喻軍皓，陳佳琪

上海交通規(guī)劃設計研究院有限公司

0 引 言

推進大型居住社區(qū)（以下簡稱“大居”）建設是上海市不斷健全住房保障體系、保障改善民生、服務城市發(fā)展和更新的重要舉措。上海市自2003年以來，先后開展了三批次的大型居住社區(qū)選址規(guī)劃，共計46個大居基地，規(guī)劃用地面積約152 km2，規(guī)劃人口規(guī)模約348萬人，規(guī)劃住宅總量約11 410萬m2[1]。大居公共交通配套設施建設和公交線網(wǎng)的完善，不僅是支撐上海新城及郊區(qū)發(fā)展、保障居民出行的重要舉措，同時也是深入踐行人民城市重要理念，支撐上海建設更高水平公交都市示范城市的有力行動。

1 大居發(fā)展概況

1.1 大居選址規(guī)劃

上海市三批次大居選址先后采取了三種市屬保障性住房建設機制，分別為2003年的“原選址基地”模式、2009年的“大集團對口大基地”模式以及2010年至今的“以區(qū)為主”模式[2]?！霸x址基地”模式共13個基地，主要分布在寶山、浦東、閔行、嘉定、青浦5個區(qū)，由市住宅建設發(fā)展中心進行土地開發(fā)和實施公益性配套公建的建設，通過公開招投標確定住宅地塊的開發(fā)建設單位?！按蠹瘓F對口大基地”模式采用市地產(chǎn)集團、市城投總公司等大集團對口大基地的建設管理模式，大集團負責按市政府確定的建設計劃和要求組織實施建設，辦理相關建設前期手續(xù)，并具體實施住宅建設和基地內(nèi)市政、公建等綜合配套工作，共涉及10個基地。新一輪大型居住社區(qū)采用“以區(qū)為主”模式進行開發(fā)建設管理，強化各區(qū)在建設過程中的責任主體地位，包括會同市規(guī)劃部門組織編制控制性詳細規(guī)劃及負責做好拆遷騰地、公開招標確定開發(fā)建設單位，協(xié)調(diào)建設前期手續(xù)、監(jiān)管工程建設質(zhì)量安全進度、落實市政公建配套建設及后續(xù)接管開辦、社區(qū)管理等實施工作，共23個基地，涉及寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢、閔行、浦東、崇明9個區(qū)（見圖1）。

圖1 上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃布局圖[1]

1.2 大居建設情況

隨著大型居住社區(qū)規(guī)劃和建設工作的不斷深入，截至2020年底，上海市已有37個市屬保障房大居交付使用，其中原選址、大集團對口基地22個，新一輪大居15個，分布在浦東、閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、奉賢等7個區(qū)。嘉定城北大居、青浦新城一站大居、松江南部站大居、奉賢南橋大居4個大居位于新城內(nèi)部（見圖2）。

圖2 已交付市屬保障房大居分布圖

37個已交付大居的規(guī)劃人口總規(guī)模為268.39萬人，目前已導入約132.9萬人，總體入住率約49.5%。其中22個原選址、大集團對口基地建設相對較成熟，已導入75.3萬人，平均入住率約73%；15個新一輪大居規(guī)劃人口規(guī)模為164.85萬人，遠高于22個原選址、大集團對口基地，但新一輪大居導入人口規(guī)模相對較低，僅57.6萬人，平均入住率約35%1數(shù)據(jù)來源：上海市住宅建設發(fā)展中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)。（見圖3）。

圖3 已交付大居規(guī)劃及導入人口規(guī)模分布圖

按照行政區(qū)統(tǒng)計，浦東新區(qū)、閔行區(qū)的大居人口導入規(guī)模及入住率均較高，入住率超過65%，其次寶山區(qū)、嘉定區(qū)、青浦區(qū)的大居入住率為40%～50%，而松江區(qū)、奉賢區(qū)的大居入住率相對較低，均在35%以下（見圖4）。

