宋福敏，管金平

(曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 日照 276826)

近年來，檢察環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)了從“初步探索”到“試點(diǎn)實(shí)施”再到“正式確立”的質(zhì)的飛躍與提升，在推動(dòng)法治建設(shè)、服務(wù)國家治理現(xiàn)代化、維護(hù)環(huán)境利益方面的成就有目共睹。與此同時(shí)，作為一項(xiàng)實(shí)踐先行、極具中國特色的檢察制度，其在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下亦面臨諸多挑戰(zhàn)。特別是，現(xiàn)今環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出復(fù)雜性和不確定性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為可能產(chǎn)生重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需另辟蹊徑，尋求事前防范的最優(yōu)方案，即由檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟(以下簡稱“預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟”)，但檢察機(jī)關(guān)在提起此類型訴訟時(shí)面臨一系列難題。鑒于此，本文將以現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度框架體系的局限為著眼點(diǎn)，探究為什么需要提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)怎樣靈活運(yùn)用“雙重角色”和履行“雙重職能”提起此新型訴訟，以及如何從實(shí)體法和程序法層面對(duì)此訴訟類型進(jìn)行制度確立和規(guī)則建構(gòu)，以期對(duì)我國環(huán)境公益訴訟制度的理論完善和實(shí)踐發(fā)展有所裨益。

一、問題提出：環(huán)境公益訴訟制度框架體系的局限

我國環(huán)境公益訴訟包括“環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”兩類。其中，為保護(hù)“社會(huì)公共利益”而提起的訴訟一部分被納入“環(huán)境民事公益訴訟”，另一部分被納入“環(huán)境行政公益訴訟”，而為保護(hù)“國家利益”而提起的訴訟被納入“環(huán)境行政公益訴訟”。環(huán)境民事公益訴訟既有“補(bǔ)救型”訴訟也有“預(yù)防型”訴訟，但環(huán)境行政公益訴訟僅有“補(bǔ)救型”訴訟一類。

圖1 環(huán)境公益訴訟制度的框架體系

從理論層面來說，環(huán)境公益訴訟兼具有“預(yù)防性”和“補(bǔ)救性”，相比之下，“環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)承載預(yù)防性功能而非事后救濟(jì)性功能”(1)任洋：《反思與重構(gòu):行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第112頁。，但在實(shí)際運(yùn)行中，我國環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出明顯的事后救濟(jì)特征，大部分案件“都是在損害發(fā)生后才被提起環(huán)境公益訴訟的”(2)宋福敏：《環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的路徑選擇》，《上海法學(xué)研究》2020年第4期，第53頁。，這些案件“未能充分考慮在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之前，就對(duì)具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”(3)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第31頁。。鑒于目前生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，以及生態(tài)環(huán)境損害本身所具有的難以恢復(fù)性、不可逆轉(zhuǎn)性，以及恢復(fù)成本高額性，應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)環(huán)境的全方位司法保護(hù)”(4)最高人民法院：《中國環(huán)境資源審判(2020)》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，不僅應(yīng)重視“事后恢復(fù)性司法的應(yīng)用”(5)最高人民法院：《中國環(huán)境資源審判(2020)》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，更應(yīng)“強(qiáng)化事前預(yù)防性司法”(6)最高人民法院：《中國環(huán)境資源審判(2020)》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307471.html。，但現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的框架體系是存在局限的。目前，僅有“綠孔雀案”(7)本案案名全稱為“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司等環(huán)境污染責(zé)任民事公益訴訟案”。案件基本情況為：2017年，為避免野生綠孔雀種群關(guān)鍵性棲息地毀于水電站工程，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所為保護(hù)“中國最后五百只野生綠孔雀”的棲息地而提起的環(huán)境公益訴訟獲得立案。2018年8月28日，“綠孔雀案”在昆明市中級(jí)人民法院開庭審理。2020年3月20日，歷時(shí)兩年半的“綠孔雀案”一審判決出爐，戛灑江一級(jí)水電站項(xiàng)目被判“立即停止”。此后，雙方均提出上訴。2020年8月，“綠孔雀”案由云南省高級(jí)人民法院作出二審生效判決。參見最高人民法院：《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-287891.html。和“五小葉槭案”(8)本案案名全稱為“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司環(huán)境民事公益訴訟案”。案件基本情況為：2015年9月，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)為保護(hù)瀕危植物五小葉槭向四川省甘孜藏族自治州中級(jí)人民法院提起了環(huán)境公益訴訟。當(dāng)年12月21日，法院正式受理此案。此案一審訴訟程序歷時(shí)近4年時(shí)間，2019年10月30日，此案一審在甘孜州中級(jí)人民法院開庭審理，2020年12月底作出一審判決，該判決于2021年1月份生效。參見最高人民法院：《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-287891.html。等數(shù)量極少的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。這類案件的受理、裁判“表明環(huán)境民事公益訴訟除適用于生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到損害的案件外，還正在適用于針對(duì)具有損害生態(tài)環(huán)境重大風(fēng)險(xiǎn)的行為所提起的預(yù)防性訴訟”(9)孫滿桃：《最高法發(fā)布保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境典型案例 綠孔雀案、五小葉槭案入選》，光明網(wǎng)，https://legal.gmw.cn/2021-02/25/content_34643612.htm。，“突破了‘無損害即無救濟(jì)’的訴訟救濟(jì)理念桎梏”(10)劉曉星：《社會(huì)組織發(fā)起預(yù)防性公益訴訟獲立案》，《中國環(huán)境報(bào)》2017年8月25日，第8版。。這既是未來環(huán)境民事公益訴訟提升的方向，也給環(huán)境行政公益訴訟提出了挑戰(zhàn)。

