黃 凰

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

臨港新片區(qū)承載著打造更具國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的重要任務(wù)，也是落實(shí)上海市新城高水平規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略、打造城市空間新格局的重點(diǎn)區(qū)域。相較于其他新城，目前臨港新片區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口導(dǎo)入階段，公共交通相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，提前高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌布局相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，既有助于實(shí)現(xiàn)更高水平的公交服務(wù)，也是引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)的重要手段，能夠?yàn)楣粌?yōu)先的實(shí)現(xiàn)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，臨港新片區(qū)要不斷提高公共服務(wù)均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平，建設(shè)開(kāi)放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城。作為上海市的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，新片區(qū)始終圍繞產(chǎn)城融合積極推進(jìn)建設(shè)與發(fā)展，在公共交通系統(tǒng)完善過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)布局方面的優(yōu)勢(shì)，先行先試，積極探索公共交通服務(wù)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)應(yīng)用的獨(dú)特發(fā)展道路。

為貫徹市委、市政府推進(jìn)臨港新片區(qū)發(fā)展的相關(guān)決策部署，全面落實(shí)全市《關(guān)于深入踐行人民城市重要理念建設(shè)更高水平公交都市示范城市的三年行動(dòng)方案（2021—2023年）》相關(guān)要求，新片區(qū)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)狀公共交通發(fā)展情況為基礎(chǔ)，結(jié)合自身稟賦要素，立足于打造宜業(yè)宜居現(xiàn)代化新城的發(fā)展要求，研究建設(shè)更高水平公交都市示范城市的實(shí)施策略，以更好服務(wù)于居民日益增長(zhǎng)的高品質(zhì)出行需求。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 設(shè)施及運(yùn)行情況

在線網(wǎng)方面，截至2021年底，臨港新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)有軌道交通線路1條、中運(yùn)量公交線路1條、常規(guī)公交線路60條、定制班線13條。軌道交通16號(hào)線貫穿新片區(qū)主城區(qū)，主要服務(wù)于新片區(qū)對(duì)外出行。中運(yùn)量T1示范線全長(zhǎng)21.7 km，設(shè)站10處，是聯(lián)系滴水湖核心區(qū)和產(chǎn)城融合區(qū)的骨干線路。新片區(qū)設(shè)有常規(guī)公交線路60條（其中21條為對(duì)外線路），重點(diǎn)服務(wù)通勤、就醫(yī)、求學(xué)等相對(duì)集中需求的定制班線共13條，公交線網(wǎng)密度為0.91 km/km2，低于全市公交線網(wǎng)密度均值（1.44 km/km2）。

在站點(diǎn)方面，樞紐場(chǎng)站建設(shè)相對(duì)滯后，部分重要節(jié)點(diǎn)樞紐尚有空缺，停保場(chǎng)維保能力有待進(jìn)一步提升。中途站覆蓋水平整體偏低，呈現(xiàn)西密東疏格局，主城區(qū)范圍內(nèi)公交站點(diǎn)500 m半徑面積覆蓋率52.2%、人口覆蓋率73%、崗位覆蓋率58%（見(jiàn)圖1）。

圖1 公交站點(diǎn)500 m半徑人口、崗位覆蓋情況

在客流方面，2021年中運(yùn)量T1示范線日均客運(yùn)量約為2 100人次；常規(guī)公交線路單線日均客運(yùn)量約1 400人次，主城區(qū)內(nèi)部線路客流強(qiáng)度總體高于對(duì)外線路；定制班線客流強(qiáng)度整體偏低，主要服務(wù)于通勤出行和聯(lián)系軌道交通站點(diǎn)的線路客流強(qiáng)度相對(duì)較高。

在智能化建設(shè)方面，新片區(qū)已實(shí)施兩期公交站點(diǎn)智能化改造工程，共部署128套公交實(shí)時(shí)報(bào)站信息預(yù)報(bào)設(shè)備；總長(zhǎng)8.5km環(huán)湖一路智能網(wǎng)聯(lián)公交已正式啟動(dòng)示范應(yīng)用。

