婁 成 彬

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

引 言

“治理”已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)中最常用的術(shù)語(yǔ)之一，廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展的研究中。治理“是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理”[1]，包含著各種公共機(jī)構(gòu)或個(gè)人管理其共同事務(wù)的方式。在大多數(shù)情況下，治理往往是通過(guò)正式的國(guó)家行為和程序產(chǎn)生。當(dāng)今，政策問(wèn)題日益復(fù)雜，很多國(guó)家在治理方面都會(huì)面臨一定的困難與挑戰(zhàn)，政策參與者之間的相互依賴(lài)性日益增強(qiáng)。傳統(tǒng)單邊的自上而下的治理形式正在逐漸被多邊治理形式所補(bǔ)充和替代，新興的現(xiàn)實(shí)多元主義傾向于將非政府行為者視為獨(dú)立的壓力團(tuán)體來(lái)爭(zhēng)奪對(duì)公共政策的影響力，政府則聚集多元需求并將其轉(zhuǎn)化為有效的政策結(jié)果和合法的政策產(chǎn)出。

我們正在經(jīng)歷從管理到治理的轉(zhuǎn)變，因此需要更多地關(guān)注非正式的團(tuán)體機(jī)構(gòu)和治理過(guò)程。利益相關(guān)的行動(dòng)者在相對(duì)制度化的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)作形成治理網(wǎng)絡(luò)，并在等級(jí)制度的背景下促進(jìn)自我監(jiān)管與政策制定。當(dāng)前的治理網(wǎng)絡(luò)兼具復(fù)雜性和碎片化，衍生出許多新出現(xiàn)的問(wèn)題并增加了治理的難度。國(guó)家的作用在發(fā)生變化，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方式也在改變，這促使我們不斷地修正實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的觀(guān)點(diǎn)和理論。從國(guó)家權(quán)力配置與運(yùn)作的不同向度來(lái)探討國(guó)家治理的理論邏輯，有助于我們厘清不同的治理模式，進(jìn)一步深化治理理論并推進(jìn)國(guó)家治理研究。

一、國(guó)家治理中的權(quán)力運(yùn)行向度分析

權(quán)力是政治學(xué)中的一個(gè)核心概念，而治理與權(quán)力有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，探索權(quán)力運(yùn)行的不同方式對(duì)于理解治理十分重要。然而，許多治理方法往往忽視了權(quán)力的核心作用。方法論上的個(gè)人主義和理性選擇理論的發(fā)展將權(quán)力基礎(chǔ)研究的興趣轉(zhuǎn)移了，淡化了政治沖突和權(quán)力斗爭(zhēng)的作用。治理是在制度化的環(huán)境中進(jìn)行的集體決策，其中眾多具有不同目的和資源的行動(dòng)者不斷地參與到政治和權(quán)力斗爭(zhēng)之中，對(duì)政策的產(chǎn)出產(chǎn)生直接或間接的影響。權(quán)力存在于眾多公共和私人行為者之間的協(xié)商互動(dòng)中，這些行為者的目的是影響集體決策，所以治理過(guò)程涉及復(fù)雜的權(quán)力博弈。“有效的治理必然取決于網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)、精細(xì)化的治理技巧與專(zhuān)業(yè)化的治理技術(shù)?！盵2]治理中有多個(gè)行動(dòng)者和組織參與在各級(jí)政府中，其中涉及各方復(fù)雜的相互關(guān)系，難以通過(guò)任何單一的政府或組織進(jìn)行管理，所以治理包含了多個(gè)維度。掌握治理中的權(quán)力特征，對(duì)于理解政策領(lǐng)域的相互影響以及傳統(tǒng)政府治理形式在內(nèi)的社會(huì)政治背景十分重要。

國(guó)家治理中有縱向和橫向分權(quán)的維度，也包含復(fù)雜的、縱橫交錯(cuò)的互動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)。縱向的權(quán)力關(guān)系主要是央地關(guān)系以及地方各層級(jí)之間的關(guān)系。一個(gè)國(guó)家縱向權(quán)力配置模式的選擇受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理、民族等因素的影響?！叭绾涡纬蓹?quán)界清晰、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的縱向權(quán)力配置體系，是建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系、提高國(guó)家治理能力的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！盵3]橫向權(quán)力關(guān)系主要是國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民以及行政、立法、司法等相互關(guān)系?！跋啾扔诳v向權(quán)力關(guān)系，橫向權(quán)力關(guān)系存在更大程度的政治哲學(xué)所言之自然狀態(tài)屬性，因而矛盾與問(wèn)題也更多?！盵4]所以應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)橫向權(quán)力關(guān)系的合作與規(guī)制。對(duì)權(quán)力的最初研究往往與正式政府機(jī)構(gòu)和行為有關(guān)，政府、議會(huì)、政黨通常被稱(chēng)為精英統(tǒng)治的組織，他們掌握著各種資源和權(quán)力，直接影響公共決策的全過(guò)程。治理通常被描述為一個(gè)實(shí)用的解決問(wèn)題的過(guò)程，甚至可以被視為一種特殊的權(quán)力作用形式，旨在塑造與規(guī)范行動(dòng)者。

