石 莎

（福建船政交通職業(yè)學(xué)院 福建福州市 350007）

談及環(huán)境保護(hù)中公眾參與的概念，必須首先對(duì)公眾參與的概念有所認(rèn)識(shí)。公眾的意愿是每一個(gè)具體人群或個(gè)人意愿的集合，公眾的利益同樣也是每一個(gè)具體人群或個(gè)人利益的集合。個(gè)體的意愿或利益，只有符合公眾意愿或利益時(shí)，才有其合理性。因此，公眾參與簡(jiǎn)言之，即是群眾參與政府公共政策的權(quán)利，而這種參與必須符合公眾的意愿或利益。將之具體化為環(huán)境保護(hù)上的公眾參與，則是指在環(huán)境保護(hù)中公民有權(quán)通過(guò)一定程序或途徑參與一切與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的活動(dòng)，使之符合廣大公民的切身利益。這種參與應(yīng)包括決策參與（公民在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定或措施實(shí)施之前的參與）、過(guò)程參與（公民在環(huán)境保護(hù)措施或規(guī)定實(shí)施過(guò)程中的參與）、行為參與（指公眾自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的參與）和末端參與（指公民對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定或措施實(shí)施之后的參與）。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益惡化，社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)不斷覺(jué)醒，逐漸形成了以政府、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人三位一體的環(huán)保組織系統(tǒng)，具體說(shuō)來(lái)，在政府層面上，我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的作用，并在《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》和《全國(guó)環(huán)境保護(hù)綱要（1998-2002）等文件中完善和發(fā)展了有關(guān)公眾參與的制度規(guī)定。各省市出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如廣州市的公眾參與環(huán)保項(xiàng)目審批制度、江蘇省的環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度以及呼和浩特市的環(huán)境管理和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度等。在社會(huì)團(tuán)體方面，隨著各種環(huán)保組織的相繼成立，它們?cè)诃h(huán)境宣傳、環(huán)境教育和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面開(kāi)始發(fā)揮自身所具有的不可忽視的作用。在公民個(gè)人的層面上，大多數(shù)人已開(kāi)始意識(shí)到自己在社會(huì)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)，他們?cè)谧⒅刈约貉孕信e動(dòng)的同時(shí)，開(kāi)始對(duì)一些破壞環(huán)境的行為加以干涉或舉報(bào)，這都顯示了公民個(gè)人的力量開(kāi)始參與到環(huán)境保護(hù)之中。

盡管我國(guó)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中有許多值得稱贊的地方，但客觀地講，我國(guó)公眾的環(huán)保意識(shí)和參與水平同世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還比較落后，無(wú)論從立法上還是實(shí)踐上，都仍有許多不足之處需要我們進(jìn)一步關(guān)注。

其一，現(xiàn)行立法關(guān)于公眾參與的規(guī)定，基本上是對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，即末端參與。如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行 檢舉和控告?！本蛯儆诘湫偷哪┒藚⑴c的立法，這與公眾參與的根本性質(zhì)有很大差距，與實(shí)現(xiàn)環(huán)境法目的所要求的公眾參與相差甚遠(yuǎn)。

其二，現(xiàn)行立法中已有的一些關(guān)于公眾參與的規(guī)定，也過(guò)于原則和抽象，缺乏可操作性，導(dǎo)致公眾參與的范圍較窄，不利于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。公眾參與的范圍從深度和廣度上擴(kuò)展是當(dāng)代環(huán)境立法的趨勢(shì)。如法國(guó)的《環(huán)境法典》規(guī)定，國(guó)家、地區(qū)、省、市鎮(zhèn)、公有機(jī)構(gòu)、合資企業(yè)在從事涉及全國(guó)利益的大型公共治理項(xiàng)目時(shí)，在該項(xiàng)目的制定階段，必須組織相關(guān)的公眾審議，讓公眾充分了解該項(xiàng)目的影響,并參與到其決策中去 。

其三，公眾參與的形式單一，缺乏鼓勵(lì)公眾全過(guò)程參與的激勵(lì)性規(guī)定 。環(huán)境保護(hù)的公眾參與需要有良好的外部環(huán)境和條件，而這些條件并非僅靠環(huán)境立法所能解決的，但我國(guó)目前整個(gè)法律制度中關(guān)于公眾參與的規(guī)定都十分缺乏，公眾參與民主決策、參與國(guó)家管理的機(jī)制尚未建立。沒(méi)有積極鼓勵(lì)公眾廣泛參與的激勵(lì)機(jī)制，使得環(huán)境保護(hù)的公眾參與舉步維艱。