預(yù)防性訴訟不能僅適用于環(huán)境民事公益訴訟，也需適用于環(huán)境行政公益訴訟，但我國法律只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可針對(duì)“國家利益或社會(huì)公共利益已受到損害”的情形提起補(bǔ)救性環(huán)境行政公益訴訟，未預(yù)設(shè)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的空間。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，相對(duì)于自然人、法人等不科學(xué)的環(huán)境行為，行政機(jī)關(guān)的不作為以及違法作為是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的重要原因。以“最高人民檢察院公布的‘?dāng)y手清四亂 保護(hù)母親河’專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟典型案件”(11)最高人民檢察院：《“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟十大典型案例》，中華人民共和國最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/zdgz/201908/t20190829_430279.shtml。為例，這些案件的發(fā)生是由行政機(jī)關(guān)“不作為”“亂作為”“慢作為”引起的。結(jié)合環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)已有的其它案例，可以說，因此類主體的“不作為”“亂作為”“慢作為”而造成的環(huán)境問題日益增多，由此，需將預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟提上日程。本文所要探究的“預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟”是指，當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為而使環(huán)境利益有受到損害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為保護(hù)環(huán)境利益，在起訴前，檢察機(jī)關(guān)依法向行政機(jī)關(guān)發(fā)訴前檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)并采取相應(yīng)的預(yù)防性行政監(jiān)管措施；在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟，要求法院判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)防性法律責(zé)任。

二、需求探究：為什么需要預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟

為最大程度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，相比事后救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)是未來檢察環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的重要方向。

(一)理論層面：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的貫徹落實(shí)