國(guó)家治理中充斥著政治沖突和權(quán)力斗爭(zhēng)，而互動(dòng)治理的安排旨在尋求消除彼此不可調(diào)和的矛盾和斗爭(zhēng)。治理網(wǎng)絡(luò)的研究認(rèn)識(shí)到政治沖突、資源不對(duì)稱(chēng)和權(quán)力博弈的存在，資源相互依賴(lài)和新興的制度規(guī)則傾向于將利益相關(guān)方整合在一個(gè)共同的框架內(nèi)，并使各方接受普遍的規(guī)則。在關(guān)于具體決策制定和執(zhí)行的矛盾與沖突中權(quán)力行使比較頻繁，社會(huì)和政治行動(dòng)者積極參與到互動(dòng)治理領(lǐng)域中，尋求影響集體決策以追求自身利益。分析互動(dòng)治理領(lǐng)域參與者的關(guān)系結(jié)構(gòu)需要考慮不同角色在系統(tǒng)中的權(quán)力關(guān)系，治理中的權(quán)力運(yùn)行直接影響社會(huì)和政治環(huán)境，以及塑造各級(jí)政府的決定。社會(huì)和政治行動(dòng)者在互動(dòng)治理領(lǐng)域的權(quán)力關(guān)系是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行觀(guān)點(diǎn)的重要補(bǔ)充，互動(dòng)治理的權(quán)力既包括聯(lián)合行動(dòng)和社會(huì)監(jiān)管能力，也包括影響政府決策和監(jiān)管的能力。不同國(guó)家對(duì)特定治理策略的選擇、制定和實(shí)現(xiàn)各有不同，如中西政體與政道政治分析的異同?！拔鞣秸苋丝紤]最多的是政體或政治的形式，而中國(guó)的歷代先哲則專(zhuān)注于政治體制運(yùn)作的目標(biāo)與途徑。”[5]西方學(xué)者熱衷于“現(xiàn)代民主國(guó)家的制度性規(guī)則和實(shí)踐運(yùn)作方式的探討，分析不同制度類(lèi)型國(guó)家在公共政策領(lǐng)域的治理績(jī)效”[6]。而就我國(guó)的國(guó)家治理而言，需要明晰政府權(quán)力運(yùn)作的具體情境，以我國(guó)的“治理實(shí)踐和權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提和中心，既要從縱向上分析因條條關(guān)系而產(chǎn)生的層級(jí)性治理問(wèn)題，又要從橫向上研究因政府與社會(huì)的共生而產(chǎn)生的社會(huì)治理問(wèn)題”[7]。在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域中，“西方模式與中國(guó)模式將在‘互動(dòng)’的過(guò)程中不斷發(fā)生‘磨合’，而且互動(dòng)的領(lǐng)域?qū)⒉粩鄶U(kuò)大，從傳統(tǒng)領(lǐng)域向新興領(lǐng)域拓展，西方模式與中國(guó)模式‘互動(dòng)’與‘磨合’并存的趨勢(shì)將在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在?！盵8]