其四，公眾環(huán)保參與意識(shí)淡薄且參與程度有限，多數(shù)人對(duì)事關(guān)每個(gè)公民甚至子孫后代發(fā)展的破壞環(huán)境的行為漠不關(guān)心，當(dāng)前已提出了要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和“綠化”GDP的要求，但公眾的力量有限，層次不高，環(huán)保組織規(guī)模較小且力量分散，個(gè)人色彩較濃，參與效果不甚明顯。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的現(xiàn)狀之原因分析

我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)之所以存在一些問(wèn)題，有著多方面原因。其一，我國(guó)的環(huán)境立法多數(shù)產(chǎn)生于八、九十年代，那時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)剛剛起飛，環(huán)境問(wèn)題還不甚明顯，因此相關(guān)法律的立法重心在于環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)功能，而進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境污染和破壞日益嚴(yán)重，已經(jīng)到了環(huán)境承載力無(wú)法承受的邊緣，以往以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先忽視環(huán)境保護(hù)的傳統(tǒng)立法傾向，已越來(lái)越不能適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境危機(jī)的要求。

其二，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)大環(huán)境和輿論氛圍存在弊端。環(huán)境保護(hù)觀念的培育，受到社會(huì)輿論氛圍的影響。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府在實(shí)際工作中，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往過(guò)多追求硬性的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視對(duì)柔性的環(huán)境加以保護(hù)。這種發(fā)展目標(biāo)的定位，使得社會(huì)上減少了對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行必要的宣傳工作，從而影響到生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和發(fā)展，也阻礙了公眾環(huán)保意識(shí)的提高和環(huán)保行為的實(shí)施。

其三，公眾參與環(huán)境保護(hù)的信息成本和經(jīng)濟(jì)成本較高?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》曾指出，“各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與”“每一個(gè)人都應(yīng)能獲得公共當(dāng)局所持有的有關(guān)環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料”。但一些地方政府在環(huán)境問(wèn)題上向外界公開(kāi)資料的程度較低，使得公眾的知情權(quán)受阻。社會(huì)公眾要想獲得有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的信息，就必須付出大量的成本進(jìn)行實(shí)地考察，這些經(jīng)費(fèi)和技術(shù)方面倘若無(wú)保障的話，就無(wú)法調(diào)動(dòng)公眾的參與。

其四，從傳統(tǒng)思想和國(guó)民意識(shí)看，我國(guó)歷史上天人合一的自然觀主流已經(jīng)改變，國(guó)民的權(quán)利意識(shí)不夠。雖然，中國(guó)古代哲學(xué)具有濃厚的自然和環(huán)境色彩，例如“天人相應(yīng)”“天人合一”“天人和諧”等儒家和道家思想，都蘊(yùn)涵著濃厚的生態(tài)倫理觀，但是，近半個(gè)世紀(jì)前關(guān)于人定勝天的宣傳，幾十年來(lái)對(duì)公眾自然觀的形成有嚴(yán)重的誤導(dǎo)，多數(shù)人漠視了人與自然的和諧；同時(shí)國(guó)民的權(quán)利意識(shí)較為薄弱，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為主流之后，也習(xí)慣于依賴政府解決環(huán)境問(wèn)題這樣的公益問(wèn)題。

完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的幾點(diǎn)對(duì)策

環(huán)境參與意識(shí)的提高。通過(guò)前述的分析，我們知道，提高公民的環(huán)境參與意識(shí)是完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的前提條件。如果公眾沒(méi)有一定的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，無(wú)視于環(huán)境的污染破壞，對(duì)觸目驚心的水質(zhì)惡化、土地沙漠化乃至“酸雨”“臭氧層破壞”“溫室效應(yīng)”等污染的危害性及嚴(yán)重性一無(wú)所知的話，怎么可能激發(fā)他們對(duì)環(huán)境的責(zé)任感？怎么可能知道環(huán)境保護(hù)的緊迫性？又怎么可能去積極參與？那么，該如何提高公民的意識(shí)呢？首先要多渠道和多層次地對(duì)公民進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，其次要加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生的環(huán)境教育。中小學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)要直接負(fù)責(zé)全校環(huán)境教育并將其內(nèi)容納入學(xué)校課程，以養(yǎng)成學(xué)生愛(ài)護(hù)環(huán)境的觀念與習(xí)慣。

相關(guān)法律法規(guī)的完善。主要有兩方面的內(nèi)容：一是通過(guò)立法，進(jìn)一步明確我國(guó)公民的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與的法律基礎(chǔ)和根本保證。我國(guó)的法律對(duì)公民的環(huán)境權(quán)有著明確的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等環(huán)境法律中也有類似規(guī)定。但這些規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，公眾無(wú)法直接援引上述規(guī)定參與環(huán)境管理和進(jìn)行司法訴訟，阻礙了公眾的積極參與。因此，在今后的環(huán)境立法中應(yīng)使公民的環(huán)境權(quán)具體化、明晰化，比如公民的日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、索賠權(quán)等，使公眾在維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益時(shí)有法可依。

