王 燁 孟天廣

政府對公眾意見進(jìn)行有效回應(yīng)是現(xiàn)代政治系統(tǒng)的基本功能之一。在現(xiàn)代國家，人民主權(quán)構(gòu)成政治制度的基石，根據(jù)人民主權(quán)理論，政府權(quán)力由人民授予，人民是國家權(quán)力的最終來源。基于此，政府回應(yīng)公眾意見是任何現(xiàn)代國家的應(yīng)有之義，且公眾意見也應(yīng)當(dāng)對政府決策產(chǎn)生影響。作為全過程人民民主的必要環(huán)節(jié)，政府回應(yīng)性建設(shè)既需要公眾參與，也離不開政府對公眾訴求進(jìn)行有效回應(yīng)。

我國黨和政府十分重視對政府回應(yīng)性的建設(shè)，對進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代后基于互聯(lián)網(wǎng)的政府回應(yīng)性建設(shè)也有所強(qiáng)調(diào)。 2016年4月，習(xí)近平總書記提出走“網(wǎng)上群眾路線”，要求各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常上網(wǎng)看看，了解公眾需求，回應(yīng)群眾的關(guān)切。國務(wù)院與各地方政府也紛紛出臺相關(guān)文件，為公眾訴求的表達(dá)提供合法的制度化渠道，并要求建設(shè)回應(yīng)性政府以響應(yīng)和吸納公眾訴求。①孟天廣、趙娟：《網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府：網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴(kuò)散及運(yùn)行模式》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。在此背景下，以人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”為代表的網(wǎng)絡(luò)問政平臺為公民表達(dá)意見訴求提供了空間。同時，這一平臺的公開透明性為直接觀察政府回應(yīng)行為創(chuàng)造了良好的條件，為進(jìn)一步分析政民互動過程中的政府行為邏輯提供了切入點(diǎn)，也引起了學(xué)界的關(guān)注。

國內(nèi)外學(xué)者對中國政府的回應(yīng)性進(jìn)行了大量研究，涉及回應(yīng)模式、回應(yīng)特征、回應(yīng)動力及影響因素等維度。其中，對政府回應(yīng)性的影響因素分析多集中在社會結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步、訴求者特征等，均屬于“外生”于國家的社會中心論的解釋。以國家中心論為視角的研究相對較少，而良性國家—社會關(guān)系的形成需要以“國家”內(nèi)生制度的有效運(yùn)行為制度基礎(chǔ)。①M(fèi)eng Tianguang, “Responsive Government: The Diversity and Institutional Performance of Online Political Deliberation Systems”,Social Sciences in China, Vol.40, No.4, 2019, pp.148-172.實(shí)際上，意見表達(dá)與政府回應(yīng)是一個動態(tài)過程，表達(dá)意見是這一過程的“輸入端”，政府回應(yīng)行為則是這一過程的“輸出端”，②李鋒：《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《電子政務(wù)》2019年第5期。在政民互動過程中二者同等重要。政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系影響著政府回應(yīng)公眾訴求的激勵機(jī)制和行為傾向，進(jìn)而塑造著回應(yīng)績效，相較于既有文獻(xiàn)對社會中心論視角的充分討論與知識積累，國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行如何影響政府回應(yīng)性還存在理論建構(gòu)和知識生產(chǎn)的巨大空間。因此，本研究基于人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”2006年至2017年間79萬余條公眾訴求和政府回應(yīng)的匹配數(shù)據(jù)，從政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系入手考察其影響政府回應(yīng)性的效應(yīng)及其作用機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

（一）中國政府的回應(yīng)性

近年來中國日益強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性政府建設(shè)，實(shí)施了一系列推進(jìn)回應(yīng)性制度建設(shè)的改革舉措，建立在網(wǎng)絡(luò)問政③Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.、市長信箱④Distelhorst Greg, Hou Yue, “Ingroup Bias in Official Behavior: A National Field Experiment in China”, Quarterly Journal of Political Science, Vol. 9, No.2, 2014, pp.203-230.以及政策偏好⑤Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.的研究證實(shí)了中國政府對社會訴求進(jìn)行了高水平和高質(zhì)量的回應(yīng)性。⑥Hassid Jonathan, Jennifer N. Brass, “Scandals, Media and Good Governance in China and Kenya”, Journal of Asian and African Studies, Vol.50, 2015, pp.325-342.國內(nèi)外學(xué)者也對中國政府回應(yīng)性開展了一系列理論與實(shí)證研究。就回應(yīng)特征而言，整體上在多個維度上呈現(xiàn)出“選擇性回應(yīng)”的特征。⑦Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.在訴求屬性上，咨詢類議題相較于意見建議類和舉報(bào)投訴類議題更加容易得到解決，影響范圍小的議題相較于影響范圍大的議題更易得到解決。⑧方俊、王凌穎：《網(wǎng)絡(luò)信訪的政府回應(yīng)——基于2014—2018年廣州市政府網(wǎng)站信訪數(shù)據(jù)的分析》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019年第5期。在訴求議題上，經(jīng)濟(jì)類、城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生的議題更易得到政府回應(yīng)，而拆遷、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、教育等訴求的主題不易得到政府回應(yīng)。⑨李鋒、孟天廣：《策略性政治互動:網(wǎng)民政治話語運(yùn)用與政府回應(yīng)模式》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2016年第5期。在成本—收益上，職能部門更愿意回應(yīng)職責(zé)清晰的議題，例如環(huán)保、城建等；而各市縣區(qū)更大概率回應(yīng)涉及面廣的領(lǐng)域。⑩李鋒：《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《電子政務(wù)》2019年第5期。此外，訴求話語表達(dá)方式、訴求者身份特征、訴求文本長度等因素也引起政府回應(yīng)性的差異，具體而言，政府更加偏好回應(yīng)本地人、實(shí)名者以及集體訴求；?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》，《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.采用賢能主義話語、集體化話語表達(dá)方式、集體行動話語傾向、消極情緒表達(dá)等更易得到政府回應(yīng)；公眾發(fā)帖長度越長，越容易得到政府回應(yīng)。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》，《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.

