杜寶貴，陳 磊

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽110169)

0 引言

科技服務業(yè)既是服務業(yè)的重要組成部分，又是支撐科技創(chuàng)新的服務性產(chǎn)業(yè)。因此，可從以上兩個視角解釋我國科技服務業(yè)支持政策的戰(zhàn)略考慮和剛性需求：一方面，推動服務業(yè)發(fā)展是調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，而服務業(yè)整體發(fā)展受到科技服務業(yè)及其分支的直接影響，因此發(fā)展科技服務業(yè)是實現(xiàn)服務業(yè)發(fā)展目標的必由之路；另一方面，鑒于科技對經(jīng)濟與社會發(fā)展的強大撬動作用，重視和發(fā)展科技事業(yè)是我國政府始終奉行的基本國策，在國家發(fā)展戰(zhàn)略布局中占據(jù)關鍵地位。科技服務業(yè)作為為科技提供服務的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展目標必然服從和服務于國家科技戰(zhàn)略的剛性需求。

科技服務業(yè)是科技與服務業(yè)深度融合孵化的產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)代科技發(fā)展的重要支撐。科技服務業(yè)作為新型服務業(yè)態(tài)，在其發(fā)展過程中，政府扮演著不可替代的重要角色。政府制定和實施的科技服務業(yè)政策在引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整合科技資源、滿足市場需求等方面對科技服務業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要作用?？萍挤諛I(yè)政策是政府為促進科技服務業(yè)發(fā)展而制定的戰(zhàn)略、規(guī)劃、法令等一系列措施，是政府意圖的集中體現(xiàn)，是了解和分析政府科技服務業(yè)發(fā)展策略的重要依據(jù)。科技服務業(yè)政策是影響科技服務業(yè)發(fā)展的重要因素之一，科技服務業(yè)發(fā)展成效與政策制定息息相關。因此，對科技服務業(yè)政策進行評價有助于了解現(xiàn)有科技服務業(yè)政策措施的合理性，對優(yōu)化和改進科技服務業(yè)政策具有一定借鑒意義。本研究以遼寧省科技服務業(yè)政策為研究對象，運用國內(nèi)新興的PMC指數(shù)模型研究方法構建科技服務業(yè)政策評價指標模型，對遼寧省科技服務業(yè)政策文本進行評價并提出相應優(yōu)化路徑。

1 研究綜述

從現(xiàn)有研究文獻看，國內(nèi)外學者對科技服務業(yè)政策的研究視角比較多樣。由于國情不同，國內(nèi)外科技服務業(yè)存在名稱和概念差異，主要體現(xiàn)在科技服務業(yè)基本認識、科技服務業(yè)政策研究范疇和發(fā)展思路等方面?？萍挤諛I(yè)在國外一般被稱為知識密集型產(chǎn)業(yè)(Knowledge-intensive Business Service，KIBS)，包括工程服務、管理咨詢和IT外包等服務[1]。國外學者比較重視KIBS知識的支撐與服務作用[2-4]，關注客戶與企業(yè)在科技服務業(yè)中的密切聯(lián)系[5-6]。與此同時，國外學者對KIBS發(fā)展所需要的法律制度、政策體系、政策環(huán)境等研究較多，如制定合理的知識產(chǎn)權制度以提高KIBS行業(yè)勞動生產(chǎn)率[7]；通過考察KIBS對經(jīng)濟的影響加快產(chǎn)業(yè)政策制定與實施[8]，促進KIBS企業(yè)與其它企業(yè)建立合作伙伴關系等[9]。在我國，科技服務業(yè)既是科技創(chuàng)新的支撐產(chǎn)業(yè)，又是服務業(yè)的分支。國內(nèi)學者比較關注科技服務業(yè)的功能與作用，尤其是對國家或區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與進步所帶來的影響，因此科技服務業(yè)政策研究的目的性和導向性較強，就是要服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局[10-12]。張勝、郭英遠[13]運用政策地圖法提出科技服務業(yè)發(fā)展政策設計相關建議；朱相宇、彭培慧[14]剖析了產(chǎn)業(yè)政策實施對科技服務業(yè)生產(chǎn)效率的影響及作用機制；何濤(2015)認為，財稅政策為科技服務業(yè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。可以看出，國內(nèi)外科技服務業(yè)政策多關注政策制定、政策實施、政策環(huán)境等，缺少政策評價，這是目前科技服務業(yè)政策分析的薄弱環(huán)節(jié)。政策評價是政策過程的重要組成部分，政策評價結果有利于糾正現(xiàn)有政策缺陷，對公共政策進行全程控制與調(diào)整，是保證政策目標實現(xiàn)的關鍵。

