)十九年修訂簡(jiǎn)章》規(guī)定：“每屆年度終結(jié)時(shí)，應(yīng)將上年度之收支款項(xiàng)及捐款者之姓名、銀數(shù)，編制決算書(shū)及財(cái)產(chǎn)目錄，委托會(huì)計(jì)師查核出具證明書(shū)，刊印征信錄，分送各界以資憑信，并呈報(bào)主管官署備案?！雹唷渡虾Ｂ?lián)義善會(huì)征信錄》（1931、1932年），第6頁(yè)?！渡虾Ｊ腥柿x善會(huì)章程》規(guī)定：“本會(huì)每屆年終，應(yīng)由財(cái)務(wù)組造具清冊(cè)，監(jiān)察委員會(huì)審核明確提請(qǐng)執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)后，刊印征信錄，分送會(huì)員，并報(bào)主管官署，以昭大信?！雹帷渡虾Ｊ腥柿x善會(huì)章程》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—6—4。從目前發(fā)現(xiàn)的大量上海慈善團(tuán)體的《征信錄》來(lái)看，上海大部分慈善團(tuán)體能做到財(cái)務(wù)公開(kāi)。編印《征信錄》是明清以來(lái)慈善團(tuán)體取信于社會(huì)的重要舉措，民國(guó)時(shí)期上海各慈善團(tuán)體普遍編印《征信錄》，既是對(duì)傳統(tǒng)的繼承，也是政府法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定，對(duì)慈善團(tuán)體獲得社會(huì)信任，提高公信力具有重要的意義。

五、國(guó)家與社會(huì)在慈善領(lǐng)域的博弈

近代以來(lái)，由于天災(zāi)人禍頻發(fā)，有待救濟(jì)的人群激增，而晚清和北洋政府又救濟(jì)乏力，這就為社會(huì)力量從事慈善活動(dòng)提供了廣闊的空間。北洋時(shí)期，各類(lèi)慈善團(tuán)體大量出現(xiàn)，慈善事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，但由于政府缺乏監(jiān)督，慈善團(tuán)體魚(yú)目混珠，泥沙俱下，借慈善之名騙錢(qián)騙物的現(xiàn)象常有發(fā)生，這極大地影響著慈善團(tuán)體的社會(huì)聲譽(yù)和公信力。南京國(guó)民政府成立后，相繼頒布了若干慈善法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)慈善團(tuán)體的監(jiān)督，各地方政府也制定慈善團(tuán)體注冊(cè)和監(jiān)督法規(guī)，對(duì)慈善團(tuán)體進(jìn)行整頓，而整頓的重點(diǎn)就是清查和審核慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)。如南京市社會(huì)局局長(zhǎng)吳文波在《整頓慈善團(tuán)體之我見(jiàn)》一文中，就把清查財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督收支作為南京市整頓慈善團(tuán)體的首項(xiàng)內(nèi)容，“亟應(yīng)分別清查各個(gè)善堂之動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)，究有若干，救濟(jì)事業(yè)，月支幾何。清查確實(shí)，鉤稽詳明，始能定其范圍，明其利弊?！雹賲俏牟ǎ骸墩D慈善團(tuán)體之我見(jiàn)》，《南京社會(huì)特刊》，1931年1月，第56頁(yè)。上海作為全國(guó)慈善事業(yè)最為發(fā)達(dá)、慈善團(tuán)體最多的城市，善團(tuán)財(cái)產(chǎn)的混亂狀況也非常嚴(yán)重。如上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)在整理時(shí)就發(fā)現(xiàn)：“各團(tuán)體之會(huì)計(jì)，均系沿用舊式賬簿，其中組織較為完備者，首推上海聯(lián)義善會(huì)，次之則為上海廣益堂及中國(guó)救濟(jì)婦孺會(huì)，各項(xiàng)記載，尚屬詳明，余者或系科目不符，或系記載混亂。”另外，“各團(tuán)體之固定資產(chǎn)，如田地房屋等款，除少數(shù)團(tuán)體如上海聯(lián)義善會(huì)、上海孤兒院等外，其余在本期賬中，均無(wú)明確之記載。又盤(pán)存資產(chǎn)如存貨、存料等，在本期賬內(nèi)有詳明之表示者，亦屬少數(shù)?！雹凇渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第29—30頁(yè)。這正說(shuō)明，上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督很有必要，是政府履行管理職能的具體體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)，除上海市外，南京、廣州、武漢等市政府也對(duì)慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審核。