諸多研究探討了政府回應(yīng)性的動力機(jī)制，形成了所謂的“社會中心論”解釋視角。集體行動的壓力是促使政府進(jìn)行回應(yīng)的重要因素之一，維護(hù)社會穩(wěn)定是政府施政的重要一環(huán)，集體行動的存在會影響官員職業(yè)發(fā)展，而對集體行動的回應(yīng)也可以減輕社會爭論、減少行政負(fù)擔(dān)，因此政府更有意愿回應(yīng)集體行動話語傾向的訴求。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網(wǎng)絡(luò)空間中公民策略性話語表達(dá)與政府回應(yīng)邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結(jié)合的方法》，《電子政務(wù)》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著政府回應(yīng)性，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府回應(yīng)性產(chǎn)生積極作用還是消極影響，不同的學(xué)者存在觀點(diǎn)上的分野。①Wu Yuehua, Johannes M. Bauer, “E-Government in China: Deployment and Driving Forces of Provincial Government Portals”,Chinese Journal of Communication, Vol.3, 2010, pp.290-310.信息技術(shù)的進(jìn)步、媒體水平的提高也是驅(qū)動政府回應(yīng)的要素。②Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.上述分析的著力點(diǎn)主要為獨(dú)立于政治系統(tǒng)外的社會因素，現(xiàn)實(shí)中政府制度安排也必然影響著政府回應(yīng)性。

總之，對于政府回應(yīng)性的既有研究多是社會中心的視角，分析范圍涵蓋了集體行動壓力、信息技術(shù)水平、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、訴求議題主題和訴求者自身特征等，將政府作為切入視角的研究近兩年雖在增多但仍相對不足，在涉及政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系與運(yùn)行邏輯方面仍然具有一定的探索空間。本研究基于此，將政府進(jìn)一步拆解，分析政府間縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)時間與回應(yīng)質(zhì)量的影響。

（二）縱向權(quán)力關(guān)系與政府回應(yīng)性

近年來，學(xué)界越來越關(guān)注政府回應(yīng)性生成的“國家中心論”解釋，譬如國家內(nèi)生因素對政府回應(yīng)激勵、回應(yīng)能力的影響，乃至如何進(jìn)而塑造差異化回應(yīng)績效。既有研究發(fā)現(xiàn)，回應(yīng)性制度的發(fā)展水平和類型顯著影響地方政府回應(yīng)能力及績效。回應(yīng)性制度建設(shè)時間、制度化水平以及不同類型的“回應(yīng)制度”帶來了政府回應(yīng)性的地區(qū)差異，政府回應(yīng)性建設(shè)時間早、制度化水平高、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)型和黨委主導(dǎo)型的地區(qū)通常具有更高的回應(yīng)率及更好的回應(yīng)質(zhì)量。③孟天廣、趙娟：《網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府：網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴(kuò)散及運(yùn)行模式》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。回應(yīng)部門類型特征④Meng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.、政府層級差異⑤李鋒：《條塊關(guān)系視野下的網(wǎng)絡(luò)訴求與政府回應(yīng)模式研究——基于中部某市網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《電子政務(wù)》2019年第5期。、領(lǐng)導(dǎo)重視程度⑥邵梓捷、楊良偉：《“鐘擺式回應(yīng)”：回應(yīng)性不足的一種解釋——基于S市地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2020年第1期。、政府官員人際關(guān)系⑦Jiang Junyan, Zeng Yu, “Countering Capture: Elite Networks and Government Responsiveness in China’s Land Market Reform”,The Journal of Politics, Vol.82, No.1, 2020, pp.13-28.等因素均使得政府產(chǎn)生差異性回應(yīng)邏輯，進(jìn)而影響著政府回應(yīng)績效。

從“國家中心論”視角看，政府間關(guān)系是國家內(nèi)生因素影響政府回應(yīng)性的核心變量，這包括縱向政府間關(guān)系與橫向政府間關(guān)系。在多層級治理體系中，中央與地方的關(guān)系以及省、市、縣之間的關(guān)系均屬于縱向政府間關(guān)系。⑧林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江：浙江人民出版社1998年，第22—23頁。權(quán)力是縱向政府間關(guān)系的核心要素，⑨林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，第71頁。各層級之間的權(quán)力配置與權(quán)力關(guān)系塑造著政府行為，影響政府與社會之間的關(guān)系。

地方政府權(quán)力來源于自上而下授權(quán)，上級政府界定了權(quán)力的分配關(guān)系與下級政府行使權(quán)力的內(nèi)容與邊界，且自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定有賴于下級服從上級的科層制體系，雖然我國上下級政府之間具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征，⑩朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2002年第1期。但不同層級政府所掌握的權(quán)力與資源存在差異，所面對問題的范圍與精細(xì)化程度也具有差異，?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。因此不同層級政府在實(shí)際治理實(shí)踐中通常扮演著差異化角色。一般而言，上級政府具有更高的權(quán)威，掌握著組織人事權(quán)，可以制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)考核下級并在考核指標(biāo)制定上享有主動權(quán)；上級政府在財(cái)政、政策等資源分配上也占據(jù)主導(dǎo)地位。但其所面對問題的范圍也相對更大且一般交付下級政府進(jìn)行具體執(zhí)行?；诖?，為尋求晉升或獲取財(cái)政等資源支持，下級政府需要關(guān)注上級政府的注意力，執(zhí)行上級政府的政策，以使得行為、績效等在一定程度上符合上級偏好?！皶x升錦標(biāo)賽”?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期?！皦毫π腕w制”?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。等地方政府行為邏輯均建立在上級政府在權(quán)威、權(quán)力及資源占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)之上。

在政府回應(yīng)性問題上，政府層級差異以及不同層級間縱向權(quán)力關(guān)系的影響力同樣存在。不同層級政府在權(quán)威、財(cái)政等資源配置上的差異可能會影響地方政府在回應(yīng)性問題上的行為選擇，這既體現(xiàn)在不同層級政府在回應(yīng)議題上展現(xiàn)出選擇性回應(yīng)特征，又體現(xiàn)在政府回應(yīng)過程中不同層級政府間的互動關(guān)系及其背后的權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的塑造上，本研究重點(diǎn)關(guān)注后者。