PMC指數(shù)模型(Policy Modeling Consistency，PMC-Index)由馬來西亞大學研究員Mario Arturo Ruiz Estrada(馬里奧·阿圖羅·魯伊斯·埃斯特拉達，以下簡稱“魯伊斯”)于2011年提出，用于評價政策建模。魯伊斯[15-17]詳細闡述了PMC-Index的理論假設、比較優(yōu)勢和操作步驟，并運用PMC-Index對自己曾經(jīng)發(fā)表的3篇學術論文優(yōu)劣勢進行實證分析，驗證PMC-Index的適用性和科學性。之后，魯伊斯[18]將PMC-Index適用的政策模型劃分為12類，以滿足不同政策模型的評價需求。PMC指數(shù)模型傳入我國后，國內(nèi)一些學者對這一政策模型評價工具進行修改和調(diào)整，以適應我國公共政策的特點與屬性，使得這一政策模型評價方法的應用范圍逐步擴展、方法體系日漸成熟。張永安等[19-23]應用PMC指數(shù)模型對區(qū)域科技創(chuàng)新政策、金融政策、房地產(chǎn)政策、國務院創(chuàng)新政策、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策、網(wǎng)約車政策進行量化評價，驗證了該模型的有效性和適用性，為面向我國國情的單一政策評價研究奠定了理論基礎；劉亭立、傅秋園[24]運用PMC指數(shù)模型分析當前我國綠色能源產(chǎn)業(yè)政策；趙楊等[25]將PMC評價方法應用到國家跨境電子商務政策評估與分析中；王進富等[26]通過借鑒和結合PMC指數(shù)模型與AE技術的優(yōu)勢，構建了軍民融合政策評價模型；丁瀟君等[27]針對集成電路產(chǎn)業(yè)扶持政策內(nèi)容，提出PMC指數(shù)模型量化評價方法；胡峰等[28]運用PMC指數(shù)模型評價8項機器人產(chǎn)業(yè)政策；鄒鈺瑩等[29]利用PMC指數(shù)模型對2013至今國家層面出臺的養(yǎng)老服務政策進行評價。

2 研究方法與指標設計

2.1 研究方法

PMC指數(shù)模型源于2008年魯伊斯提出的“Omnia Mobilis”假說，即世界萬物都是運動和相互關聯(lián)的，任何一個變量都同等重要。PMC指數(shù)模型是國外政策評價方法的“舶來品”，國內(nèi)學者通過使用修正與調(diào)整后的政策模型對我國一些政策進行評價，取得了較好的效果，擴大了該指數(shù)模型在我國的適用范圍，為科技服務業(yè)政策評價提供了方法借鑒和實證經(jīng)驗。本研究以PMC指數(shù)模型為核心，對科技服務業(yè)相關政策文本進行量化評價與分析。首先，在PMC指數(shù)模型既有指標體系的基礎上，通過使用文本挖掘法對2012-2020年我國68份科技服務業(yè)政策文本內(nèi)容進行描述與概括，對PMC指數(shù)模型評價指標體系進行調(diào)整和補充，構建科技服務業(yè)政策評價指標體系，提高科技服務業(yè)政策評價的有效性；其次，利用PMC指數(shù)模型對科技服務業(yè)政策進行評價，對相應政策內(nèi)容進行賦值和量化處理，以便對各項政策文本PMC指數(shù)進行計算和比較。