1.2 出行特征

根據(jù)全市第六次綜合交通調(diào)查數(shù)據(jù)，新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)部出行占比約為56%，至中心城方向出行占比約9%。受到區(qū)位影響，臨港新片區(qū)出行特征與全市其他新城存在一定差異。在往返中心城的向心出行中，公共交通在機(jī)動(dòng)化出行中的占比達(dá)到51%，以軌道交通為主。在新片區(qū)主城區(qū)內(nèi)部出行中，公交出行比例僅占機(jī)動(dòng)化出行的21%，集約化交通方式所占比例在各新城中處于較低水平。

新片區(qū)地面公交出行中，滴水湖核心片區(qū)客流最高，已形成由臨港大道、滬城環(huán)路、古棕路、環(huán)湖西三路所圍合的公交客流走廊，此外聯(lián)系浦東和南匯的南蘆公路斷面客流較大，形成一條南北向的客流走廊（見(jiàn)圖2）。

圖2 地面公交客流斷面

1.3 存在問(wèn)題

（1）公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐不足

新片區(qū)路網(wǎng)體系尚不完善，導(dǎo)致公交服務(wù)受限；公交設(shè)施對(duì)部分區(qū)域的覆蓋尚有短板，線網(wǎng)密度和站點(diǎn)覆蓋率均偏低；缺少綜合型公交樞紐，部分重要節(jié)點(diǎn)樞紐規(guī)劃尚未落地；公交停?？臻g不足且部分現(xiàn)有停保場(chǎng)的保養(yǎng)能力相對(duì)欠缺。

（2）公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平有待提升

受制于配車(chē)數(shù)量限制，多數(shù)線路班次間隔時(shí)間長(zhǎng)，平均發(fā)車(chē)間隔約為高峰15 min，平峰30 min，導(dǎo)致乘客候車(chē)時(shí)間較長(zhǎng)；此外，公交線路末班車(chē)時(shí)間較早，時(shí)段覆蓋性較差，也影響了出行者的公交出行意愿。

（3）公交數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍處于起步階段

依托自2017年啟動(dòng)的兩期公交站點(diǎn)信息化改造工程，新片區(qū)已有多處公交站點(diǎn)部署了公交實(shí)時(shí)報(bào)站信息預(yù)報(bào)設(shè)備，但實(shí)時(shí)報(bào)站服務(wù)覆蓋率目前尚不足15%，信息化服務(wù)水平有待進(jìn)一步提升。

2 發(fā)展要求分析

2.1 發(fā)揮臨港優(yōu)勢(shì)，打造高質(zhì)量的公共交通系統(tǒng)

臨港新片區(qū)打造開(kāi)放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居現(xiàn)代化新城的建設(shè)目標(biāo)對(duì)區(qū)域交通體系的發(fā)展和完善提出了新要求。以上海市建設(shè)更高水平公交都市示范城市為契機(jī)，新片區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)位和制度優(yōu)勢(shì)，在公共交通領(lǐng)域重點(diǎn)打造產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的應(yīng)用場(chǎng)景、智慧賦能的精細(xì)服務(wù)和綠色韌性的交通體系。

在產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面，充分發(fā)揮新片區(qū)在氫能技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局方面的優(yōu)勢(shì)，積極打造高質(zhì)量的氫能示范應(yīng)用場(chǎng)景；在智慧賦能方面，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)加速實(shí)現(xiàn)與公共交通領(lǐng)域的深度融合，支持公共交通行業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式不斷發(fā)展，為新片區(qū)公共交通發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力；在清潔能源交通工具推廣的基礎(chǔ)上，推動(dòng)雙碳目標(biāo)下的公共交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新綠色低碳出行長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步提高新片區(qū)綠色出行水平。