如廣州市社會(huì)局制定的《私立慈善團(tuán)體注冊(cè)章程》規(guī)定，慈善團(tuán)體每月應(yīng)將一個(gè)月內(nèi)收支數(shù)目，造具計(jì)算書(shū)及工作報(bào)告書(shū)，呈報(bào)本局查核，并于年終匯印征信錄，昭示公眾。1930年2月，廣州市社會(huì)局向各慈善團(tuán)體發(fā)布訓(xùn)令：“限于文到之日起，十日內(nèi)造具十八年九月份至十九年一月份收支計(jì)算書(shū)及工作報(bào)告書(shū)呈局查核，嗣后仍須遵章按月造報(bào)，并速將十八年份征信錄編印，分發(fā)繳局查考，以符定章，毋得違延。”③《調(diào)查慈善團(tuán)體收支及工作》，《廣州市市政公報(bào)》1930年第355期。由此可見(jiàn)，南京國(guó)民政府成立后，各地方政府均加強(qiáng)了對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，上海市政府的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督只是其中最典型的事例之一。

上海市政府之所以能有效地對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)行使監(jiān)督，首先是因?yàn)橹醒牒偷胤降拇壬品少x予政府監(jiān)督之權(quán)，慈善團(tuán)體若拒絕監(jiān)督，隨時(shí)就有可能被取締，喪失從事慈善事業(yè)的資格。其次是因?yàn)榇蠖鄶?shù)慈善團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)需要政府的補(bǔ)助，政府有權(quán)對(duì)慈善團(tuán)體的業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督。如1927年10月12日上海市閘北慈善團(tuán)呈請(qǐng)市政府撥發(fā)補(bǔ)助費(fèi)，呈文稱(chēng):“敝團(tuán)因前滬北工巡捐局積欠補(bǔ)助費(fèi)五個(gè)月，計(jì)洋陸千五百元，又自鈞府成立以來(lái)，本年七月份起至九月份止，三個(gè)月補(bǔ)助費(fèi)計(jì)洋三千九百元，未蒙核撥。始則借貸度日，借米為炊，繼則借無(wú)可借，欠無(wú)可欠，以致寄養(yǎng)婦女孤兒二百余人，衣食皆虛，張羅乏術(shù)?！睉┱?qǐng)市長(zhǎng)速令財(cái)政局將補(bǔ)助費(fèi)共洋10400元，即日撥付。上海市政府令財(cái)政局派員調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該團(tuán)辦事人員與所送調(diào)查表中所列相差甚多，醫(yī)院則早經(jīng)停辦，收容人數(shù)亦迥不相符。似此種種不合，亟應(yīng)切實(shí)改良。因此，指令“準(zhǔn)暫月給補(bǔ)助費(fèi)原案半數(shù)洋六百五十元，以資維持。仰即遵即前赴財(cái)政局具領(lǐng)，一面趕將所辦事業(yè)力加整理，另行詳晰填表呈核?！雹佟渡虾Ｌ貏e市政府指令第一五四號(hào)》，《上海特別市市政公報(bào)》1927年第4期。1928年1月，上海市政府公布《市政府發(fā)給各機(jī)關(guān)補(bǔ)助費(fèi)暫行條例》，規(guī)定：“各機(jī)關(guān)呈請(qǐng)發(fā)給補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，應(yīng)具聲敘、歷年辦理成績(jī)，并附各項(xiàng)證明書(shū)類(lèi)、全年度收支詳細(xì)預(yù)算書(shū)及財(cái)產(chǎn)目錄，呈由主管局派員實(shí)地調(diào)查后，轉(zhuǎn)呈本政府核奪?！薄案鳈C(jī)關(guān)收支各款應(yīng)于次月十五日以前造具收支計(jì)算書(shū)，粘同一應(yīng)單據(jù)，呈送主管局審核匯送本政府?！雹凇渡虾Ｌ貏e市市政府發(fā)給各機(jī)關(guān)補(bǔ)助費(fèi)暫行條例》，《上海特別市市政府市政公報(bào)》1928年第7期。如接受補(bǔ)助的機(jī)關(guān)不遵守上述規(guī)定，就隨時(shí)有可能被停止補(bǔ)助。以上海新普育堂為例，該堂成立于1912年，收容老弱殘廢鰥寡孤獨(dú)1200余人，由市政府按月?lián)芙o2000元為補(bǔ)助費(fèi)。1929年3月，社會(huì)局以新普育堂未照本市補(bǔ)助費(fèi)條例造具支出計(jì)算書(shū)呈核，且未遵守法令辦理，執(zhí)業(yè)財(cái)產(chǎn)亦匿不呈報(bào)，再加上有一名迷拐女孩在該堂走失，遂停止了對(duì)該堂的每月補(bǔ)助，以示懲戒。12月間，新普育堂不得不呈請(qǐng)市政府將4月至11月停撥的16000元先行撥助，彌補(bǔ)債務(wù)，此后仍照原案撥發(fā)。此時(shí)，該堂已欠米款7000余元，莊票8000余元，難以為繼。鑒于 “該堂內(nèi)部已見(jiàn)革新，管理漸為改善，經(jīng)費(fèi)事業(yè)亦均遵令具報(bào)。”社會(huì)局呈請(qǐng)市政府發(fā)布指令，自1930年1月起，照原數(shù)按月補(bǔ)助2000元。③《上海特別市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告》（1929年1月至12月）第二、三期合刊，第262頁(yè)。從以上兩例可以清楚地看出，慈善團(tuán)體對(duì)政府補(bǔ)助的依賴(lài)以及政府如何以補(bǔ)助為由督促慈善團(tuán)體改進(jìn)業(yè)務(wù)。

