李 娟，夏淑貌

(中節(jié)能咨詢有限公司，北京 100082)

工業(yè)是我國能源消費大戶，能源消費量約占全國能源消費總量的66%，重點耗能行業(yè)中的高耗能企業(yè)無疑是工業(yè)節(jié)能的重點。節(jié)能法明確提出，對生產(chǎn)過程中能耗較高的產(chǎn)品制定強制性能耗限額標準，根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平，將過于落后、嚴重浪費能源的生產(chǎn)技術(shù)和工藝強制淘汰，達到節(jié)約能源和提高經(jīng)濟效益的目的，是市場經(jīng)濟下推進節(jié)能工作的有效路徑之一，是節(jié)能法的強力技術(shù)支撐，是淘汰落后生產(chǎn)能力、退出落后產(chǎn)能、節(jié)能評價考核、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查等政策的依據(jù)。

1 我國能耗限額管理的歷史沿革

我國的能源消耗限額管理大致可以分成三個發(fā)展階段。

1.1 第一階段：能耗管理機制建立期

我國能耗限額管理的概念源于20世紀80年代初，開始于冶金、電力、煉油等行業(yè)。在當時計劃經(jīng)濟體制下，政府以行政手段實行一刀切，對企業(yè)每年下達能源消耗量，考慮一定的條件，在上年實際能源消耗量的基礎(chǔ)上減少幾個百分點作為節(jié)能率指標，稱為“能耗定額管理”。這種環(huán)比法很快暴露了“鞭打快牛”的消極作用，束縛了企業(yè)的節(jié)能積極性。隨后，國家和各省紛紛開展節(jié)能評比，促進了能源管理標準化體系的發(fā)展。1986年，節(jié)能評比轉(zhuǎn)為“節(jié)能升級定級評審”，政府各部門、各行各業(yè)按審批權(quán)限，陸續(xù)制定發(fā)布了一些產(chǎn)品單位產(chǎn)量等級能耗定額標準。

1.2 第二階段：能耗管理發(fā)展滯緩期

20世紀90年代后期，隨著迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟浪潮，國家政府機構(gòu)進行了重大的調(diào)整，政府職能進行了重新定位，以行政手段為主的節(jié)能工作推進方式逐漸失靈，節(jié)能工作的推動力明顯不足。彼時的國有企業(yè)尚不能適應(yīng)改革潮流，市場競爭乏力，困難重重，節(jié)能投入不足，加上中國出現(xiàn)了巨大的電力裝機“過?！保?0年代后期能耗供應(yīng)形式相對緩和，節(jié)能的外在壓力減輕，外部環(huán)境和內(nèi)部機制使得節(jié)能標準化工作和其他節(jié)能基礎(chǔ)性工作被忽視，原來曾經(jīng)發(fā)揮出積極作用的能耗定額標準一直得不到修訂，在一定程度上成為落后產(chǎn)能的“保護傘”。

1.3 第三階段：能耗限額管理加速期

進入21世紀，我國重工業(yè)快速發(fā)展，占工業(yè)總產(chǎn)值的70%左右，為輕工業(yè)的4倍，能效與國際先進水平相比，仍有較大差距。2000年，電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工等8大高耗能行業(yè)主要單位產(chǎn)品能耗平均比國際先進水平高40%。2004年，國家制定了中長期節(jié)能專項規(guī)劃，2006年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》，指出“加快組織制定和完善主要耗能行業(yè)能耗準入標準”，強調(diào)要加大節(jié)能監(jiān)督管理力度，2007年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方法的通知》，制定了節(jié)能減排綜合性工作方案，至此，節(jié)能工作拉開了新的序幕，能耗限額標準的研究制定和修定工作全面加速，并將“能耗定額標準”改為“能耗限額標準”，突出標準的限制作用。同時，進一步強化了政府監(jiān)督管理職責(zé)，綜合運用經(jīng)濟、法律以及必要的行政手段對用能行為加以引導(dǎo)和規(guī)范，能耗限額管理在節(jié)能工作中的定位更加明確。

2 能耗限額標準制定和實施情況

能耗限額標準指標一般分為三級，包括行業(yè)先進值、準入值和限定值，在考慮全國企業(yè)的能源消耗平均水平的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)低于限定值的20%的企業(yè)或產(chǎn)能加大改造力度，提高發(fā)展質(zhì)量。部分地區(qū)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和定位，制定嚴于國家的地方性或區(qū)域性能耗限額標準，促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高發(fā)展質(zhì)量。

