宋偉玲 肖汝莉

(華中科技大學(xué) 管理學(xué)院 武漢 430074)

0 引 言

光伏產(chǎn)業(yè)是利用半導(dǎo)體材料將太陽能轉(zhuǎn)化為電能的新型高效清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)[1]。它是世界各國建設(shè)低碳社會(huì)，保障能源供應(yīng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有巨大的發(fā)展?jié)摿蛧H競(jìng)爭(zhēng)力。為了促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并達(dá)到一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，世界各國陸續(xù)頒布了一系列光伏產(chǎn)業(yè)政策[2]。如1992年美國頒布并實(shí)施了《能源政策法》,2000年德國頒布了《可再生能源法》對(duì)光伏發(fā)電進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼[3]。在發(fā)達(dá)國家的帶領(lǐng)下，中國也制定大量的光伏產(chǎn)業(yè)政策，提升中國光伏產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。2005年全國人大常委會(huì)頒發(fā)了《可再生能源法》，將光伏列為“中國出口高新技術(shù)產(chǎn)品目錄”的核心行業(yè)。2009年，中國修正了《可再生能源法》，確立了發(fā)展光伏可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位。2018年，中國政府多個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》，促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)向智能化發(fā)展。截止到2019年底，中國新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到30.1GW，占當(dāng)年全球光伏總裝機(jī)量的一半以上，穩(wěn)居世界第一[4]。

如何評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策的有效性引發(fā)了學(xué)者們的積極探索。政府為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，減少發(fā)展過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)采用一些政策手段，這些政策手段被稱為政策工具[5]。政策工具不僅有利于政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，也為產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估提供依據(jù)[6]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政策工具的研究從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)視角展開。靜態(tài)研究是根據(jù)政策工具的分類及應(yīng)用對(duì)政策文本系統(tǒng)分析。依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，政策工具被分為了不同的類型[7-8]。動(dòng)態(tài)研究是從動(dòng)態(tài)視角對(duì)政策工具的演化路徑進(jìn)行分析[9-10]。但是，這些動(dòng)態(tài)的政策分析多從單一政策工具的演化進(jìn)行分析，缺乏對(duì)多個(gè)政策工具間的作用機(jī)制進(jìn)行討論。本文對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的演化路徑進(jìn)行分析，不僅能夠更加直觀地評(píng)估中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的變化特征，同時(shí)也能夠評(píng)估多個(gè)政策工具間相互作用的機(jī)制。動(dòng)態(tài)分析多個(gè)政策工具的演化路徑對(duì)探索政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯，完善政策體系具有重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1國內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)政策研究光伏產(chǎn)業(yè)屬于我們國家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中會(huì)面臨很多技術(shù)研發(fā)、投資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)溢出以及市場(chǎng)推廣障礙等問題。這些問題都需要政府通過制定相關(guān)政策來對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)揮調(diào)控作用。國內(nèi)外學(xué)者也從不同視角研究對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究。

目前對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于探討光伏產(chǎn)業(yè)政策的有效性與合理性。一些學(xué)者認(rèn)為政策工具能夠促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。C.J.Sarasa-Maestro指出歐盟國家一般采用關(guān)稅、具有配額制度的綠色證書、稅收優(yōu)惠以及配額制度的投標(biāo)四種主要政策類型來鼓勵(lì)光伏系統(tǒng)的使用[11]。Krasko等[12]基于政策堆疊理論研究低成本的市場(chǎng)開放政策對(duì)分布式光伏市場(chǎng)發(fā)展的影響，指出低成本市場(chǎng)開放政策可以有效地促進(jìn)光伏市場(chǎng)的增長(zhǎng)。另外一些學(xué)者卻對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的作用效果持不同的態(tài)度。吳志軍等[13]認(rèn)為在中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，因財(cái)政政策實(shí)施力度不夠，上網(wǎng)電價(jià)沒有明確從而引起光伏產(chǎn)業(yè)鏈不完善。Xiong X等[14]提出探索階段的政府補(bǔ)貼可以最大程度地發(fā)揮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，中期和成熟階段的補(bǔ)貼對(duì)其營業(yè)額影響不大，反而加劇了光伏產(chǎn)能過剩。

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于分析單一的政策措施對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用與效果，政策的實(shí)施往往是由多種政策措施聯(lián)合發(fā)揮作用的，而政策措施實(shí)施的載體就是政策工具。本文將從整體政策層面綜合分析多種政策工具對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)的影響，并且分析多種政策工具之間的協(xié)同影響作用。