圖4 各區(qū)大居導入人口規(guī)模及入住率

2 大居公共交通配套分析

2.1 大居配套公交基礎設施

2.1.1 公交首末站（樞紐）建設

全市已交付的37個大居共規(guī)劃68個公交首末站（樞紐），目前已建成38個，規(guī)劃建成率56%，在建3個，未建27個[3]。其中，閔行區(qū)7個大居的公交首末站規(guī)劃建成率最高，達100%；嘉定、奉賢及松江區(qū)大居的公交首末站規(guī)劃建成率相對較低，均不足50%，公交基礎設施建設有待進一步加強。

原選址、大集團對口基地共規(guī)劃25個公交首末站，規(guī)劃建成率84%，公交首末站建設情況總體較為良好。新一輪大居共規(guī)劃43個公交首末站，規(guī)劃建成率40%（見圖5），公交首末站建設相對滯后，隨著住宅建設、人口逐步導入，新一輪大居需要進一步加快推進公交基礎設施建設，特別是推進在建公交首末站盡快建成并投入使用。

圖5 新一輪大居公交首末站（樞紐）建設狀態(tài)

2.1.2 公交站點覆蓋水平

原選址、大集團對口基地建成區(qū)公交站點500 m半徑覆蓋率平均為97%，公交覆蓋水平總體良好，其中77%的基地已實現(xiàn)公交站點500 m半徑全覆蓋（見圖6）。新一輪大居建成區(qū)公交站點500 m半徑覆蓋率平均為94%，其中67%的大居已實現(xiàn)公交站點500 m半徑全覆蓋（見圖7）。

圖6 原選址、大集團對口基地建成區(qū)公交站點500 m覆蓋率

圖7 新一輪大居建成區(qū)公交站點500 m覆蓋率

2.2 大居配套公交線路分析

2.2.1 軌道交通

新一輪大居基本分布在軌道交通沿線，其中60%的大居內(nèi)部設有軌交站點，20%的大居距離最近的軌交站點在1 km范圍內(nèi)，13%的大居距離最近的軌交站點為1～2 km，7%的大居距離最近的軌交站點為2～3 km，軌道交通配套總體較好。新一輪大居涉及現(xiàn)狀軌道線路共有8條，分別為11號線、9號線、7號線、17號線、5號線、16號線、浦江線和18號線，涉及近期規(guī)劃建設軌道線路有4條，分別為嘉閔線、23號線、15號線南延伸、12號線西延伸（見圖8）。大居鄰近的軌交站點前往市區(qū)的首班車均早于06：15，從市區(qū)返回的末班車時間均晚于22：15，軌道交通服務時間范圍廣。

圖8 新一輪大居與軌道交通網(wǎng)絡關系圖

2.2.2 地面公交

（1）配套公交線路規(guī)模

新一輪大居共配套地面公交線路221條，其中大居始發(fā)線路116條，僅91條線路從大居內(nèi)部有用地保障的公交首末站或樞紐發(fā)車；大居過境公交線路105條。新一輪大居中，平均每個大居配套公交線路16條，其中城北、民樂、新城一站、南橋、泗涇南拓展等5個大居的配套公交線路數(shù)高于平均值，公交基礎服務相對比較完善。新城一站、民樂、城北、旗忠、航頭拓展、羅店等大居配套始發(fā)線路較多，與大居規(guī)劃首末站、樞紐建設比較完善有關。顧村拓展、黃渡一期、云翔拓展大居目前尚無始發(fā)線路；公交服務有待進一步提升（見圖9）。

圖9 新一輪大居配套地面公交線路規(guī)模對比

（2）地面公交與軌道交通銜接

新一輪大居共配套173條軌交接駁線，占配套總線路比例高達78%，大居配套公交線路主要以銜接軌道交通為主，其中大居始發(fā)軌交接駁線為97條，占軌交接駁線比例為56%。黃渡一期和云翔拓展大居軌交接駁線最少，僅有2條；顧村拓展、黃渡一期、云翔拓展大居無始發(fā)軌交接駁線，其余大居均有2條及以上始發(fā)軌交接駁線。在運營時間銜接方面，泗涇南拓展、佘北、南部站、黃渡一期、顧村拓展等5個大居軌交接駁線路的末班車運營時間在22：00之前，尚未與接駁的軌道交通運營時間形成良好銜接。