2.2 對(duì)標(biāo)國(guó)際一流，營(yíng)造良好的公共交通出行環(huán)境

良好的公共交通出行環(huán)境是打造友好、有溫度城市生活的必備條件。建設(shè)高品質(zhì)生活的現(xiàn)代化新城，臨港新片區(qū)需要對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，探索一條建立高品質(zhì)公共交通服務(wù)體系的有效實(shí)施路徑。

分析倫敦、新加坡等全球城市的交通發(fā)展戰(zhàn)略與相關(guān)規(guī)劃，均在公共交通出行比例的提升、良好公共交通出行體驗(yàn)的打造和清潔能源的推廣等方面提出了相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)及策略（見(jiàn)表1）。倫敦市交通發(fā)展戰(zhàn)略以“健康街道戰(zhàn)略”為核心，提出構(gòu)建易于使用且具備良好可達(dá)性的公共交通系統(tǒng)是這一戰(zhàn)略的重要組成部分，并從提高安全性和經(jīng)濟(jì)性、完善無(wú)障礙設(shè)施服務(wù)、重塑更為便捷可靠的交通網(wǎng)絡(luò)和提升軌道交通服務(wù)效率四個(gè)方面明確提高公共交通吸引力的發(fā)展策略。新加坡陸路交通發(fā)展的總目標(biāo)是打造更便利、更快捷和連接性良好的交通系統(tǒng)，在公共交通方面的提升策略主要包括建設(shè)綜合交通樞紐、完善軌道網(wǎng)絡(luò)、更好保障公交優(yōu)先行駛、打造靈活的無(wú)人駕駛公交服務(wù)以及建設(shè)能夠更好服務(wù)于特殊需求者的交通系統(tǒng)等。

表1 倫敦、新加坡公共交通發(fā)展目標(biāo)與策略

臨港新片區(qū)應(yīng)堅(jiān)持公共交通優(yōu)先的發(fā)展模式，結(jié)合人口導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，不斷完善公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升公共交通服務(wù)水平，打造宜居宜業(yè)宜游的公共交通服務(wù)體系，使新片區(qū)居民和往來(lái)新片區(qū)的市民群眾享有更加美好的公共交通出行服務(wù)。

3 實(shí)施策略

圍繞“綠色智慧、適度超前、人民滿意、機(jī)制創(chuàng)新”，重點(diǎn)實(shí)施完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造升級(jí)裝備體系、全面提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平和強(qiáng)化體制機(jī)制保障支撐等方面的發(fā)展策略。

3.1 提升吸引力，構(gòu)建多層次、一體化、高品質(zhì)的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

（1）完善基礎(chǔ)設(shè)施，支撐公共交通優(yōu)先發(fā)展

針對(duì)現(xiàn)狀路網(wǎng)短板，完善骨干路網(wǎng)格局，加快重點(diǎn)片區(qū)次支路開(kāi)發(fā)建設(shè)，推動(dòng)斷頭路貫通和各組團(tuán)之間道路打通，形成銜接有序、運(yùn)行高效的路網(wǎng)體系。推動(dòng)布局合理、功能復(fù)合的樞紐場(chǎng)站體系建設(shè)，完善樞紐場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)機(jī)制，打造TOD模式開(kāi)發(fā)范例。