1.2政策工具及應(yīng)用政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方法，是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)通過一種技術(shù)手段來承載政治或社會(huì)關(guān)系的規(guī)制性概念[15]。目前很多學(xué)者按照研究需求對(duì)政策工具進(jìn)行劃分。Rothwell等[16]依據(jù)政策工具實(shí)施效果，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三種政策類型。Howlett等[17]將政策工具按照政策干預(yù)度分為自愿型、混合型以及強(qiáng)制型三種類型。Lyall[18]將政策工具分為控制型工具、誘導(dǎo)型工具、影響型工具以及應(yīng)對(duì)型工具4種。顧建光等將政策工具分為激勵(lì)類、管制類和信息傳遞類工具[19]。

政策工具也被學(xué)者廣泛應(yīng)用于各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中。顏建軍等[20]將低碳型環(huán)境政策分為碳排放稅、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、減排補(bǔ)貼和碳排放許可四種類型，采用A-J模型的方法分析政策的激勵(lì)效果，結(jié)果表明每一種政策工具都會(huì)有最優(yōu)促進(jìn)水平。周城雄等[21]利用政策工具構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策分析框架，對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的有效性進(jìn)行評(píng)估。王靜等[22]將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三種類型，構(gòu)建政策工具和創(chuàng)新需求要素的二維框架，分析中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策趨勢(shì)。徐示波[23]基于自由放任型、部分參與型、策略引導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型四種類型對(duì)眾創(chuàng)空間政策文本進(jìn)行分析。

這些政策工具的研究雖然為中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的劃分提供基本劃分依據(jù)，但是并不能充分展現(xiàn)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的演化歷程以及動(dòng)態(tài)變化與調(diào)整。因此，本文運(yùn)用共詞分析方法將中國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本分為供給型、環(huán)境型以及需求型三種政策工具類型,將這三種政策工具的演進(jìn)歷程與中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來深入地系統(tǒng)分析。

2 研究設(shè)計(jì)與方法

首先基于文獻(xiàn)計(jì)量的定量分析方法對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的整體發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析，然后再用共詞聚類分析方法將中國光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行政策工具劃分。進(jìn)行不同政策工具內(nèi)容的詞頻統(tǒng)計(jì)，為詳細(xì)分析不同政策工具的演化路徑提供充分有利依據(jù)(見圖1)。

圖1 研究設(shè)計(jì)與框架

2.1政策文本選取政府政策的大力支持對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展起主導(dǎo)作用。因此，本文在北大法寶網(wǎng)以“光伏”“可再生能源”和“新能源”為關(guān)鍵詞，從1994-2019年為檢索時(shí)間段對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行檢索。在此基礎(chǔ)上利用國部委政府門戶網(wǎng)站、solar zoom光伏太陽能網(wǎng)、ofweek光伏太陽能網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、以及北極星太陽能光伏網(wǎng)站等網(wǎng)站對(duì)光伏政策進(jìn)行補(bǔ)充檢索。然后依據(jù)政策文本有針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的明確政策方案的篩選原則將搜集的光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行清洗、核對(duì)，篩選出由國務(wù)院、財(cái)政部、科技部等多個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或參與頒布的政策共253項(xiàng)。

2.2政策文本的編碼共詞分析是由Callon等人于1983年[24]首次提出的方法，該方法通過計(jì)算同一文檔中出現(xiàn)的次數(shù)來找出一組關(guān)鍵詞之間的關(guān)系[25]。為了找出每個(gè)政策文本中的核心詞匯，將高頻詞作為代理詞[26]。本文運(yùn)用Nvivo軟件對(duì)搜集到的253條中國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。在詞頻統(tǒng)計(jì)中，剔除對(duì)文本分析沒有意義的詞組，如“光伏”“國家”“十分”“越來越”等一系列無意義的詞組。經(jīng)過分詞以及停用詞的篩洗，匯總出排名前100的有效詞頻如表1所示。詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，涉及到“技術(shù)”“資源”“示范”等相關(guān)詞組在所有產(chǎn)業(yè)政策文本中出現(xiàn)的次數(shù)最多，這也反映出技術(shù)提升對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到核心作用。

表1 光伏產(chǎn)業(yè)政策文本的部分有效詞組及詞頻統(tǒng)計(jì)