（3）大居始發(fā)線路運營分析

發(fā)車間隔方面，新一輪大居始發(fā)線路高峰平均發(fā)車間隔約17 min，平峰平均發(fā)車間隔約32 min。其中，高峰發(fā)車間隔在8～15 min的線路占比最高，達到45%；間隔不大于8 min的線路占比16%；間隔大于25 min的線路也占有一定比例，為13%（見圖10），與大居居民期望的高峰發(fā)車間隔具有一定差距。

圖10 新一輪大居始發(fā)公交線路發(fā)車間隔分布

公交客流方面，新一輪大居始發(fā)線路日均客流為26.4萬人次，平均2 269人次/線，63%的始發(fā)線路日均客流大于1 000人次（見圖11）。始發(fā)軌交接駁線日均客流為23.7萬人次，占比約90%，平均2 441人次/線；非軌交接駁的始發(fā)線日均客流為2.7萬人次，平均1 431人次/線。可以看出，與軌交接駁的大居始發(fā)公交線路吸引力較高，大居居民更傾向于采用“地面公交+軌道交通”的出行方式。

圖11 新一輪大居始發(fā)公交線路日均客流分布

2.2.3 大居公交出行分布特征

基于2021年8月上海市公共交通刷卡（含軌道交通和地面公交）數(shù)據(jù)，識別大居公共交通出行鏈，分析得出全市37個大居公共交通日均出行量約105.7萬人次，公共交通出行比例達到51.3%。從出行OD空間分布來看（見圖12），大居公交出行向心特征明顯，公交出行方向總體上以中心城為主，占比約64%；其次為與其所在行政區(qū)的聯(lián)系，占比約27%。新一輪大居至中心城的公交出行占比相比原選址、大集團對口基地略低（見圖13）。

圖12 大居公共交通出行OD分布圖

圖13 大居公共交通出行分布對比

總體上，軌道交通沿線出行條件較好的大居，與中心城的公交聯(lián)系相對更加緊密，如寶山顧村、羅店大居，嘉定城北大居，松江泗涇拓展大居，浦東曹路、航頭拓展大居等；而閔行旗忠、奉賢南橋、松江南部站、青浦新城一站等大居與其所在行政區(qū)的公交聯(lián)系相對更緊密（見圖14）。

圖14 各大居公共交通出行分布比例（紅色字體為新一輪大居）

新城內(nèi)部4個大居與其各自所在新城及中心城的聯(lián)系均較緊密，總占比大于70%。其中嘉定城北大居、奉賢南橋大居與中心城的公交聯(lián)系高于與其所在新城的公交聯(lián)系，松江南部站大居與中心城和松江新城的公交聯(lián)系基本相當，比例均為36%左右，而青浦新城一站大居與青浦新城的公交聯(lián)系明顯高于其與中心城的公交聯(lián)系（見圖15）。

圖15 新城大居公共交通出行分布對比

3 大居公交配套綜合評價

3.1 評價指標體系

原選址、大集團對口基地的公共交通配套較完善，公交服務水平良好，居民滿意度也較高。因此，本文主要針對新一輪大居公交配套進行綜合評價。從大居公交基礎設施建設、公交線路配套、公交運營、公交乘客感受等方面構(gòu)建7個評價指標[4]（見表1），分值均為100分，并按照各指標權(quán)重計算大居公交配套綜合得分，以此對各大居公共交通配套服務水平進行綜合評價。

表1 大居公交配套服務水平綜合評價指標體系

3.2 綜合評價分級

目前，新一輪大居公交配套服務水平基本滿足入住居民日常出行需求。按照大居公交配套綜合得分劃分5個等級（見表2），從大居公交配套服務水平綜合評價結(jié)果（見表3）可以看出，15個新一輪大居中，目前尚無大居公交配套服務水平達到5A級，表明新一輪大居的公交配套仍存在一定的優(yōu)化提升空間。