（2）優(yōu)化線網(wǎng)布局，提高公交吸引力

打造重點(diǎn)覆蓋、品質(zhì)高效的中運(yùn)量骨干公交系統(tǒng)，加快推進(jìn)線路建設(shè)，深化完善后續(xù)線路建設(shè)方案，至2025年實(shí)現(xiàn)中運(yùn)量公交總長(zhǎng)度不小于50 km。完善覆蓋廣泛、便捷可靠的常規(guī)公交線網(wǎng)，加強(qiáng)與對(duì)外交通系統(tǒng)的聯(lián)系，新辟與市內(nèi)重要樞紐節(jié)點(diǎn)之間的快線；優(yōu)化區(qū)域公交資源布局，提高線網(wǎng)密度，補(bǔ)充公交服務(wù)空白點(diǎn)，構(gòu)建聯(lián)系暢達(dá)的支線網(wǎng)絡(luò)；針對(duì)“最后一公里”和15分鐘生活圈出行完善接駁公交網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展高品質(zhì)的特色客運(yùn)新模式，關(guān)注差異化出行目的和需求，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)研究推進(jìn)靈活的運(yùn)營(yíng)組織和智能化技術(shù)先行先試的公共交通發(fā)展運(yùn)營(yíng)模式，發(fā)展定制班線，逐步拓展需求響應(yīng)服務(wù)在不同公共交通場(chǎng)景中的應(yīng)用。

（3）推進(jìn)公交新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與數(shù)字化轉(zhuǎn)型

推進(jìn)綜合客運(yùn)樞紐智能化升級(jí)，以樞紐為載體提升客運(yùn)全過(guò)程信息服務(wù)；推進(jìn)站點(diǎn)智能化改造，將傳統(tǒng)公交站改造為城市公共空間中的智慧服務(wù)信息島。打造精準(zhǔn)服務(wù)的智慧公共交通體系，開(kāi)展各類(lèi)運(yùn)營(yíng)組織模式與智能化技術(shù)的先行先試，拓展新技術(shù)、新模式在各類(lèi)公共交通場(chǎng)景的應(yīng)用（見(jiàn)表2）。

表2 公交數(shù)字化轉(zhuǎn)型新模式、新技術(shù)應(yīng)用類(lèi)型

3.2 科技引領(lǐng)，建設(shè)綠色化、智慧化、友好化的裝備體系

打造綠色化、低能耗的公共交通裝備體系，鼓勵(lì)氫能源在公共交通領(lǐng)域的示范應(yīng)用和推廣，適當(dāng)超前，有序過(guò)渡，逐步實(shí)現(xiàn)主城區(qū)常規(guī)公交車(chē)輛、中運(yùn)量車(chē)輛和通勤班車(chē)全面氫能源化。打造綠色低碳的能源補(bǔ)給設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)推進(jìn)加氫設(shè)施布局，推進(jìn)面向中運(yùn)量和公交車(chē)輛服務(wù)的內(nèi)部專(zhuān)用站、面向社會(huì)公眾服務(wù)的油氫電合建站和與相關(guān)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的制氫儲(chǔ)氫加氫一體化母站建設(shè)。

推動(dòng)公共交通裝備智慧化升級(jí)，研究車(chē)路協(xié)同感知等新技術(shù)賦能公交車(chē)輛，推廣公交車(chē)輛自動(dòng)駕駛應(yīng)用，推動(dòng)中運(yùn)量公交車(chē)輛的智能升級(jí)；推動(dòng)車(chē)輛支付場(chǎng)景更新，拓展便捷多維的公共交通支付場(chǎng)景，全面推進(jìn)各類(lèi)移動(dòng)支付方式應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)公共交通支付方式多樣化。

提升公共交通裝備人性友好水平，打造全齡友好的公共交通服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)車(chē)輛適老化和無(wú)障礙改造，完善踏板設(shè)施，推廣低地板車(chē)輛使用；重點(diǎn)加快途經(jīng)醫(yī)院線路無(wú)障礙車(chē)輛更新應(yīng)用，推進(jìn)無(wú)障礙語(yǔ)音報(bào)站、盲人乘車(chē)電子證等相關(guān)服務(wù)的適應(yīng)性改造；配合中運(yùn)量通道建設(shè)，探索常規(guī)公交與中運(yùn)量的便捷換乘模式。

3.3 數(shù)字賦能，完善全要素、一站式、高質(zhì)量的出行服務(wù)