互動(dòng)治理領(lǐng)域往往是多層、異質(zhì)和復(fù)雜的，我們需要分析和評(píng)估它對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的影響。政府擁有大量的資源，可以應(yīng)用特定的資金計(jì)劃，提供資源并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。通常情況下，政府有權(quán)召集與政策相關(guān)公共和私人行動(dòng)者，能夠在各種治理領(lǐng)域通過(guò)協(xié)商互動(dòng)來(lái)行使權(quán)力，建立或援引一個(gè)特定的互動(dòng)治理過(guò)程的政治和話(huà)語(yǔ)框架，動(dòng)員和指導(dǎo)互動(dòng)式的治理來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。政府也可以通過(guò)改變互動(dòng)領(lǐng)域政策的整體架構(gòu)來(lái)行使治理的權(quán)力，通過(guò)激勵(lì)、擱置、整合或分割“競(jìng)技場(chǎng)”，防止過(guò)于廣泛和復(fù)雜的政策議程造成沖突和障礙。治理領(lǐng)域中的多個(gè)行動(dòng)者之間的權(quán)力運(yùn)行也提醒我們注意權(quán)力行使的局限性與可用的權(quán)力策略，認(rèn)識(shí)治理過(guò)程中權(quán)力支配的特點(diǎn)與掌握不同治理領(lǐng)域影響權(quán)力關(guān)系的各種因素，有助于明晰互動(dòng)治理中權(quán)力分配的形式，從而塑造和影響治理的過(guò)程和結(jié)果。

二、以國(guó)家為中心的縱向治理維度

國(guó)家掌握著權(quán)力和資源，各機(jī)構(gòu)擁有政治權(quán)力和控制權(quán)，以國(guó)家為中心的治理模式往往側(cè)重于垂直方向上各機(jī)構(gòu)之間的相互作用。傳統(tǒng)的縱向治理形式依賴(lài)于自上而下實(shí)施權(quán)威，中央政府和地方政府之間關(guān)系的分析在很大程度上側(cè)重于正式的憲法授權(quán)方面。縱向治理可以是中央政府與地方政府的上下互動(dòng)的過(guò)程，同時(shí)也可以指城市與社區(qū)組織或非正式網(wǎng)絡(luò)之間的垂直方向的關(guān)系。在縱向治理中，通常是調(diào)節(jié)地方政府與中央政府之間的互動(dòng)關(guān)系，特定的垂直治理形式經(jīng)常由不同層面的政治機(jī)構(gòu)組成，定義治理過(guò)程的規(guī)則保證社會(huì)行動(dòng)者參與國(guó)家活動(dòng)。傳統(tǒng)的縱向治理通常側(cè)重于機(jī)構(gòu)之間的正式層面的關(guān)系，關(guān)于政策制定和實(shí)施的描述也都是基于自上而下的單邊互動(dòng)模型，政策理念和資源在制度體系中上下流動(dòng)，但有時(shí)也會(huì)繞過(guò)特定層面。

縱向治理中的一種更具互動(dòng)式的方式是多層級(jí)的治理，因?yàn)樗鼜V泛的參與群體，開(kāi)放了機(jī)構(gòu)之間的層級(jí)互動(dòng)關(guān)系。等級(jí)制度明確下屬機(jī)構(gòu)遵循上級(jí)的指令和決策，事實(shí)上機(jī)構(gòu)之間經(jīng)常進(jìn)行協(xié)商和互動(dòng)，政策也經(jīng)常以自下而上的方式演變。國(guó)家行政中心和地方政府之間有各自的任務(wù)和職能劃分，更具體的安排有所不同，反映了一個(gè)國(guó)家縱向權(quán)力分配的性質(zhì)。這些安排定義了國(guó)家機(jī)構(gòu)的正式角色以及這些角色之間的相互關(guān)系，一個(gè)重要方面是各級(jí)機(jī)構(gòu)之間管轄權(quán)的重疊程度。在不同的背景下，各級(jí)政策部門(mén)在任務(wù)和管轄權(quán)方面的重疊程度表現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性的差異。當(dāng)中央政府和地方政府在某一特定政策領(lǐng)域有明顯的重疊時(shí)，那么地方政府就不會(huì)有較大的自由裁量權(quán)。在地方自治有限的背景下，高度重疊的管轄權(quán)減少了城市的自治水平，可能會(huì)影響它們的縱向治理，地方政府在治理中所需的自由裁量權(quán)方面的缺失一定程度上限制了他們參與治理的能力。在地方自治權(quán)較強(qiáng)的情況下，地方政府對(duì)其資源和服務(wù)有一定程度的控制不那么受規(guī)則的約束，所以治理能力可能更強(qiáng)。它們可以獨(dú)立決定在哪些政策部門(mén)創(chuàng)建新的治理形式，在這種類(lèi)型的系統(tǒng)中更能吸引更多的合作伙伴。

