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        壓力即動力:縱向權(quán)力關(guān)系與地方政府回應(yīng)性*

        2022-02-02 15:38:54孟天廣
        社會科學(xué) 2022年12期

        王 燁 孟天廣

        政府對公眾意見進(jìn)行有效回應(yīng)是現(xiàn)代政治系統(tǒng)的基本功能之一。在現(xiàn)代國家,人民主權(quán)構(gòu)成政治制度的基石,根據(jù)人民主權(quán)理論,政府權(quán)力由人民授予,人民是國家權(quán)力的最終來源。基于此,政府回應(yīng)公眾意見是任何現(xiàn)代國家的應(yīng)有之義,且公眾意見也應(yīng)當(dāng)對政府決策產(chǎn)生影響。作為全過程人民民主的必要環(huán)節(jié),政府回應(yīng)性建設(shè)既需要公眾參與,也離不開政府對公眾訴求進(jìn)行有效回應(yīng)。

        我國黨和政府十分重視對政府回應(yīng)性的建設(shè),對進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代后基于互聯(lián)網(wǎng)的政府回應(yīng)性建設(shè)也有所強(qiáng)調(diào)。 2016年4月,習(xí)近平總書記提出走“網(wǎng)上群眾路線”,要求各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常上網(wǎng)看看,了解公眾需求,回應(yīng)群眾的關(guān)切。國務(wù)院與各地方政府也紛紛出臺相關(guān)文件,為公眾訴求的表達(dá)提供合法的制度化渠道,并要求建設(shè)回應(yīng)性政府以響應(yīng)和吸納公眾訴求。①孟天廣、趙娟:《網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府:網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴(kuò)散及運(yùn)行模式》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。在此背景下,以人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”為代表的網(wǎng)絡(luò)問政平臺為公民表達(dá)意見訴求提供了空間。同時,這一平臺的公開透明性為直接觀察政府回應(yīng)行為創(chuàng)造了良好的條件,為進(jìn)一步分析政民互動過程中的政府行為邏輯提供了切入點(diǎn),也引起了學(xué)界的關(guān)注。

        國內(nèi)外學(xué)者對中國政府的回應(yīng)性進(jìn)行了大量研究,涉及回應(yīng)模式、回應(yīng)特征、回應(yīng)動力及影響因素等維度。其中,對政府回應(yīng)性的影響因素分析多集中在社會結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步、訴求者特征等,均屬于“外生”于國家的社會中心論的解釋。以國家中心論為視角的研究相對較少,而良性國家—社會關(guān)系的形成需要以“國家”內(nèi)生制度的有效運(yùn)行為制度基礎(chǔ)。①M(fèi)eng Tianguang, “Responsive Government: The Diversity and Institutional Performance of Online Political Deliberation Systems”,Social Sciences in China, Vol.40, No.4, 2019, pp.148-172.實(shí)際上,意見表達(dá)與政府回應(yīng)是一個動態(tài)過程,表達(dá)意見是這一過程的“輸入端”,政府回應(yīng)行為則是這一過程的“輸出端”,②李鋒:《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》,《電子政務(wù)》2019年第5期。在政民互動過程中二者同等重要。政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系影響著政府回應(yīng)公眾訴求的激勵機(jī)制和行為傾向,進(jìn)而塑造著回應(yīng)績效,相較于既有文獻(xiàn)對社會中心論視角的充分討論與知識積累,國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行如何影響政府回應(yīng)性還存在理論建構(gòu)和知識生產(chǎn)的巨大空間。因此,本研究基于人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”2006年至2017年間79萬余條公眾訴求和政府回應(yīng)的匹配數(shù)據(jù),從政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系入手考察其影響政府回應(yīng)性的效應(yīng)及其作用機(jī)制。

        一、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

        (一)中國政府的回應(yīng)性

        近年來中國日益強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性政府建設(shè),實(shí)施了一系列推進(jìn)回應(yīng)性制度建設(shè)的改革舉措,建立在網(wǎng)絡(luò)問政③Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.、市長信箱④Distelhorst Greg, Hou Yue, “Ingroup Bias in Official Behavior: A National Field Experiment in China”, Quarterly Journal of Political Science, Vol. 9, No.2, 2014, pp.203-230.以及政策偏好⑤Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.的研究證實(shí)了中國政府對社會訴求進(jìn)行了高水平和高質(zhì)量的回應(yīng)性。⑥Hassid Jonathan, Jennifer N. Brass, “Scandals, Media and Good Governance in China and Kenya”, Journal of Asian and African Studies, Vol.50, 2015, pp.325-342.國內(nèi)外學(xué)者也對中國政府回應(yīng)性開展了一系列理論與實(shí)證研究。就回應(yīng)特征而言,整體上在多個維度上呈現(xiàn)出“選擇性回應(yīng)”的特征。⑦Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.在訴求屬性上,咨詢類議題相較于意見建議類和舉報(bào)投訴類議題更加容易得到解決,影響范圍小的議題相較于影響范圍大的議題更易得到解決。⑧方俊、王凌穎:《網(wǎng)絡(luò)信訪的政府回應(yīng)——基于2014—2018年廣州市政府網(wǎng)站信訪數(shù)據(jù)的分析》,《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第5期。在訴求議題上,經(jīng)濟(jì)類、城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生的議題更易得到政府回應(yīng),而拆遷、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、教育等訴求的主題不易得到政府回應(yīng)。⑨李鋒、孟天廣:《策略性政治互動:網(wǎng)民政治話語運(yùn)用與政府回應(yīng)模式》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2016年第5期。在成本—收益上,職能部門更愿意回應(yīng)職責(zé)清晰的議題,例如環(huán)保、城建等;而各市縣區(qū)更大概率回應(yīng)涉及面廣的領(lǐng)域。⑩李鋒:《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》,《電子政務(wù)》2019年第5期。此外,訴求話語表達(dá)方式、訴求者身份特征、訴求文本長度等因素也引起政府回應(yīng)性的差異,具體而言,政府更加偏好回應(yīng)本地人、實(shí)名者以及集體訴求;?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華:《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》,《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.采用賢能主義話語、集體化話語表達(dá)方式、集體行動話語傾向、消極情緒表達(dá)等更易得到政府回應(yīng);公眾發(fā)帖長度越長,越容易得到政府回應(yīng)。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華:《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》,《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.

