唐欣芳

一、改革開放以來關(guān)于城鎮(zhèn)化道路選擇的爭論

改革開放初期，我國為縮小城鄉(xiāng)差距，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在大力倡導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。隨著1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流增多，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了快速發(fā)展階段，但相應(yīng)地也出現(xiàn)了一些問題。面對這些問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的選擇成為了學(xué)術(shù)界討論的焦點問題，主要包括小城鎮(zhèn)重點論、大城市重點論、以都市圈和城市群帶動的城市化等觀點派別。2013年黨的十八屆三中全會提出“中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”的發(fā)展戰(zhàn)略，“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路成為處理城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要策略，這逐漸成為了學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的觀點與探討焦點。

（一）小城鎮(zhèn)重點論

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入了一個高速增長期。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1984年城鎮(zhèn)數(shù)量僅有9302個，到1994年城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到了16433個，城鎮(zhèn)數(shù)量得以持續(xù)增長。1998年黨的十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”，小城鎮(zhèn)建設(shè)再次得到重視。根據(jù)這一發(fā)展背景，主張以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重點的學(xué)者認(rèn)為，小城鎮(zhèn)是解決我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題的關(guān)鍵，是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的捷徑，也是走中國特色城市化道路的唯一正確選擇。①

具體而言，學(xué)者們主張重點發(fā)展小城鎮(zhèn)的理由主要在于：第一，對比大城市發(fā)展的現(xiàn)狀，突出發(fā)展小城鎮(zhèn)可以避免“城市病”蔓延的作用。特大城市與大城市的發(fā)展雖然極大推動了經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距隨著工業(yè)化與大城市化的發(fā)展而逐漸拉大，并且大城市化帶來了嚴(yán)重的“城市病”；瞿寧武以西方國家城市化道路的發(fā)展?fàn)顩r與經(jīng)驗為例，指出其工業(yè)化與城市化的迅速發(fā)展，極大程度上提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但其導(dǎo)致的城鄉(xiāng)尖銳對立、嚴(yán)重城市病等也留下了深刻教訓(xùn)。②相對而言，小城鎮(zhèn)不但不會產(chǎn)生“城市病”，還可以分散大城市人口聚集的壓力；走小城鎮(zhèn)化道路顯得正確且重要。

第二，從解決農(nóng)村剩余勞動力的角度出發(fā)，發(fā)展小城鎮(zhèn)相對于大城市可以更好地吸納農(nóng)村剩余勞動力。大城市乃至城市群的迅速發(fā)展，雖然吸引了眾多農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，但大多數(shù)農(nóng)民只能處于“非農(nóng)化”的狀態(tài)，因城市戶籍制度等隱性限制難以實現(xiàn)“市民化”的轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)村勞動力處在一種“候鳥型”流動的狀態(tài)。從距離上看，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村更為接近，能更好地滿足農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的低成本需要③；從功能性質(zhì)上看，小城鎮(zhèn)在農(nóng)村與城市之間起到聯(lián)結(jié)作用，發(fā)展小城鎮(zhèn)能夠更便捷地帶動農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從實際情況來看，不少學(xué)者對城市所轄的小城鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為龐大的農(nóng)村剩余勞動力就地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至關(guān)重要，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。例如，瞿寧武結(jié)合在蘇州、常州及上海所轄諸多小城鎮(zhèn)的實際調(diào)研，得出了“現(xiàn)階段發(fā)展小城鎮(zhèn)能夠接納大批農(nóng)村富余勞動力，有利于減輕大城市的壓力、減少農(nóng)民盲目向大城市流動”④的結(jié)論。因此，龐大的農(nóng)村剩余勞動力就地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至關(guān)重要，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑。

第三，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，有利于推進(jìn)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。陸學(xué)藝指出，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)是調(diào)整社會結(jié)構(gòu)的要點，農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段，面臨著商品供需關(guān)系不平衡與城鄉(xiāng)關(guān)系不順這兩個非良性循環(huán)困境，在全國開展以發(fā)展小城鎮(zhèn)為中心的建設(shè)社會主義新農(nóng)村對解決這兩個困境很有必要，“這是擴大內(nèi)需，使過剩的產(chǎn)品、過剩的勞動力找到用武之地，走出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困境的一步活棋?！雹轀罔F軍、溫厲對比分析了“大城市論”與“小城鎮(zhèn)論”正反兩方面的爭論觀點，認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展本身并不是目的，目的在于緩解“三農(nóng)”問題；他們指出，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展具有特殊性，這是由于我國“兩個基本矛盾”與“兩個歷史階段”造成的，因此在其制約下，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要目的應(yīng)是在維護(hù)穩(wěn)定的條件下，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，推動社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。⑥溫鐵軍雖然不算嚴(yán)格意義上的“小城鎮(zhèn)重點論”派別，但從推動農(nóng)村發(fā)展角度出發(fā)，主張當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)，理順鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。