多層級(jí)的治理往往是包括至少兩個(gè)層面上的行動(dòng)者和機(jī)構(gòu)的治理過(guò)程，行動(dòng)者的行動(dòng)范圍在不同層次結(jié)構(gòu)交互治理，很多主要問(wèn)題常常會(huì)在更高的層面得到解決。任何特定層面的治理都需要考慮各機(jī)構(gòu)受到制度安排限制的程度，行為者在不同機(jī)構(gòu)層面進(jìn)行互動(dòng)，所以治理的嵌入與各個(gè)級(jí)別的機(jī)構(gòu)都有很大關(guān)聯(lián)。在某種程度上，多層級(jí)的治理過(guò)程中所涉及級(jí)別的數(shù)量往往不能預(yù)先確定，多個(gè)機(jī)構(gòu)參與的治理過(guò)程也意味著很難預(yù)測(cè)其中所涉及的級(jí)別數(shù)量。作為一種垂直組織起來(lái)的過(guò)程，它的特征也在間隔層面的行為者之間直接發(fā)生相互作用，從而模糊了傳統(tǒng)政府間關(guān)系中管轄權(quán)、從屬和控制的特點(diǎn)。

從政府間關(guān)系的角度來(lái)看，多層級(jí)治理的重點(diǎn)是處理的問(wèn)題和程序，在政治和行政權(quán)威方面與傳統(tǒng)的政府間關(guān)系形成了鮮明的對(duì)比。“縱向間政府的職權(quán)劃分、上下級(jí)關(guān)系以及是否擁有地方自治權(quán)力等，都會(huì)影響政府對(duì)社會(huì)的介入方式，并最終影響社會(huì)的治理格局?！盵9]憲法為中央和地方機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系設(shè)定了規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了政治制度的正式結(jié)構(gòu)，而政府間的關(guān)系也隨著政治議程的變化和各級(jí)機(jī)構(gòu)在解決社會(huì)問(wèn)題方面所扮演的角色不斷變化。關(guān)于我國(guó)當(dāng)代央地關(guān)系的分析與討論，也“常常陷于制度、文本規(guī)定與實(shí)踐、行動(dòng)之間的沖突與矛盾之中”[10]。以往政府間關(guān)系視角的縱向治理強(qiáng)調(diào)了不同層次機(jī)構(gòu)之間正式憲法授權(quán)的關(guān)系，而日益增加的社會(huì)復(fù)雜性和地方政府的專(zhuān)業(yè)化，則意味著自上而下的政策指導(dǎo)模式面臨來(lái)自下面的阻力越來(lái)越大，縱向治理的實(shí)踐也正變得越來(lái)越交互化。

三、多機(jī)構(gòu)聯(lián)合的橫向治理維度

橫向治理是在治理網(wǎng)絡(luò)中縱向治理層級(jí)中的水平治理維度，更廣義的理解也可以是國(guó)家機(jī)構(gòu)與非國(guó)家機(jī)構(gòu)橫向的聯(lián)合治理。橫向治理往往是由有凝聚力的政治中心在政策執(zhí)行過(guò)程中指導(dǎo)和協(xié)調(diào)附屬組織的行動(dòng)或多機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)合治理。一般居于中心地位的行為體具有整合這些角色所必需的內(nèi)部凝聚力，并有能力有效地調(diào)節(jié)各方行為，而權(quán)力和資源也會(huì)導(dǎo)向這個(gè)政治中心。治理的現(xiàn)實(shí)世界充滿(mǎn)了復(fù)雜性，一些挑戰(zhàn)來(lái)自社會(huì)或國(guó)家內(nèi)部行政體制改革?！霸趪?guó)家和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中，國(guó)家與社會(huì)是相互制約的?；A(chǔ)性權(quán)力是雙向的，政治權(quán)力不僅是國(guó)家對(duì)社會(huì)的外向輻射，公民社會(huì)對(duì)國(guó)家的內(nèi)向輻射也是極其重要的?！盵11]多層級(jí)治理在縱向和橫向上重新定義了傳統(tǒng)政治中心的角色，由很多外力驅(qū)動(dòng)下橫向治理向情境化互動(dòng)發(fā)展。在治理的橫向?qū)用嫔希藗兤毡殛P(guān)注通過(guò)創(chuàng)建自主執(zhí)行機(jī)構(gòu)將政策與運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是橫向維度的治理模式?；诙鄬又卫眢w系不同層級(jí)的創(chuàng)新和實(shí)踐會(huì)得到更多的推廣和支持，“針對(duì)低層級(jí)的試驗(yàn)、創(chuàng)新和最佳實(shí)踐，高層級(jí)的政治引領(lǐng)能有效地對(duì)其加以拓展和推廣。如果較高層級(jí)起到了引領(lǐng)作用，為低層級(jí)提供一些調(diào)整性的金融支持或信息支持，那么就可以在低層強(qiáng)化自身的模范角色，并在同一級(jí)中產(chǎn)生橫向的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、合作或競(jìng)爭(zhēng)?！盵12]