當(dāng)政府回應(yīng)過程存在縱向權(quán)力關(guān)系時，即上級政府交辦或下達(dá)回應(yīng)訴求時，下級政府將受到權(quán)威壓力、考核激勵和社會反饋三重機(jī)制的系統(tǒng)性影響，提升回應(yīng)社會訴求的優(yōu)先性，面對公眾訴求進(jìn)行及時高效回應(yīng)。其一，在我國的正式制度安排中，上級政府在權(quán)力與權(quán)威上具有主導(dǎo)權(quán)，上下級政府之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，因此在面對上級政府交辦或下達(dá)的社會訴求辦理任務(wù)時，下級政府會更為重視而提升回應(yīng)優(yōu)先性。其二，上級政府在考核與激勵上的主動權(quán)很大程度上塑造了地方政府行為。根據(jù)地方政府的回應(yīng)性政策文件以及深度訪談資料，絕大多數(shù)地方政府已經(jīng)出臺政策文件將政府回應(yīng)公眾訴求的績效納入考核，并制定相應(yīng)的規(guī)則根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲。雖然政府回應(yīng)在考核中尚不屬于“一票否決”的范疇，但考核壓力以及激勵機(jī)制的存在促使政府有動機(jī)提供強(qiáng)時效性、高質(zhì)量回應(yīng)。①王程偉、馬亮：《壓力型體制下績效差距何以促進(jìn)政府績效提升——北京市“接訴即辦”的實(shí)證研究》，《公共管理評論》2020年第4期。其三，根據(jù)我國回應(yīng)性制度安排，當(dāng)政府回應(yīng)民意訴求時，上級政府可以跨越下級政府而直接與政策目標(biāo)群眾發(fā)生直接聯(lián)系，例如上級政府可以對訴求公眾進(jìn)行是否解決與滿意程度的調(diào)查回訪，從社會參與和反饋中獲得有關(guān)地方治理的海量信息，從而減少信息不對稱，進(jìn)而減少下級政府“選擇性執(zhí)行”上級政策②O’Brien, Kevin J. ,Li Lianjiang, “Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2, 1999, pp.167-186.、或下級政府“共謀”現(xiàn)象③周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。的發(fā)生。基于以上討論，本研究提出假設(shè)1:

假設(shè)1：地方政府對上級轉(zhuǎn)交的留言回應(yīng)質(zhì)量更高。

在地方治理實(shí)踐中，我國形成了“下管一級”的屬地管理與干部管理原則。同樣屬于上級政府，但與省級政府相比，縣級政府的人事、財(cái)政等與地級市政府關(guān)聯(lián)更為密切。也就是說，相較于省級政府而言，一方面地市級政府對區(qū)縣級政府在信息認(rèn)知上較省級政府更為豐富準(zhǔn)確，換言之省級政府對縣級政府相關(guān)信息的掌握未必充分，因此對省級政府單位轉(zhuǎn)交的留言，縣級政府擁有相對更大的自由裁量權(quán)；另一方面，基于“下管一級”的管理原則，地市級政府對下轄的區(qū)縣級政府的人事、財(cái)政、政策等資源分配上的影響力更大，并享有對縣級政府制定考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核的權(quán)力，基于更為直接的考核壓力的存在，區(qū)縣級政府對地市級政府的動向可能尤為敏感。這一邏輯的典型反映在基層政府文件治理領(lǐng)域,對縣級政府而言，相較于來自省級政府的文件，來自地市級政府的文件對縣級政府行為的影響力更為顯著。④李林倬：《基層政府的文件治理——以縣級政府為例》，《社會學(xué)研究》2013年第4期。那么可以由此推論，類似的層級關(guān)聯(lián)模式在政府回應(yīng)性上可能同樣存在，地級市政府對縣級市政府在政府回應(yīng)性上的影響力相較省級政府更為明顯，體現(xiàn)在回應(yīng)質(zhì)量上即縣級政府在回應(yīng)地級市政府轉(zhuǎn)派的留言時較省級政府轉(zhuǎn)派的留言回應(yīng)質(zhì)量更高。據(jù)此，本文提出假設(shè)2：

假設(shè)2：相較于回應(yīng)省級政府轉(zhuǎn)交的留言，區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地級市政府的留言時具有更高的回應(yīng)質(zhì)量。

回應(yīng)時長在一定意義上反映著政府回應(yīng)效率，是地方政府回應(yīng)考核的重要指標(biāo)。⑤孟天廣、趙金旭、鄭兆祐：《重塑科層“條塊”關(guān)系會提升政府回應(yīng)性么？——一項(xiàng)基于北京市“吹哨報(bào)到”改革的政策實(shí)驗(yàn)》，《中國行政管理》2021年第4期。在訴求來源路徑一致的前提下，回應(yīng)時長通常意味著更強(qiáng)的回應(yīng)效率。雖然邏輯上存在下列可能性，即在上級政府壓力下，下級政府回應(yīng)上級轉(zhuǎn)派留言時重視程度更高，進(jìn)而回應(yīng)效率更高、回應(yīng)時長更短。但從另一個角度，本文所研究的存在縱向權(quán)力關(guān)系的跨級回應(yīng)訴求可能需要更長的回應(yīng)時間。一是跨級回應(yīng)存在留言轉(zhuǎn)交流程問題，例如從向地級市領(lǐng)導(dǎo)留言到區(qū)縣級政府單位回應(yīng)，需要對留言訴求進(jìn)行分析研判，然后依據(jù)屬地責(zé)任和業(yè)務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)派到相關(guān)縣級市負(fù)責(zé)部門，再由相關(guān)負(fù)責(zé)部門予以回應(yīng)解決，轉(zhuǎn)派流程以及多重分析研判過程延長了跨級訴求的回應(yīng)時長。二是根據(jù)上文推論，大量上級轉(zhuǎn)辦或交辦訴求通常訴求復(fù)雜且辦理難度較高，這也是公眾偏好跨級表達(dá)訴求的關(guān)鍵原因，因此下級政府對于上級轉(zhuǎn)交留言具有更高的敏感度，通常在調(diào)查取證及訴求解決上要付出更多的時間與精力，由此引起政府回應(yīng)時長更長?；谏鲜鰞牲c(diǎn)原因，本文提出假設(shè)3：

假設(shè)3：地方政府回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的留言所需時長更長。

二、研究設(shè)計(jì)：數(shù)據(jù)與方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源為人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”從2006年創(chuàng)辦到2017年8月的公眾訴求與地方政府回應(yīng)記錄，累計(jì)79萬余條。人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”創(chuàng)辦于2006年，隨著技術(shù)進(jìn)步以及各級政府對網(wǎng)絡(luò)問政重視程度的日益提高，領(lǐng)導(dǎo)留言板功能不斷完善，制度化程度不斷提升，涉及部門及參與人數(shù)日益增多，成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)聽取群眾意見、回應(yīng)群眾訴求、推進(jìn)各項(xiàng)工作的有力抓手，是緩和社會矛盾、密切干群關(guān)系的重要平臺。