總體而言，持“小城鎮(zhèn)重點論”的學(xué)者們，主張希望通過小城鎮(zhèn)的發(fā)展，在城市和農(nóng)村之間構(gòu)建一個勞動力和生產(chǎn)資料的聯(lián)結(jié)點，通過發(fā)展有別于城市和農(nóng)村的新城鎮(zhèn)形態(tài)，低成本地帶動農(nóng)村的發(fā)展，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）大城市重點論

基于大城市的集約規(guī)模效應(yīng)，“大城市重點論”的學(xué)者認(rèn)為，大城市具有小城鎮(zhèn)所沒有的規(guī)模和聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)明顯強于小城鎮(zhèn)，因此，其認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該是大城市化。具體而言，學(xué)者們主張重點發(fā)展大城市的理由主要有：第一，關(guān)于吸納農(nóng)村剩余勞動力的作用，小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益遠(yuǎn)不及大城市。王小魯、夏小林認(rèn)為，大城市具有明顯的聚集效應(yīng)，通過這一效應(yīng)可以提供更多的就業(yè)機會⑦，進(jìn)而能夠有效吸納農(nóng)村勞動力；對于這一觀點，簡新華等也很認(rèn)同，他們認(rèn)為，只有大中城市才能更好形成城市功能，發(fā)揮輻射效應(yīng)和擴散效應(yīng)，產(chǎn)生規(guī)模效益、集聚效益和分工協(xié)作效益，從而為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力提供就業(yè)機會，較大程度地增加經(jīng)濟(jì)收入；把發(fā)展小城鎮(zhèn)提高到大戰(zhàn)略高度，一定程度導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)的盲目建設(shè)，造成城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，相應(yīng)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)難以優(yōu)化升級，只能形成“走了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；看了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的局面⑧，反而更難以發(fā)揮良好的吸納能力與經(jīng)濟(jì)效益。

第二，大城市可以利用自身的集約效應(yīng)，集中處理土地、治理污染等“城市病”，小城鎮(zhèn)分散發(fā)展帶來的“小城鎮(zhèn)病”更具有危害性。小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的距離很近，因農(nóng)村居民的文化素質(zhì)水平相對不高，盲目過度發(fā)展小城鎮(zhèn)的現(xiàn)象難以避免，其必然會導(dǎo)致“小城鎮(zhèn)病”，并且會比“城市病”的問題更為嚴(yán)重：一是小城鎮(zhèn)以發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)造成的“三廢”污染源影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地；二是過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會過多占用農(nóng)業(yè)用地，限制了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營；三是小城鎮(zhèn)的不合理結(jié)構(gòu)，不利于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。⑨進(jìn)一步而言，發(fā)展大城市并不必然會產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”，“城市病”的產(chǎn)生與城市規(guī)模大小并無必然聯(lián)系。簡新華等將中國大城市的人口密度與國際大都市人口密度進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)人口密度高于中國大城市的國際大都市并沒有產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”，而我國大城市存在的交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染等問題不在于城市規(guī)模過大、人口過多，而是城市建設(shè)和管理落后，我國應(yīng)該做的是積極發(fā)展城市建設(shè)，并且為了控制人口規(guī)模更應(yīng)該建設(shè)更多大城市。⑩

總體來看，持“大城市重點論”的學(xué)者們基于大城市本身所具有的集約效應(yīng)與輻射優(yōu)勢，以及比小城鎮(zhèn)更強的治理能力，主張中國城鎮(zhèn)化道路應(yīng)該傾向于大城市的建設(shè)與管理，周邊中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展需要大城市的帶動，進(jìn)而帶動我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）以都市圈和城市群帶動的城市化道路