面對(duì)政府的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督，素有自治傳統(tǒng)的慈善團(tuán)體也曾試圖抵制。前述上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)要求修改上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)章程，增加慈善團(tuán)體在整委會(huì)中的委員名額，就是試圖抵制社會(huì)局對(duì)整委會(huì)的控制，雖未能成功，但也表明了慈善團(tuán)體的態(tài)度。在整理慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)期間，社會(huì)局試圖成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)控制慈善團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)。先是計(jì)劃成立上海慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)，設(shè)委員19人，其中上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)推舉7人，各公團(tuán)推舉5人，政府方面7人，均由社會(huì)局聘任。委員會(huì)設(shè)總務(wù)、經(jīng)理、工程三部，總務(wù)部保管各善團(tuán)財(cái)產(chǎn)文件，經(jīng)理部掌管各善團(tuán)房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，工程部掌管各善團(tuán)的營(yíng)造事項(xiàng)。后又改名為上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，仍由19人組成，由社會(huì)局選任7人，本市慈善團(tuán)體推舉12人，均由社會(huì)局聘任之。委員會(huì)設(shè)工程、經(jīng)理二部，秉承社會(huì)局之監(jiān)督指導(dǎo)，主持會(huì)務(wù)。④《上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第14—15頁(yè)。整委會(huì)將慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)章程送交上海慈聯(lián)會(huì)討論，慈聯(lián)會(huì)為了防止善團(tuán)財(cái)產(chǎn)被政府控制，則堅(jiān)決反對(duì)。1931年5月25日，慈聯(lián)會(huì)召開(kāi)談話(huà)會(huì)，討論財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)章程草案，結(jié)果認(rèn)為：“社會(huì)局此次擬設(shè)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，考諸民法，似有未合。蓋慈善團(tuán)體經(jīng)主管官署許可設(shè)立后，即屬財(cái)團(tuán)法人，已具有人格，其權(quán)利能力非依法律不得侵害。今社會(huì)局所擬組織之委員會(huì)，似自居監(jiān)護(hù)人之地位，而法律人之人格上之權(quán)能亦即受有限制。退一步講，或由慈善團(tuán)體共同組織監(jiān)理會(huì)，以促進(jìn)慈善事業(yè)之進(jìn)展，在社會(huì)局方面仍不失其主管官署監(jiān)督之地位?！雹荨渡虾４壬茍F(tuán)體談話(huà)會(huì)紀(jì)錄》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q114—1—2。5月26日，上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)召開(kāi)大會(huì)，再次討論整委會(huì)所擬定的經(jīng)營(yíng)委員會(huì)章程，議決結(jié)果仍認(rèn)為，慈善團(tuán)體為財(cái)團(tuán)法人，具有法人資格，則依法對(duì)于行為能力不應(yīng)拋棄，“假令經(jīng)營(yíng)委員會(huì)成立，則法人人格方面似已加以一種限制矣。”①《上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)大會(huì)紀(jì)錄》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q115—16—11。