之所以選擇“領(lǐng)導(dǎo)留言板”展開實(shí)證研究：一是其數(shù)據(jù)量大，領(lǐng)導(dǎo)留言板收到了海量公眾留言，政府也通過此平臺對公眾留言有所回應(yīng)，涉及領(lǐng)域覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民生服務(wù)等方方面面；二是其透明度高，領(lǐng)導(dǎo)留言板將公眾訴求時間、內(nèi)容及政府回應(yīng)的內(nèi)容、時間、回應(yīng)單位等信息以公開的形式呈現(xiàn)于網(wǎng)站上，具有較高的透明度與信息完整度；三是獨(dú)立性強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)留言板依托的人民日報(bào)社是第三方黨媒平臺，相較于地方政府門戶網(wǎng)站而言，獨(dú)立性更強(qiáng)，受地方領(lǐng)導(dǎo)影響更??；四是制度化程度高，目前已有山西、安徽、山東等28省市建立起回應(yīng)公眾訴求的工作機(jī)制，包括回訪、限時辦結(jié)、通報(bào)表彰等制度。隨著留言板功能的不斷拓展，各級政府職能部門也逐步開通留言板進(jìn)行回應(yīng)，這為考察政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系如何影響政府回應(yīng)性提供了難得機(jī)遇。

（二）研究方法與變量測量

本文采取自動文本分析方法處理政民互動文本數(shù)據(jù)。通過“有監(jiān)督機(jī)器學(xué)習(xí)方法”，將政府回應(yīng)文本進(jìn)行分類，以測量特定訴求回應(yīng)的回應(yīng)質(zhì)量?；貞?yīng)質(zhì)量即特定留言被回應(yīng)的過程中，黨政機(jī)關(guān)為此付出的努力程度及達(dá)成訴求預(yù)期目標(biāo)的回應(yīng)程度。本文采用孟天廣等提出的利用有監(jiān)督機(jī)器學(xué)習(xí)方法測量回應(yīng)質(zhì)量。具體而言，本文對人民網(wǎng)上政府的回復(fù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。首先對回應(yīng)質(zhì)量進(jìn)行類別編碼，從原數(shù)數(shù)據(jù)中隨機(jī)抽取5000條作為訓(xùn)練集，根據(jù)編碼手冊對訓(xùn)練集進(jìn)行人工標(biāo)注。在這一過程中，對編碼員進(jìn)行了培訓(xùn)并且對不同編碼員的編碼結(jié)果進(jìn)行交叉比對，以保證編碼信度在可接受的范圍內(nèi)，然后采用非概率模型的支持向量機(jī)、屬于概率判別模型的邏輯回歸和決策樹、屬于生成模型的樸素貝葉斯等算法對全量文本進(jìn)行處理，最終將回應(yīng)質(zhì)量分為四類以展現(xiàn)地方政府回應(yīng)程度上的差異。①M(fèi)eng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.一為知情告知類，即對公眾留言進(jìn)行程序式回應(yīng)，例如：“您的留言已知悉”“需要您提供更多的信息”“感謝您的留言”“會進(jìn)一步調(diào)查了解”等。二為建議說明類，即就訴求問題做出政策說明，向訴求人解決相關(guān)問題提出針對性建議或指導(dǎo)等。三為開展調(diào)查類，即接到公眾訴求后，相關(guān)負(fù)責(zé)人就訴求問題開展相關(guān)調(diào)查取證并給出調(diào)查結(jié)果。四為實(shí)際解決問題類，即就訴求問題調(diào)查了解后進(jìn)行了切實(shí)的解決，可能對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了追責(zé)，相關(guān)部門落實(shí)相關(guān)要求?；貞?yīng)質(zhì)量類型的具體分布數(shù)量如表1所示。

表1 回應(yīng)質(zhì)量類型與示例

此外，本文還關(guān)注政府回應(yīng)效率，該變量使用特定訴求的政府回應(yīng)時長來測量，即公眾留言時間與政府回應(yīng)時間的差值。本文以天為單位來衡量政府回應(yīng)效率，數(shù)值越大代表回應(yīng)時長越長，回應(yīng)效率越低。

在自變量的處理上，本文提取回應(yīng)文本中所呈現(xiàn)的回應(yīng)單位信息，將回應(yīng)單位的層級劃分為省級、地市級、區(qū)縣級三類。在留言板上，公眾可選擇向省級、地市級、區(qū)縣級三級領(lǐng)導(dǎo)留言，即公眾訴求—政府回應(yīng)這一政民互動過程的“輸入端”與“輸出端”皆可分為省級、地市級、區(qū)縣級三級。匯總領(lǐng)導(dǎo)留言板的回應(yīng)數(shù)據(jù)，對不同層級地方政府的接收的留言量與提供的回應(yīng)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，首先可以發(fā)現(xiàn)公眾主要向地市級領(lǐng)導(dǎo)留言，而回應(yīng)也以地市級與區(qū)縣級單位為主。其次，雖然公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)了大量訴求，但省級單位回復(fù)量遠(yuǎn)低于其收到的留言量，地市級與區(qū)縣級單位的回應(yīng)量均高于其收到的留言量。這意味著省級留言大量由地市級單位與區(qū)縣級單位辦理，而地市級留言也部分地由區(qū)縣級辦理。同時，我們也觀察到回應(yīng)文本中大量存在上級政府向下級政府交辦或轉(zhuǎn)辦的證據(jù)，譬如回應(yīng)文本中多次出現(xiàn)“您的留言已收到，將責(zé)成某某單位負(fù)責(zé)辦理”，即在具體實(shí)踐中將留言轉(zhuǎn)交下屬部門進(jìn)行回應(yīng)的現(xiàn)象。我們也發(fā)現(xiàn)跨級回應(yīng)現(xiàn)象的存在，譬如公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)留言，但回應(yīng)單位為地市級或區(qū)縣級，即存在大量自上而下轉(zhuǎn)交留言辦理的現(xiàn)象。這充分反映了政府回應(yīng)性的政府內(nèi)權(quán)力運(yùn)行邏輯，即公眾出于對政府的“層級化信任”更有意愿向高層政府表達(dá)訴求，但政府回應(yīng)的辦理責(zé)任卻遵循“壓力性體制”邏輯向基層政府下沉。

綜合“輸入端”與“輸出端”的政府層級，政府回應(yīng)過程可分為省級訴求—省級回應(yīng)（省—省）、省級訴求—地市級回應(yīng)（省—市）、省級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)（省—縣）、地市級訴求—地市級回應(yīng)（市—市）、地市級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)（市—縣）以及區(qū)縣級訴求—區(qū)縣級回應(yīng)（縣—縣）六類。而省—市、省—縣、市—縣三類可歸為上級轉(zhuǎn)交的訴求辦理。政府上下級之間存在權(quán)力的流轉(zhuǎn)與運(yùn)行，因此，上級政府轉(zhuǎn)交的訴求辦理在本文中界定為存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求辦理。根據(jù)圖1，政府回應(yīng)過程普遍存在辦理責(zé)任下沉的現(xiàn)象，各類受縱向權(quán)力關(guān)系影響的轉(zhuǎn)交留言辦理占到政府回應(yīng)總量的31.43%，尤為重要的是越往政府層級越低，其辦理的留言比例顯著增加。