        諸多研究探討了政府回應(yīng)性的動力機(jī)制,形成了所謂的“社會中心論”解釋視角。集體行動的壓力是促使政府進(jìn)行回應(yīng)的重要因素之一,維護(hù)社會穩(wěn)定是政府施政的重要一環(huán),集體行動的存在會影響官員職業(yè)發(fā)展,而對集體行動的回應(yīng)也可以減輕社會爭論、減少行政負(fù)擔(dān),因此政府更有意愿回應(yīng)集體行動話語傾向的訴求。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華:《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》,《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府回應(yīng)性,但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府回應(yīng)性產(chǎn)生積極作用還是消極影響,不同的學(xué)者存在觀點(diǎn)上的分野。①Wu Yuehua, Johannes M. Bauer, “E-Government in China: Deployment and Driving Forces of Provincial Government Portals”,Chinese Journal of Communication, Vol.3, 2010, pp.290-310.信息技術(shù)的進(jìn)步、媒體水平的提高也是驅(qū)動政府回應(yīng)的要素。②Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.上述分析的著力點(diǎn)主要為獨(dú)立于政治系統(tǒng)外的社會因素,現(xiàn)實(shí)中政府制度安排也必然影響著政府回應(yīng)性。

        總之,對于政府回應(yīng)性的既有研究多是社會中心的視角,分析范圍涵蓋了集體行動壓力、信息技術(shù)水平、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、訴求議題主題和訴求者自身特征等,將政府作為切入視角的研究近兩年雖在增多但仍相對不足,在涉及政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系與運(yùn)行邏輯方面仍然具有一定的探索空間。本研究基于此,將政府進(jìn)一步拆解,分析政府間縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)時間與回應(yīng)質(zhì)量的影響。

        (二)縱向權(quán)力關(guān)系與政府回應(yīng)性

        近年來,學(xué)界越來越關(guān)注政府回應(yīng)性生成的“國家中心論”解釋,譬如國家內(nèi)生因素對政府回應(yīng)激勵、回應(yīng)能力的影響,乃至如何進(jìn)而塑造差異化回應(yīng)績效。既有研究發(fā)現(xiàn),回應(yīng)性制度的發(fā)展水平和類型顯著影響地方政府回應(yīng)能力及績效。回應(yīng)性制度建設(shè)時間、制度化水平以及不同類型的“回應(yīng)制度”帶來了政府回應(yīng)性的地區(qū)差異,政府回應(yīng)性建設(shè)時間早、制度化水平高、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)型和黨委主導(dǎo)型的地區(qū)通常具有更高的回應(yīng)率及更好的回應(yīng)質(zhì)量。③孟天廣、趙娟:《網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府:網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴(kuò)散及運(yùn)行模式》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。回應(yīng)部門類型特征④Meng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.、政府層級差異⑤李鋒:《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》,《電子政務(wù)》2019年第5期。、領(lǐng)導(dǎo)重視程度⑥邵梓捷、楊良偉:《“鐘擺式回應(yīng)”:回應(yīng)性不足的一種解釋——基于S市地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的實(shí)證研究》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2020年第1期。、政府官員人際關(guān)系⑦Jiang Junyan, Zeng Yu, “Countering Capture: Elite Networks and Government Responsiveness in China’s Land Market Reform”,The Journal of Politics, Vol.82, No.1, 2020, pp.13-28.等因素均使得政府產(chǎn)生差異性回應(yīng)邏輯,進(jìn)而影響著政府回應(yīng)績效。

        從“國家中心論”視角看,政府間關(guān)系是國家內(nèi)生因素影響政府回應(yīng)性的核心變量,這包括縱向政府間關(guān)系與橫向政府間關(guān)系。在多層級治理體系中,中央與地方的關(guān)系以及省、市、縣之間的關(guān)系均屬于縱向政府間關(guān)系。⑧林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》,浙江:浙江人民出版社1998年,第22—23頁。權(quán)力是縱向政府間關(guān)系的核心要素,⑨林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》,第71頁。各層級之間的權(quán)力配置與權(quán)力關(guān)系塑造著政府行為,影響政府與社會之間的關(guān)系。

        地方政府權(quán)力來源于自上而下授權(quán),上級政府界定了權(quán)力的分配關(guān)系與下級政府行使權(quán)力的內(nèi)容與邊界,且自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定有賴于下級服從上級的科層制體系,雖然我國上下級政府之間具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征,⑩朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2002年第1期。但不同層級政府所掌握的權(quán)力與資源存在差異,所面對問題的范圍與精細(xì)化程度也具有差異,?? 張賢明、張力偉:《國家縱向治理體系現(xiàn)代化:結(jié)構(gòu)、過程與功能》,《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本:《“壓力型體制”研究的回顧》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期;楊雪冬:《壓力型體制:一個概念的簡明史》,《社會科學(xué)》2012年第11期。因此不同層級政府在實(shí)際治理實(shí)踐中通常扮演著差異化角色。一般而言,上級政府具有更高的權(quán)威,掌握著組織人事權(quán),可以制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)考核下級并在考核指標(biāo)制定上享有主動權(quán);上級政府在財(cái)政、政策等資源分配上也占據(jù)主導(dǎo)地位。但其所面對問題的范圍也相對更大且一般交付下級政府進(jìn)行具體執(zhí)行?;诖?,為尋求晉升或獲取財(cái)政等資源支持,下級政府需要關(guān)注上級政府的注意力,執(zhí)行上級政府的政策,以使得行為、績效等在一定程度上符合上級偏好?!皶x升錦標(biāo)賽”?? 張賢明、張力偉:《國家縱向治理體系現(xiàn)代化:結(jié)構(gòu)、過程與功能》,《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本:《“壓力型體制”研究的回顧》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期;楊雪冬:《壓力型體制:一個概念的簡明史》,《社會科學(xué)》2012年第11期?!皦毫π腕w制”?? 張賢明、張力偉:《國家縱向治理體系現(xiàn)代化:結(jié)構(gòu)、過程與功能》,《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本:《“壓力型體制”研究的回顧》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期;楊雪冬:《壓力型體制:一個概念的簡明史》,《社會科學(xué)》2012年第11期。等地方政府行為邏輯均建立在上級政府在權(quán)威、權(quán)力及資源占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)之上。

        在政府回應(yīng)性問題上,政府層級差異以及不同層級間縱向權(quán)力關(guān)系的影響力同樣存在。不同層級政府在權(quán)威、財(cái)政等資源配置上的差異可能會影響地方政府在回應(yīng)性問題上的行為選擇,這既體現(xiàn)在不同層級政府在回應(yīng)議題上展現(xiàn)出選擇性回應(yīng)特征,又體現(xiàn)在政府回應(yīng)過程中不同層級政府間的互動關(guān)系及其背后的權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的塑造上,本研究重點(diǎn)關(guān)注后者。