2.2 研究設計

2.2.1 變量分類確認與參數(shù)識別

評價指標變量設置是本研究的關鍵環(huán)節(jié)之一，直接影響政策評價結果的合理性和有效性。變量設置需要遵循“Omnia Mobilis”假說，盡可能保證評價指標變量的全面性，同時需要根據(jù)待評價政策的具體內(nèi)容特點，在之前評價指標體系的基礎上進行調(diào)整與增減，確保變量設置的針對性和代表性，本文構建的我國科技服務業(yè)政策評價PMC指數(shù)模型共包括10個一級變量和52個二級變量。

(1)一級變量。包括：①政策性質(zhì)(X1)，指待評價政策所具有的特點；②政策時效(X2)，指政策實施時間長度；③涵蓋領域(X3)，指科技服務業(yè)細分領域，反映科技服務業(yè)分類情況；④政策工具(X4)，指政策主體為實現(xiàn)政策目標所采取的手段、措施和方式；⑤政策受眾(X5)，指政策涉及的主要組織或群體；⑥政策操作性(X6)，指待評價政策分解實施的便利性；⑦政策執(zhí)行基礎(X7)，指政策貫徹執(zhí)行的基礎條件；⑧產(chǎn)業(yè)過程(X8)，指科技服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展；⑨發(fā)布機構(X9)，指政策發(fā)布主體；⑩文件引用(X10)，指是否引用上級或其它文件。

(2)二級變量。包括：①政策性質(zhì)(X1)。由二級變量X1:1～ X1:6組成：預測(對科技服務業(yè)方向與前景的預判)、監(jiān)管(對科技服務業(yè)發(fā)展過程的監(jiān)管)、建議(發(fā)展科技服務業(yè)的對策)、描述(對科技服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的描述)、引導(說明科技服務業(yè)發(fā)展的導向目標)、診斷(對科技服務業(yè)存在問題的總結)；②政策時效(X2)。由二級變量X2:1～ X2:4組成：長期(大于10年的政策)、中期(5～10年政策)、短期(1～5年政策)、臨時(小于1年的政策)；③涵蓋領域(X3)。由二級變量X3:1～ X3:9組成：研究開發(fā)服務(基礎研究與技術開發(fā)類服務)、技術轉移服務(技術推廣應用或轉化服務)、檢驗檢測認證服務(檢驗、測試、標準、認證等服務)、創(chuàng)業(yè)孵化服務(創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、孵化器服務)、知識產(chǎn)權服務(知識產(chǎn)權代理、咨詢、培訓等服務)、科技咨詢服務(科技戰(zhàn)略、科技評估、管理咨詢等服務)、科技金融服務(促進科技與金融融合服務)、科學技術普及服務(科學技術知識傳播服務)、綜合科技服務(科技服務業(yè)集群、軍民融合等服務)；④政策工具(X4)。由X4:1～ X4:10組成：技術供給(政府直接提供技術支持)、資金支持(政府撥付產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金)、金融稅收(政府提供金融服務和稅收優(yōu)惠)、國際合作(政府支持科技服務企業(yè)開展國際合作)、政治策略(政府采用鼓勵性、引導性措施)、信息資訊(政府及時發(fā)布科技服務信息)、人才建設(政府支持科技服務業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)與管理)、法律保障(政府建立健全產(chǎn)業(yè)法律法規(guī))、公共事業(yè)(政府為科技服務業(yè)提供便利化公共服務)、政府采購(政府向社會購買科技服務)；⑤政策受眾(X5)。由二級變量X5:1～ X5:7組成：國家(對全國產(chǎn)生影響)、區(qū)域(對區(qū)域產(chǎn)生影響)、事業(yè)單位(對事業(yè)單位產(chǎn)業(yè)影響)、科研院所(對科研院所產(chǎn)生影響)、企業(yè)(對企業(yè)產(chǎn)生影響)、社會組織(對社會組織產(chǎn)生影響)、科研人員(對科研人員產(chǎn)生影響)；⑥政策操作性(X6)。由二級變量X6:1～ X6:4組成：具體實施方案(制定政策實施的具體步驟和策略)、細化政策措施(詳細的措施安排)、配套政策(人、財、物、政策等要素的配備)、分工任務(明確各部門權責分工)；⑦政策執(zhí)行基礎(X7)。由二級變量X7:1～ X7:3組成：組織領導(建立政策執(zhí)行的領導組織機構)、工作機制(建立政策執(zhí)行的制度規(guī)則)、部門協(xié)同聯(lián)動(部門之間、上下級之間的協(xié)商與溝通)；⑧產(chǎn)業(yè)過程(X8)。由二級變量X8:1～ X8:4組成：產(chǎn)業(yè)集聚(促進科技服務業(yè)集群化發(fā)展)、試點示范(推進科技服務新技術、新產(chǎn)品的先行先試)、產(chǎn)業(yè)應用(推動服務或產(chǎn)品應用)、產(chǎn)業(yè)推廣(擴大科技服務業(yè)應用領域)；⑨發(fā)布機構(X9)。由二級變量X9:1～ X9:4組成：人大(發(fā)文主體為當?shù)厝嗣翊泶髸俺瘴瘑T會)、黨委(發(fā)文主體為當?shù)攸h委及其辦公廳)、政府及辦公廳(發(fā)文主體為當?shù)卣捌滢k公廳)、政府部門(發(fā)文主體為當?shù)卣毮懿块T)；⑩文件引用，沒有二級變量(X10)。

