韓榮和，黃進(jìn)喜

(1.福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福州 350118；2.福建省人大常委會(huì) 監(jiān)察和司法工作委員會(huì)，福州 350001)

2020年1月，世界衛(wèi)生組織將新冠肺炎疫情列為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。在這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，相比于一些國(guó)家，我國(guó)新冠肺炎確診病例及死亡病例較少，主要原因在于采取了各種有效的應(yīng)急管理措施和辦法。特別是在抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程中，我國(guó)于2003年“非典”疫情后初步形成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治發(fā)揮了重要作用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的價(jià)值不斷凸顯，主要體現(xiàn)在貫徹落實(shí)國(guó)家決策部署、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定、保障公民基本權(quán)利和推進(jìn)法治體系建設(shè)等方面。但在新冠肺炎疫情防控中，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治仍然面臨應(yīng)急法律體系不健全、應(yīng)急執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、應(yīng)急司法服務(wù)不精準(zhǔn)、應(yīng)急法治宣傳不到位等困境。圍繞疫情防控暴露出的短板和不足，應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件“依法防控、依法治理”體系建設(shè)，以增強(qiáng)法律的完整性、可操作性和統(tǒng)一性。不斷完善應(yīng)急法律規(guī)范體系，提升應(yīng)急行政執(zhí)法能力，轉(zhuǎn)變應(yīng)急司法服務(wù)理念，加強(qiáng)應(yīng)急法治宣傳教育，構(gòu)建科學(xué)高效有序的應(yīng)急法治體系。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的價(jià)值

一般意義上，法治即依法律而治，是一種常態(tài)下的社會(huì)治理范式。構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治體系既是我國(guó)對(duì)世界公共衛(wèi)生法治理論的貢獻(xiàn)，也是我國(guó)進(jìn)一步走向國(guó)際法治和全球治理中心的重要體現(xiàn)[1]。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命?！痹诳箵粜鹿诜窝滓咔檫^(guò)程中，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的價(jià)值主要體現(xiàn)在：從首要價(jià)值全面貫徹落實(shí)國(guó)家決策部署，到宏觀價(jià)值維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定和微觀價(jià)值保障公民基本權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)值——推進(jìn)法治體系建設(shè)。

(一)貫徹落實(shí)國(guó)家決策部署

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的首要價(jià)值是全面落實(shí)國(guó)家應(yīng)急管理決策部署。一方面，應(yīng)急法治是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》提出，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，著力實(shí)現(xiàn)越是工作重要、事情緊急越要堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格依法實(shí)施應(yīng)急舉措，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)。可見，法治政府建設(shè)的行政邏輯之一是運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，同時(shí)在處置突發(fā)事件中不斷推動(dòng)法治政府建設(shè)。另一方面，應(yīng)急法治是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國(guó)家治理是指運(yùn)用國(guó)家制度管理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面社會(huì)事務(wù)。國(guó)家治理可以從治理體系和治理能力兩個(gè)方面理解：治理體系是指各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，側(cè)重于指靜態(tài)的制度；治理能力是指管理社會(huì)的能力，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的管理。國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力是相輔相成的有機(jī)整體，只有具備完善的國(guó)家治理體系，才能不斷提高國(guó)家治理能力；也只有不斷提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。應(yīng)急法治是國(guó)家治理重大突發(fā)事件的重要手段及法律機(jī)制，其從體系建設(shè)及能力提升方面促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

(二)維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定

應(yīng)急法治的宏觀價(jià)值體現(xiàn)為維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。因?yàn)樵谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生過(guò)程中，容易出現(xiàn)或引發(fā)各種社會(huì)矛盾。如果不對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行提前防范或社會(huì)矛盾出現(xiàn)后進(jìn)行及時(shí)化解，就會(huì)產(chǎn)生更多社會(huì)矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)社會(huì)割裂或動(dòng)蕩，從而影響或減損防控疫情、抗擊災(zāi)害的效果，危及國(guó)家和社會(huì)安全穩(wěn)定。在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，將社會(huì)矛盾的防范和化解納入國(guó)家應(yīng)急治理范疇，并通過(guò)法治化路徑，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系以及更加完善的治理模式，對(duì)于有效防范和化解社會(huì)矛盾、抗擊重大風(fēng)險(xiǎn)以及維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。另外，應(yīng)急法治強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)急治理，通過(guò)建立應(yīng)急治理聯(lián)合體，建立更加穩(wěn)定的社會(huì)安全共同體。應(yīng)急法治內(nèi)容不僅包括行政應(yīng)急權(quán)力的行使及約束，還包括有關(guān)組織和個(gè)人等社會(huì)力量的主動(dòng)配合。應(yīng)急法治可以推動(dòng)建立“社區(qū)+物業(yè)+自治委員會(huì)”“干部+黨員+群眾”“網(wǎng)格員+志愿者+群眾”等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而形成“應(yīng)急治理共同體”。