        當(dāng)政府回應(yīng)過程存在縱向權(quán)力關(guān)系時,即上級政府交辦或下達(dá)回應(yīng)訴求時,下級政府將受到權(quán)威壓力、考核激勵和社會反饋三重機(jī)制的系統(tǒng)性影響,提升回應(yīng)社會訴求的優(yōu)先性,面對公眾訴求進(jìn)行及時高效回應(yīng)。其一,在我國的正式制度安排中,上級政府在權(quán)力與權(quán)威上具有主導(dǎo)權(quán),上下級政府之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,因此在面對上級政府交辦或下達(dá)的社會訴求辦理任務(wù)時,下級政府會更為重視而提升回應(yīng)優(yōu)先性。其二,上級政府在考核與激勵上的主動權(quán)很大程度上塑造了地方政府行為。根據(jù)地方政府的回應(yīng)性政策文件以及深度訪談資料,絕大多數(shù)地方政府已經(jīng)出臺政策文件將政府回應(yīng)公眾訴求的績效納入考核,并制定相應(yīng)的規(guī)則根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲。雖然政府回應(yīng)在考核中尚不屬于“一票否決”的范疇,但考核壓力以及激勵機(jī)制的存在促使政府有動機(jī)提供強(qiáng)時效性、高質(zhì)量回應(yīng)。①王程偉、馬亮:《壓力型體制下績效差距何以促進(jìn)政府績效提升——北京市“接訴即辦”的實(shí)證研究》,《公共管理評論》2020年第4期。其三,根據(jù)我國回應(yīng)性制度安排,當(dāng)政府回應(yīng)民意訴求時,上級政府可以跨越下級政府而直接與政策目標(biāo)群眾發(fā)生直接聯(lián)系,例如上級政府可以對訴求公眾進(jìn)行是否解決與滿意程度的調(diào)查回訪,從社會參與和反饋中獲得有關(guān)地方治理的海量信息,從而減少信息不對稱,進(jìn)而減少下級政府“選擇性執(zhí)行”上級政策②O’Brien, Kevin J. ,Li Lianjiang, “Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2, 1999, pp.167-186.、或下級政府“共謀”現(xiàn)象③周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》,《開放時代》2009年第12期。的發(fā)生。基于以上討論,本研究提出假設(shè)1:

        假設(shè)1:地方政府對上級轉(zhuǎn)交的留言回應(yīng)質(zhì)量更高。

        在地方治理實(shí)踐中,我國形成了“下管一級”的屬地管理與干部管理原則。同樣屬于上級政府,但與省級政府相比,縣級政府的人事、財(cái)政等與地級市政府關(guān)聯(lián)更為密切。也就是說,相較于省級政府而言,一方面地市級政府對區(qū)縣級政府在信息認(rèn)知上較省級政府更為豐富準(zhǔn)確,換言之省級政府對縣級政府相關(guān)信息的掌握未必充分,因此對省級政府單位轉(zhuǎn)交的留言,縣級政府擁有相對更大的自由裁量權(quán);另一方面,基于“下管一級”的管理原則,地市級政府對下轄的區(qū)縣級政府的人事、財(cái)政、政策等資源分配上的影響力更大,并享有對縣級政府制定考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核的權(quán)力,基于更為直接的考核壓力的存在,區(qū)縣級政府對地市級政府的動向可能尤為敏感。這一邏輯的典型反映在基層政府文件治理領(lǐng)域,對縣級政府而言,相較于來自省級政府的文件,來自地市級政府的文件對縣級政府行為的影響力更為顯著。④李林倬:《基層政府的文件治理——以縣級政府為例》,《社會學(xué)研究》2013年第4期。那么可以由此推論,類似的層級關(guān)聯(lián)模式在政府回應(yīng)性上可能同樣存在,地級市政府對縣級市政府在政府回應(yīng)性上的影響力相較省級政府更為明顯,體現(xiàn)在回應(yīng)質(zhì)量上即縣級政府在回應(yīng)地級市政府轉(zhuǎn)派的留言時較省級政府轉(zhuǎn)派的留言回應(yīng)質(zhì)量更高。據(jù)此,本文提出假設(shè)2:

        假設(shè)2:相較于回應(yīng)省級政府轉(zhuǎn)交的留言,區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地級市政府的留言時具有更高的回應(yīng)質(zhì)量。

        回應(yīng)時長在一定意義上反映著政府回應(yīng)效率,是地方政府回應(yīng)考核的重要指標(biāo)。⑤孟天廣、趙金旭、鄭兆祐:《重塑科層“條塊”關(guān)系會提升政府回應(yīng)性么?——一項(xiàng)基于北京市“吹哨報(bào)到”改革的政策實(shí)驗(yàn)》,《中國行政管理》2021年第4期。在訴求來源路徑一致的前提下,回應(yīng)時長通常意味著更強(qiáng)的回應(yīng)效率。雖然邏輯上存在下列可能性,即在上級政府壓力下,下級政府回應(yīng)上級轉(zhuǎn)派留言時重視程度更高,進(jìn)而回應(yīng)效率更高、回應(yīng)時長更短。但從另一個角度,本文所研究的存在縱向權(quán)力關(guān)系的跨級回應(yīng)訴求可能需要更長的回應(yīng)時間。一是跨級回應(yīng)存在留言轉(zhuǎn)交流程問題,例如從向地級市領(lǐng)導(dǎo)留言到區(qū)縣級政府單位回應(yīng),需要對留言訴求進(jìn)行分析研判,然后依據(jù)屬地責(zé)任和業(yè)務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)派到相關(guān)縣級市負(fù)責(zé)部門,再由相關(guān)負(fù)責(zé)部門予以回應(yīng)解決,轉(zhuǎn)派流程以及多重分析研判過程延長了跨級訴求的回應(yīng)時長。二是根據(jù)上文推論,大量上級轉(zhuǎn)辦或交辦訴求通常訴求復(fù)雜且辦理難度較高,這也是公眾偏好跨級表達(dá)訴求的關(guān)鍵原因,因此下級政府對于上級轉(zhuǎn)交留言具有更高的敏感度,通常在調(diào)查取證及訴求解決上要付出更多的時間與精力,由此引起政府回應(yīng)時長更長?;谏鲜鰞牲c(diǎn)原因,本文提出假設(shè)3:

        假設(shè)3:地方政府回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的留言所需時長更長。

        二、研究設(shè)計(jì):數(shù)據(jù)與方法

        (一)數(shù)據(jù)來源

        本文數(shù)據(jù)來源為人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”從2006年創(chuàng)辦到2017年8月的公眾訴求與地方政府回應(yīng)記錄,累計(jì)79萬余條。人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”創(chuàng)辦于2006年,隨著技術(shù)進(jìn)步以及各級政府對網(wǎng)絡(luò)問政重視程度的日益提高,領(lǐng)導(dǎo)留言板功能不斷完善,制度化程度不斷提升,涉及部門及參與人數(shù)日益增多,成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)聽取群眾意見、回應(yīng)群眾訴求、推進(jìn)各項(xiàng)工作的有力抓手,是緩和社會矛盾、密切干群關(guān)系的重要平臺。