需要說明的是，參數(shù)識別需要遵循“Omnia Mobilis”理論假說的要求，盡可能兼顧與平衡每一個變量的影響。對二級變量相關參數(shù)進行二進制處理能夠保證所有二級變量對投入產(chǎn)出的影響相同，因此若待評價政策的若干表述符合相應二級變量賦分標準，則設定為1；不符合，則設定為0。

2.2.2 多投入產(chǎn)出表構建

選擇和確定科技服務業(yè)政策評價PMC指數(shù)模型一級變量和二級變量后，需要構建多投入產(chǎn)出表。多投入產(chǎn)出表本質(zhì)上是一種數(shù)據(jù)分析框架，可通過存儲大量數(shù)據(jù)測量任何單個變量且可從一般角度顯示任何策略演變，能夠保證二級變量權重相同，因此不需要對二級變量進行重要性排序，如表1所示。

2.2.3 PMC指數(shù)計算方法

本文借鑒魯伊斯的研究結論，將PMC指數(shù)計算劃分為4個步驟：①將確定的10個一級變量和52個二級變量輸入多投入產(chǎn)出表；②參考二級變量的描述解釋和賦分標準，對照、歸納待評價政策的相關表述和條款，利用公式(1)～(2)對二級變量賦值，采用二進位形式確定二級變量的值，其中二級變量數(shù)值服從[0，1]分布；③利用公式(3)，在二級變量取值的基礎上計算相對應的一級變量數(shù)值，得出二級變量得分總和與二級變量數(shù)量的比值；④通過公式(4)計算待評價政策的PMC指數(shù)。具體計算公式如下：

X～N[0,1]

(1)

X={XR：[0～1]}

(2)

(3)

(此處，t為一級變量，j為二級變量)

(4)