圖1 政府回應(yīng)性的訴求“輸入端”與辦理“輸出端”分布

此外，本文控制了以下控制變量，包括是否向書記留言、是否實(shí)名、留言文本長度、留言所屬議題領(lǐng)域、留言類型，以及省份、年份等固定效應(yīng)。其中，留言類型分為咨詢、投訴、求助、感謝、諫言等。

三、地方政府回應(yīng)性的動態(tài)演變：政府層級與公眾訴求

自2006年至2017年，各級政府累計(jì)回應(yīng)公眾訴求超79萬件。隨每年公眾留言量的增加，政府回應(yīng)量也逐年增加。 2009年，各級政府回應(yīng)公眾訴求不足1萬件，到2014年，回應(yīng)量超10萬件，2016年各級政府累計(jì)回應(yīng)量已經(jīng)超20萬件。與此同時，地級市政府單位與區(qū)縣級政府單位回應(yīng)來自上級政府轉(zhuǎn)交留言的訴求數(shù)量也累計(jì)從2010年的不足7000件增加至2016年的超6萬件。在2012年后，各級政府對于來自上級留言的回應(yīng)量占比也呈上升趨勢，2014年后占比穩(wěn)定超30%，各級地方政府間的縱向聯(lián)動愈加密切。

圖2 2010—2017年政府回應(yīng)特征的演變：訴求總量、上級轉(zhuǎn)交量及其占比

訴求議題是影響地方政府回應(yīng)性的重要因素之一。政府在不同的議題領(lǐng)域展現(xiàn)了回應(yīng)意愿上的差異，而不同類型的政府單位也顯現(xiàn)出了在議題特征上的回應(yīng)偏好。那么不同層級政府在回應(yīng)不同訴求主題時是否存在差異呢？本節(jié)根據(jù)公民留言主題將訴求分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、城市建設(shè)以及其他四類，在此基礎(chǔ)上對公眾訴求的回應(yīng)歸責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

首先，議題領(lǐng)域影響公眾訴求的政府層級對象選擇，不同的議題領(lǐng)域公眾會選擇向不同層級的政府領(lǐng)導(dǎo)留言?；凇皩蛹壔湃巍痹瓌t，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的訴求多向省級領(lǐng)導(dǎo)與地市級領(lǐng)導(dǎo)提出，向區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)留言的經(jīng)濟(jì)類訴求相對更少，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題上，公眾更加偏好信任更高層級政府。與之相對的是城市建設(shè)類訴求主要向地市級領(lǐng)導(dǎo)留言，向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求量相對較少。而社會保障類訴求更貼近公眾生活，因而在三級政府的留言量較為平均。

不僅公眾針對不同的議題領(lǐng)域偏好選擇不同層級政府，各級政府對不同類型的公眾訴求在回應(yīng)上也表現(xiàn)出一定的差異。從圖3右圖中可以看出，各類議題大部分均由地市級政府與區(qū)縣級政府進(jìn)行回應(yīng)。相較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類訴求多由地級市政府進(jìn)行回應(yīng)，其回應(yīng)量占經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的50%左右；社會保障類訴求與城市建設(shè)類訴求，區(qū)縣級政府回應(yīng)更多；而省級政府在各類公眾訴求的回應(yīng)量上均占比較低，相對而言，省級政府在回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題上比例更高一些。

圖3 公眾訴求的政府層級分布（左圖）與政府回應(yīng)的政府層級分布（右圖）

其次，在各類訴求議題中，回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)交訴求的現(xiàn)象均存在。實(shí)際上，各類議題中均有30%—40%是來自上級政府轉(zhuǎn)交，即存在縱向權(quán)力關(guān)系。但無論是公眾訴求回應(yīng)的歸責(zé)分布還是政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)都在訴求議題領(lǐng)域上展現(xiàn)出差異。具體而言，表2顯示，向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的各類訴求，絕大部分下沉一級由地市級政府單位進(jìn)行了回應(yīng)。其中地市級政府回應(yīng)了向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類與社會保障類訴求的50%以上，回應(yīng)了城市建設(shè)類領(lǐng)域的訴求63%左右。在向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的各類訴求中，各議題類型中有約20%的訴求區(qū)縣級單位進(jìn)行了回應(yīng)。地市級政府也回應(yīng)了70%以上的向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，但也有20%多轉(zhuǎn)派到了下轄的區(qū)縣級單位進(jìn)行解決。

表2 公眾訴求回應(yīng)的歸責(zé)分布

表3體現(xiàn)了政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)差異。在地市級政府各單位回應(yīng)的各類訴求中，大部分都來源于向本市領(lǐng)導(dǎo)的留言。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類與社會保障類議題中，有45%左右的訴求來自省級政府轉(zhuǎn)交，相對而言，在城市建設(shè)類領(lǐng)域來自省級政府派轉(zhuǎn)的留言占比較小，也有約30%。較地市級政府而言，在區(qū)縣級政府單位回應(yīng)的各類訴求中，不同議題之間的分層結(jié)構(gòu)差異要更少，其中，60%多是向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，約20%來自向地級市領(lǐng)導(dǎo)的留言，也有10%左右是省級單位轉(zhuǎn)交。那么各級地方政府在回應(yīng)來自上級的留言即存在縱向權(quán)力關(guān)系的留言是否有差異？若有差異，那在各領(lǐng)域是否均存在呢？

表3 政府回應(yīng)的分層結(jié)構(gòu)

四、縱向權(quán)力關(guān)系與地方政府回應(yīng)性

（一）研究發(fā)現(xiàn)

本部分分析地方政府縱向權(quán)力關(guān)系對地方政府回應(yīng)時間與回應(yīng)質(zhì)量的影響。正如上文所述，地市級與區(qū)縣級政府回應(yīng)公眾訴求有大量是上級政府（省級或地市級）轉(zhuǎn)交，那么下級政府在回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)派的留言與回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)提出的留言相比，是否表現(xiàn)出了差異性結(jié)果是本部分的核心關(guān)注點(diǎn)。實(shí)際上，通過表4的回歸結(jié)果可以看出，整體上，在控制了是否實(shí)名、留言文本長度、訴求主題、訴求類型、省份、年份等變量，地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高，但也確實(shí)需要花費(fèi)更長的回應(yīng)時間。研究假設(shè)1與研究假設(shè)3得到了部分證實(shí)。