        之所以選擇“領(lǐng)導(dǎo)留言板”展開實(shí)證研究:一是其數(shù)據(jù)量大,領(lǐng)導(dǎo)留言板收到了海量公眾留言,政府也通過此平臺對公眾留言有所回應(yīng),涉及領(lǐng)域覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民生服務(wù)等方方面面;二是其透明度高,領(lǐng)導(dǎo)留言板將公眾訴求時間、內(nèi)容及政府回應(yīng)的內(nèi)容、時間、回應(yīng)單位等信息以公開的形式呈現(xiàn)于網(wǎng)站上,具有較高的透明度與信息完整度;三是獨(dú)立性強(qiáng),領(lǐng)導(dǎo)留言板依托的人民日報(bào)社是第三方黨媒平臺,相較于地方政府門戶網(wǎng)站而言,獨(dú)立性更強(qiáng),受地方領(lǐng)導(dǎo)影響更??;四是制度化程度高,目前已有山西、安徽、山東等28省市建立起回應(yīng)公眾訴求的工作機(jī)制,包括回訪、限時辦結(jié)、通報(bào)表彰等制度。隨著留言板功能的不斷拓展,各級政府職能部門也逐步開通留言板進(jìn)行回應(yīng),這為考察政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系如何影響政府回應(yīng)性提供了難得機(jī)遇。

        (二)研究方法與變量測量

        本文采取自動文本分析方法處理政民互動文本數(shù)據(jù)。通過“有監(jiān)督機(jī)器學(xué)習(xí)方法”,將政府回應(yīng)文本進(jìn)行分類,以測量特定訴求回應(yīng)的回應(yīng)質(zhì)量?;貞?yīng)質(zhì)量即特定留言被回應(yīng)的過程中,黨政機(jī)關(guān)為此付出的努力程度及達(dá)成訴求預(yù)期目標(biāo)的回應(yīng)程度。本文采用孟天廣等提出的利用有監(jiān)督機(jī)器學(xué)習(xí)方法測量回應(yīng)質(zhì)量。具體而言,本文對人民網(wǎng)上政府的回復(fù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。首先對回應(yīng)質(zhì)量進(jìn)行類別編碼,從原數(shù)數(shù)據(jù)中隨機(jī)抽取5000條作為訓(xùn)練集,根據(jù)編碼手冊對訓(xùn)練集進(jìn)行人工標(biāo)注。在這一過程中,對編碼員進(jìn)行了培訓(xùn)并且對不同編碼員的編碼結(jié)果進(jìn)行交叉比對,以保證編碼信度在可接受的范圍內(nèi),然后采用非概率模型的支持向量機(jī)、屬于概率判別模型的邏輯回歸和決策樹、屬于生成模型的樸素貝葉斯等算法對全量文本進(jìn)行處理,最終將回應(yīng)質(zhì)量分為四類以展現(xiàn)地方政府回應(yīng)程度上的差異。①M(fèi)eng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.一為知情告知類,即對公眾留言進(jìn)行程序式回應(yīng),例如:“您的留言已知悉”“需要您提供更多的信息”“感謝您的留言”“會進(jìn)一步調(diào)查了解”等。二為建議說明類,即就訴求問題做出政策說明,向訴求人解決相關(guān)問題提出針對性建議或指導(dǎo)等。三為開展調(diào)查類,即接到公眾訴求后,相關(guān)負(fù)責(zé)人就訴求問題開展相關(guān)調(diào)查取證并給出調(diào)查結(jié)果。四為實(shí)際解決問題類,即就訴求問題調(diào)查了解后進(jìn)行了切實(shí)的解決,可能對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了追責(zé),相關(guān)部門落實(shí)相關(guān)要求?;貞?yīng)質(zhì)量類型的具體分布數(shù)量如表1所示。

        表1 回應(yīng)質(zhì)量類型與示例

        此外,本文還關(guān)注政府回應(yīng)效率,該變量使用特定訴求的政府回應(yīng)時長來測量,即公眾留言時間與政府回應(yīng)時間的差值。本文以天為單位來衡量政府回應(yīng)效率,數(shù)值越大代表回應(yīng)時長越長,回應(yīng)效率越低。

        在自變量的處理上,本文提取回應(yīng)文本中所呈現(xiàn)的回應(yīng)單位信息,將回應(yīng)單位的層級劃分為省級、地市級、區(qū)縣級三類。在留言板上,公眾可選擇向省級、地市級、區(qū)縣級三級領(lǐng)導(dǎo)留言,即公眾訴求—政府回應(yīng)這一政民互動過程的“輸入端”與“輸出端”皆可分為省級、地市級、區(qū)縣級三級。匯總領(lǐng)導(dǎo)留言板的回應(yīng)數(shù)據(jù),對不同層級地方政府的接收的留言量與提供的回應(yīng)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì),首先可以發(fā)現(xiàn)公眾主要向地市級領(lǐng)導(dǎo)留言,而回應(yīng)也以地市級與區(qū)縣級單位為主。其次,雖然公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)了大量訴求,但省級單位回復(fù)量遠(yuǎn)低于其收到的留言量,地市級與區(qū)縣級單位的回應(yīng)量均高于其收到的留言量。這意味著省級留言大量由地市級單位與區(qū)縣級單位辦理,而地市級留言也部分地由區(qū)縣級辦理。同時,我們也觀察到回應(yīng)文本中大量存在上級政府向下級政府交辦或轉(zhuǎn)辦的證據(jù),譬如回應(yīng)文本中多次出現(xiàn)“您的留言已收到,將責(zé)成某某單位負(fù)責(zé)辦理”,即在具體實(shí)踐中將留言轉(zhuǎn)交下屬部門進(jìn)行回應(yīng)的現(xiàn)象。我們也發(fā)現(xiàn)跨級回應(yīng)現(xiàn)象的存在,譬如公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)留言,但回應(yīng)單位為地市級或區(qū)縣級,即存在大量自上而下轉(zhuǎn)交留言辦理的現(xiàn)象。這充分反映了政府回應(yīng)性的政府內(nèi)權(quán)力運(yùn)行邏輯,即公眾出于對政府的“層級化信任”更有意愿向高層政府表達(dá)訴求,但政府回應(yīng)的辦理責(zé)任卻遵循“壓力性體制”邏輯向基層政府下沉。