2.2.4 PMC指數(shù)評級方法

分別計算政策樣本的PMC指數(shù)數(shù)值，根據(jù)數(shù)值大小判定該政策的質(zhì)量級別。魯伊斯將政策質(zhì)量級別劃分為4個等級：完美、良好、可接受、較差。如果一項政策的PMC指數(shù)數(shù)值在9～10之間，則是完美政策；在7～8.99之間，則是良好政策；在5～6.99之間，則是可接受政策；在0～4.99之間，則是較差政策。據(jù)此，本研究將科技服務業(yè)政策質(zhì)量級別劃分為4個檔次：優(yōu)秀、良好、可接受、較差。每個檔次對應的PMC指數(shù)數(shù)值范圍如表2所示。

表1 科技服務業(yè)政策多投入產(chǎn)出指標Tab.1 Multi-input-output indicators of science and technology service industry policy

表2 科技服務業(yè)政策質(zhì)量級別Tab.2 Policy quality level of science and technology service industry

3 研究過程

3.1 樣本來源與說明

本研究以遼寧省科技服務業(yè)政策評價為核心目標，運用PMC指數(shù)模型全面、具體、準確地挖掘遼寧省科技服務業(yè)政策存在的優(yōu)勢和缺陷，進而提出優(yōu)化遼寧省科技服務業(yè)政策的建議。2014年3月，遼寧省科技廳印發(fā)了《遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展四年行動計劃(2014年～2017年)》，這是全國范圍內(nèi)率先問世的科技服務業(yè)規(guī)劃性政策之一，對遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展起到較好的促進作用。2015年11月，遼寧省政府出臺《落實<國務院加快技服務業(yè)發(fā)展若干意見>任務分工實施方案》，以此作為新常態(tài)下推進遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展的綱領性文件。兩份科技服務業(yè)政策意義重大，前后相互銜接，是遼寧省支持科技服務業(yè)發(fā)展的綜合性政策文件。因此，本研究對以上兩份遼寧省科技服務業(yè)政策進行分析和評價。為充分發(fā)揮PMC指數(shù)模型的優(yōu)勢，本研究還采用對比分析法，另外選取10份來自不同地域和層級的具有代表性的科技服務業(yè)政策作為對照樣本，通過不同政策PMC指數(shù)得分發(fā)現(xiàn)政策存在的不足，為進一步優(yōu)化政策提供借鑒。

需要指出的是，對照政策樣本選取主要基于以下3點考慮：①與相同區(qū)域省份作比較可以找出存在的共性問題，黑龍江、吉林與遼寧同為東北地區(qū)省份，地理區(qū)位相同，因此選取黑龍江和吉林兩省政府出臺的科技服務業(yè)政策；②與相同或相似發(fā)展背景省份作比較可以發(fā)現(xiàn)存在的個性問題，遼寧是東北老工業(yè)基地重要省份之一，具有發(fā)展重工業(yè)的歷史背景和產(chǎn)業(yè)基礎，同東北地區(qū)相似，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、四川盆地等區(qū)域曾是或仍是我國重要的工業(yè)基地，因此從上述3個區(qū)域分別選取北京、廣東、四川3個省市級政府出臺的科技服務業(yè)政策；③與地級城市作比較可以找到政策優(yōu)化的突破口，我國省級政府與地市級政府分別處于上下兩個不同層面，出臺的政策也具有不同特征。本研究選取吉林長春、浙江杭州、山東青島3個地市級政府出臺的科技服務業(yè)政策作為市級對照政策樣本。此外，還選取1份國家級(國務院)和1份縣級政府(四川威遠)出臺的政策文本作為二級輔助對照樣本，由此搭建“主體對照樣本”(省級、市級)+“輔助對照樣本”(國家級、縣級)政策樣本對比框架。綜上所述，共有兩份遼寧省科技服務業(yè)政策和10份對照政策樣本，政策分析樣本具體信息如表3所示。