表2 大居公交配套服務水平分級標準

表3 大居公交配套服務水平綜合評價結(jié)果

其中，城北、浦江拓展、旗忠、新城一站、民樂、羅店、徐涇北、南橋、泗涇南等9個大居的公交配套服務水平達到4A級，公交配套相對較完善，公交服務效果良好。航頭拓展、佘山北、南部站、云翔拓展、顧村拓展、黃渡一期等6個大居的公交配套服務水平為3A級及以下，公交配套需進行針對性的完善。

評級較低的大居，其公交首末站（樞紐）建設均較為滯后。其中顧村拓展和黃渡一期大居建成區(qū)公交站點500 m覆蓋率有待提升；云翔拓展、顧村拓展和黃渡一期大居缺少始發(fā)公交線路；航頭拓展、佘山北、南部站、顧村拓展和黃渡一期大居公交運營時間難以與軌道交通末班車形成良好銜接。這些新一輪大居的公交配套設施建設需加快推進，公交線網(wǎng)布局還需進一步優(yōu)化完善，以切實提升大居居民公交出行便利度、獲得感和幸福感。

3.3 主要問題

（1）部分大居公交設施建設相對滯后

原選址、大集團對口基地的公交設施建設相對較完善，而新一輪15個大居的規(guī)劃公交首末站、樞紐，由于受到邊界道路尚未建設、周邊地塊尚未開發(fā)、綜合開發(fā)地塊建設時序限制等因素的影響，建設相對滯后，導致部分大居交付使用初期，存在公交首末站、樞紐等設施不足的情況。

（2）公交運營服務水平有待進一步提升

部分大居配套公交線路高峰發(fā)車間隔較長，班次較少，公交服務的便捷性有待提升。此外，大居公交電子站牌覆蓋率不高，公交信息化服務有待進一步完善。大居部分公交站點缺少候車亭，公交候車舒適性有待增強。

（3）兩網(wǎng)銜接有待進一步加強

大居局部區(qū)域缺少與軌道交通直接銜接的地面公交線路，軌道接駁換乘出行的便捷性有待加強。同時，大居始發(fā)軌交接駁線的發(fā)車時間普遍難以與軌道末班車時間匹配，大居公交接駁線路服務水平有待提高。

（4）公交線路布局有待進一步優(yōu)化

部分大居缺少始發(fā)公交線路，僅依靠過境線路難以滿足居民的快速、便捷公交出行需求。同時，部分大居建成區(qū)缺少公交線路覆蓋，需進一步合理優(yōu)化線路走向，覆蓋大居公交盲區(qū)。

4 大居公交配套發(fā)展策略

4.1 推進公交設施建設

《關于完善上海市保障性住房大型居住社區(qū)市政和公建設施基本配套的若干意見》提出，大居建設初期至少配置1處公交首末站，并確保在首批住宅交付使用時同步交付使用。隨著新一輪大居地塊逐步開發(fā)以及人口不斷導入，其配套公交首末站（樞紐）需進一步加快推進建設，并建議進一步推進大居公交候車亭建設，提升大居居民公交候車舒適性，為住宅開發(fā)和居民入住提供較為系統(tǒng)和完善的配套條件。對首批住宅交付進入建設初期的大居，重點在“?；尽?，對常住人口導入70%以上或大居住宅竣工交付總量達到80%進入建設成熟期的大居，重點在“促提升”。同時，建議市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主，充分發(fā)揮大居所在地的區(qū)政府的積極性，按照基地規(guī)劃和人口導入情況，組織落實配套公交基礎設施的建設、移交接管和開辦運營。

4.2 增加公交高峰運能

原則上進入成熟期的大居，其配套公交線路運營時間間隔應做到高峰時段不超過8 min，其他時段不超過20 min。隨著入住居民的增多，應及時增加班次，并開通相應公交線路，連接軌交站點、周邊大型醫(yī)院、商業(yè)等，確保線路運營服務質(zhì)量。建議公交運營企業(yè)采取多樣化調(diào)度模式，根據(jù)實際公交客流變化，合理加密高峰班次，靈活優(yōu)化調(diào)整運能，既有效提升公交高峰運能，又合理兼顧公交運營成本。切實減少大居居民候車時間，進一步提升大居公交服務水平，增強公交吸引力。