環(huán)境法的基本原則之一為“預(yù)防原則”，其可分為“損害預(yù)防”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”。如果有科學(xué)證據(jù)能夠證明人類某種行為可能導(dǎo)致環(huán)境損害后果的發(fā)生，則需對(duì)此采取預(yù)防措施。如果科學(xué)證據(jù)尚不能充分證明某環(huán)境問題一定會(huì)發(fā)生，或者某環(huán)境問題的發(fā)生不一定與人類的行為有關(guān)，但該環(huán)境問題的發(fā)生有可能是人類行為造成的，則需采取“寧可信其有，不可信其無”的態(tài)度。因?yàn)橐坏┰斐森h(huán)境損害，不僅受害者難以獲得及時(shí)、有效的合理賠償，受損的環(huán)境本身也難以恢復(fù)。這就要求我們采取一系列主動(dòng)性、積極性、預(yù)防性措施，將人類活動(dòng)及其影響控制在環(huán)境能力或環(huán)境承受能力的范圍內(nèi)，來防止對(duì)環(huán)境造成長遠(yuǎn)的、全局性的影響。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則“所要解決的主要是對(duì)于科學(xué)上不確定的危害應(yīng)當(dāng)采取何種干預(yù)手段的問題”(12)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2018年，第104頁。，即“對(duì)于任何可能影響環(huán)境的行為，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其后果進(jìn)行預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)確定是否可以為該行為、以何種方式為該行為和采取什么樣的補(bǔ)救措施”(13)劉長興：《環(huán)境資源利用和保留的平衡——論環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，《環(huán)境資源法論叢》2003年卷，第64頁。。整體而言，其可以發(fā)揮兩方面的作用：第一,“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”可作為法律依據(jù)。法律依據(jù)不僅包括法律規(guī)則，也包括一系列法律原則。負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)不僅要遵守法律規(guī)則，還要遵守法律原則。在效力位階上，法律原則高于法律規(guī)則，法律原則是行政行為是否具有實(shí)質(zhì)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防而言，“為了更好地保護(hù)基本權(quán)利，國家可以根據(jù)(風(fēng)險(xiǎn))預(yù)防原則設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，并在特定條件下采取一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施”(14)王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)行政的預(yù)防原則》，《比較法研究》2021年第1期，第49頁。。在此層面上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則“對(duì)行政機(jī)關(guān)而言產(chǎn)生了法律上的約束力”(15)唐雙娥：《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究：法律與科學(xué)的對(duì)話》，北京：高等教育出版社，2004年，第143頁。，這時(shí)行政機(jī)關(guān)需考慮并按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則行事。第二，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”可作為“整體風(fēng)險(xiǎn)行政的理念和指導(dǎo)原則”(16)王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)行政的預(yù)防原則》，第54頁。，以填補(bǔ)法律制度的空白?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”在環(huán)境法中的具體體現(xiàn)就是一系列預(yù)防性環(huán)境法律制度，但因法律具有滯后性，如果某風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性制度未上升到法律層面，或者當(dāng)具體的法律制度不能及時(shí)制定，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政行為但缺乏法律制度依據(jù)時(shí)，法律原則可以填補(bǔ)法律制度的空白，成為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為的法律依據(jù)。當(dāng)部分行政機(jī)關(guān)不作為、消極作為時(shí)，則需要檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議和提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟發(fā)揮審判的預(yù)防功能，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履行監(jiān)管職責(zé)。

(二)現(xiàn)實(shí)層面：行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為問題的應(yīng)對(duì)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，防范各種可能侵害生命、健康和財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的威脅，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。其需通過制定規(guī)則、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁等舉措，從“威懾型環(huán)境執(zhí)法理念”向“預(yù)防型環(huán)境執(zhí)法理念”轉(zhuǎn)變，通盤考慮對(duì)哪些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制、如何規(guī)制、規(guī)制到什么程度等問題，進(jìn)而“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)、集中控制。這種全方位的直接監(jiān)控在相當(dāng)?shù)那闆r下比僅僅在事后進(jìn)行補(bǔ)救或者制裁更為有效”(17)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，第63頁。?？梢哉f，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅要形成加強(qiáng)政府自我約束的綱領(lǐng)，也要通過該原則來建構(gòu)政府在法律上的義務(wù)”(18)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，第104頁。。當(dāng)然，“對(duì)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行來說，更急需做的不是設(shè)計(jì)出對(duì)政府問責(zé)的方案，而是加強(qiáng)推進(jìn)地方政權(quán)機(jī)關(guān)履行保護(hù)環(huán)境‘積極責(zé)任’的制度建設(shè)”(19)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第69頁。，如積極貫徹落實(shí)環(huán)境規(guī)制制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的環(huán)境法律制度?，F(xiàn)實(shí)情況是，我國行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中還存在一些履職能力短板，這些短板一定程度上制約了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量提升。由此，由檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，是為應(yīng)對(duì)部分行政機(jī)關(guān)不作為、消極作為而導(dǎo)致的各類環(huán)境問題、保護(hù)環(huán)境利益、落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的舉措之一。

(三)制度層面：預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)