2.1 能耗限額標準制定情況

2.1.1 國家層面

截至2021年11月，國家單位產(chǎn)品能耗限額標準的制定數(shù)量已經(jīng)從2006年的22項增加到143項(廢止了31項)，涉及鋼鐵、化工、火電、建材、煤炭、稀土、有色金屬加工、有色金屬冶煉等主要行業(yè)(具體覆蓋行業(yè)占比見圖1)，占國家節(jié)能標準的32%。能耗限額標準覆蓋的行業(yè)也不斷擴大，鋼鐵行業(yè)涉及焦炭、粗鋼、電弧爐冶煉、鐵合金、碳素等5個細分領(lǐng)域；石化行業(yè)涉及煉油、乙烯、電石、合成氨、甲醇、燒堿等28個細分領(lǐng)域；火電行業(yè)涉及熱電聯(lián)產(chǎn)、燃煤發(fā)電機組等2個細分領(lǐng)域；建材行業(yè)涉及水泥、平板玻璃、陶瓷、磚瓦等14個細分領(lǐng)域。

圖1 國家單位產(chǎn)品能源消耗限額標準覆蓋行業(yè)占比

2.1.2 地方層面

當前經(jīng)濟社會發(fā)展對改善資源環(huán)境狀況提出了更高的要求，地方政府為加快資源節(jié)約和利用標準化工作，根據(jù)當?shù)厍闆r，在重點能源領(lǐng)域制定了一系列嚴于國家的地方能耗限額標準(具體數(shù)量見圖2)，其中，天津、上海、江蘇、山西、山東、浙江、北京等地在地方節(jié)能標準工作方面表現(xiàn)比較突出，天津制定了103項(已廢止了3項)，上海85項(已廢止了3項)，江蘇58項(已廢止了6項)，山西42項(已廢止了13項)，山東89項(已廢止了52項)，浙江45項(已廢止了10項)，北京37項(已廢止了6項)。

圖2 地方能源消耗限額標準制定數(shù)量

除了國家能耗限額標準覆蓋的領(lǐng)域外，各地區(qū)結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)特點，制定了一系列自主節(jié)能監(jiān)測產(chǎn)品的能耗限額標準，北京、天津、河北、上海、江蘇等24個省區(qū)現(xiàn)行適合本地區(qū)實際的能耗限額標準共計401項(具體數(shù)量見圖3)。

圖3 地區(qū)自主監(jiān)測產(chǎn)品能耗限額標準數(shù)量

2.2 能耗限額標準實施情況

“十三五”時期，國家把工業(yè)節(jié)能監(jiān)察作為推進工業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，首次在全國范圍統(tǒng)一組織開展國家重大工業(yè)專項節(jié)能監(jiān)察，充分利用階梯電價等手段倒逼低效企業(yè)能效提升。工信部累計監(jiān)察工業(yè)企業(yè)23 470家次，其中違規(guī)企業(yè)比重由2016年的10.3%下降至2020年的2.9%，鋼鐵、石化、化工、建材、有色、輕工行業(yè)強制性能耗限額標準限定值達標率分別達到92%、97%、96%、96%、97%。從2018—2019年各省市節(jié)能監(jiān)察信息公開的結(jié)果來看，全國能耗限額標準執(zhí)行情況良好，各省市鋼鐵、焦化、水泥、陶瓷等高耗能限定指標基本都能滿足限定值要求，由此可以看出，能源消耗限額標準已落后于行業(yè)發(fā)展水平。

3 存在問題

(1)部分標準長時間未修訂。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，能耗限額標準修訂期一般為3～5 a，而當前國家正在處于標準管理調(diào)整期，整合方案尚未確定，因此，一部分標準超期服役。其中，粗鋼從2013年修訂至今未進行修訂；化工行業(yè)近1/3未修訂，如能耗占比較大的乙烯、煉油等服役期已超過7 a，磷酸一銨、磷酸二銨、純堿等服役期已經(jīng)超過8 a。

(2)部分行業(yè)覆蓋范圍不夠。火電行業(yè)目前共發(fā)布常規(guī)燃煤發(fā)電機組單位產(chǎn)品和熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額2項標準，循環(huán)流化床機組和資源綜合利用機組(包括余熱、生物質(zhì)、煤矸石、煤泥、生活垃圾焚燒等)、燃汽輪機組、內(nèi)燃機組等尚無能耗限額標準。

(3)部分指標引導(dǎo)作用有限。我國能源統(tǒng)計主要由企業(yè)上報統(tǒng)計部門，統(tǒng)計部門匯總后，考慮重復(fù)計算部分，再進行匯總，由此，排除能源計量因素外，能源數(shù)據(jù)與填報情況關(guān)聯(lián)性較大。目前正在推廣的重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)覆蓋面有限，造成單位產(chǎn)品能耗不準確，指標值主要來源于企業(yè)報送數(shù)據(jù)，不能完全反映行業(yè)真實發(fā)展水平，發(fā)布即過時的現(xiàn)象頻現(xiàn)。