4.3 延長公交運營時間

建議在大居首批住宅交付后2個月內(nèi)，至少開通1條公交線路，并與軌道交通短駁連接。原則上大居內(nèi)公交始發(fā)線路首班車不宜晚于06：00、末班車不宜早于22：00?；诠怀丝托枨?，結(jié)合大居公交線路實際運營時間，建議適當延長新城一站、泗涇南拓展、佘山北、松江南站、南橋、民樂、羅店等大居的軌交接駁線路運營時間，保障每個大居至少有1條軌交接駁線與軌交末班車運營時間形成良好銜接，進一步促進軌道交通與地面公交兩網(wǎng)融合發(fā)展。

4.4 優(yōu)化調(diào)整公交線路

結(jié)合大居公交首末站（樞紐）建設計劃以及大居地塊開發(fā)建設進度等因素，建議系統(tǒng)制定新一輪大居的公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整分期實施方案?？紤]大居居民公共交通主要出行方向為中心城，且更傾向于“地面公交+軌道交通”的出行方式，因此，建議線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整方面重點加強大居與鄰近軌道交通的地面公交銜接，促進兩網(wǎng)融合，進一步提升大居公共交通出行的可靠性和便捷性。

4.5 增強科技賦能水平

一是賦能公交出行服務。大力推進大居建成區(qū)公交電子站牌建設，建議由目前的按照單條線路沿線推進建設模式，調(diào)整為基于區(qū)域公交站點的建設模式，由“點”至“面”推進大居區(qū)域公交電子站牌建設，提升大居公交實時到站信息發(fā)布服務水平；同時建議加強大居鄰近軌交站點與周邊公交站點數(shù)據(jù)融合共享，實現(xiàn)兩類站點內(nèi)實時發(fā)布雙方運營信息，提升軌交接駁線精準化服務。

二是賦能企業(yè)高效運營。優(yōu)化企業(yè)運營數(shù)據(jù)采集技術(shù)與手段，構(gòu)建運營信息感知采集體系，顯著提升運營數(shù)據(jù)采集精度；加強5G、北斗、人工智能等新技術(shù)在公交領域的應用，繼續(xù)加快推進郊區(qū)公交企業(yè)集群調(diào)度系統(tǒng)建設，不斷提升營運調(diào)度效率；推動電子排班表等技術(shù)攻關與研發(fā)，為車輛調(diào)度、線路配車等提供精準依據(jù)。

4.6 優(yōu)化公交補貼機制

市、區(qū)根據(jù)事權(quán)財權(quán)落實公交財政扶持資金，強化兩級政府購買公交服務的主體責任，加大公交扶持力度。建議進一步優(yōu)化基于成本規(guī)制、與考核結(jié)果相掛鉤的財政補貼機制，結(jié)合實際情況實行綜合補貼、“1+1+X”等財政補貼模式，鼓勵各區(qū)創(chuàng)新補貼機制，完善補貼資金撥付方式[5]。同時，進一步完善大居公交補貼政策，合理制定補貼范圍，細化補貼條件、補貼標準，提高補貼效率。

5 結(jié) 語

隨著上海市五大新城規(guī)劃建設的進一步推進，市郊大型居住社區(qū)發(fā)展速度不斷加快。大居公共交通配套是貫徹人民城市理念的重要體現(xiàn)，是大力提升大居基本公共服務水平和質(zhì)量，不斷增強居民出行獲得感和幸福感的重要支撐。本文系統(tǒng)地評估分析了上海市大型居住社區(qū)現(xiàn)狀公交配套服務水平，建立了大居公交配套綜合評價指標體系和分級標準，并進行了綜合評價，在此基礎上，聚焦大居居民出行需求，從公交基礎設施建設、公交運營管理、公交線網(wǎng)優(yōu)化、公交信息化、公交補貼機制等方面，提出了大居公共交通發(fā)展策略。