新公共管理的行政改革運(yùn)動(dòng)旨在將政策制定與執(zhí)行分離，在公共行政體系內(nèi)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和功能。市場(chǎng)不僅在私有化、外包和伙伴關(guān)系方面得到廣泛利用，而且還引入公共部門(mén)作為一種資源分配機(jī)制。提供公共服務(wù)的非政府組織激增對(duì)網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系產(chǎn)生了新的需求，這些網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系可以影響市場(chǎng)的規(guī)則。新公共管理也帶來(lái)了新的互動(dòng)形式，公共管理機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)，交換經(jīng)驗(yàn)、意見(jiàn)和資源以降低交易成本，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。政策制定者和執(zhí)行者之間傳統(tǒng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)在某種程度上得到了緩和，但是也形成了公共性?xún)r(jià)值與市場(chǎng)之間的緊張關(guān)系。公共行政機(jī)構(gòu)的非政治化會(huì)對(duì)其治理角色產(chǎn)生影響，因?yàn)楣残姓c市場(chǎng)相比有一些公平性和合法性等與民主價(jià)值相關(guān)的方面。市場(chǎng)化和代理的共同作用可能會(huì)削弱核心執(zhí)行力，廣泛采用新的伙伴關(guān)系模式也會(huì)產(chǎn)生失調(diào)，這些變化會(huì)造成政治的擴(kuò)散。政府以協(xié)調(diào)和問(wèn)責(zé)為代價(jià)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供效益的同時(shí)，也應(yīng)該意識(shí)到公共權(quán)力的擴(kuò)散將導(dǎo)致的一些問(wèn)題，需要重新平衡體系建立新的監(jiān)管和服務(wù)模式。

治理中充滿(mǎn)了各個(gè)行動(dòng)者參與的復(fù)雜過(guò)程，在縱向與橫向治理之間進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分也不是一件容易的事，治理正變得越來(lái)越相互影響?！案H關(guān)系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括縱向府際關(guān)系也包括橫向府際關(guān)系……政府機(jī)制的適應(yīng)性和有效性在很大程度上主要維系于不同層級(jí)的政府及其部門(mén)之間以及同一層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。如果說(shuō)縱向府際關(guān)系關(guān)注的是資源整合，那么橫向府際關(guān)系則傾向于政府之間的協(xié)同合作。”[13]橫向治理并非是一個(gè)清晰的線(xiàn)性過(guò)程，而是各行動(dòng)者之間不斷協(xié)商持續(xù)對(duì)話(huà)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中政策對(duì)象和決策者之間的區(qū)別變得模糊。治理中各機(jī)構(gòu)也并不是十分單一，而是復(fù)雜的多組織體系，不斷變化的權(quán)力和資源為行動(dòng)者獲取資源影響政策提供了新的形式，其中每個(gè)組織都有自己的外部環(huán)境和關(guān)系。各治理主體要適應(yīng)和協(xié)調(diào)政策思想和法律法規(guī)之間的緊張關(guān)系，避免一些組織忽視監(jiān)管存在違規(guī)行為，因此很多治理角色需要重新審視。

四、多元主體協(xié)作的互動(dòng)治理維度

互動(dòng)治理是“一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，具有不同利益的多個(gè)社會(huì)和政治行動(dòng)者在這個(gè)過(guò)程中相互作用，通過(guò)動(dòng)員、交流和部署一系列理念、規(guī)則和資源來(lái)制定、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)”[14]?；?dòng)治理與傳統(tǒng)治理形式有著非常不同的路徑，致力于多元主體共同治理的方式，關(guān)注引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。各行為體在不同層次之間縱橫交錯(cuò)，國(guó)家在互動(dòng)式治理中是決策的幾個(gè)參與者之一，政府雖參與管理但不指揮和控制。雖然很多的治理模式都體現(xiàn)了某種形式的交互性，但互動(dòng)治理提供了一種互動(dòng)的非正式性和情境化視角來(lái)理解政策和制度?！熬蛧?guó)家治理體系中國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系而言，互動(dòng)式治理新范式的興起，超越了發(fā)展政治學(xué)、發(fā)展社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)中既有的新自由主義、新國(guó)家主義和新社群主義舊范式，為政治理論和社會(huì)理論的發(fā)展開(kāi)辟了新的空間?！盵15]