2.3光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的劃分政策工具劃分能夠深入了解中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的主導(dǎo)方式以及政策演化路徑。1985年Rothwell等提出了政策工具理論[16]。該理論將政策工具劃分為技術(shù)推動(dòng)型、需求拉動(dòng)型以及環(huán)境型三種政策工具。這種政策工具劃分普遍適用于產(chǎn)業(yè)政策的分析，并被國內(nèi)外學(xué)者廣泛認(rèn)可。因此，對(duì)中國政府頒布的光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行具體分析時(shí)，借鑒了以上政策工具理論。在對(duì)政策工具涉及到的政策措施進(jìn)行歸類時(shí)，本文借鑒了湯志偉等[27]、范旭等[28]作者的歸類方法，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正，具體如表2所示。然后在Nvivo軟件中將供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具設(shè)為父節(jié)點(diǎn)，各種政策措施設(shè)置為子節(jié)點(diǎn)，再根據(jù)不同政策措施涉及到的高頻詞匯以及關(guān)鍵詞進(jìn)行分類歸納。

表2 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具名稱

供給型政策工具是指政府依賴產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中潛存在的“技術(shù)機(jī)會(huì)”和“科學(xué)實(shí)力”[29]從供給側(cè)(創(chuàng)新者)促進(jìn)可再生能源的技術(shù)變革,而企業(yè)需要對(duì)這種外在的推力進(jìn)行吸收，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展[30]。

環(huán)境型政策工具是指為了保證產(chǎn)業(yè)能夠健康有序的發(fā)展，為需求拉動(dòng)和技術(shù)推動(dòng)工具提供平臺(tái)，從而促使技術(shù)推動(dòng)和需求拉動(dòng)兩種工具組合適應(yīng)相關(guān)參與者的需求，并促進(jìn)市場(chǎng)參與者之間的協(xié)作和知識(shí)轉(zhuǎn)移[31]。

需求型政策工具將需求視為創(chuàng)新的速度和方向的驅(qū)動(dòng)力，政府通過實(shí)施政府采購、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等措施為產(chǎn)業(yè)提供明確穩(wěn)定的市場(chǎng)，進(jìn)而提高企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力[20,32]。

3 研究結(jié)果與分析

3.1政策文本分析“五年計(jì)劃”是我國最高水平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)計(jì)劃，是政府對(duì)國家各行業(yè)未來的政策重點(diǎn)和政府工作的宏觀規(guī)劃，這些計(jì)劃可以為整個(gè)國家系統(tǒng)提供信息，以實(shí)現(xiàn)未來的發(fā)展目標(biāo)[33]。因此，本文將中國的光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程按照“五年計(jì)劃”的時(shí)間段進(jìn)行劃分，由于本文分析的光伏產(chǎn)業(yè)政策選取的時(shí)間段是1994-2019年，故將對(duì)這段時(shí)間劃分為6個(gè)時(shí)間段。

從圖2可以看出，隨著時(shí)間演進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量總體上呈逐漸上升趨勢(shì)。在1990-1995、1996-2000階段，中國政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視不夠，頒發(fā)的光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量很少，且政策內(nèi)容僅限于小規(guī)模示范、技術(shù)研發(fā)和技術(shù)學(xué)習(xí)。2000-2005階段，中國發(fā)布了新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“第十個(gè)五年計(jì)劃”，政府開始將注意力轉(zhuǎn)移到建立太陽能光伏發(fā)電市場(chǎng)的政策上。2006-2010年，國家提出“綠水青山就是金山銀山”的口號(hào)，并倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展，這促進(jìn)了中國光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量大幅度上升。雖然2008年的全球金融危機(jī)對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定影響，也致使光伏產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)波動(dòng)。但總體上這個(gè)階段相比前三個(gè)階段政策數(shù)量還是有大幅度增加。在2011-2015時(shí)間段，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量又恢復(fù)了快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，國家實(shí)施了大量對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用的政策，如《“十二五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》《太陽能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)范》等。2016-2019年的時(shí)間段，因受英國脫歐、貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)的影響，中國的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)供過于求的狀態(tài)。為了緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量及政策內(nèi)容做出相應(yīng)的調(diào)整，這才出現(xiàn)政策頒布曲線先下降后上升的局面?？傊袊墓夥a(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步調(diào)相一致的。

圖2 中國年度光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量變化趨勢(shì)