（1）構(gòu)建高品質(zhì)的智慧出行服務(wù)鏈

配合市級(jí)MaaS系統(tǒng)建設(shè)，銜接出行需求與服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)多種交通方式間的信息、服務(wù)和支付整合，圍繞新片區(qū)不同應(yīng)用場(chǎng)景需求向用戶提供個(gè)性化的出行解決方案。結(jié)合新片區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)規(guī)?；痉稇?yīng)用和需求響應(yīng)公交服務(wù)試點(diǎn)，提升出行服務(wù)便捷性和個(gè)性定制程度，探索綠色出行激勵(lì)等政策機(jī)制在系統(tǒng)中的整合應(yīng)用。打造乘客出行一票通，結(jié)合MaaS系統(tǒng)建設(shè)推進(jìn)各方式支付系統(tǒng)銜接和支付設(shè)備適應(yīng)性改造，實(shí)現(xiàn)通過(guò)一次購(gòu)票完成多種交通方式的一站出行、多程出行。

（2）升級(jí)公交運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理平臺(tái)，完善數(shù)字化運(yùn)營(yíng)管理水平

建設(shè)具有臨港特色的智慧公交管理系統(tǒng)，支持多元業(yè)態(tài)數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)與其他交通業(yè)務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，并為行業(yè)監(jiān)管、應(yīng)急指揮和出行信息發(fā)布等平臺(tái)提供數(shù)據(jù)支撐。

3.4 開(kāi)放創(chuàng)新，打造高效能、高水平、現(xiàn)代化的治理新標(biāo)桿

（1）試點(diǎn)碳積分在行業(yè)管理中的應(yīng)用

研究搭建公交運(yùn)行碳監(jiān)測(cè)平臺(tái)，確定基于多源數(shù)據(jù)的碳排放測(cè)算方法，完善對(duì)公共交通系統(tǒng)各主體的碳排放監(jiān)測(cè)。推動(dòng)雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)下的公共交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新新片區(qū)綠色低碳出行長(zhǎng)效機(jī)制，完善公共交通低碳行為碳排放量?jī)r(jià)值化渠道，試點(diǎn)構(gòu)建面向公交企業(yè)的碳積分制度和基于碳交易活動(dòng)的收益核定方法，探索基于碳積分的公交補(bǔ)貼機(jī)制建設(shè)；研究制定面向居民的碳積分制度體系和激勵(lì)政策，強(qiáng)化出行誘導(dǎo)，推動(dòng)綠色出行理念深入人心。

（2）完善臨港特色管理機(jī)制

探索社會(huì)資本融入的投融資機(jī)制，研究鼓勵(lì)社會(huì)資本投向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推進(jìn)樞紐場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)。完善公交成本規(guī)制和考核激勵(lì)機(jī)制，結(jié)合新片區(qū)新能源車(chē)輛推廣情況，研究構(gòu)建分方式的成本規(guī)制指標(biāo)體系，并針對(duì)不同方式的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)完善服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)體系和明確考核結(jié)果應(yīng)用。引導(dǎo)公交企業(yè)良性多元發(fā)展，拓展企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能，探索打造集投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理于一體的發(fā)展模式，推動(dòng)綜合收益反哺公交運(yùn)營(yíng)。

4 結(jié) 語(yǔ)

臨港新片區(qū)公共交通系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展已取得不少成績(jī)，但整體發(fā)展水平和服務(wù)能力還有待進(jìn)一步提高。在全市建設(shè)更高水平公交都市示范城市行動(dòng)方案的指引下，結(jié)合臨港區(qū)域特點(diǎn)，推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展，探討建設(shè)更高水平公交系統(tǒng)的實(shí)施策略，有助于促進(jìn)公共交通服務(wù)向更高標(biāo)準(zhǔn)、更好水平邁進(jìn)，助力新片區(qū)早日建設(shè)成為體現(xiàn)人民城市建設(shè)理念的現(xiàn)代化新城樣板間。