表4 縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

進(jìn)一步開展延伸分析考察上述發(fā)現(xiàn)對地市級政府與區(qū)縣級政府的適用性。結(jié)果顯示，此效應(yīng)在地級市政府一級同樣成立。在地級市政府回應(yīng)的36萬余條訴求中，有三分之一來自省級政府，即約有12萬條訴求是公眾向省級領(lǐng)導(dǎo)留言但地市級政府單位進(jìn)行了回應(yīng)解決。同樣，在控制了相關(guān)變量的基礎(chǔ)上，省級政府轉(zhuǎn)交的相關(guān)訴求在地市級政府單位也獲得了更高的回應(yīng)質(zhì)量。在回應(yīng)時長上，留言是否來自省級政府這一變量也具有統(tǒng)計(jì)顯著性，意味著相較于回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，地市級政府回應(yīng)省級政府轉(zhuǎn)交的訴求上回應(yīng)時長更長，即從省級單位接到訴求到地級市政府回應(yīng)相關(guān)訴求相對需要耗費(fèi)更多的時間。從實(shí)質(zhì)性上，地級市政府單位在回應(yīng)來自省級政府轉(zhuǎn)交的留言時付出了更多的時間和精力，因此也相應(yīng)有了更高的回應(yīng)質(zhì)量。

區(qū)縣級政府單位也表現(xiàn)出了相似的回應(yīng)性特征。區(qū)縣級政府回應(yīng)的近38萬條訴求中超過4萬條來自向省級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，超8萬條是由地市級政府轉(zhuǎn)交。根據(jù)表5的回歸結(jié)果，以來自省的留言作為基準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，縣級政府回應(yīng)上級政府轉(zhuǎn)交的留言，無論是來自省級政府還是地市級政府，相較于回應(yīng)向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，均有更高的回應(yīng)質(zhì)量。但表5也展現(xiàn)出了兩者之間較為明顯的層級差異，也就是說，相較于回應(yīng)來自省級政府單位轉(zhuǎn)交的留言訴求，區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地市級留言的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高。換言之，相對于距離更為遙遠(yuǎn)的省級政府，層級較低但聯(lián)系更為密切的地市級政府對于區(qū)縣級政府的回應(yīng)性的影響更大，研究假設(shè)2得到了驗(yàn)證。

表5 地市級政府縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

在回應(yīng)時長上，區(qū)縣級政府在回應(yīng)本級訴求時所需時間顯著更短，即其回應(yīng)來自省級與地市級留言時回應(yīng)時長更長。同樣的是在層級差異上，地級市政府轉(zhuǎn)交的留言相較于省級政府轉(zhuǎn)派的留言用時更短，歸納起來即跨兩級回應(yīng)留言較跨一級轉(zhuǎn)交回應(yīng)留言用時更長。因此，留言轉(zhuǎn)交流程耗時以及下級政府因上級政府壓力而更為重視進(jìn)而付出更多的時間與注意力在某種程度上具有解釋力。

表6 區(qū)縣級政府縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)時長及回應(yīng)質(zhì)量

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

回應(yīng)文本長度。回應(yīng)文本長度與訴求類型關(guān)系密切，一般而言，需要解釋政策的咨詢類訴求的回應(yīng)文本更長，但回應(yīng)文本的長度在一定意義上也可以體現(xiàn)政府回應(yīng)質(zhì)量與行為態(tài)度，某種程度上更長的回應(yīng)文本意味著更高的回應(yīng)質(zhì)量。在回應(yīng)文本長度上，在控制了訴求類型等變量的基礎(chǔ)上，地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時回應(yīng)文本長度更長。本研究也分別以地市級政府與區(qū)縣級政府作為“輸出端”進(jìn)行了驗(yàn)證，結(jié)果同樣成立。因此可以認(rèn)為，無論是對于地級市政府還是區(qū)縣級政府，均用更長的文本回應(yīng)存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求。

分議題領(lǐng)域檢驗(yàn)。議題領(lǐng)域?qū)τ谡貞?yīng)性具有一定的影響，已有研究也表明了地方政府在不同的議題領(lǐng)域展現(xiàn)出回應(yīng)性差異，前文第4節(jié)也描述了不同層級在不同訴求主題上的分層結(jié)構(gòu)差異。基于此，本文在各個議題領(lǐng)域分別對縱向權(quán)力關(guān)系在政府回應(yīng)性上的影響力進(jìn)行回歸分析作為進(jìn)一步的延伸檢驗(yàn)。表8展現(xiàn)了回歸分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，整體上上級政府的影響力在各個議題領(lǐng)域均顯著存在，地級市政府與區(qū)縣級政府也不例外，表現(xiàn)出了類似的行為邏輯。但區(qū)縣一級政府的回應(yīng)質(zhì)量的層級差異在議題領(lǐng)域展現(xiàn)了一定的區(qū)別。具體而言，雖然在各個議題領(lǐng)域中，來自省級政府與地市級政府的訴求均有更高的回應(yīng)質(zhì)量，縱向權(quán)力關(guān)系在回應(yīng)性上影響顯著。但是在城市建設(shè)類訴求上，省級政府與地市級政府之間展現(xiàn)出了顯著的層級差異，即地級市政府的城市建設(shè)類訴求有更高的回應(yīng)質(zhì)量；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類訴求與社會保障類訴求中，即使來自地級市政府的訴求相較于來自省級政府的在回應(yīng)質(zhì)量上仍然更高一點(diǎn)，但這一差異并不顯著。因此在一定意義上，地級市政府較省級政府明顯的層級影響力在城市建設(shè)類議題中更為鮮明。但仍可以認(rèn)為，假設(shè)1與假設(shè)2在各個議題領(lǐng)域也得到了驗(yàn)證。

表8 不同議題領(lǐng)域中縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)質(zhì)量

表7 縱向權(quán)力關(guān)系與回應(yīng)文本長度

（三）異質(zhì)性分析

介于地方政府在不同的訴求領(lǐng)域存在回應(yīng)性上的差異，為進(jìn)一步比較縱向權(quán)力關(guān)系在不同訴求領(lǐng)域上的差異，本文在此以上級政府轉(zhuǎn)交的訴求作為分析范圍，探究在存在縱向權(quán)力關(guān)系的訴求中，地方政府在回應(yīng)不同訴求議題時的差異性。那么根據(jù)表9可以發(fā)現(xiàn)，從議題領(lǐng)域看，上級轉(zhuǎn)交的留言中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題與城市建設(shè)類議題中回應(yīng)質(zhì)量顯著更高，在社會保障類訴求與其他類訴求相比回應(yīng)質(zhì)量稍低。換言之，相較于其他類議題，縱向權(quán)力關(guān)系的影響在經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議題與城市建設(shè)類議題上更為明顯，而在社會保障類議題領(lǐng)域中的效應(yīng)更低。這樣一種效應(yīng)在“省—市”“省—縣”以及“市—縣”三條路徑中均存在。