3.2政策工具的總體演化路徑分析圖3展現(xiàn)出隨著時(shí)間的演進(jìn)，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的政策工具類型的占比也在不斷調(diào)整。在1990-1995、1996-2000、2001-2005這三個(gè)時(shí)間段期間，中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處于起步的萌芽階段，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展剛引起政府的關(guān)注，對(duì)應(yīng)的政策數(shù)量較少，政策內(nèi)容主要是以政府為推動(dòng)技術(shù)研發(fā)的財(cái)政支持為主，因此，這三個(gè)階段的供給側(cè)政策占主導(dǎo)地位。自2006年開始，在中國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“邊發(fā)展、邊污染、邊治理”向注重環(huán)境保持與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變的背景下，中國加強(qiáng)落實(shí)“節(jié)能減排”的政策方針，因此在2006-2010和2011-2015這兩個(gè)時(shí)間段，國家為光伏產(chǎn)業(yè)出臺(tái)了大量以制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和示范項(xiàng)目為目標(biāo)的高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，光伏應(yīng)用財(cái)政援助、特許權(quán)招標(biāo)、太陽能上網(wǎng)電價(jià)政府定價(jià)的環(huán)境側(cè)政策，這也是這兩個(gè)階段環(huán)境側(cè)政策工具占比最高的原因。在2016-2019時(shí)間段，中國正遭受著美國針對(duì)“中國制造2025”的貿(mào)易戰(zhàn)。這種貿(mào)易戰(zhàn)的主要目的是限制中國高新技術(shù)的提升，從而削弱中國的國際競(jìng)爭(zhēng)力。針對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)，政府從供給側(cè)政策工具方面進(jìn)行了調(diào)整，從而使得貿(mào)易戰(zhàn)不僅沒有抑制住中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反而激發(fā)了中國光伏產(chǎn)業(yè)自主品牌的技術(shù)創(chuàng)新，在技術(shù)短板取得了實(shí)質(zhì)性突破。這也是在這個(gè)階段供給型政策工具回升的原因。在整個(gè)時(shí)間歷程中，需求型政策工具的占比在緩慢上升，但一直是三種政策工具中占比最少的。總之，中國的光伏政策是在借鑒國際政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上基于國家能源組合戰(zhàn)略的指導(dǎo)下制定的，雖然已經(jīng)涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，但是政策工具類型由供給型逐漸向環(huán)境型和需求型政策工具轉(zhuǎn)變，并成為中國光伏市場(chǎng)發(fā)展的主要引擎。

圖3 政策工具演進(jìn)歷程及占比

3.3三種政策工具演化路徑為了更加直觀地展現(xiàn)出中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的演化歷程，本文采用文本可視化的?；鶊D對(duì)三種政策工具的演化路徑進(jìn)行呈現(xiàn)。桑基圖(Sankey diagram)是一種可以按照時(shí)間軸展現(xiàn)文本變化的動(dòng)態(tài)流程圖，主要特征是開始端與末端的分支寬度總和是等量的[34]。?；鶊D能夠動(dòng)態(tài)地展現(xiàn)數(shù)據(jù)變化，被廣泛應(yīng)用于能源、金融領(lǐng)域的數(shù)據(jù)可視化分析中。?；鶊D的演示軟件有很多種，本文采用Power BI軟件根據(jù)三種政策工具包含的所有熱點(diǎn)詞匯來生成政策工具演化的?；鶊D。?；鶊D的X軸表示不同時(shí)間片段的劃分，圖形第一縱列表示為供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，第二縱列表示政策工具對(duì)應(yīng)的具體的政策措施，第三、四、五、六、七、八縱列則代表在不同時(shí)間段不同政策措施所涉及到的關(guān)鍵詞演化，關(guān)鍵詞之間的灰色的連接線代表從屬同一政策措施。關(guān)鍵詞對(duì)應(yīng)的元素塊的大小則代表在下一時(shí)間段從該詞演化出的新的政策內(nèi)容的多少，元素塊越大，下一個(gè)時(shí)間段的文本演化越多。為了體現(xiàn)政策工具內(nèi)容的變化與更新，同一關(guān)鍵詞若是在不同時(shí)間段均有出現(xiàn)，則只保留首次出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。

3.3.1 供給型政策工具演化路徑分析 圖4列出了供給型政策工具在不同時(shí)間段的分布情況。通過觀察中國光伏產(chǎn)業(yè)供給型政策工具的演化歷程,可以看出在2010年之前，供給型政策工具內(nèi)容是在不斷增多與細(xì)分。在2010年之后，政策內(nèi)容在有針對(duì)性的縮減與調(diào)整。