(三)保障公民基本權(quán)利

應(yīng)急法治的微觀價(jià)值是保障公民基本權(quán)利，即保障人民群眾生命健康安全。習(xí)近平總書記指出：“生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是責(zé)任?！庇袑W(xué)者指出，針對(duì)新冠肺炎疫情，應(yīng)急法治實(shí)為依法防控疫情，這不僅是對(duì)人的尊重、對(duì)生命的尊重、對(duì)健康的尊重，本質(zhì)上也是對(duì)人民的敬畏、對(duì)大自然的敬畏[2]。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室在《為贏得疫情防控勝利提供法治保障和服務(wù)》一文中提出，生命健康權(quán)是公民基本的憲法權(quán)利，保護(hù)公民的生命健康權(quán)是國(guó)家實(shí)體的重要責(zé)任。以人民為本體現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中, 就是要把確保人民群眾生命安全和身體健康放在第一位[3]。2020年2月，《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見》出臺(tái)，對(duì)保障人民群眾生命健康安全從立法、司法、執(zhí)法、守法、法治監(jiān)督等方面作出系統(tǒng)安排。事實(shí)上，應(yīng)急法治的微觀價(jià)值要服從于宏觀價(jià)值，亦即微觀價(jià)值要受到一定限制。因此，應(yīng)急法治在落實(shí)國(guó)家治理政策過(guò)程中，為維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，有時(shí)會(huì)限制公民的權(quán)利。應(yīng)急狀態(tài)下的公民權(quán)利要受到適當(dāng)限縮，以服從抗擊疫情的大局，接受公權(quán)力機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮，承擔(dān)必要的容忍義務(wù)。應(yīng)急狀態(tài)下的法治呈現(xiàn)公權(quán)力擴(kuò)張、部分私權(quán)利受限的特點(diǎn),但是對(duì)私權(quán)利的限制必須堅(jiān)持人道主義底線,不能突破保障基本人權(quán)的原則限制, 過(guò)分壓縮私權(quán)利的行使空間[4]?？梢?，應(yīng)急法治既有保障公民基本權(quán)利的價(jià)值內(nèi)涵，同時(shí)也具有適度讓位于維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的價(jià)值外延，此處的“度”以保障公民基本人權(quán)為底限。

(四)推進(jìn)法治體系建設(shè)

應(yīng)急法治是我國(guó)法治體系的重要組成部分，特別是在重大疫情下，應(yīng)急法治的價(jià)值更加凸顯。應(yīng)急法治通過(guò)建立并完善應(yīng)急法律體系，從而進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)法治體系建設(shè)。黨的十八大四中全會(huì)將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系作為全面依法治國(guó)的總目標(biāo)，并將建設(shè)完備的法律規(guī)范體系作為首要環(huán)節(jié)?！吨醒肴嬉婪ㄖ螄?guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見》明確要求完善疫情防控相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要著力完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，改革完善疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系，健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平?！薄度嗣袢?qǐng)?bào)》評(píng)論員在《提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平》一文中指出，要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障[5]。可見，應(yīng)急法治體系既包括應(yīng)急法律體系，也包括應(yīng)急治理具體制度及措施，具體包括疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系、應(yīng)急物資保障體系及重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度等。因此，必須圍繞疫情防控這一重大公共衛(wèi)生事件，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建更加完備的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法治體系。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的困境

新冠肺炎疫情不僅是一場(chǎng)危機(jī)，更是一場(chǎng)考驗(yàn)。不僅是對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和身體健康安全的考驗(yàn)，也是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治的考驗(yàn)，更是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的重大考驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出：“要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力保障?！毙鹿诜窝滓咔榘l(fā)生以來(lái)，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治建設(shè)取得一定進(jìn)展，如修改《動(dòng)物防疫法》、制定《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》、出臺(tái)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》等，但在立法、執(zhí)法、司法和普法等方面仍然面臨一定的困境，如應(yīng)急法律體系不健全、應(yīng)急執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、應(yīng)急司法服務(wù)不精準(zhǔn)、應(yīng)急法治宣傳不到位等。