        綜合“輸入端”與“輸出端”的政府層級,政府回應(yīng)過程可分為省級訴求—省級回應(yīng)(省—省)、省級訴求—地市級回應(yīng)(省—市)、省級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)(省—縣)、地市級訴求—地市級回應(yīng)(市—市)、地市級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)(市—縣)以及區(qū)縣級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)(縣—縣)六類。而省—市、省—縣、市—縣三類可歸為上級轉(zhuǎn)交的訴求辦理。政府上下級之間存在權(quán)力的流轉(zhuǎn)與運(yùn)行,因此,上級政府轉(zhuǎn)交的訴求辦理在本文中界定為存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求辦理。根據(jù)圖1,政府回應(yīng)過程普遍存在辦理責(zé)任下沉的現(xiàn)象,各類受縱向權(quán)力關(guān)系影響的轉(zhuǎn)交留言辦理占到政府回應(yīng)總量的31.43%,尤為重要的是越往政府層級越低,其辦理的留言比例顯著增加。

        圖1 政府回應(yīng)性的訴求“輸入端”與辦理“輸出端”分布

        此外,本文控制了以下控制變量,包括是否向書記留言、是否實(shí)名、留言文本長度、留言所屬議題領(lǐng)域、留言類型,以及省份、年份等固定效應(yīng)。其中,留言類型分為咨詢、投訴、求助、感謝、諫言等。

        三、地方政府回應(yīng)性的動態(tài)演變:政府層級與公眾訴求

        自2006年至2017年,各級政府累計(jì)回應(yīng)公眾訴求超79萬件。隨每年公眾留言量的增加,政府回應(yīng)量也逐年增加。 2009年,各級政府回應(yīng)公眾訴求不足1萬件,到2014年,回應(yīng)量超10萬件,2016年各級政府累計(jì)回應(yīng)量已經(jīng)超20萬件。與此同時,地級市政府單位與區(qū)縣級政府單位回應(yīng)來自上級政府轉(zhuǎn)交留言的訴求數(shù)量也累計(jì)從2010年的不足7000件增加至2016年的超6萬件。在2012年后,各級政府對于來自上級留言的回應(yīng)量占比也呈上升趨勢,2014年后占比穩(wěn)定超30%,各級地方政府間的縱向聯(lián)動愈加密切。

        圖2 2010—2017年政府回應(yīng)特征的演變:訴求總量、上級轉(zhuǎn)交量及其占比

        訴求議題是影響地方政府回應(yīng)性的重要因素之一。政府在不同的議題領(lǐng)域展現(xiàn)了回應(yīng)意愿上的差異,而不同類型的政府單位也顯現(xiàn)出了在議題特征上的回應(yīng)偏好。那么不同層級政府在回應(yīng)不同訴求主題時是否存在差異呢?本節(jié)根據(jù)公民留言主題將訴求分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、城市建設(shè)以及其他四類,在此基礎(chǔ)上對公眾訴求的回應(yīng)歸責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

        首先,議題領(lǐng)域影響公眾訴求的政府層級對象選擇,不同的議題領(lǐng)域公眾會選擇向不同層級的政府領(lǐng)導(dǎo)留言?;凇皩蛹壔湃巍痹瓌t,經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的訴求多向省級領(lǐng)導(dǎo)與地市級領(lǐng)導(dǎo)提出,向區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)留言的經(jīng)濟(jì)類訴求相對更少,即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題上,公眾更加偏好信任更高層級政府。與之相對的是城市建設(shè)類訴求主要向地市級領(lǐng)導(dǎo)留言,向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求量相對較少。而社會保障類訴求更貼近公眾生活,因而在三級政府的留言量較為平均。

        不僅公眾針對不同的議題領(lǐng)域偏好選擇不同層級政府,各級政府對不同類型的公眾訴求在回應(yīng)上也表現(xiàn)出一定的差異。從圖3右圖中可以看出,各類議題大部分均由地市級政府與區(qū)縣級政府進(jìn)行回應(yīng)。相較而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展類訴求多由地級市政府進(jìn)行回應(yīng),其回應(yīng)量占經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的50%左右;社會保障類訴求與城市建設(shè)類訴求,區(qū)縣級政府回應(yīng)更多;而省級政府在各類公眾訴求的回應(yīng)量上均占比較低,相對而言,省級政府在回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題上比例更高一些。

        圖3 公眾訴求的政府層級分布(左圖)與政府回應(yīng)的政府層級分布(右圖)

        其次,在各類訴求議題中,回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)交訴求的現(xiàn)象均存在。實(shí)際上,各類議題中均有30%—40%是來自上級政府轉(zhuǎn)交,即存在縱向權(quán)力關(guān)系。但無論是公眾訴求回應(yīng)的歸責(zé)分布還是政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)都在訴求議題領(lǐng)域上展現(xiàn)出差異。具體而言,表2顯示,向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的各類訴求,絕大部分下沉一級由地市級政府單位進(jìn)行了回應(yīng)。其中地市級政府回應(yīng)了向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類與社會保障類訴求的50%以上,回應(yīng)了城市建設(shè)類領(lǐng)域的訴求63%左右。在向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的各類訴求中,各議題類型中有約20%的訴求區(qū)縣級單位進(jìn)行了回應(yīng)。地市級政府也回應(yīng)了70%以上的向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,但也有20%多轉(zhuǎn)派到了下轄的區(qū)縣級單位進(jìn)行解決。

        表2 公眾訴求回應(yīng)的歸責(zé)分布

        表3體現(xiàn)了政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)差異。在地市級政府各單位回應(yīng)的各類訴求中,大部分都來源于向本市領(lǐng)導(dǎo)的留言。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類與社會保障類議題中,有45%左右的訴求來自省級政府轉(zhuǎn)交,相對而言,在城市建設(shè)類領(lǐng)域來自省級政府派轉(zhuǎn)的留言占比較小,也有約30%。較地市級政府而言,在區(qū)縣級政府單位回應(yīng)的各類訴求中,不同議題之間的分層結(jié)構(gòu)差異要更少,其中,60%多是向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,約20%來自向地級市領(lǐng)導(dǎo)的留言,也有10%左右是省級單位轉(zhuǎn)交。那么各級地方政府在回應(yīng)來自上級的留言即存在縱向權(quán)力關(guān)系的留言是否有差異?若有差異,那在各領(lǐng)域是否均存在呢?