圖4 供給型政策工具內(nèi)容演進(jìn)分布

具體的分析中，在1990-2010年間，中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直還處于早期策略部署以及技術(shù)引起與研發(fā)階段。因此，中國政府通過實(shí)施“技術(shù)研發(fā)”“設(shè)備引進(jìn)”“項(xiàng)目建設(shè)”“電池技術(shù)”“科技人才”等供給型政策措施來初步進(jìn)行對(duì)太陽能技術(shù)的學(xué)習(xí)，并努力協(xié)助中國光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)一個(gè)健全的電力體系。在2011-2019年，中國政府逐步主導(dǎo)拉動(dòng)國內(nèi)市場(chǎng)需求的發(fā)展，供給型政策工具向環(huán)境型和需求型政策工具轉(zhuǎn)變。研發(fā)補(bǔ)貼以及人才培養(yǎng)等供給型政策工具在減少，而 “硅制造”“能源微網(wǎng)”“光纖網(wǎng)絡(luò)”“IPERC技術(shù)”等熱門技術(shù)詞頻在增加。研發(fā)補(bǔ)貼的政策措施變?yōu)椤搬槍?duì)性補(bǔ)貼”“專項(xiàng)扶貧”。

當(dāng)發(fā)達(dá)國家的光伏產(chǎn)業(yè)日漸成熟時(shí)，中國才對(duì)可再生能源的發(fā)展進(jìn)行謹(jǐn)慎布署。1990-2010階段，中國光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)的是“兩頭在外”，也就是核心技術(shù)即硅料、硅錠和光伏產(chǎn)品應(yīng)用市場(chǎng)均嚴(yán)重依賴國際市場(chǎng)的局勢(shì)。為了推動(dòng)中國光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展，中國啟動(dòng)了“西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)電氣化計(jì)劃”等政策，設(shè)立可再生能源發(fā)展研發(fā)資金，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。2011年的中美“雙反”貿(mào)易戰(zhàn)致使歐美等發(fā)達(dá)國家的光伏支持力度降低，市場(chǎng)需求急劇下滑。面對(duì)出現(xiàn)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯并陷入困難期的局面，中國政府及時(shí)對(duì)政策工具進(jìn)行調(diào)整，將供給型政策工具向環(huán)境型和需求型政策工具轉(zhuǎn)變。2016年新一輪貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生不僅沒有抑制中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而將中國光伏技術(shù)創(chuàng)新能力提高到一個(gè)新的臺(tái)階。在這個(gè)階段智能化技術(shù)成為中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)之一，如《關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出加強(qiáng)智能技術(shù)的提升。為了保障光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量的技術(shù)提升，政府逐漸實(shí)施了補(bǔ)貼退坡的政策措施，由無償資助轉(zhuǎn)變成針對(duì)性補(bǔ)貼甚至是減免補(bǔ)貼。

3.3.2 環(huán)境型政策工具演化路徑分析 圖5展示了環(huán)境型政策工具內(nèi)容在歷階段的分布情況?？傮w上看，在2005年之前環(huán)境型政策工具內(nèi)容只是宏觀層面的政策措施，在2005之后政策內(nèi)容開始不斷增多，并且在不斷完善與具體化。

圖5 環(huán)境型政策工具內(nèi)容演進(jìn)分布

1990-2005年間，中國光伏產(chǎn)業(yè)還處于謹(jǐn)慎發(fā)展的初始階段，國內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)的相關(guān)政策很少，只是涉及到“項(xiàng)目規(guī)劃”“方針制定”“融資引進(jìn)”等大方向政策措施的制定與規(guī)劃。2006-2015年，中國光伏產(chǎn)業(yè)處于飛速發(fā)展階段，政策措施逐步向市場(chǎng)應(yīng)用發(fā)展和規(guī)范化發(fā)展轉(zhuǎn)型。因此，這一階段的政策關(guān)鍵詞主要為“評(píng)價(jià)體系”“項(xiàng)目監(jiān)管”“并網(wǎng)運(yùn)行”“市場(chǎng)監(jiān)管”等。2016-2019年，政策措施主要以促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整，所以，在前期措施的基礎(chǔ)上增加了就近“消納試點(diǎn)”“綠色證書交易”等保障性措施。