(一)應(yīng)急法律體系不健全

自“非典”和汶川地震后，我國(guó)不斷強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急法治建設(shè)，在制度層面形成包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》為主體的法律和政策框架。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系不健全問(wèn)題仍然存在，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是緊急狀態(tài)法缺失。緊急狀態(tài)法既可以適用于緊急狀態(tài)，也可以適用于突發(fā)事件，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系中具有全局性、基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性的法律制度。目前，美國(guó)、英國(guó)、意大利、日本、俄羅斯、加拿大等國(guó)家已經(jīng)制定緊急狀態(tài)法，但我國(guó)尚未啟動(dòng)這項(xiàng)立法工作，導(dǎo)致緊急狀態(tài)下政府權(quán)力配置與公民權(quán)利保護(hù)、常態(tài)法治與應(yīng)急法治之間矛盾解決缺乏重要依據(jù)。二是直接立法位階較低。目前，針對(duì)性、操作性、運(yùn)用面較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接立法主要為《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等，但其作為行政法規(guī)或者部門規(guī)章在法律體系中的位階較低，在社會(huì)協(xié)同、公眾參與應(yīng)急管理時(shí)往往難以有效發(fā)揮作用[6]。三是部分法律規(guī)范質(zhì)量不高。如《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均有條文涉及各級(jí)政府職責(zé)分工的問(wèn)題，但是缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而且應(yīng)對(duì)突發(fā)情況時(shí)地方政府的權(quán)限不夠[7]；再如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》均有征用財(cái)產(chǎn)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但關(guān)于征用程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有進(jìn)一步明確，導(dǎo)致法律規(guī)范體系性不夠。

(二)應(yīng)急執(zhí)法尺度不統(tǒng)一

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律和政策的落實(shí)主要通過(guò)應(yīng)急執(zhí)法行為實(shí)現(xiàn)，但我國(guó)部分地方政府及其有關(guān)部門在實(shí)施應(yīng)急執(zhí)法行為時(shí)仍然存在尺度不統(tǒng)一的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，信息上報(bào)與信息披露在時(shí)間上不統(tǒng)一。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)”可以發(fā)布預(yù)警。但從實(shí)踐看，除臺(tái)風(fēng)預(yù)警外，很少有地方政府行使這個(gè)權(quán)力。信息上報(bào)與信息披露的及時(shí)性是疫情防控的基礎(chǔ)和屏障。在新冠肺炎疫情早期，由于信息上報(bào)與信息披露時(shí)間掌控上經(jīng)驗(yàn)不足，致使一些地方錯(cuò)過(guò)防控疫情絕佳時(shí)機(jī)，一定程度上影響疫情防控效果，也極大地影響執(zhí)法效率。另一方面，行政隔離措施不統(tǒng)一。在“非典”和新冠肺炎疫情期間，隔離治療、隔離醫(yī)學(xué)觀察、隔離控制以及居家隔離是常用的疫情防控措施，但在隔離措施適用中引發(fā)的矛盾糾紛也較多，究其原因在于我國(guó)《行政強(qiáng)制法》沒有對(duì)行政隔離作出統(tǒng)一規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中，隔離對(duì)象的范圍沒有統(tǒng)一，有的限于傳染病病人、病原攜帶者和疑似病人，有的則擴(kuò)大到密切接觸者，而且不同對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致執(zhí)行中的隨意性[8]；同種情形的隔離時(shí)間不統(tǒng)一，各級(jí)政府對(duì)來(lái)自同一風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員的隔離時(shí)間有不同規(guī)定，甚至不同級(jí)別政府之間、政府與單位之間、政府與社區(qū)之間的規(guī)定都不統(tǒng)一，以致于新冠肺炎疫情期間不少地方出現(xiàn)隔離時(shí)間層層加碼的問(wèn)題。

(三)應(yīng)急司法服務(wù)不精準(zhǔn)