為了抵制整委會(huì)設(shè)立慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，慈聯(lián)會(huì)擬設(shè)立上海市慈善團(tuán)體監(jiān)理委員會(huì)，監(jiān)理委員會(huì)以監(jiān)察并整理本市慈善團(tuán)體，改善增進(jìn)財(cái)產(chǎn)之使用收益為目的，委員15人，全由上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)選舉之。②《上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第17頁(yè)。兩項(xiàng)比較，不難看出，整委會(huì)擬成立的慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)和經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，其委員均由社會(huì)局來(lái)聘任，社會(huì)局借此來(lái)控制慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的目的非常明顯。而慈聯(lián)會(huì)設(shè)計(jì)的監(jiān)理委員會(huì)，其成員均由慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)選舉，完全是一個(gè)慈善團(tuán)體的自治組織，雖名義上受社會(huì)局之監(jiān)督，其實(shí)是完全獨(dú)立的。鑒于雙方分歧嚴(yán)重，無(wú)法成立一個(gè)雙方均認(rèn)可的組織，整委會(huì)最后決定：“本會(huì)結(jié)束時(shí)，將如何督促各善團(tuán)實(shí)行即如何保管財(cái)產(chǎn)整理之處，請(qǐng)社會(huì)局核辦，本會(huì)及善聯(lián)會(huì)所擬之辦法，不必呈送?！雹邸渡虾Ｊ写壬茍F(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)報(bào)告冊(cè)》，第一編，1931年，第17頁(yè)。在這一回的較量中，慈聯(lián)會(huì)成功抵制了社會(huì)局控制慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的企圖，維護(hù)了慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。此后上海各慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的管理仍維持善團(tuán)自我管理及社會(huì)局監(jiān)督的方式。

根據(jù)內(nèi)政部1928年頒布的《各地方救濟(jì)院規(guī)則》，全國(guó)各省市縣均應(yīng)設(shè)立救濟(jì)院，上海市政府也計(jì)劃籌建救濟(jì)院，并制定了《上海特別市救濟(jì)院組織細(xì)則》，計(jì)劃將上海各慈善團(tuán)體納入救濟(jì)院系統(tǒng)，可最終并未設(shè)立，這其中最主要的原因，就是因?yàn)樯虾８鞔壬茍F(tuán)體的抵制。1929年5月27日上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)開(kāi)會(huì)，主席王一亭報(bào)告說(shuō)：“特別市救濟(jì)院屢奉市政府催促成立，現(xiàn)擬尅期著手組織進(jìn)行。惟上海一隅慈善事業(yè)范圍廣大，而經(jīng)費(fèi)之出自熱心捐募者尤多，已向市政府社會(huì)局一再聲明，上海特殊情形，請(qǐng)予酌量辦理，將來(lái)各項(xiàng)慈善事業(yè)自當(dāng)保持原狀，應(yīng)行改良之處隨時(shí)共同討論督促進(jìn)行。至該院經(jīng)費(fèi)，市政府財(cái)政支絀，擬暫請(qǐng)各團(tuán)體勉力擔(dān)任，早觀厥成?！睍?huì)議議決的結(jié)果是：“救濟(jì)院經(jīng)費(fèi)俟辦法確定后再行開(kāi)會(huì)討論，共同擔(dān)認(rèn)。”④《上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)會(huì)議紀(jì)錄（第三十六次）》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q114—1—2。6月15日，上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)再次開(kāi)會(huì)討論救濟(jì)院經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，主席王一亭報(bào)告說(shuō)：“救濟(jì)院經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，市政府現(xiàn)議由財(cái)政局籌撥，并令社會(huì)局編制預(yù)算，以期早日成立。惟此事關(guān)系慈善前途甚為重大，當(dāng)再與市府磋商，緩從進(jìn)行?！弊詈鬀Q議：“請(qǐng)主席轉(zhuǎn)商市府緩辦，以維慈善現(xiàn)狀。”⑤《上海慈善團(tuán)體聯(lián)合會(huì)會(huì)議紀(jì)錄（第三十七次）》，上海市檔案館，檔案號(hào)：Q114—1—2。此后，設(shè)立救濟(jì)院一事不再提起。從全國(guó)已成立的救濟(jì)院來(lái)看，都是政府整合已有的慈善機(jī)構(gòu)合并而成，救濟(jì)院完全成為官辦的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)主要依靠政府撥款。但在上海，由于各慈善團(tuán)體不愿將善產(chǎn)交由救濟(jì)院管理，市政府又無(wú)財(cái)力支持，最終導(dǎo)致籌劃已久的上海市救濟(jì)院胎死腹中，這亦可以看作是上海慈善團(tuán)體維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)的勝利。