表9 縱向權(quán)力關(guān)系與議題領(lǐng)域

綜上所述，地方政府在回應(yīng)更高層級轉(zhuǎn)交的訴求時所需回應(yīng)時間更長，回應(yīng)文本更長，回應(yīng)質(zhì)量更優(yōu)。這一結(jié)果同樣適用于地級市與區(qū)縣級單位，相較于直接向本級領(lǐng)導(dǎo)留言的訴求，地市級單位在回應(yīng)省級來源的訴求、區(qū)縣級單位在回應(yīng)省級、地市級來源的訴求時所需回應(yīng)時長相較更長，回應(yīng)質(zhì)量更高。不僅如此，縱向權(quán)力關(guān)系在區(qū)縣級顯示出了層級差異，即相較于回應(yīng)來自省的訴求，區(qū)縣級政府在回應(yīng)來自地市級的訴求時回應(yīng)質(zhì)量更高。本文還在不同的議題領(lǐng)域進(jìn)行了延伸分析，縱向權(quán)力關(guān)系的效應(yīng)在各個領(lǐng)域依舊成立，但在不同領(lǐng)域存在一定的差異性，總體上講，縱向權(quán)力關(guān)系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域與城市建設(shè)領(lǐng)域的影響力相對更大，而在社會保障類議題領(lǐng)域影響力相對較小。

五、縱向權(quán)力關(guān)系影響政府回應(yīng)性的機(jī)制分析

實(shí)證研究已經(jīng)充分說明，縱向權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)性地影響著政府回應(yīng)性，尤其是下級政府對上級政府轉(zhuǎn)交的訴求均具有更高的回應(yīng)質(zhì)量，但通常耗費(fèi)更長的回應(yīng)時間。那么，為什么縱向權(quán)力關(guān)系可以影響政府的回應(yīng)質(zhì)量呢？本文采集了地方政府的回應(yīng)性政策文件，并對各地回應(yīng)性部門及其負(fù)責(zé)人開展了大量深度訪談，進(jìn)而對全國各地政府回應(yīng)部門負(fù)責(zé)人開展系統(tǒng)性問卷調(diào)查，以對“縱向回應(yīng)效應(yīng)”的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行提煉和解釋。

第一，作為基礎(chǔ)的權(quán)威。權(quán)力是政府組織關(guān)系的基礎(chǔ)，正式制度規(guī)定了不同層級間地方政府的權(quán)威關(guān)系。①周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。在我國，下級政府權(quán)力由上級授予，上級政府具有更高的權(quán)威，而在具體的政治實(shí)踐中，上級政府具有財(cái)政資源、人事權(quán)力與制度資源上的優(yōu)勢。②陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學(xué)研究》2013年第6期。上級政府依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對下級績效進(jìn)行考核，并在很大程度上決定下級政府的任命，且上級在財(cái)政等資源的分配上握有主動權(quán)，這意味著下級政府需要對上級政策指令等保持一定的關(guān)注度。在制度安排上，下級政府應(yīng)當(dāng)因地制宜執(zhí)行上級政策，且接受上級政府的垂直監(jiān)督。③周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社2008年，第101頁。介于上下級政府存在權(quán)威權(quán)力上的不均等，在政府回應(yīng)性上，上級政府轉(zhuǎn)交的留言則在某種程度上存在回應(yīng)上的優(yōu)先級。

第二，作為信息流的回訪。一般意義上，雖下級政府接受上級政府的垂直監(jiān)督，但在政治實(shí)踐中，介于信息不對稱與政策執(zhí)行自主性等的存在，上級政府對下級政府的監(jiān)察能力存在一定的局限性，④周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。因此在政策執(zhí)行方面，下級政府存在“共謀”“上有政策、下有對策”等應(yīng)對上級政府考核檢查的現(xiàn)象，①艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。即與上級政府存在一定的博弈。但在政府回應(yīng)性上存在不同，通過對訴求者的回訪，可以以訴求者的反饋為依據(jù)來判斷回應(yīng)單位行為，從而將社會公眾納入到監(jiān)督過程中。上級政府可以通過與訴求公眾的直接聯(lián)系獲取相應(yīng)信息，進(jìn)而形成上級政府—下級政府—社會公眾的閉環(huán)。根據(jù)各地出臺的留言辦理文件與經(jīng)驗(yàn)材料總結(jié)，大多數(shù)政府單位形成了回訪、抽查、回頭看等類似機(jī)制。一方面，通過回訪，可以縮小與下級政府在信息上的差距，成為下級高效回應(yīng)訴求的推力；另一方面，上級在考核過程中，若得到回應(yīng)質(zhì)量不高的反饋，即存在回應(yīng)性問題時，則大概率會要求下級政府進(jìn)一步回應(yīng)處理，從而提高其回應(yīng)質(zhì)量。

第三，作為指揮棒的考核。某種意義上講，考核是上級政府了解下級政府政策執(zhí)行與工作情況的一種方式。②陶郁、劉明興、侯麟科：《地方治理實(shí)踐：結(jié)構(gòu)與效能》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年，第37頁。上級政府設(shè)立考核目標(biāo)，而目標(biāo)在向下傳遞的過程中可能“層層加碼”，甚至存在以“一票否決”的考核方式向下級施壓。③榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998年，第28頁。基于此，行政壓力自上而下層層傳遞，而在這一過程中，考核指標(biāo)成為地方政府行為選擇的指揮棒，引導(dǎo)著地方政府對考核指標(biāo)內(nèi)的事項(xiàng)設(shè)置更高級別的優(yōu)先度。政府回應(yīng)公眾訴求雖不在“一票否決”的范疇內(nèi)，但依據(jù)各地政府對自身回應(yīng)性建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)材料總結(jié)，超過一半的地區(qū)將政府回應(yīng)性納入績效考核，進(jìn)而促使地方政府提升回應(yīng)效率、回應(yīng)質(zhì)量與回應(yīng)水平。