司法“作為最后一道防線，一般具有事后救濟(jì)和賠償?shù)墓δ堋?20)吳滿昌、王立：《生物多樣性的司法保護(hù)路徑研究——以預(yù)防性環(huán)境公益訴訟為視角》，《學(xué)術(shù)探索》2021年第5期，第105頁。，但在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的背景下，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的理念和舉措需作出轉(zhuǎn)變，即“突破司法謙抑性及司法克制主義傳統(tǒng)”(21)周珂、曾媛媛：《論司法能動(dòng)性在環(huán)境司法審判中的應(yīng)用》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第14期，第38頁。，在注重生態(tài)環(huán)境要素一體化保護(hù)的前提下，一方面，繼續(xù)運(yùn)行“事后恢復(fù)性司法”；另一方面，從“事后恢復(fù)性司法”轉(zhuǎn)為“事前預(yù)防性司法”，探索預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟。相對(duì)于補(bǔ)救性環(huán)境行政公益訴訟，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一方面，可以調(diào)整并優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和訴訟職能；另一方面，可以規(guī)范行政行為以及提升行政職能。近年來，“在我國，雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一概念尚沒有在立法中得到明確使用，法院的司法判決也基本沒有論述這一問題。但是，在涉及健康、環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域，不少法律都使用了‘預(yù)防為主’這一原則。這說明立法者也希望通過這項(xiàng)原則的確立，來申明立法者要求政府提前規(guī)劃、減少或者消除風(fēng)險(xiǎn)隱患的意圖”(22)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)：以健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為中心》，第109頁。。最近，最高人民法院、最高人民檢察院也在積極推動(dòng)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的落地。例如，“2019年11月，最高人民檢察院與歐洲環(huán)保協(xié)會(huì)合作，在江蘇、貴州、云南等地就預(yù)防性公益訴訟進(jìn)行了為期一周的考察調(diào)研”(23)閆晶晶：《全國人大代表黃超建議：探索開展預(yù)防性環(huán)境公益訴訟》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年5月26日，第9版。；“2020年，最高人民檢察院指導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)‘加大預(yù)防性公益訴訟探索拓展力度’。同時(shí)，最高人民檢察院和最高人民法院己將‘研究聯(lián)合出臺(tái)司法解釋，探索建立預(yù)防性公益訴訟制度’納入‘拓展公益訴訟案件范圍’的實(shí)施規(guī)劃”(24)最高人民檢察院辦公廳：《對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第9559號(hào)建議的答復(fù)》，12309中國檢察網(wǎng)，https://www.12309.gov.cn/llzw/yjjybl/202012/t20201222_492341.shtml。；此外，《世界環(huán)境司法大會(huì)昆明宣言》也提出，“積極采用預(yù)防性司法措施……預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大”(25)《世界環(huán)境司法大會(huì)昆明宣言》，中華人民共和國最高人民法院官網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-305911.html。。上述這些舉措表明，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是被接受的，也是獲得支持的。應(yīng)將預(yù)防性訴訟“從理念走向行動(dòng)”(26)徐海紅：《綠色發(fā)展的中國方案：從理念到行動(dòng)》，《齊魯學(xué)刊》2019年第5期，第71頁。，將其納入環(huán)境公益訴訟制度框架體系中，拓展環(huán)境公益訴訟的未來發(fā)展方向。

三、資格主體：檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中的角色定位和職能擔(dān)當(dāng)

面對(duì)我國行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法層面存在的履職不到位問題，檢察機(jī)關(guān)除始終保持其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)基本屬性外，還需立足公益訴訟和生態(tài)檢察職能的有效融合，適時(shí)根據(jù)社會(huì)需求和司法實(shí)務(wù)調(diào)整其角色定位和職能擔(dān)當(dāng)，通過檢察建議和預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟來督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)。

(一)靈活運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督者”和“公益起訴人”的雙重角色

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，此外，其還有“公訴人”“公益起訴人”等角色。在環(huán)境刑事訴訟和環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的角色稱謂不同。在環(huán)境刑事案件中，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任“公訴人”的角色。在環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)變身為“公益起訴人”，并分別參與到環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟中。在環(huán)境民事公益訴訟中，為保持民事訴訟當(dāng)事人的均衡狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格是補(bǔ)位性的，且按照不同的情況又擔(dān)任兩種角色：一是作為“公益起訴人”，二是以支持起訴的方式擔(dān)當(dāng)共同原告。但在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是唯一的法定起訴主體，是以“公益訴訟人”這一身份提起訴訟的。一定程度上，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟可實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的“三位一體”保護(hù)，但從司法功能屬性來看，這三種訴訟類型多為事后救濟(jì)性司法的應(yīng)用，相比事后追究行為人的刑事責(zé)任、行政責(zé)任以及民事責(zé)任，事前預(yù)防更為重要。