環(huán)境信息的公開(kāi)。公眾參與除了需要有較高的環(huán)境意識(shí)，暢通的參與渠道外，還必須要有一定環(huán)境信息的了解和掌握做基礎(chǔ)。只有對(duì)環(huán)境問(wèn)題有了充分的了解，對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與才能充分，也才能促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的真正解決。環(huán)境信息的公開(kāi)是以公民的環(huán)境知情權(quán)為法律基礎(chǔ)的，即公眾享有了解環(huán)境狀況、環(huán)境信息的權(quán)利。保證公民的知情權(quán)，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件和必要基礎(chǔ)，政府必須為公眾參與創(chuàng)造條件，包括公布重大環(huán)境決策、環(huán)境狀況、有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的信息和召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等。同時(shí)切實(shí)貫徹有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的法律制度。

政府及相關(guān)部門的鼓勵(lì)和扶持。政府及相關(guān)部門為環(huán)境社會(huì)團(tuán)體和公民創(chuàng)造和提供參與環(huán)境保護(hù)的條件和便利，以實(shí)際行動(dòng)加以鼓勵(lì)和扶持，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的必要前提，也是使之更具實(shí)效的關(guān)鍵。政府和相關(guān)部門必須制定相關(guān)政策和辦法以廣開(kāi)參與途徑，如前述的環(huán)境信息的公開(kāi)，此外還應(yīng)包括，召開(kāi)環(huán)境事務(wù)審議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)；在有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的政府管理機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)給公眾代表提供席位；提供污染咨詢技術(shù)咨詢；協(xié)助組織活動(dòng)，補(bǔ)助活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；向公眾推行環(huán)境標(biāo)志綠色產(chǎn)品；組織環(huán)境科學(xué)技術(shù)研究。

環(huán)境公益訴訟的引入。所謂環(huán)境公益訴訟，是指任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)為了社會(huì)公共利益，制止環(huán)境破壞行為，都可以以自己的名義，向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟。而我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定中，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇，這對(duì)于公眾有效參與環(huán)境監(jiān)督具有很大的局限性。由于環(huán)境權(quán)益具有社會(huì)性和公益性，在歐美各國(guó)的環(huán)境法中，都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度。比較單純的批評(píng)、建議、申訴而言，環(huán)境公益訴訟無(wú)疑更利于保護(hù)環(huán)境利益。

其他。除此之外，完善公眾參與還應(yīng)發(fā)展環(huán)境保護(hù)社團(tuán)和環(huán)境保護(hù)群眾運(yùn)動(dòng)，有學(xué)者認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主和公眾參與的組織保證和社會(huì)基礎(chǔ) 。我們知道，環(huán)境保護(hù)的公眾參與的主體可分為個(gè)人和組織兩種形式。個(gè)人力量十分有限，必須依靠一定的組織形式才能更好地發(fā)揮公眾參與的作用，組織形式可以是官方的，半官方的和非官方的。其中非官方的民間環(huán)保組織具有最廣泛的群眾基礎(chǔ)，它不代表特定的利益集團(tuán)，不受控于任何行政機(jī)關(guān)，角色中立，可以為公眾參與環(huán)保提供有效的渠道。

注釋

[1]呂忠梅，《環(huán)境法新視野》，[M]，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第256頁(yè)。

[2]潘岳，環(huán)境保護(hù)與公眾參與?！独碚撉把亍?004年第13期

[3]周珂，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)分析.中國(guó)民商法律網(wǎng)(http：//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=8573，2005年3月9日瀏覽)

[4]呂忠梅，《環(huán)境法新視野》，[M]，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第258頁(yè)。

[5]李東興、田東紅，我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及其原因探析，《河北社會(huì)科學(xué)》2003年9月。

[6]轉(zhuǎn)引自張華偉，中國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度之完善，《河北學(xué)刊》第24卷第2期

[7]呂忠梅，環(huán)境法新視野，[M]，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第258頁(yè)。

[8]轉(zhuǎn)引自蔡守秋主編，《環(huán)境資源法學(xué)教程》，[M]，武漢大學(xué)出版社，2000年版，第418頁(yè)

[9]蔡守秋主編，《環(huán)境資源法學(xué)教程》，[M]，武漢大學(xué)出版社，2000年版，第427頁(yè)