第四，作為誘因的激勵?？己穗m然在一定程度上展現(xiàn)了上級政府對下級政府行為導(dǎo)向的期望和要求，但要將此期望與要求轉(zhuǎn)化為下級政府的目標(biāo)選擇與行為實(shí)踐，則需進(jìn)一步建立激勵機(jī)制，依據(jù)考核結(jié)果對相關(guān)人員進(jìn)行制度性的獎懲是考核可以發(fā)揮作用的關(guān)鍵。④陶郁、劉明興、侯麟科：《地方治理實(shí)踐：結(jié)構(gòu)與效能》，第83頁。整體而言，激勵方式包含經(jīng)濟(jì)物質(zhì)激勵、政治升遷激勵、政策優(yōu)惠激勵與精神鼓舞激勵等。在新世紀(jì)后，加強(qiáng)了行政問責(zé)，綜合了激勵與懲罰。⑤渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。綜合而言，對于回應(yīng)效率高、回應(yīng)質(zhì)量優(yōu)的部門與人員進(jìn)行物質(zhì)獎勵與評優(yōu)考量，對于回應(yīng)質(zhì)量低的進(jìn)行通報(bào)批評等規(guī)則的存在，為地方政府提升回應(yīng)水平提供了制度性的誘因。

圖4 縱向權(quán)力關(guān)系的機(jī)制圖示

為了驗(yàn)證上述機(jī)制，我們于2021年9—10月對全國各地政府回應(yīng)機(jī)構(gòu)或其負(fù)責(zé)人開展了問卷調(diào)查，共收集到來自25個省市區(qū)的177份有效問卷。調(diào)查結(jié)果顯示，有146個受訪單位建立了訴求回應(yīng)責(zé)任人制度、88個建立了專屬辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組、分別有131與135個受訪單位建立了本級單位考核或上級單位考核制度，絕大多數(shù)地方均有上級督查回訪制度，各地督查頻率從每周一次到每年一次不等。為了進(jìn)一步考察上述各項(xiàng)機(jī)制對縱向回應(yīng)的影響效應(yīng)，我們以各地政府的回應(yīng)滿意度為因變量開展回歸分析。分析結(jié)果顯示，上級抽查頻率低的地區(qū)政府回應(yīng)滿意度自評顯著更低，而責(zé)任人制度、有專屬辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組、存在上級考核與本單位考核等系數(shù)均為正數(shù)，即上述因素對政府回應(yīng)滿意度呈積極正面影響。盡管本文采集的地方政府樣本量較小且本質(zhì)上為方便樣本，因此部分機(jī)制的回歸系數(shù)統(tǒng)計(jì)不顯著，但總體上仍可以表明，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、考核激勵以及上級抽查回訪等制度對于提升政府回應(yīng)性發(fā)揮著關(guān)鍵驅(qū)動作用。

結(jié)論與討論

政府回應(yīng)性是全過程人民民主的要素之一，其意味著人民所表達(dá)的利益要求可以得到政府回應(yīng)。因此，加強(qiáng)政府回應(yīng)性建設(shè)不僅是走好群眾路線、實(shí)現(xiàn)良好政民互動的必然要求，也是黨和政府進(jìn)行社會治理、構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局的內(nèi)在選擇。而當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時代信息便捷高效傳播這一特性為政府回應(yīng)性建設(shè)帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也為學(xué)術(shù)界研究提供了新的空間。但現(xiàn)有的研究多從社會中心的視角入手，對集體行動壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息技術(shù)水平等對政府之外的因素如何影響政府回應(yīng)性進(jìn)行了充分的探討與研究，但政府內(nèi)部制度運(yùn)行邏輯如何影響政府回應(yīng)性還存在研究空間。本研究恰恰基于此，提出了政府中心論的解釋，從不同層級地方政府之間的縱向權(quán)力關(guān)系入手探討其怎樣以及如何影響政府回應(yīng)性。研究表明，縱向權(quán)力關(guān)系是影響地方政府回應(yīng)性的重要因素，以縱向權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)的上級政府的轉(zhuǎn)派壓力帶來了下級政府更高質(zhì)量回應(yīng)公眾訴求的動力。

當(dāng)政府回應(yīng)過程涉及縱向權(quán)力關(guān)系時，地方政府在回應(yīng)上級轉(zhuǎn)交的訴求時有更高的回應(yīng)質(zhì)量，可以說“縱向權(quán)力效應(yīng)”在地市級與區(qū)縣級政府作為“輸出端”時普遍存在。一方面，“縱向權(quán)力效應(yīng)”在區(qū)縣級政府顯示出了層級差異，即相較于回應(yīng)區(qū)縣本級訴求，來自省級與地市級向下轉(zhuǎn)辦的訴求具有更高回應(yīng)質(zhì)量，但區(qū)縣級政府對地市級轉(zhuǎn)辦訴求的回應(yīng)質(zhì)量又顯著高于省級轉(zhuǎn)辦訴求的回應(yīng)質(zhì)量。另一方面，縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)性的影響雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、城市建設(shè)以及其他等訴求議題領(lǐng)域中均顯著存在，但其影響力對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)類議題顯著更高，對于社會保障類訴求的影響相對較小。如何理解縱向權(quán)力關(guān)系驅(qū)動政府回應(yīng)性的作用機(jī)制呢？結(jié)合來自地方政府的小數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，不同層級間的權(quán)威差異構(gòu)成上級權(quán)力作用的基礎(chǔ)，回訪制度的存在將社會公眾納入監(jiān)督評價(jià)的閉環(huán)，在一定程度上更新了上級政府的信息渠道，作為指揮棒的回訪以及與之相匹配作為誘因的激勵引導(dǎo)了下級政府的策略性行為選擇，促使了地方政府回應(yīng)性的提升。

總之，本文分析了政府層級間縱向權(quán)力關(guān)系對政府回應(yīng)性的系統(tǒng)性影響，并通過一系列實(shí)證分析進(jìn)行理論驗(yàn)證，進(jìn)而從科層制縱向權(quán)力運(yùn)行的特征分析了“縱向權(quán)力效應(yīng)”的作用機(jī)制，為政府回應(yīng)性的國家中心論解釋提供了理論解釋，即闡述了國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行對政府回應(yīng)性的系統(tǒng)性影響，有助于拓展政府回應(yīng)性的理論創(chuàng)新。然而，考核、激勵與回訪等機(jī)制在驅(qū)動政府提升回應(yīng)性的同時也帶來了若干新生政民互動趨勢，譬如公眾訴求量的飆升與基層回應(yīng)能力不足的矛盾；從海量訴求中識別真實(shí)社情民意的困境；條塊體系下政府回應(yīng)的屬地責(zé)任與業(yè)務(wù)責(zé)任協(xié)調(diào)問題以及如何合理有效考核等實(shí)踐難題。破解上述實(shí)踐難題不僅需要推進(jìn)國家內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行體系的優(yōu)化，還需要切實(shí)加強(qiáng)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵“輸出端”——地方政府的回應(yīng)能力的建設(shè)。