“環(huán)境損害的客體，即人類的環(huán)境利益，具有價(jià)值上的不可量化性?！?27)徐祥民：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》(第二版)，北京：科學(xué)出版社，2013年，第8頁。環(huán)境利益不僅要納入司法審判衡量的考慮范圍內(nèi)，而且要成為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中加以衡量的要素之一。也就是說，在行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)，要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并據(jù)此作出相關(guān)的決定?！叭绻黠@沒有考慮該原則，在風(fēng)險(xiǎn)防范原則已經(jīng)是一項(xiàng)法律原則時(shí)，則該行政決定是違法的。”(28)唐雙娥：《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究:法律與科學(xué)的對(duì)話》，第143頁。在這一情況下，檢察機(jī)關(guān)基于其“法律監(jiān)督者”和“公益起訴人”雙重身份及時(shí)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，進(jìn)而督促行政機(jī)關(guān)依法履職，是一個(gè)新的訴訟類型嘗試。在運(yùn)行此訴訟的過程中，檢察機(jī)關(guān)既要扮演好“法律監(jiān)督者”的角色，也要擔(dān)任好“公益起訴人”，兩者并不沖突。

(二)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督”和“訴訟”的雙重職能

在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)基于其“法律監(jiān)督者”和“公益起訴人”雙重身份，可強(qiáng)化其法律監(jiān)督職能，同時(shí)實(shí)現(xiàn)訴訟職能的預(yù)防功效。

第一，強(qiáng)化其法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)在國家的組織架構(gòu)中擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督的職責(zé)，行使著法律監(jiān)督的職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督對(duì)象不限于司法活動(dòng)，還包括在履行職責(zé)過程中督促并糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為。在這一領(lǐng)域內(nèi)，監(jiān)督職能的運(yùn)行意味著可能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職權(quán)的功效。但這一監(jiān)督功效能否真正實(shí)現(xiàn)，還要看檢察機(jī)關(guān)如何作為。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，由檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，“既是公益訴訟案件范圍拓展的重要方向”(29)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，第31頁。，也是“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能為滿足時(shí)代需要而生成的制度創(chuàng)新”(30)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，第31頁。。以“預(yù)防性海洋公益訴訟檢察職能的運(yùn)行”為例，此職能的運(yùn)行，一方面，不僅能確保違法行政行為得到及時(shí)糾正，也能提前制止有可能產(chǎn)生海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為和活動(dòng)，并使相關(guān)的違法主體受到法律的追究；另一方面，可以“為推動(dòng)海洋強(qiáng)國建設(shè)、依法為海洋生態(tài)治理提供有力的檢察保障”(31)黃輝：《加快構(gòu)建海洋檢察立體化監(jiān)督格局》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年6月7日，第3版。，進(jìn)而“推動(dòng)完善海洋法治監(jiān)督體系、提升海洋法治監(jiān)督能力，真正實(shí)現(xiàn)‘四大檢察’陸海一體、全面平衡充分發(fā)展”(32)黃輝：《加快構(gòu)建海洋檢察立體化監(jiān)督格局》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年6月7日，第3版。。

第二，實(shí)現(xiàn)訴訟的預(yù)防功能。預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的提起，不僅能強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，還能通過監(jiān)督和協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施環(huán)境規(guī)制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等預(yù)防性環(huán)境法律制度來實(shí)現(xiàn)檢察環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能?！坝捎诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、廣泛性、多因性等特征”(33)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，第35頁。，通過對(duì)行政機(jī)關(guān)行為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，即突破行政法上的“窮盡行政救濟(jì)”或者“行政救濟(jì)前置”原則，對(duì)正在侵害或者即將侵害環(huán)境利益的行為，準(zhǔn)許提起訴訟(34)吳良志：《論預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度確立與規(guī)則建構(gòu)》，《江漢學(xué)術(shù)》2021年第1期，第17頁。，可以實(shí)現(xiàn)“對(duì)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)或威脅的預(yù)防”(35)吳良志：《論預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的制度確立與規(guī)則建構(gòu)》，第17頁。。訴前程序和訴訟程序組成了檢察環(huán)境行政公益訴訟完整的體系，在預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟中，需靈活把握訴前和訴訟兩階段預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)。特別在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)“強(qiáng)化預(yù)防功能且堅(jiān)守監(jiān)督定位”(36)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，第42頁。，通過檢察建議專注監(jiān)管漏洞，督促而不是代替行政機(jī)關(guān)依法履職。