        表3 政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)

        四、縱向權(quán)力關(guān)系與地方政府回應(yīng)性

        (一)研究發(fā)現(xiàn)

        本部分分析地方政府縱向權(quán)力關(guān)系對地方政府回應(yīng)時間與回應(yīng)質(zhì)量的影響。正如上文所述,地市級與區(qū)縣級政府回應(yīng)公眾訴求有大量是上級政府(省級或地市級)轉(zhuǎn)交,那么下級政府在回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)派的留言與回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)提出的留言相比,是否表現(xiàn)出了差異性結(jié)果是本部分的核心關(guān)注點(diǎn)。實(shí)際上,通過表4的回歸結(jié)果可以看出,整體上,在控制了是否實(shí)名、留言文本長度、訴求主題、訴求類型、省份、年份等變量,地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高,但也確實(shí)需要花費(fèi)更長的回應(yīng)時間。研究假設(shè)1與研究假設(shè)3得到了部分證實(shí)。

        表4 縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

        進(jìn)一步開展延伸分析考察上述發(fā)現(xiàn)對地市級政府與區(qū)縣級政府的適用性。結(jié)果顯示,此效應(yīng)在地級市政府一級同樣成立。在地級市政府回應(yīng)的36萬余條訴求中,有三分之一來自省級政府,即約有12萬條訴求是公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)留言但地市級政府單位進(jìn)行了回應(yīng)解決。同樣,在控制了相關(guān)變量的基礎(chǔ)上,省級政府轉(zhuǎn)交的相關(guān)訴求在地市級政府單位也獲得了更高的回應(yīng)質(zhì)量。在回應(yīng)時長上,留言是否來自省級政府這一變量也具有統(tǒng)計(jì)顯著性,意味著相較于回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,地市級政府回應(yīng)省級政府轉(zhuǎn)交的訴求上回應(yīng)時長更長,即從省級單位接到訴求到地級市政府回應(yīng)相關(guān)訴求相對需要耗費(fèi)更多的時間。從實(shí)質(zhì)性上,地級市政府單位在回應(yīng)來自省級政府轉(zhuǎn)交的留言時付出了更多的時間和精力,因此也相應(yīng)有了更高的回應(yīng)質(zhì)量。

        區(qū)縣級政府單位也表現(xiàn)出了相似的回應(yīng)性特征。區(qū)縣級政府回應(yīng)的近38萬條訴求中超過4萬條來自向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,超8萬條是由地市級政府轉(zhuǎn)交。根據(jù)表5的回歸結(jié)果,以來自省的留言作為基準(zhǔn),可以發(fā)現(xiàn),縣級政府回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)交的留言,無論是來自省級政府還是地市級政府,相較于回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,均有更高的回應(yīng)質(zhì)量。但表5也展現(xiàn)出了兩者之間較為明顯的層級差異,也就是說,相較于回應(yīng)來自省級政府單位轉(zhuǎn)交的留言訴求,區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地市級留言的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高。換言之,相對于距離更為遙遠(yuǎn)的省級政府,層級較低但聯(lián)系更為密切的地市級政府對于區(qū)縣級政府的回應(yīng)性的影響更大,研究假設(shè)2得到了驗(yàn)證。

        表5 地市級政府縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

        在回應(yīng)時長上,區(qū)縣級政府在回應(yīng)本級訴求時所需時間顯著更短,即其回應(yīng)來自省級與地市級留言時回應(yīng)時長更長。同樣的是在層級差異上,地級市政府轉(zhuǎn)交的留言相較于省級政府轉(zhuǎn)派的留言用時更短,歸納起來即跨兩級回應(yīng)留言較跨一級轉(zhuǎn)交回應(yīng)留言用時更長。因此,留言轉(zhuǎn)交流程耗時以及下級政府因上級政府壓力而更為重視進(jìn)而付出更多的時間與注意力在某種程度上具有解釋力。

        表6 區(qū)縣級政府縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

        (二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

        回應(yīng)文本長度。回應(yīng)文本長度與訴求類型關(guān)系密切,一般而言,需要解釋政策的咨詢類訴求的回應(yīng)文本更長,但回應(yīng)文本的長度在一定意義上也可以體現(xiàn)政府回應(yīng)質(zhì)量與行為態(tài)度,某種程度上更長的回應(yīng)文本意味著更高的回應(yīng)質(zhì)量。在回應(yīng)文本長度上,在控制了訴求類型等變量的基礎(chǔ)上,地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時回應(yīng)文本長度更長。本研究也分別以地市級政府與區(qū)縣級政府作為“輸出端”進(jìn)行了驗(yàn)證,結(jié)果同樣成立。因此可以認(rèn)為,無論是對于地級市政府還是區(qū)縣級政府,均用更長的文本回應(yīng)存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求。

        分議題領(lǐng)域檢驗(yàn)。議題領(lǐng)域?qū)τ谡貞?yīng)性具有一定的影響,已有研究也表明了地方政府在不同的議題領(lǐng)域展現(xiàn)出回應(yīng)性差異,前文第4節(jié)也描述了不同層級在不同訴求主題上的分層結(jié)構(gòu)差異。基于此,本文在各個議題領(lǐng)域分別對縱向權(quán)力關(guān)系在政府回應(yīng)性上的影響力進(jìn)行回歸分析作為進(jìn)一步的延伸檢驗(yàn)。表8展現(xiàn)了回歸分析結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn),整體上上級政府的影響力在各個議題領(lǐng)域均顯著存在,地級市政府與區(qū)縣級政府也不例外,表現(xiàn)出了類似的行為邏輯。但區(qū)縣一級政府的回應(yīng)質(zhì)量的層級差異在議題領(lǐng)域展現(xiàn)了一定的區(qū)別。具體而言,雖然在各個議題領(lǐng)域中,來自省級政府與地市級政府的訴求均有更高的回應(yīng)質(zhì)量,縱向權(quán)力關(guān)系在回應(yīng)性上影響顯著。但是在城市建設(shè)類訴求上,省級政府與地市級政府之間展現(xiàn)出了顯著的層級差異,即地級市政府的城市建設(shè)類訴求有更高的回應(yīng)質(zhì)量;而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類訴求與社會保障類訴求中,即使來自地級市政府的訴求相較于來自省級政府的在回應(yīng)質(zhì)量上仍然更高一點(diǎn),但這一差異并不顯著。因此在一定意義上,地級市政府較省級政府明顯的層級影響力在城市建設(shè)類議題中更為鮮明。但仍可以認(rèn)為,假設(shè)1與假設(shè)2在各個議題領(lǐng)域也得到了驗(yàn)證。

        表8 不同議題領(lǐng)域中縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)質(zhì)量

        表7 縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)文本長度

        (三)異質(zhì)性分析

        介于地方政府在不同的訴求領(lǐng)域存在回應(yīng)性上的差異,為進(jìn)一步比較縱向權(quán)力關(guān)系在不同訴求領(lǐng)域上的差異,本文在此以上級政府轉(zhuǎn)交的訴求作為分析范圍,探究在存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求中,地方政府在回應(yīng)不同訴求議題時的差異性。那么根據(jù)表9可以發(fā)現(xiàn),從議題領(lǐng)域看,上級轉(zhuǎn)交的留言中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題與城市建設(shè)類議題中回應(yīng)質(zhì)量顯著更高,在社會保障類訴求與其他類訴求相比回應(yīng)質(zhì)量稍低。換言之,相較于其他類議題,縱向權(quán)力關(guān)系的影響在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題與城市建設(shè)類議題上更為明顯,而在社會保障類議題領(lǐng)域中的效應(yīng)更低。這樣一種效應(yīng)在“省—市”“省—縣”以及“市—縣”三條路徑中均存在。