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，容易因權(quán)利沖突引發(fā)諸多社會(huì)矛盾，如信息發(fā)布權(quán)與公民言論自由、知情權(quán)與隱私權(quán)、防控限制措施與公民人身自由、應(yīng)急物資稀缺與借機(jī)謀利等方面都存在沖突。受“被動(dòng)司法”傳統(tǒng)理念的影響，我國(guó)司法機(jī)關(guān)遵循“不告不理”的原則，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在處置以上突發(fā)事件所引發(fā)的社會(huì)矛盾中，尚未形成精準(zhǔn)有效的解決機(jī)制。如在新冠肺炎疫情發(fā)生初期，由于對(duì)網(wǎng)上訴訟服務(wù)理念、設(shè)施和技術(shù)重視不夠，一些法院案件沒有得到及時(shí)處理，對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)以及民營(yíng)企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來(lái)不利影響。同時(shí)，對(duì)于政府的行政應(yīng)急行為而言，盡管在一定范圍和程度上會(huì)影響公民的合法權(quán)益，但受到行政訴訟受案范圍的限制，該行為很難受到司法審查，原因在于目前行政訴訟受案范圍尚局限于常態(tài)下的具體行政行為[9]。2022年1月初，河南省某市人民法院、人民檢察院、公安局、司法局聯(lián)合發(fā)布疫情防控措施，加強(qiáng)對(duì)人員車輛的管控，明確“足不出戶”“車不上路”“店不經(jīng)營(yíng)”以及違反公告追究法律責(zé)任等。該公告出臺(tái)后便受到質(zhì)疑：一是上述機(jī)關(guān)是否有權(quán)力發(fā)布這類性質(zhì)公告，是否應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾鳛榘l(fā)布主體；二是規(guī)定違反公告將被追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任是否合法，是否有法律制度依據(jù)。事實(shí)上，發(fā)布行政應(yīng)急措施行為很難啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)的直接審查，只有在行政訴訟中依靠規(guī)范性文件附帶審查制度才能解決這一問(wèn)題。可見，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，應(yīng)急司法服務(wù)的精準(zhǔn)性還需要進(jìn)一步提高，以加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急社會(huì)矛盾的處置和應(yīng)急行政行為的司法監(jiān)督。

(四)應(yīng)急法治宣傳不到位

法治宣傳是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分，其重在法治觀念的啟蒙、法治知識(shí)的普及和法治精神的培養(yǎng)?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確規(guī)定，要加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法治宣傳教育和法律服務(wù)。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)急法治宣傳教育作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過(guò)法治宣傳引導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公民等各類主體運(yùn)用法治思維和法治方式處理矛盾和沖突；二是發(fā)揮保障性作用，通過(guò)法治宣傳使各類主體明確權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從而減少發(fā)生違法犯罪行為，以維護(hù)良好的社會(huì)秩序。可以說(shuō)，應(yīng)急法治的末端是法治宣傳，法治宣傳是否到位直接影響應(yīng)急法治的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，要加大對(duì)《刑法》《治安管理處罰法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》等法律的宣傳。遺憾的是，我國(guó)在應(yīng)急法治宣傳教育方面還未出臺(tái)國(guó)家層面的專門法律制度，全國(guó)也僅有黑龍江、福建、山東、遼寧等10個(gè)省份制定了法治宣傳教育條例，而且這些條例大都沒有對(duì)突發(fā)事件中法治宣傳教育作出專門規(guī)定。實(shí)踐中，應(yīng)急法治宣傳不到位還體現(xiàn)為沒有形成比較成熟的應(yīng)急法治宣傳工作機(jī)制，缺乏經(jīng)費(fèi)、人員、平臺(tái)、技術(shù)方面保障，法治宣傳工作存在部署不細(xì)、聯(lián)動(dòng)不夠、途徑狹窄、內(nèi)容單一等問(wèn)題，很難讓受眾對(duì)憲法及其他法律法規(guī)知識(shí)有系統(tǒng)的了解。尤其是新冠肺炎疫情期間，部分政府在通告中強(qiáng)調(diào)追究法律責(zé)任，導(dǎo)致公民產(chǎn)生恐慌情緒，甚至對(duì)疫情信息“以訛傳訛”，對(duì)疫情防控工作造成不利影響。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件法治體系的構(gòu)建

兩年來(lái)，多種變異新冠病毒相繼出現(xiàn)給世界各國(guó)疫情防控增加許多不確定因素，而且不斷出現(xiàn)的疫情反彈更增加疫情防控的負(fù)擔(dān)。面對(duì)愈加復(fù)雜嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)用法治思維和法治方式解決疫情防控中的突出問(wèn)題，建立更加完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法治體系，做到“依法防控”“依法管制”。按照習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上的要求，越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作[10]。