表3 科技服務業(yè)政策樣本Tab.3 Sample policies of science and technology service industry

3.2 數(shù)據(jù)輸入與計算

基于上述操作步驟，分別將12份科技服務業(yè)政策樣本輸入多投入產(chǎn)出表，并計算出各項政策樣本的PMC指數(shù)，結果如表4所示。

3.3 PMC曲面繪制

3.3.1 PMC曲面繪制方法

在得出所有政策樣本的PMC指數(shù)后，本文繪制每項政策的PMC曲面，對政策評價結果進行圖像化、可視化分析。魯伊斯認為，PMC曲面可以圖形方式呈現(xiàn)PMC矩陣中的所有結果，即能夠顯示多維坐標空間上任何政策建模的優(yōu)劣勢。PMC曲面一般為凹凸不平的三維圖形，不同色塊代表指標得分的不同數(shù)值，曲面凸出部分表示該項政策對應評價指標得分較高，凹陷部分則表示對應評價指標得分較低。

PMC矩陣是一個3*3矩陣，由9個一級變量數(shù)值組成。繪制PMC曲面需要借助PMC矩陣結果，構造正方形矩陣可以保持PMC曲面完美的對稱性。本文設置10個一級變量，由于X10沒有二級變量，所以不采用X10構建PMC矩陣，只將X1～X9作為計算PMC曲面的主要變量。PMC曲面計算方式見公式(5)，表5是科技服務業(yè)政策樣本的PMC矩陣結果。

(5)

3.3.2 待評價政策樣本的PMC曲面

在政策樣本PMC矩陣的基礎上，通過繪制PMC曲面圖能夠更加清晰地展示和比較P1～P12每項政策的PMC矩陣結果。圖1～圖6分別是P1、P2、P3、P7、P9、P12的PMC曲面圖(由于篇幅有限，其它政策樣本的曲面圖省略)。

表4 科技服務業(yè)政策樣本PMC指數(shù)Tab.4 PMC index of policy samples of science and technology service industry

表5 政策樣本PMC矩陣結果Tab.5 PMC matrix results of policy samples

總體來看：首先，在本文12份科技服務業(yè)政策樣本中，有5份政策評價等級良好，其它7項為可接受，沒有完美等級的政策，說明我國科技服務業(yè)政策整體質(zhì)量有待提升；其次，從政策樣本PMC指數(shù)排名看， P12>P3>P9>P7>P11>P6>P4>P8>P2>P5>P10>P1，可見我國科技服務業(yè)政策質(zhì)量呈現(xiàn)出“下優(yōu)于上”的趨勢，即政府層級越低，相應層級政府出臺的科技服務業(yè)政策質(zhì)量越高；再次，從各項政策一級變量得分均值看，6個一級變量涵蓋領域、政策工具、政策受眾、政策執(zhí)行基礎、產(chǎn)業(yè)過程、文件引用得分均值較高，變量性能相對優(yōu)異，而4個一級變量政策性質(zhì)、政策時效、政策操作性、發(fā)布機構均值較低，變量性能相對較差。

圖1 P1的PMC曲面Fig.1 PMC surface of P1

圖2 P2的PMC曲面 Fig.2 PMC Surface of P2

圖3 P3 的PMC曲面Fig.3 PMC Surface of P3

圖4 P7的PMC曲面Fig.4 PMC Surface of P7

圖5 P9的PMC曲面Fig.5 PMC Surface of P9

圖6 P12的PMC曲面Fig.6 PMC Surface of

4 問題與優(yōu)化路徑

根據(jù)各項政策的PMC曲面圖和PMC模型多投入產(chǎn)出表，結合各項政策的具體內(nèi)容，可從不同變量層次進行政策樣本之間的橫向或縱向?qū)Ρ确治?，找出每項政策的?yōu)勢和不足，進而提出政策優(yōu)化建議。