四、實(shí)踐檢視：預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟面臨的難題

目前我國法律只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可提起補(bǔ)救性環(huán)境行政公益訴訟，但并沒有明確規(guī)定其可以提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，此新型訴訟類型在實(shí)踐中面臨一系列問題。

(一)預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟案件甚少

根據(jù)最高人民法院相繼發(fā)布的系列《中國環(huán)境資源審判》顯示，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)已成為提起環(huán)境公益訴訟的骨干力量，但通過查詢“中國裁判網(wǎng)”以及最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的典型案例，預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟案件甚少。如最高人民檢察院公布的“攜手清四亂 保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)檢察公益訴訟典型案例均為事后救濟(jì)恢復(fù)性案件。只有最高人民檢察院發(fā)布的“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例中的“福建省清流縣人民檢察院督促整治尾礦庫行政公益訴訟案”(37)閆晶晶：《最高檢發(fā)布“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年9月10日，第2版。為預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟案件。在該案中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)重金屬尾礦庫存在污染周邊環(huán)境、汛期潰庫垮壩風(fēng)險(xiǎn)問題，積極探索預(yù)防性公益訴訟，以訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)從源頭上消除尾礦庫重金屬污染源。但整體而言，“現(xiàn)行檢察環(huán)境公益訴訟的制度和實(shí)踐具有事后救濟(jì)特征”(38)吳凱杰：《論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位》，第31頁。，這顯然難以完全防范生態(tài)環(huán)境受到損害情形的發(fā)生。

(二)預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象認(rèn)定困難

自檢察機(jī)關(guān)被確立為提起環(huán)境公益訴訟的法律機(jī)關(guān)以來，在國家層面陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)的規(guī)范性文件。但整體來說，符合檢察公益訴訟規(guī)律特點(diǎn)的法律規(guī)范體系還不健全，無論是在訴前程序階段還是在訴訟程序階段，檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政職權(quán)或不作為而使環(huán)境利益有受到損害風(fēng)險(xiǎn)的情形時(shí)都面臨難題。首先，預(yù)防性的內(nèi)涵不明致使難以認(rèn)定環(huán)境利益是否存在受到損害的風(fēng)險(xiǎn)；其次，在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)在督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)如何開展預(yù)防性行政監(jiān)管措施？此外，當(dāng)涉及諸多部門職能交叉重疊時(shí)，應(yīng)如何協(xié)調(diào)并推動(dòng)共同執(zhí)法？最后，在訴訟程序階段，調(diào)查取證、落實(shí)跨區(qū)域管轄、承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任的方式等，都是需要通盤考慮的問題。

(三)預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)手段匱乏

就預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式而言，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條既規(guī)定了補(bǔ)償性、恢復(fù)性責(zé)任，還規(guī)定了預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式。但針對(duì)行政機(jī)關(guān)“亂作為”“慢作為”“不作為”有可能導(dǎo)致環(huán)境利益受損這一風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)，無論是在訴前程序階段，還是訴訟程序階段，都沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)什么方式的預(yù)防性責(zé)任。《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條僅規(guī)定了確認(rèn)、撤銷、履行、變更以及駁回訴訟請(qǐng)求等五種判決類型，除駁回訴訟請(qǐng)求外，其他四類判決中，無論是確認(rèn)具體行政行為違法或無效判決，還是撤銷或部分撤銷具體行政行為，判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，再或者是要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行職責(zé)等，都并沒有明確規(guī)定預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)手段。