(一)完善應(yīng)急法律規(guī)范體系

有學(xué)者指出，在法治社會(huì)，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的失序狀態(tài)，修復(fù)國(guó)家治理體系存在的漏洞和短板，最有效的途徑無(wú)疑是革新現(xiàn)有法律，重建適應(yīng)性法律秩序，通過(guò)法律規(guī)范體系的變革恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序[11]。其一，修改現(xiàn)有的法律制度。加快評(píng)估和修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步完善各類突發(fā)事件預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)對(duì)處置、恢復(fù)重建、社會(huì)動(dòng)員、媒體溝通、隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急保障等方面的法律制度及配套規(guī)定。其二，制定緊急狀態(tài)法。在疫情防控中，部分管制措施已經(jīng)限制公民的人身自由等基本權(quán)利，超出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求范圍，由此引發(fā)一些矛盾和沖突。為解決這一問(wèn)題，全國(guó)20余省市人大常委會(huì)相繼進(jìn)行疫情防控應(yīng)急立法，其中包括授權(quán)政府采取臨時(shí)管制措施、增設(shè)公民管制義務(wù)等，但這屬于應(yīng)急性的臨時(shí)立法，且立法位階不高，不能在法律層面得到確認(rèn)和規(guī)制，從而受到合法性質(zhì)疑。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定緊急狀態(tài)法，構(gòu)建更加完善的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控應(yīng)急法律體系。在立法內(nèi)容上，一方面賦予政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管制權(quán)，使其能夠運(yùn)用手中權(quán)力及時(shí)化解矛盾和沖突；另一方面，在一定范圍內(nèi)限制政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管制權(quán)，防止政府管制權(quán)失控。同時(shí)，設(shè)立緊急采購(gòu)制度。由于我國(guó)沒有應(yīng)急采購(gòu)法律法規(guī)和部門規(guī)章，導(dǎo)致新冠肺炎疫情期間很多公共采購(gòu)機(jī)構(gòu)面臨法律依據(jù)不足、采購(gòu)方式無(wú)所適從、供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)缺失、響應(yīng)速度慢等問(wèn)題，所以應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)對(duì)重大疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急采購(gòu)制度。其三，完善應(yīng)急預(yù)案規(guī)范體系。大量較低位階的規(guī)范性文件，特別是應(yīng)急預(yù)案本質(zhì)上是各種應(yīng)急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案[12]。目前的國(guó)家和省級(jí)預(yù)案創(chuàng)制補(bǔ)充大量法律規(guī)范，彌補(bǔ)了立法缺陷，事實(shí)上已使預(yù)案本身異化為應(yīng)急法律體系的一部分[13]。應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件構(gòu)成應(yīng)急法律體系中位階最低、數(shù)量最多、執(zhí)行力最強(qiáng)的重要組成部分，并且應(yīng)急預(yù)案等規(guī)范性文件可能會(huì)迎來(lái)法律化的升級(jí)過(guò)程。因此，完善應(yīng)急預(yù)案規(guī)范體系，實(shí)際上是構(gòu)建系統(tǒng)完備的應(yīng)急法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)，一方面應(yīng)當(dāng)從拓寬應(yīng)急法律規(guī)范性文件向應(yīng)急法律制度轉(zhuǎn)化，另一方面應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急法律規(guī)范體系的內(nèi)部要素。