城市群、都市圈的形成和發(fā)展，是城市化發(fā)展的重要趨勢，也是高級形態(tài)的城鎮(zhèn)化模式。城市群能夠產(chǎn)生巨大的集聚經(jīng)濟(jì)效益，其中中心城市對周邊城市產(chǎn)生輻射帶動效應(yīng)，形成一個又一個都市圈。因此，它不是側(cè)重于單個城市的發(fā)展，而在于一定范圍內(nèi)大中城市與小城鎮(zhèn)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，在于發(fā)揮大中城市與小城鎮(zhèn)的雙重作用。小城鎮(zhèn)建設(shè)在于提高農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間集中程度，為土地和勞動力非農(nóng)化、人口和產(chǎn)業(yè)集中化提供基礎(chǔ)條件；都市圈建設(shè)在于為城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)集聚發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)越的發(fā)展空間，兩者可以達(dá)到優(yōu)勢互補。不過都市圈內(nèi)中心城市的聚集效應(yīng)與輻射效應(yīng)不可忽視。一方面，都市圈的形成，拋開政治因素的推動，中心城市的輻射聯(lián)動作用十分重要，它可以直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入都市圈內(nèi)，從而加強了小城鎮(zhèn)與城市的聯(lián)系性，縮小了差距性。另一方面，在都市圈建設(shè)中需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，其核心在于發(fā)揮都市圈內(nèi)中心城市的作用。中心城市通過強化自身的市場功能，進(jìn)而發(fā)揮對外圍區(qū)域的支配、聯(lián)系、溢出和集群效應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、空間的緊密聯(lián)合乃至融合。

當(dāng)然，中心城市雖然帶動了外圍城市、農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，但它對農(nóng)村地區(qū)也具有較強的依賴性，不僅需要農(nóng)村地區(qū)為它提供原材料、勞動力等成本資源，還需要為它提供市場。因此，對于實現(xiàn)都市圈內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化而言，縣級城市的聯(lián)動作用不可忽視，它是都市圈內(nèi)聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點，其作用主要體現(xiàn)在兩方面：第一，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互動發(fā)展具有促進(jìn)作用。黨的十六屆五中全會把發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的切入點，基于此，許經(jīng)勇將縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了比較分析，認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚，推動形成了工農(nóng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)互動的新機制。相對于以城市經(jīng)濟(jì)帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更接近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更利于促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循序漸進(jìn)地融合發(fā)展。第二，縣級城市本身對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到“承上啟下”的作用。縣城具有一定的城市功能建設(shè)，它一方面可以更快捷地帶動農(nóng)村發(fā)展，另一方面也在于其與城市銜接，進(jìn)而增強現(xiàn)代化要素的聚集和向農(nóng)村擴散的能力，成為服務(wù)農(nóng)村的商貿(mào)、服務(wù)中心，是都市圈內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。

總體來說，中心城市與縣級城市都是都市圈、城市群的重要組成部分，它們以自身的各方面優(yōu)勢，對城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)具有各自的作用。因此，中國特色城鎮(zhèn)化道路需要推動大中城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然城鎮(zhèn)化的目的在于通過改變農(nóng)村貧窮落后的面貌，消除城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，但城鄉(xiāng)融合發(fā)展也要保持大城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等各自的特色和職能。

（四）“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化道路

2013年黨的十八屆三中全會提出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這是對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略定位。黨的十九大進(jìn)一步倡導(dǎo)以“人”為核心的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以實現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移勞動力真正市民化，這深刻體現(xiàn)了黨和國家對人民群眾的重視，因此得到了學(xué)者們的普遍認(rèn)同。學(xué)者們基于“人的城鎮(zhèn)化”，將新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了對比分析，拓展探討了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化主要包括兩個層面問題：一是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐和權(quán)益保障問題，二是實現(xiàn)人由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，它更加強調(diào)人本、公正與和諧，注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的發(fā)展。總體而言，新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化：一是強調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動；二是強調(diào)資源的集約利用與協(xié)調(diào)發(fā)展；三是城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局密切銜接；四是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設(shè)包容性、生態(tài)性城鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力有序市民化。因此，新型城鎮(zhèn)化實際上著重于統(tǒng)籌三大關(guān)系，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展和人口發(fā)展的關(guān)系，資源利用和環(huán)境承載能力的關(guān)系，新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、城市空間布局與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)系。