五、具體推進(jìn)：實(shí)體法與程序法層面的制度確立和規(guī)范構(gòu)造

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境公益訴訟的重要價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)預(yù)防性司法救濟(jì)?！?39)唐瑭：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下環(huán)境公益訴訟的價(jià)值闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑——基于預(yù)防性司法救濟(jì)的視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期，第29頁?；趯?shí)踐需要，為促進(jìn)中國特色檢察環(huán)境公益訴訟制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，有必要確立相關(guān)實(shí)體和程序規(guī)則，為這一特色訴訟類型提供更加權(quán)威的法律依據(jù)。

(一)實(shí)體法層面

1.調(diào)整現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度框架

在我國，環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)已走過了16年(40)這16年是指2005年12月到2021年12月。本文以“環(huán)境公益訴訟”首先出現(xiàn)在我國國家層面的文件中為標(biāo)志，認(rèn)為我國的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)開始于2005年12月3日。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》首次明確提出“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”，由此開啟了我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建之路。。在這16年間，經(jīng)過各方多方面的努力，現(xiàn)有多件有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，設(shè)置了一批環(huán)保法庭，解決了環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題，有了專門處理環(huán)境訴訟案件的審判機(jī)構(gòu)，但一直以來，現(xiàn)行法律并沒有為這一訴訟提供一個(gè)完整的制度體系安排。針對(duì)部分行政機(jī)關(guān)不作為、消極作為的情形，目前我國法律只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可提起補(bǔ)救性環(huán)境行政公益訴訟，但并沒有明確規(guī)定其可以提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性及環(huán)境損害的特征，需對(duì)現(xiàn)在呈現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟制度框架進(jìn)行調(diào)整，增加預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟這一訴訟類型。

2.明確預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的訴求

自開啟環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的理論準(zhǔn)備開始，直到現(xiàn)在，學(xué)者們未能解決環(huán)境公益訴訟的基本認(rèn)識(shí)問題，即何為環(huán)境公益或環(huán)境公共利益(41)關(guān)于這方面的詳細(xì)論述詳見徐祥民、宋福敏：《建立中國環(huán)境公益訴訟制度的理論準(zhǔn)備》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第7期，第110-118頁。。正因未解決此基本問題，造成了對(duì)環(huán)境公益訴訟認(rèn)識(shí)上的混亂，導(dǎo)致在很從場(chǎng)合談及的環(huán)境公益訴訟并非真正的環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)基于其“法律監(jiān)督者”和“公益起訴人”雙重身份，無論在行使監(jiān)督職能過程中，還是在行使訴訟職能過程中，其訴求都應(yīng)是“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)憲法法律權(quán)威”(42)劉卉：《環(huán)境檢察公益訴訟的三大理論與實(shí)踐難點(diǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年12月6日，第3版。，進(jìn)而維護(hù)和保障環(huán)境利益。但需明確，環(huán)境利益中的“利益”不是“眾益”，即“眾多私人利益的集合”，而是一種整體利益，是多數(shù)人組成的集體的不可分割的整體利益，是事實(shí)上的公益。為保護(hù)此種利益而提起的訴訟，才是真正的環(huán)境行政公益訴訟。保護(hù)此種利益是檢察機(jī)關(guān)需要為之努力的方向，更是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行所要實(shí)現(xiàn)的訴求。

3.規(guī)定預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)以維護(hù)環(huán)境利益為其運(yùn)行的目的。從長遠(yuǎn)來看，在實(shí)體法層面，應(yīng)區(qū)分真正的環(huán)境行政公益訴訟和以保護(hù)“眾益”而提起的環(huán)境行政眾益訴訟，并分別規(guī)定這兩類訴訟不同的實(shí)體與程序規(guī)則。具體而言，首先，規(guī)定環(huán)境行政眾益訴訟，詳細(xì)制定此訴訟的起訴主體、訴訟范圍、案件管轄、訴訟程序、執(zhí)行等內(nèi)容，進(jìn)而為其提供具體的、可操作性的統(tǒng)一規(guī)范；其次，規(guī)定真正的環(huán)境行政公益訴訟，同樣詳細(xì)制定此訴訟的起訴主體、訴訟范圍、案件管轄、訴訟程序、執(zhí)行等內(nèi)容，并協(xié)調(diào)其與其他訴訟的銜接；最后，還要處理好環(huán)境行政眾益訴訟與真正環(huán)境行政公益訴訟中私益與公益的重疊問題與搭便車問題。需要特別注意的是，在規(guī)定真正的環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)給予預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟明確的法律地位。