盡管上海慈善團(tuán)體在善產(chǎn)管理上與上海市政府有矛盾和沖突，但在整個(gè)南京國(guó)民政府時(shí)期，兩者的合作還是主流。這是因?yàn)椋瑥恼矫鎭?lái)講，面對(duì)大量有待救濟(jì)的人群和財(cái)力的緊張，政府需要慈善團(tuán)體為之分擔(dān)責(zé)任，化解社會(huì)矛盾，維持社會(huì)秩序。就上海而言，數(shù)以百計(jì)的慈善團(tuán)體平時(shí)通過(guò)施糧施衣、施醫(yī)施藥、掩尸助葬、收容留養(yǎng)等方式救濟(jì)貧困人群；每屆冬令，組織大規(guī)模的冬令救濟(jì)；在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，更是肩負(fù)起收容安置遣送難民的重任。由于政府需要慈善團(tuán)體承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)的任務(wù)，而慈善團(tuán)體要想發(fā)展又必須有足夠的財(cái)產(chǎn)自主權(quán)，故政府在監(jiān)督慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，還是為慈善團(tuán)體處置財(cái)產(chǎn)留下了相當(dāng)大的空間。如上海市慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)整理委員會(huì)對(duì)善團(tuán)財(cái)產(chǎn)的整理只限于調(diào)查和建議，并無(wú)處分之權(quán)；社會(huì)局要求善團(tuán)在處置不動(dòng)產(chǎn)之前需經(jīng)社會(huì)局批準(zhǔn)，但若善產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰、用途得當(dāng)、收益增加，社會(huì)局也并非一概反對(duì)；當(dāng)上海市政府籌劃設(shè)立救濟(jì)院時(shí)，各慈善團(tuán)體一再堅(jiān)持維持現(xiàn)狀，不愿將財(cái)產(chǎn)合并到救濟(jì)院，市政府最終也不得不取消原案。從慈善團(tuán)體方面來(lái)講，只有在政府部門(mén)注冊(cè)立案才能獲得合法身份，獲得政府的保護(hù)，而且，政府的資助或在政府協(xié)調(diào)下其他機(jī)構(gòu)的贊助也是慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的重要來(lái)源。故慈善團(tuán)體對(duì)政府插手善產(chǎn)管理雖有所抵制，但在當(dāng)時(shí)國(guó)家權(quán)力日益強(qiáng)大的環(huán)境下，離開(kāi)了政府的支持，慈善團(tuán)體也難有大的發(fā)展。當(dāng)然，在慈善團(tuán)體與政府的博弈中，政府占有明顯的優(yōu)勢(shì)，政府以是否批準(zhǔn)注冊(cè)立案決定著慈善團(tuán)體的生死，還以是否撥付補(bǔ)助費(fèi)來(lái)強(qiáng)制慈善團(tuán)體服從監(jiān)督，而慈善團(tuán)體雖是獨(dú)立的財(cái)團(tuán)法人，但在掌握政權(quán)和財(cái)權(quán)的國(guó)家面前，并沒(méi)有多少討價(jià)還價(jià)的余地，要想維持慈善團(tuán)體的生存和發(fā)展,除了與政府合作外，別無(wú)選擇。

總之，南京國(guó)民政府時(shí)期，上海市政府對(duì)慈善團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，既是國(guó)家權(quán)力向慈善領(lǐng)域的擴(kuò)張，也是國(guó)家履行管理職能的具體體現(xiàn)，有法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要。慈善團(tuán)體為了維護(hù)自身利益和民辦慈善事業(yè)的傳統(tǒng)，對(duì)政府的監(jiān)督也進(jìn)行過(guò)抵制，但雙方畢竟有諸多共同的目的和需要，故合作仍大于對(duì)抗。政府的這種外部監(jiān)督，與慈善團(tuán)體的內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，共同構(gòu)成慈善團(tuán)體健康發(fā)展的制度保障，對(duì)慈善團(tuán)體獲得社會(huì)信任，提高公信力具有積極意義。這也從一方面證明了西方學(xué)者所津津樂(lè)道的社會(huì)與國(guó)家對(duì)抗的模式并不適合用來(lái)解釋近代中國(guó)慈善團(tuán)體與政府的關(guān)系，研究中國(guó)的相關(guān)問(wèn)題還是應(yīng)該立足于中國(guó)的實(shí)際情況。