在1990-2005年，國家主要將技術(shù)引進(jìn)與研發(fā)等供給側(cè)政策類型作為重點(diǎn)實(shí)施對(duì)象。2006-2010階段，主要以政策為導(dǎo)向推動(dòng)中國光伏產(chǎn)業(yè)國內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)以及應(yīng)用市場(chǎng)的發(fā)展。通過建立可再生能源總量指標(biāo)體系、可再生能源分類上網(wǎng)電價(jià)和成本分配系統(tǒng)，來支持可再生能源發(fā)展。同時(shí)，政府表示計(jì)劃加強(qiáng)研發(fā)、示范、財(cái)稅、產(chǎn)品價(jià)格、銷售、進(jìn)出口稅等政策，以促進(jìn)太陽能光伏產(chǎn)品的發(fā)展。2011-2019年，歐美的“雙反”事件對(duì)中國的光伏產(chǎn)業(yè)造成巨大影響，大批企業(yè)面臨破產(chǎn)，如無錫尚德。為了緩解困局，中國政府以規(guī)范市場(chǎng)和加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)為出發(fā)點(diǎn)迅速對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，并推進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)又重新恢復(fù)上升期。

3.3.3 需求型政策工具演化路徑分析 圖6展示了中國光伏產(chǎn)業(yè)需求型政策工具的演化過程?？v觀光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的30年歷程，我們可以將需求型政策工具的演化路徑劃分為兩個(gè)階段。在1990-2010年之前，中國的光伏產(chǎn)業(yè)政策主要以鼓勵(lì)出口為主，而在2011-2019年以擴(kuò)大內(nèi)需為主。

圖6 需求型政策工具內(nèi)容演進(jìn)分布

1990-2010階段，中國還處于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，相應(yīng)的政策文本也很少，涉及到的熱點(diǎn)詞匯主要是“應(yīng)用推廣”“政府購買”“海外研究機(jī)構(gòu)”“出口關(guān)稅”“技術(shù)采購”等。2010-2019階段，政府逐步減少促進(jìn)海外出口的相關(guān)政策措施，增加了提升國內(nèi)市場(chǎng)需求的政策措施。因此，在這之后中國光伏產(chǎn)業(yè)政策著重強(qiáng)調(diào)“新能源示范項(xiàng)目”“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”“金太陽示范工程”“智能電站”“智能建筑”“光伏+”“智能光伏扶貧”等作為推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的重要手段。

1990-2010階段，中國光伏產(chǎn)業(yè)還是核心技術(shù)與市場(chǎng)均在外的局面，政府采取的需求側(cè)政策工具還主要是海外貿(mào)易為主。2011年的歐美貿(mào)易戰(zhàn)阻斷了中國的海外市場(chǎng)的供應(yīng)，這致使中國不得不考慮擴(kuò)大國內(nèi)市場(chǎng)需求以緩解出現(xiàn)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。因此，政府也頒布了一系列激勵(lì)拓展國內(nèi)市場(chǎng)的相關(guān)政策，如《關(guān)于組織申報(bào)太陽能光電建筑應(yīng)用一體化示范項(xiàng)目的通知》《關(guān)于組織實(shí)施中央國家機(jī)關(guān)屋頂光伏發(fā)電示范項(xiàng)目的通知》等。2016年的英國脫歐以及2018年美國向中國出口產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅又促使中國在推進(jìn)國內(nèi)市場(chǎng)需求上上升了一個(gè)新的臺(tái)階。中國逐步推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)向智能化和信息化轉(zhuǎn)型。

從中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的整體演進(jìn)趨勢(shì)來看，三種政策工具類型都是在隨著時(shí)間的推移在主要政策措施的基礎(chǔ)上不斷完善與優(yōu)化的。政策工具與中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之間是相輔相成的，政策工具對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到?jīng)Q定性的引導(dǎo)作用和激勵(lì)作用，也會(huì)根據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。在中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三十年里，經(jīng)歷了由“兩頭在外”——分布式光伏示范——智能化市場(chǎng)提升三個(gè)階段的發(fā)展趨勢(shì)變化。中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的運(yùn)用也會(huì)依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式由供給側(cè)向綜合型政策工具轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)論及政策建議

本文運(yùn)用共詞聚類分析方法將253份中國光伏產(chǎn)業(yè)政策文本劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具，然后使用?；鶊D對(duì)三種政策工具的三十年演化路徑進(jìn)行動(dòng)態(tài)、直觀的展示剖析。得出以下結(jié)論：