與上述普遍觀點不同的是，有些學(xué)者辯證地從多方面分析了“人的城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵本質(zhì)。例如，賀雪峰認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的“人的城鎮(zhèn)化”不僅在于以人民群眾的利益為根本，更重要的是尊重人民群眾的主體性，特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的主體選擇性。我國倡導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化，并不應(yīng)是只有農(nóng)民工必須實現(xiàn)市民化這種選擇，而應(yīng)該是農(nóng)民工可進(jìn)可退的城市化，是可以選擇的城市化。胡鈞等認(rèn)為，應(yīng)該從馬克思主義關(guān)于人的自由全面發(fā)展理論出發(fā)去理解新型城市化，倡導(dǎo)人的素質(zhì)發(fā)展要與工業(yè)化的發(fā)展、勞動就業(yè)需求相適應(yīng)；如果眼光只限于使農(nóng)民工的一切待遇與原市民享有的同等化，那么農(nóng)村勞動力的自身發(fā)展問題容易被淡化?？傮w來看，堅持以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路是基于“維護(hù)人民群眾的根本利益”探索出的多元協(xié)調(diào)發(fā)展道路，是發(fā)展中國特色新型城鎮(zhèn)化的正確道路選擇，是需要根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展實際不斷完善的道路。

二、黨的十八大以來關(guān)于推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的路徑探討

中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是與中國特色工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共同推進(jìn)的，關(guān)鍵在于如何推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化落到實處。國內(nèi)學(xué)者們基于中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的豐富內(nèi)涵，從多方面對新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑進(jìn)行了有益的探索。

（一）堅持以人為本的發(fā)展理念

中國特色新型城鎮(zhèn)化道路堅持以人為核心，本質(zhì)在于要實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。因此，推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，首要的是堅持以人為本的發(fā)展理念，不可忽視人的主體性與能動性。從堅持人的主體性而言，與堅持貫徹以人民為中心的發(fā)展思想相對應(yīng)，要打破以物為本、“重物輕人”的傳統(tǒng)思維，把改善民生、增進(jìn)福祉、實現(xiàn)共享作為城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)，以提高居民的幸福指數(shù)；從人的需要出發(fā)優(yōu)化城鎮(zhèn)格局，推動城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性制度改革。就我國城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r而言，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，由此，以人為本的理念需要與公民權(quán)利均等化原則相聯(lián)系，從而確保進(jìn)城農(nóng)民能夠在基本公共服務(wù)、社會保障、生存、發(fā)展與參與等方面，獲得與城市居民均等的權(quán)益。從發(fā)揮人的能動性而言，不論是農(nóng)村居民還是城市居民，或是流動的農(nóng)村勞動力，他們都是各級城市發(fā)展過程中的主力軍，要高度重視其創(chuàng)造能力。通過完善就業(yè)培訓(xùn)、勞動保障、技能和素質(zhì)培養(yǎng)等方面的體制機制，為勞動者提供提高自身知識技能和發(fā)展能力的機會，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出貢獻(xiàn)?？傮w而言，以人民為中心的發(fā)展理念是中國特色新型城鎮(zhèn)化整體規(guī)劃中不可缺少的重要指導(dǎo)思想，必須要貫穿于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中。

（二）制定合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃，推進(jìn)包容性城鎮(zhèn)化道路

新型城鎮(zhèn)化相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，具有很大的進(jìn)步性，但同樣不能違背城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，其整體規(guī)劃在于實現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)，實現(xiàn)包容性發(fā)展，由此與高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)主流相適應(yīng)，追求規(guī)劃建設(shè)的質(zhì)量效益。具體而言，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局要以城市群為主體形態(tài)，以大都市為龍頭、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)互補協(xié)同發(fā)展；此外，縣級城市在新型城鎮(zhèn)化中的主體作用不可忽視，也要具體制定縣級城市的發(fā)展規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化需要充分體現(xiàn)地區(qū)各自特色，并不是要形成千篇一律的狀態(tài)。