(二)程序法層面

1.構(gòu)建預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的程序保障機(jī)制

在預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟中，為維護(hù)和保障環(huán)境利益，“政府執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)”(43)王瑋：《檢察機(jī)關(guān)有力推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟——專訪中國政法大學(xué)法治政府研究院教授劉藝》，《中國環(huán)境報(bào)》2018年11月20日，第8版。，“訴是最后的手段，絕大多數(shù)問題均在訴前解決”(44)劉卉：《環(huán)境檢察公益訴訟的三大理論與實(shí)踐難點(diǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年12月6日，第3版。。因此，相比訴訟程序而言，訴前程序顯得尤其重要，其不僅能有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，“同時(shí)避免了直接訴諸司法訴訟的諸多弊端”(45)王瑋：《檢察機(jī)關(guān)有力推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟——專訪中國政法大學(xué)法治政府研究院教授劉藝》，《中國環(huán)境報(bào)》2018年11月20日，第8版。。針對(duì)此訴訟訴求的特殊性，需實(shí)現(xiàn)訴前程序與訴訟程序的良好銜接，制定一個(gè)包括訴前程序和訴訟程序的環(huán)境損害處理特別程序規(guī)則，運(yùn)行“以訴前程序?yàn)橹饕栽V訟為輔助的二元監(jiān)督模式”(46)曹明德：《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第1期，第119頁。。在此模式運(yùn)行過程中，需明確案件來源線索、調(diào)查取證權(quán)、舉證責(zé)任分配、預(yù)防性法律責(zé)任承擔(dān)以及具體的案件執(zhí)行落實(shí)等一系列具體的操作流程與規(guī)則。

2.探索預(yù)防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

在檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，該承擔(dān)什么方式的預(yù)防性責(zé)任，或者說行政機(jī)關(guān)該采取什么樣的預(yù)防性措施，目前來說，共有兩種情形：第一種情形是，行政機(jī)關(guān)未履行相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，即不作為進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境利益受損的風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)，行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)什么樣的預(yù)防性責(zé)任；第二種情形是，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，即違法作為進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境利益受損的風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)，行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)什么樣的預(yù)防性責(zé)任。針對(duì)第一種情形，應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行預(yù)防性職責(zé)，且職責(zé)的履行不能產(chǎn)生任何環(huán)境利益受損的風(fēng)險(xiǎn)；針對(duì)第二種情形，應(yīng)根據(jù)不同的情況，申請(qǐng)法院發(fā)布停止侵害的命令(即“禁止令”)或申請(qǐng)取消行政機(jī)關(guān)的決定，進(jìn)而叫停有可能導(dǎo)致環(huán)境利益受損風(fēng)險(xiǎn)的行政行為。在上述兩種情形中，如果涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促各相關(guān)職能部門形成合力，聯(lián)合開展執(zhí)法行動(dòng)，從而推動(dòng)問題解決，實(shí)現(xiàn)多贏共贏。此外，建立各地的檢察協(xié)作機(jī)制，解決跨區(qū)域的執(zhí)行難問題。

六、結(jié)語

基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的目的，由檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是其角色定位和職責(zé)所在，其應(yīng)切實(shí)發(fā)揮好監(jiān)督職能和訴訟職能，妥善協(xié)調(diào)其與行政主體的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接配合。此外，助推預(yù)防性訴訟“真正發(fā)揮其參與環(huán)境生態(tài)文明社會(huì)治理的公共法律服務(wù)效能與功用”(47)楊凱：《民行一體化:環(huán)境司法訴訟禁令制度的重構(gòu)與完善》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第127頁。，進(jìn)而不斷優(yōu)化保護(hù)生態(tài)環(huán)境的路徑，并保證“人類對(duì)于自然的利用在‘自然界限’之內(nèi)”(48)朱沁夫、高踞：《論習(xí)近平生態(tài)文明建設(shè)思想的公平價(jià)值導(dǎo)向》，《齊魯學(xué)刊》2018年第5期，第82頁。。