互動(dòng)式治理的決策通過(guò)互動(dòng)過(guò)程做出，與傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的治理形式不同。沒(méi)有一個(gè)單一的行動(dòng)者能夠單獨(dú)解釋當(dāng)代的治理問(wèn)題，政府也不應(yīng)被視為治理中唯一重要的行動(dòng)者，以政府為傾向性的傳統(tǒng)單中心治理形式逐漸演變成多中心的互動(dòng)治理形式?；?dòng)治理中涉及的個(gè)人和團(tuán)體比較廣泛且擁有一定的自主權(quán)，其試圖找尋解決政策問(wèn)題的最好方法，提供一種更有效和民主的治理方式?；?dòng)治理組織間的關(guān)系并非以指揮和控制為特征，他們有共同的信念、相互依賴(lài)并通力合作。互動(dòng)治理是多個(gè)參與者的參與協(xié)調(diào)過(guò)程，其存在于同一制度層面或不同制度層面。在更復(fù)雜的互動(dòng)治理過(guò)程中，縱向和橫向維度同時(shí)存在，共同塑造了治理的過(guò)程和結(jié)果。

我們對(duì)治理的思考在很大程度上受到垂直和水平制度關(guān)系模式的影響，這兩個(gè)維度固然很重要，但是互動(dòng)治理賦予了行動(dòng)者不同的角色和資源，多層面的相互作用并沒(méi)有嚴(yán)格的層次結(jié)構(gòu)之分，這也揭示了正式或非正式互動(dòng)的復(fù)雜模式，提供了更多的交互治理手段?；?dòng)治理領(lǐng)域并不是行動(dòng)者爭(zhēng)奪價(jià)值的權(quán)威分配，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)務(wù)實(shí)的管理和互動(dòng)協(xié)作來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題，傾向于對(duì)各組織開(kāi)放，以使行動(dòng)者之間持續(xù)對(duì)話(huà)。一個(gè)互動(dòng)式的政策過(guò)程應(yīng)傾向于更加符合規(guī)范，并使實(shí)施過(guò)程更加平穩(wěn)。在一個(gè)高度復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)中，互動(dòng)治理通過(guò)納入所有利益相關(guān)者來(lái)增強(qiáng)合法性，其決策過(guò)程也能夠達(dá)到普遍的公正和透明。

結(jié) 語(yǔ)

治理本身也有一些難以克服的局限，存在著失效的可能，事實(shí)上，其只是彌補(bǔ)了國(guó)家和市場(chǎng)協(xié)調(diào)手段的不足。通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行向度的分析我們可以深入探索權(quán)力和治理之間的相互關(guān)系，明晰治理在不同維度上的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)治理領(lǐng)域中行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系評(píng)估和改善國(guó)家治理安排，塑造治理方式?？v向治理是以國(guó)家為中心的治理模式，側(cè)重于政治機(jī)構(gòu)之間垂直方向上的相互作用。在縱向治理中，各級(jí)機(jī)構(gòu)之間日益發(fā)展為一種持續(xù)對(duì)話(huà)和勞動(dòng)分工的模式，更多地突出相互依賴(lài)而非命令和控制。橫向治理往往由一個(gè)強(qiáng)大且有凝聚力的政治中心指導(dǎo)和協(xié)調(diào)附屬組織采取行動(dòng)，是多機(jī)構(gòu)在水平維度上的聯(lián)合治理模式。在橫向治理中，經(jīng)常通過(guò)非正式的橫向互動(dòng)來(lái)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。治理中不同向度的權(quán)力運(yùn)行也會(huì)形成互動(dòng)的治理維度?；?dòng)治理中各行為體在不同層次之間縱橫交錯(cuò)，展示出極其復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，也塑造了多元主體共同治理的模式?？v向治理與橫向治理傾向于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共和私人行動(dòng)者之間的協(xié)作，而互動(dòng)治理則更多地關(guān)注動(dòng)員和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的行動(dòng)。治理涉及復(fù)雜的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)形式，需要根據(jù)不同的治理問(wèn)題采取相應(yīng)的治理模式。為了發(fā)揮不同治理模式的作用，治理所涉及的結(jié)構(gòu)和程序都需要在不斷的制度化中加以完善，以發(fā)展建立共同的治理價(jià)值觀(guān)，并在治理過(guò)程中努力探尋更加合理有效的治理方略，實(shí)現(xiàn)善治。