除了對新型城鎮(zhèn)化包容性的發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，還有學(xué)者根據(jù)具體的發(fā)展目標(biāo)，制定了相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，以此引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。例如，倪鵬飛從時間節(jié)點、發(fā)展速度與發(fā)展規(guī)模角度出發(fā)，指出國家應(yīng)該制定面向2040年的全國城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃：在發(fā)展速度上，新型城鎮(zhèn)化要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境的承載狀況，保持適當(dāng)?shù)乃俣?，保證城鎮(zhèn)化質(zhì)量；在人口總規(guī)模與水平上，未來城鎮(zhèn)化率以達(dá)到75%為基本目標(biāo)，人口空間分布情況大致為25%居住在農(nóng)村，25%居住在小城鎮(zhèn)，25%居住在中等城市，25%居住在大都市；在用地規(guī)模上，大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)土地占用比例分別為15%、20%、30%、35%；由此達(dá)到一種各級城市協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。

總體而言，新型城鎮(zhèn)化的合理規(guī)劃必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及環(huán)境承載能力，在保持中國特色的涵蓋下，保持各地方的本土特色。新型城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展不僅旨在實現(xiàn)大中小城市與小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，更是在于強調(diào)民族文化特色的保留。

（三）推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，探索生態(tài)性城鎮(zhèn)化道路

新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，其需要解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的產(chǎn)業(yè)病以及城市病。過去以損害生態(tài)環(huán)境為代價的城鎮(zhèn)化具有很大的負(fù)面效應(yīng)，未來的新型城鎮(zhèn)化要穩(wěn)步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型，堅持走低碳生態(tài)性城鎮(zhèn)化道路。對此，學(xué)者們主要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度與生態(tài)保護(hù)角度，分別探索生態(tài)性城鎮(zhèn)化道路。

一是基于產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級方式，探索生態(tài)性城鎮(zhèn)化道路的對策。黨的十八大以來，我國更加重視綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)意義，更加強調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展相統(tǒng)一的問題。對于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展而言，其必然離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一基礎(chǔ)，需要以產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支撐。因此，要把集約智能、綠色低碳劃為新型城鎮(zhèn)化的方針原則之一，從而在新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，融入生態(tài)文明理念。在資料利用方面，城鎮(zhèn)建設(shè)者要有效利用所需資源，要強化土地的集約，充分利用好土地資源。在產(chǎn)業(yè)選擇方面，要嚴(yán)格控制高耗能、高污染、高排放行業(yè)的發(fā)展，鼓勵發(fā)展節(jié)能性環(huán)保產(chǎn)業(yè)；大力倡導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與發(fā)展，著力構(gòu)建現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)體系，推動現(xiàn)代綠色經(jīng)濟(jì)的興起，讓綠色低碳產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力，集中力量培育特色產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是基于生態(tài)建設(shè)思路，將生態(tài)型城鎮(zhèn)化建設(shè)納入生態(tài)建設(shè)的整體規(guī)劃中。雖然新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展思路等方面已吸取了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，但仍然需要不斷完善；其中限制城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵舉措之一是基于生態(tài)文明推進(jìn)城鎮(zhèn)化。要使城鎮(zhèn)化的速度、規(guī)模、強度與生態(tài)環(huán)境承載力的演替進(jìn)程相適應(yīng)，保證城鎮(zhèn)化的發(fā)展始終在不破壞生態(tài)環(huán)境的范圍內(nèi)；將節(jié)約理念貫穿于城市發(fā)展的生產(chǎn)、流通、消費和社會生活的各個領(lǐng)域，通過采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政等綜合措施，盡可能減少資源消耗和環(huán)境成本。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一層面，還涉及居民社會生活、文化觀念引導(dǎo)、體制機制保障等多方面。因此，推動低碳化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要從多方面著手：在城鎮(zhèn)生活方面，要鼓勵城鎮(zhèn)居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保，倡導(dǎo)綠色消費；在文化宣傳方面，定期舉辦生態(tài)環(huán)保教育活動或公益趣味比賽等；在體制機制方面，要建立綠色增長機制，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。

總體而言，新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)生態(tài)性思路的貫徹，是避免過去爭論不休的“城市病”“鄉(xiāng)村病”的重要對策，也是促進(jìn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中關(guān)于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題