首先，共詞聚類分析和?；鶊D的文本可視化結(jié)合的方法具有廣泛的適用性與普遍性。共詞聚類分析是將文本內(nèi)容量化，來計(jì)算主題詞之間的關(guān)聯(lián)性。?；鶊D的文本可視化是根據(jù)分析目標(biāo)將文本信息動(dòng)態(tài)地呈現(xiàn)出來。兩種方法的結(jié)合除了可以對(duì)政策文本進(jìn)行分析還可以用于其他領(lǐng)域的文本信息挖掘與展示。

其次，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具間具有協(xié)同效應(yīng)。在三十年里，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具經(jīng)歷了供給型政策工具主導(dǎo)——供給型與環(huán)境型政策工具協(xié)同并重，需求型政策工具平穩(wěn)上升的動(dòng)態(tài)演化過程。政府更加趨向于三種政策工具協(xié)同促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。2005年是中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府在實(shí)施技術(shù)研發(fā)、設(shè)施建設(shè)等供給型政策措施的同時(shí)增加了金融支持、稅收優(yōu)惠等環(huán)境型政策工具和政府采購等需求型政策措施的實(shí)施，并且環(huán)境型和需求型的政策工具內(nèi)容在不斷豐富與完善。

再次，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具具有高度靈活性，能夠根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不斷調(diào)整。在早期階段，中國還處于“兩頭在外”的局面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還嚴(yán)重依賴于發(fā)達(dá)國家的成熟技術(shù)引進(jìn)以及海外市場(chǎng)出口。因此，為了扶持行業(yè)企業(yè)發(fā)展，這一時(shí)期的政策措施主要側(cè)重于供給型政策工具，以促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)與引進(jìn)。當(dāng)技術(shù)和市場(chǎng)變得更加成熟時(shí)，供給型政策工具在適量減少，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的需求型政策和環(huán)境型政策工具在快速增加。當(dāng)整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入行業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定階段時(shí)，為了促進(jìn)中國光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)上升到新的臺(tái)階，供給型政策工具的應(yīng)用又適當(dāng)增加。

鑒于對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)政策工具的分析結(jié)論，結(jié)合中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)中國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策提出以下建議。

第一，政府需要綜合運(yùn)用政策工具來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)全面創(chuàng)新性發(fā)展。為了構(gòu)建光伏產(chǎn)業(yè)的大循環(huán)為主體、雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，政府需要協(xié)調(diào)三種政策工具，加強(qiáng)優(yōu)先實(shí)施手段來有效引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很長(zhǎng)一段時(shí)間都具有“兩頭在外”的特點(diǎn)，為了改變這種局面，增加需求型政策工具的實(shí)施來促進(jìn)國內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)的開拓，實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)的相互促進(jìn)。其次，我國光伏產(chǎn)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段，光伏企業(yè)的技術(shù)突破、商業(yè)及管理模式的提升都需要三種政策工具的聯(lián)合支持。政府需要通過終端的項(xiàng)目安裝補(bǔ)貼、用戶電價(jià)補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，同時(shí)，還要提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的支持力度，幫助企業(yè)掌握核心技術(shù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的智能化轉(zhuǎn)型。

第二，政策工具要根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。首先，財(cái)政補(bǔ)貼政策要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整。我國長(zhǎng)期對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)端的財(cái)政補(bǔ)貼導(dǎo)致很多投機(jī)現(xiàn)象以及產(chǎn)能過剩的局面。為了緩解現(xiàn)狀，需要將財(cái)政補(bǔ)貼從供給端的生產(chǎn)激勵(lì)向需求端的市場(chǎng)激勵(lì)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)循環(huán)。其次，我國光伏產(chǎn)業(yè)正處于平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，政府需要推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)。推廣分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不僅可以開發(fā)市場(chǎng)潛在項(xiàng)目還可以實(shí)現(xiàn)用戶端的平價(jià)上網(wǎng)。最后，為了提升光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，加速淘汰落后產(chǎn)能，政府需要加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)支持?！笆奈濉睍r(shí)期，我國需要推動(dòng)“光伏+”的數(shù)字化應(yīng)用來加速實(shí)現(xiàn)我國光伏產(chǎn)業(yè)向智能制造的轉(zhuǎn)型，提高我國光伏產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)長(zhǎng)期的健康有序發(fā)展。