(4)標準制定經(jīng)費投入不足。能耗限額標準的制定經(jīng)費較少，主要通過標準制定主導(dǎo)企業(yè)贊助，制定標準的主導(dǎo)企業(yè)多為行業(yè)影響力大的企業(yè)，往往是大型或超大型集團型企業(yè)，其內(nèi)部水平往往參差不齊，由于行業(yè)自律在國內(nèi)尚處于初步階段，受限于利益，導(dǎo)致指標值偏低，甚至有些標準長時間得不到及時修訂。

(5)標準實施銜接性不夠。行業(yè)主管部門的管理情況不透明，如環(huán)保督查、能耗限額標準執(zhí)行情況監(jiān)察、重點企業(yè)能源消費總量和強度檢查、節(jié)能監(jiān)察、節(jié)能診斷等結(jié)果未有效銜接和共享。同時，國家標準化委員會只負責(zé)制定，而實施情況的跟蹤尚未明確負責(zé)的職能部門，標準與行業(yè)發(fā)展的互動尚顯不足。

4 能耗限額標準管理建議

《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出，要把節(jié)約能源資源放在首位，實行全面節(jié)約戰(zhàn)略，持續(xù)降低單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放，提高投入產(chǎn)出效率，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門，這就要求我們加快推進限額標準的制修訂工作。現(xiàn)提出以下建議供參考：

4.1 創(chuàng)新管理機制

一是梳理尚未出臺能耗標準的高耗能產(chǎn)品目錄，分期分批制定標準。二是建立能耗標準更新機制。對標國際、國內(nèi)先進水平，加快地方能耗標準的修訂頻次，原則上復(fù)審周期不超過5 a，及時對標準內(nèi)容進行更新。三是創(chuàng)新能耗標準技術(shù)審查和咨詢評估機制，開展節(jié)能標準實施后評估，及時對標準進行復(fù)審，更新落后節(jié)能標準。四是探索能效標桿轉(zhuǎn)化機制。完善能效“領(lǐng)跑者”制度，適時適情將能效“領(lǐng)跑者”指標納入行業(yè)能耗標準指標體系，探索將“領(lǐng)跑者”企業(yè)的能效水平確定為高耗能及產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)能耗標準準入指標。同時推動企業(yè)及時將能效領(lǐng)跑水平轉(zhuǎn)化為能效標準，使標準發(fā)揮在節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的引領(lǐng)作用，以能效“領(lǐng)跑者”指標倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.2 建立信息反饋機制

一是由節(jié)能監(jiān)察部門負責(zé)節(jié)能監(jiān)察工作的同時實施政策標準的評估，提出建議，并將評估和建議上傳到國家節(jié)能監(jiān)察信息平臺。確保能耗指標的先進性、科學(xué)性和有效性；二是加強標準評估方法和評估指標體系的研究，有條件的地方可以率先進行試驗；三是明確職責(zé)分工，由發(fā)展和改革部門統(tǒng)籌，對各行業(yè)主管部門提出明確的實施效果驗證和跟蹤要求，將驗證和跟蹤結(jié)果向標準制定部門進行反饋。

4.3 完善監(jiān)督管理體系

強化強制性節(jié)能標準的市場監(jiān)督和節(jié)能監(jiān)察，通過聯(lián)動價格、財稅金融政策，全面有效實施節(jié)能標準。對能耗數(shù)據(jù)異常企業(yè)進行專項節(jié)能監(jiān)察工作(半年能耗數(shù)據(jù)異常)。分別從年度節(jié)能目標和實施方案制定落實情況、能源消費計量和統(tǒng)計情況、能源消耗限額執(zhí)行情況等方面對企業(yè)進行現(xiàn)場核查，幫助企業(yè)查找問題，分析原因，解決困難，直到企業(yè)能耗指標恢復(fù)正常狀態(tài)。同時，針對個別企業(yè)存在的違規(guī)問題，市發(fā)改委在將情況報上級節(jié)能主管部門后下達限期整改通知書，并將持續(xù)關(guān)注企業(yè)整改進行情況，時時督導(dǎo)企業(yè)落實整改措施。

4.4 實施能耗在線監(jiān)測

國家發(fā)改委已在2017年和2019年分別發(fā)布了《重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)推廣建設(shè)工作方案的通知》、《關(guān)于加快推進重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)的通知》，需持續(xù)推進各地方重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)工作，健全能源計量體系。爭取萬噸及以上標準煤的重點用能單位，盡快基本實現(xiàn)能源計量數(shù)據(jù)在線采集、監(jiān)測。