農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要問題。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)市場化改革以及城鄉(xiāng)人口流動政策的放松，越來越多的農(nóng)村勞動力向城市流動轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了“民工潮”，但由于城市戶籍制度的限制以及其他制度的差別，流入城市的農(nóng)民并不意味著完全實現(xiàn)了市民的身份轉(zhuǎn)換，而是存在職業(yè)與身份的不對等，呈現(xiàn)出“兩階段轉(zhuǎn)移”的特點，即先由農(nóng)民到農(nóng)民工（實現(xiàn)非農(nóng)化），再由農(nóng)民工到市民（實現(xiàn)市民化）的兩階段轉(zhuǎn)移過程。黨的十九大以來，雖然我國倡導(dǎo)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化，但目前我國人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，處于“候鳥型”轉(zhuǎn)移狀態(tài)的農(nóng)村勞動力還需要進(jìn)一步改善，因此，學(xué)者們基于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的影響因素，對如何推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力有效實現(xiàn)市民化進(jìn)行了探討。

（一）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的影響因素

農(nóng)村剩余勞動力不斷向城鎮(zhèn)或城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展引起的必然趨勢，同時也反映著城鄉(xiāng)差距的影響。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展或失衡發(fā)展，會直接影響農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)的好與壞。因此，影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的因素離不開城鎮(zhèn)化發(fā)展這一背景。戶籍制度限制、農(nóng)地制度限制、社會保障差異以及農(nóng)民工自身技能水平不高等，學(xué)者們主要從制度性原因、社會性原因與個人原因出發(fā)闡述農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化的影響障礙，體現(xiàn)了實現(xiàn)農(nóng)民工市民化任務(wù)的艱巨性。

一方面，城鄉(xiāng)二元戶籍制度及與其相關(guān)聯(lián)的福利制度是造成農(nóng)民工難以實現(xiàn)市民化的制度性障礙。20世紀(jì)90年代以來，我國城鄉(xiāng)人口流動政策不斷放松，地方政府進(jìn)行了各種戶籍制度改革的嘗試，為推動農(nóng)村勞動力異地流動作出制度調(diào)整：小城鎮(zhèn)戶籍制度改革“最低條件，全面放開”，中等城市及一些大城市是放寬申請條件，大幅度降低進(jìn)城的門檻，特大城市主要針對特殊人才放寬限制等。這雖然為農(nóng)村剩余勞動力異地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，但實際上只是推動了農(nóng)民向農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的第一階段，而從非農(nóng)化到市民化的第二階段仍舊困難重重，不平等的二元制度并沒有根本改變，農(nóng)民工難以真正融入城市。城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度本質(zhì)上形成的是市民與農(nóng)民的身份壁壘，進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民難以獲得真正的市民身份。同時，戶籍承載著許多經(jīng)濟(jì)和社會功能，與社會福利、權(quán)益緊密相連，戶籍差異的背后是社會福利的差別與社會保障的覆蓋問題；像城鄉(xiāng)勞動力同工不同酬，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房保障體系之外等城鄉(xiāng)差別對待的不平等，實則都深刻影響著人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)二元社會制度是影響農(nóng)民工實現(xiàn)市民化的根本因素，是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合需要首先解決的障礙。

另一方面，除了制度障礙等客觀影響因素，個人的主觀因素是影響農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化不可忽視的重要因素。一是城市居民主觀認(rèn)識的影響。由于城市社會與農(nóng)村社會存在著生活習(xí)慣、文化差異等方面的差異，甚至還有利益沖突，城市居民對農(nóng)民工存在著觀念上的偏見與行為上的歧視，這種社會排斥加大了農(nóng)民工市民化的難度，農(nóng)民工被邊緣化，導(dǎo)致農(nóng)民工與城市居民的社會融合難度很大。二是農(nóng)民自身素質(zhì)因素的影響。農(nóng)民的年齡、受教育程度以及家中勞動力外出務(wù)工比例等因素，都會影響農(nóng)民工市民化的意愿與程度；而農(nóng)民自身文化技術(shù)水平與能力素質(zhì)不高，影響著農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)選擇，他們更多趨向于服務(wù)型或勞動密集型產(chǎn)業(yè)，社會地位相對不高；因此，想要實現(xiàn)城市市民的身份轉(zhuǎn)換會比較困難。

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化的路徑探討

對于如何解決上述障礙，有效實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的雙轉(zhuǎn)移，既要考慮全面推進(jìn)，又要突出重點。首先，需要從制度大環(huán)境進(jìn)行著手，妥善處理好人與城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)與社會和諧發(fā)展的關(guān)系，營造文明良好友善的社會環(huán)境。