        表9 縱向權(quán)力關(guān)系與議題領(lǐng)域

        綜上所述,地方政府在回應(yīng)更高層級轉(zhuǎn)交的訴求時所需回應(yīng)時間更長,回應(yīng)文本更長,回應(yīng)質(zhì)量更優(yōu)。這一結(jié)果同樣適用于地級市與區(qū)縣級單位,相較于直接向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求,地市級單位在回應(yīng)省級來源的訴求、區(qū)縣級單位在回應(yīng)省級、地市級來源的訴求時所需回應(yīng)時長相較更長,回應(yīng)質(zhì)量更高。不僅如此,縱向權(quán)力關(guān)系在區(qū)縣級顯示出了層級差異,即相較于回應(yīng)來自省的訴求,區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地市級的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高。本文還在不同的議題領(lǐng)域進(jìn)行了延伸分析,縱向權(quán)力關(guān)系的效應(yīng)在各個領(lǐng)域依舊成立,但在不同領(lǐng)域存在一定的差異性,總體上講,縱向權(quán)力關(guān)系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域與城市建設(shè)領(lǐng)域的影響力相對更大,而在社會保障類議題領(lǐng)域影響力相對較小。

        五、縱向權(quán)力關(guān)系影響政府回應(yīng)性的機(jī)制分析

        實(shí)證研究已經(jīng)充分說明,縱向權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)性地影響著政府回應(yīng)性,尤其是下級政府對上級政府轉(zhuǎn)交的訴求均具有更高的回應(yīng)質(zhì)量,但通常耗費(fèi)更長的回應(yīng)時間。那么,為什么縱向權(quán)力關(guān)系可以影響政府的回應(yīng)質(zhì)量呢?本文采集了地方政府的回應(yīng)性政策文件,并對各地回應(yīng)性部門及其負(fù)責(zé)人開展了大量深度訪談,進(jìn)而對全國各地政府回應(yīng)部門負(fù)責(zé)人開展系統(tǒng)性問卷調(diào)查,以對“縱向回應(yīng)效應(yīng)”的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行提煉和解釋。

        第一,作為基礎(chǔ)的權(quán)威。權(quán)力是政府組織關(guān)系的基礎(chǔ),正式制度規(guī)定了不同層級間地方政府的權(quán)威關(guān)系。①周雪光:《從“官吏分途”到“層級分流”:帝國邏輯下的中國官僚人事制度》,《社會》2016年第1期。在我國,下級政府權(quán)力由上級授予,上級政府具有更高的權(quán)威,而在具體的政治實(shí)踐中,上級政府具有財(cái)政資源、人事權(quán)力與制度資源上的優(yōu)勢。②陳家建、邊慧敏、鄧湘樹:《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》,《社會學(xué)研究》2013年第6期。上級政府依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對下級績效進(jìn)行考核,并在很大程度上決定下級政府的任命,且上級在財(cái)政等資源的分配上握有主動權(quán),這意味著下級政府需要對上級政策指令等保持一定的關(guān)注度。在制度安排上,下級政府應(yīng)當(dāng)因地制宜執(zhí)行上級政策,且接受上級政府的垂直監(jiān)督。③周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》,上海:格致出版社2008年,第101頁。介于上下級政府存在權(quán)威權(quán)力上的不均等,在政府回應(yīng)性上,上級政府轉(zhuǎn)交的留言則在某種程度上存在回應(yīng)上的優(yōu)先級。

        第二,作為信息流的回訪。一般意義上,雖下級政府接受上級政府的垂直監(jiān)督,但在政治實(shí)踐中,介于信息不對稱與政策執(zhí)行自主性等的存在,上級政府對下級政府的監(jiān)察能力存在一定的局限性,④周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期。因此在政策執(zhí)行方面,下級政府存在“共謀”“上有政策、下有對策”等應(yīng)對上級政府考核檢查的現(xiàn)象,①艾云:《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》,《社會》2011年第3期。即與上級政府存在一定的博弈。但在政府回應(yīng)性上存在不同,通過對訴求者的回訪,可以以訴求者的反饋為依據(jù)來判斷回應(yīng)單位行為,從而將社會公眾納入到監(jiān)督過程中。上級政府可以通過與訴求公眾的直接聯(lián)系獲取相應(yīng)信息,進(jìn)而形成上級政府—下級政府—社會公眾的閉環(huán)。根據(jù)各地出臺的留言辦理文件與經(jīng)驗(yàn)材料總結(jié),大多數(shù)政府單位形成了回訪、抽查、回頭看等類似機(jī)制。一方面,通過回訪,可以縮小與下級政府在信息上的差距,成為下級高效回應(yīng)訴求的推力;另一方面,上級在考核過程中,若得到回應(yīng)質(zhì)量不高的反饋,即存在回應(yīng)性問題時,則大概率會要求下級政府進(jìn)一步回應(yīng)處理,從而提高其回應(yīng)質(zhì)量。

        第三,作為指揮棒的考核。某種意義上講,考核是上級政府了解下級政府政策執(zhí)行與工作情況的一種方式。②陶郁、劉明興、侯麟科:《地方治理實(shí)踐:結(jié)構(gòu)與效能》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年,第37頁。上級政府設(shè)立考核目標(biāo),而目標(biāo)在向下傳遞的過程中可能“層層加碼”,甚至存在以“一票否決”的考核方式向下級施壓。③榮敬本:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》,北京:中央編譯出版社1998年,第28頁。基于此,行政壓力自上而下層層傳遞,而在這一過程中,考核指標(biāo)成為地方政府行為選擇的指揮棒,引導(dǎo)著地方政府對考核指標(biāo)內(nèi)的事項(xiàng)設(shè)置更高級別的優(yōu)先度。政府回應(yīng)公眾訴求雖不在“一票否決”的范疇內(nèi),但依據(jù)各地政府對自身回應(yīng)性建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)材料總結(jié),超過一半的地區(qū)將政府回應(yīng)性納入績效考核,進(jìn)而促使地方政府提升回應(yīng)效率、回應(yīng)質(zhì)量與回應(yīng)水平。