(二)提升應(yīng)急行政執(zhí)法能力

在疫情防控過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)提升應(yīng)急行政執(zhí)法能力。其一，完善信息上報(bào)和信息披露制度。從以下兩個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：一方面，賦予地方政府更大的自主權(quán)。只有賦予地方政府更多更大的自主權(quán)，才能使地方政府根據(jù)地方具體實(shí)際作出準(zhǔn)確判斷，從而解決具體實(shí)際問(wèn)題，達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，賦予公民更大的言論自由權(quán)。在我國(guó)傳統(tǒng)治理模式下，一些地方政府或部門總是害怕公眾知道真實(shí)情況后會(huì)影響社會(huì)安定，導(dǎo)致失去提前警示公眾的機(jī)會(huì)。疫情防控信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)披露，以便社會(huì)公眾及時(shí)把握疫情情況和有效防控；同時(shí)，允許公民對(duì)疫情防控信息進(jìn)行傳播，以暢通和擴(kuò)大信息傳播渠道。其二，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件行政隔離制度。根據(jù)現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政強(qiáng)制措施種類包括：限制公民人身自由，查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，扣押財(cái)物，凍結(jié)存款、匯款，其他行政強(qiáng)制措施。行政隔離措施屬于限制公民人身自由的一種措施，并不是一種單獨(dú)的強(qiáng)制措施，而《行政強(qiáng)制法》沒有針對(duì)行政隔離的相關(guān)規(guī)定，所以極易產(chǎn)生紛爭(zhēng)。因此，在疫情防控中，行政隔離措施可以作為一種常用防控措施以及一種單獨(dú)的行政強(qiáng)制措施，且明確規(guī)定隔離的權(quán)限與分工、適用范圍、條件、方式、程序、最低保障、救濟(jì)機(jī)制以及隔離費(fèi)用承擔(dān)等內(nèi)容。正如學(xué)者指出的那樣，從應(yīng)急法治的特性出發(fā)，在保障行政效率前提下應(yīng)建立嚴(yán)格的行政隔離程序，同時(shí)建立合理的行政隔離費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制，以財(cái)政承擔(dān)為主、被隔離人員承擔(dān)為輔[14]。其三，推進(jìn)公正、精準(zhǔn)的執(zhí)法。在具體執(zhí)法過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單套用、機(jī)械執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，還要結(jié)合公共安全和應(yīng)急管理方面實(shí)際情況，綜合考慮適用法律情境進(jìn)行有效執(zhí)法，從而提高法治的威懾力。同時(shí)，要防止過(guò)度執(zhí)法，不能超越法律限度侵犯公民權(quán)益，從而違背法律的初衷。要提高執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，正確運(yùn)用“自由裁量權(quán)”，進(jìn)行精準(zhǔn)執(zhí)法。

(三)轉(zhuǎn)變應(yīng)急司法服務(wù)理念

為提升應(yīng)急法治的司法服務(wù)質(zhì)量，要轉(zhuǎn)變應(yīng)急司法服務(wù)理念，在應(yīng)急事項(xiàng)上從“被動(dòng)司法”向“主動(dòng)司法”轉(zhuǎn)變，在理論研究上從“司法克制主義”向“司法能動(dòng)主義”轉(zhuǎn)變?！八痉軇?dòng)主義”要求司法機(jī)關(guān)在面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的積極行政時(shí)，不能固守傳統(tǒng)的刻板、機(jī)械的嚴(yán)格規(guī)則主義的牢圄，而應(yīng)該增加其能動(dòng)性[15]。同時(shí)，擴(kuò)大司法審查范圍，增強(qiáng)司法審查力度。司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《動(dòng)物防疫法》等疫情防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)，充分運(yùn)用司法資源及手段，及時(shí)辦理各類案件，有效化解矛盾糾紛。尤其是針對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后容易出現(xiàn)的物資緊缺問(wèn)題，要依法懲治防疫物資囤積居奇、制假售假、哄抬價(jià)格、哄搶截留等行為，暢通物資供應(yīng)渠道。在行政應(yīng)急行為司法審查上，應(yīng)當(dāng)奉行“司法能動(dòng)主義”，貫徹堅(jiān)持“人民主體地位”的應(yīng)急法治原則，擴(kuò)大受案范圍，降低準(zhǔn)入門檻，為人民群眾提供充分的權(quán)利救濟(jì)途徑。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急法治宣傳教育

加強(qiáng)應(yīng)急法治宣傳教育除規(guī)定常態(tài)化工作機(jī)制外，還需要明確重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的法治宣傳教育應(yīng)對(duì)之策。其一，實(shí)行“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法宣傳責(zé)任制，加強(qiáng)輿情跟蹤研判，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)媒體管控，推動(dòng)落實(shí)主體責(zé)任、主管責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任。其二，將應(yīng)急知識(shí)及相關(guān)法律法規(guī)的普及宣傳融入法治實(shí)踐全過(guò)程，并列入法治宣傳教育內(nèi)容中。應(yīng)急知識(shí)及相關(guān)法律法規(guī)普及工作是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作的重中之重，不僅要增強(qiáng)公務(wù)人員應(yīng)急法治的宣傳意識(shí)，而且要加強(qiáng)對(duì)普通民眾應(yīng)急法律的宣傳與培訓(xùn)。其三，劃清和界定輿論宣傳的合法與非法界線，列出輿論宣傳“負(fù)面清單”，并確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)輿情法律判斷標(biāo)準(zhǔn)，為公民言論提供自由的空間。