其次，要將“以人為本”充分體現(xiàn)在“人的城鎮(zhèn)化”的實現(xiàn)過程中：第一，要以戶籍制度改革為抓手推進(jìn)系統(tǒng)性制度改革，推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的社會融合；第二，根據(jù)人口發(fā)展需求和利益多樣性、復(fù)雜性，增進(jìn)城市居民福利；第三，激發(fā)人在城鎮(zhèn)化過程中的創(chuàng)新發(fā)展作用，發(fā)揮人的主體性和提升人的發(fā)展能力。

最后，在全面統(tǒng)籌下突出重點，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展，改革戶籍制度及其配套制度是推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動實現(xiàn)市民化的重點所在。雖然城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)之一在于實現(xiàn)農(nóng)民市民化，但學(xué)者們也主張通過各方面制度改革來推動農(nóng)民市民化的實現(xiàn)，但不意味著所有的農(nóng)民或農(nóng)民工都要實現(xiàn)市民化，農(nóng)村也需要保留及引進(jìn)人才實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，這都是帶動農(nóng)村發(fā)展、緩解城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略舉措。例如，有學(xué)者指出中國人多地少、人地矛盾突出，這就決定了農(nóng)業(yè)勞動力即使在工業(yè)化和城市化實現(xiàn)之后還可能長期保持在10%到20%以內(nèi)，還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不能非農(nóng)化，比如農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工也會有相當(dāng)部分，只能成為社會主義新農(nóng)村的村民。戶籍管理制度改革的核心在于消除附著在戶籍關(guān)系上的社會經(jīng)濟(jì)差別，消除戶籍差別與社會福利差別之間的關(guān)聯(lián)，因此戶籍制度改革必然是各制度的配套過程。以加大戶籍制度改革力度為基礎(chǔ)，推進(jìn)勞動就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等配套制度改革，促使福利政策與戶籍剝離，形成農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的制度體系。一方面要落實不同規(guī)模城市的差別化落戶政策，進(jìn)一步適當(dāng)?shù)胤艑捖鋺魲l件；另一方面要實現(xiàn)社會各方面保障的統(tǒng)一性，盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)對城市常住人口全覆蓋。

四、結(jié)語

社會主義建設(shè)初期，我國為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展，形成了“以農(nóng)補工”的城鄉(xiāng)發(fā)展政策。由于國家政策的城市偏向與工業(yè)化的迅速發(fā)展，城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距日益拉大，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開放以來，黨和國家積極倡導(dǎo)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其中，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。在過去的一個時期，我國為盡快帶動農(nóng)村的發(fā)展，推行“嚴(yán)格限制大城市發(fā)展、大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化道路，在取得一定成效的同時卻造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與工業(yè)化水平相差甚遠(yuǎn)。但我們又不可照搬西方城市化道路的發(fā)展模式，即轉(zhuǎn)向大力發(fā)展城市化，因此，必須要探索一條符合自身國情的城鎮(zhèn)化道路。理論探討與實踐探索證明，中國特色城鎮(zhèn)化道路既不可“小城鎮(zhèn)化”，也不可“大城市化”，而是要推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，并始終堅持“以人民為中心”的指導(dǎo)理念，形成協(xié)調(diào)性、包容性、生態(tài)性的城鄉(xiāng)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)。城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接，從而消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

注釋：

①朱選功：《城市化與小城鎮(zhèn)建設(shè)的利弊分析》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2000年第4期。

②④瞿寧武：《加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的思考》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》1999年第4期。

③季任鈞、范磊：《一條有中國特色的城鎮(zhèn)化道路——試論依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展小城鎮(zhèn)》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》1995年第6期。

⑤陸學(xué)藝：《農(nóng)村發(fā)展新階段的新形勢和新任務(wù)——關(guān)于開展以發(fā)展小城鎮(zhèn)為中心的建設(shè)社會主義新農(nóng)村運動的建議》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2000年第6期。

⑥溫鐵軍、溫厲：《中國的“城鎮(zhèn)化”與發(fā)展中國家城市化的教訓(xùn)》，《中國軟科學(xué)》2007年第7期。

⑦王小魯、夏小林：《中國需要發(fā)展大城市》，《財經(jīng)界》2000年第5期。

⑧⑩簡新華等：《中國城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路》，山東人民出版社2010年版，第289、289頁。

⑨張明舉、黃捷：《重點發(fā)展大中城市是當(dāng)前我國城市化的必由之路》，《國土經(jīng)濟(jì)》2002年第5期。