        第四,作為誘因的激勵??己穗m然在一定程度上展現(xiàn)了上級政府對下級政府行為導(dǎo)向的期望和要求,但要將此期望與要求轉(zhuǎn)化為下級政府的目標(biāo)選擇與行為實(shí)踐,則需進(jìn)一步建立激勵機(jī)制,依據(jù)考核結(jié)果對相關(guān)人員進(jìn)行制度性的獎懲是考核可以發(fā)揮作用的關(guān)鍵。④陶郁、劉明興、侯麟科:《地方治理實(shí)踐:結(jié)構(gòu)與效能》,第83頁。整體而言,激勵方式包含經(jīng)濟(jì)物質(zhì)激勵、政治升遷激勵、政策優(yōu)惠激勵與精神鼓舞激勵等。在新世紀(jì)后,加強(qiáng)了行政問責(zé),綜合了激勵與懲罰。⑤渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》,《中國社會科學(xué)》2009年第6期。綜合而言,對于回應(yīng)效率高、回應(yīng)質(zhì)量優(yōu)的部門與人員進(jìn)行物質(zhì)獎勵與評優(yōu)考量,對于回應(yīng)質(zhì)量低的進(jìn)行通報(bào)批評等規(guī)則的存在,為地方政府提升回應(yīng)水平提供了制度性的誘因。

        圖4 縱向權(quán)力關(guān)系的機(jī)制圖示

        為了驗(yàn)證上述機(jī)制,我們于2021年9—10月對全國各地政府回應(yīng)機(jī)構(gòu)或其負(fù)責(zé)人開展了問卷調(diào)查,共收集到來自25個省市區(qū)的177份有效問卷。調(diào)查結(jié)果顯示,有146個受訪單位建立了訴求回應(yīng)責(zé)任人制度、88個建立了專屬辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組、分別有131與135個受訪單位建立了本級單位考核或上級單位考核制度,絕大多數(shù)地方均有上級督查回訪制度,各地督查頻率從每周一次到每年一次不等。為了進(jìn)一步考察上述各項(xiàng)機(jī)制對縱向回應(yīng)的影響效應(yīng),我們以各地政府的回應(yīng)滿意度為因變量開展回歸分析。分析結(jié)果顯示,上級抽查頻率低的地區(qū)政府回應(yīng)滿意度自評顯著更低,而責(zé)任人制度、有專屬辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組、存在上級考核與本單位考核等系數(shù)均為正數(shù),即上述因素對政府回應(yīng)滿意度呈積極正面影響。盡管本文采集的地方政府樣本量較小且本質(zhì)上為方便樣本,因此部分機(jī)制的回歸系數(shù)統(tǒng)計(jì)不顯著,但總體上仍可以表明,領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、考核激勵以及上級抽查回訪等制度對于提升政府回應(yīng)性發(fā)揮著關(guān)鍵驅(qū)動作用。

        結(jié)論與討論

        政府回應(yīng)性是全過程人民民主的要素之一,其意味著人民所表達(dá)的利益要求可以得到政府回應(yīng)。因此,加強(qiáng)政府回應(yīng)性建設(shè)不僅是走好群眾路線、實(shí)現(xiàn)良好政民互動的必然要求,也是黨和政府進(jìn)行社會治理、構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局的內(nèi)在選擇。而當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時代信息便捷高效傳播這一特性為政府回應(yīng)性建設(shè)帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn),也為學(xué)術(shù)界研究提供了新的空間。但現(xiàn)有的研究多從社會中心的視角入手,對集體行動壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息技術(shù)水平等對政府之外的因素如何影響政府回應(yīng)性進(jìn)行了充分的探討與研究,但政府內(nèi)部制度運(yùn)行邏輯如何影響政府回應(yīng)性還存在研究空間。本研究恰恰基于此,提出了政府中心論的解釋,從不同層級地方政府之間的縱向權(quán)力關(guān)系入手探討其怎樣以及如何影響政府回應(yīng)性。研究表明,縱向權(quán)力關(guān)系是影響地方政府回應(yīng)性的重要因素,以縱向權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)的上級政府的轉(zhuǎn)派壓力帶來了下級政府更高質(zhì)量回應(yīng)公眾訴求的動力。

        當(dāng)政府回應(yīng)過程涉及縱向權(quán)力關(guān)系時,地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時有更高的回應(yīng)質(zhì)量,可以說“縱向權(quán)力效應(yīng)”在地市級與區(qū)縣級政府作為“輸出端”時普遍存在。一方面,“縱向權(quán)力效應(yīng)”在區(qū)縣級政府顯示出了層級差異,即相較于回應(yīng)區(qū)縣本級訴求,來自省級與地市級向下轉(zhuǎn)辦的訴求具有更高回應(yīng)質(zhì)量,但區(qū)縣級政府對地市級轉(zhuǎn)辦訴求的回應(yīng)質(zhì)量又顯著高于省級轉(zhuǎn)辦訴求的回應(yīng)質(zhì)量。另一方面,縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)性的影響雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、城市建設(shè)以及其他等訴求議題領(lǐng)域中均顯著存在,但其影響力對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)類議題顯著更高,對于社會保障類訴求的影響相對較小。如何理解縱向權(quán)力關(guān)系驅(qū)動政府回應(yīng)性的作用機(jī)制呢?結(jié)合來自地方政府的小數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),不同層級間的權(quán)威差異構(gòu)成上級權(quán)力作用的基礎(chǔ),回訪制度的存在將社會公眾納入監(jiān)督評價(jià)的閉環(huán),在一定程度上更新了上級政府的信息渠道,作為指揮棒的回訪以及與之相匹配作為誘因的激勵引導(dǎo)了下級政府的策略性行為選擇,促使了地方政府回應(yīng)性的提升。

        總之,本文分析了政府層級間縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)性的系統(tǒng)性影響,并通過一系列實(shí)證分析進(jìn)行理論驗(yàn)證,進(jìn)而從科層制縱向權(quán)力運(yùn)行的特征分析了“縱向權(quán)力效應(yīng)”的作用機(jī)制,為政府回應(yīng)性的國家中心論解釋提供了理論解釋,即闡述了國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行對政府回應(yīng)性的系統(tǒng)性影響,有助于拓展政府回應(yīng)性的理論創(chuàng)新。然而,考核、激勵與回訪等機(jī)制在驅(qū)動政府提升回應(yīng)性的同時也帶來了若干新生政民互動趨勢,譬如公眾訴求量的飆升與基層回應(yīng)能力不足的矛盾;從海量訴求中識別真實(shí)社情民意的困境;條塊體系下政府回應(yīng)的屬地責(zé)任與業(yè)務(wù)責(zé)任協(xié)調(diào)問題以及如何合理有效考核等實(shí)踐難題。破解上述實(shí)踐難題不僅需要推進(jìn)國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行體系的優(yōu)化,還需要切實(shí)加強(qiáng)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵“輸出端”——地方政府的回應(yīng)能力的建設(shè)。

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