4.1 遼寧省科技服務業(yè)政策存在的問題

4.1.1 政策對象認知不清晰

政策主體對政策對象的認知是政策成功執(zhí)行的根本保證[30]。政策主體對政策對象的認知程度是影響政策科學性、合理性的重要因素之一，這就要求決策者在制定政策前對政策對象有一個客觀、全面、深刻的認識，否則將導致政策目標大打折扣或者無法實現(xiàn)。在本研究中，科技服務業(yè)的政策對象是科技服務產(chǎn)業(yè)本身，因此一項高質(zhì)量的科技服務業(yè)政策需要體現(xiàn)和掌握科技服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)律。通過觀測多投入產(chǎn)出表發(fā)現(xiàn)，遼寧省科技服務業(yè)政策P1、P2在變量政策性質(zhì)上得分較低，P1在產(chǎn)業(yè)過程中得分很低。政策性質(zhì)、政策時效兩個主要變量是反映政策對象的重要指標，產(chǎn)業(yè)過程反映科技服務業(yè)發(fā)展過程中的不同環(huán)節(jié)或階段，如產(chǎn)業(yè)聚集、試點示范、產(chǎn)業(yè)應用、產(chǎn)業(yè)推廣等。在政策性質(zhì)中，遼寧省兩項科技服務業(yè)政策均不具備預測、描述、診斷3個特征。顯然，遼寧省科技服務業(yè)政策并未充分體現(xiàn)對本省科技服務業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題的正確認識，反映出政策缺乏針對性，不利于對癥下藥，容易造成政策資源浪費和政策無效。此外，科技服務業(yè)政策應遵循科技服務業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)產(chǎn)業(yè)過程各個環(huán)節(jié)或階段的個性化需求采取相應政策措施。

4.1.2 政策工具使用不全面

政策就是一系列政策工具的集合，這些政策工具按照特定規(guī)則合理組合，政策工具是決策者公共政策價值和理念的體現(xiàn)[31]。在本研究中，遼寧省科技服務業(yè)政策雖然較好地兼顧了大多數(shù)政策工具，但也忽略了一個比較關鍵的政策工具，即法律法規(guī)。目前，我國還沒有正式出臺科技服務業(yè)法律法規(guī)。而在國外，一些科技服務業(yè)比較發(fā)達的國家已經(jīng)形成相對完備、成熟的產(chǎn)業(yè)法律體系，如韓國出臺了《科技評估法》《科技框架法》《科技家教育法》等，日本出臺了《促進大學等的技術成果向民間事業(yè)轉移法》《重振產(chǎn)業(yè)生命力特別措施法》《科學技術振興實業(yè)團法》等，美國出臺了《聯(lián)邦技術轉讓法》《國家技術轉讓與促進法》《技術轉讓商業(yè)化法》《史蒂森—威德勒技術創(chuàng)新方法》等，這些法案或法律為科技服務業(yè)發(fā)展提供了良好環(huán)境?？萍挤諛I(yè)作為新興業(yè)態(tài)，在我國發(fā)展時間尚短，立法過程也比較漫長，但是隨著科技服務產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響不斷增強，制定和出臺科技服務業(yè)法律法規(guī)將成為大勢所趨。

4.1.3 政策機制建構不完善

政策機制是指政策各要素構成、功能的相互作用關系，其本質(zhì)是政府作為主體推行政策的具體方式，既包括使用與挑選政策工具的邏輯，也包括作出決策與執(zhí)行政策的策略方式[32]。本文所說的政策機制主要包括政策時效、政策受眾、政策操作性、政策執(zhí)行基礎和發(fā)布機構5個一級變量。由多投入產(chǎn)出表和曲面圖可知，遼寧省科技服務業(yè)政策在政策機制構建方面表現(xiàn)不佳。首先，P1將科技服務業(yè)規(guī)劃時效設定為2014-2017年，而P2未設定政策時效，這就造成政策時效變量得分較低；其次，P1、P2都不具備二級變量科研人員，說明遼寧省科技服務業(yè)政策缺乏對科研人員的支持；再次，由于P1不具備具體實施方案、細化政策措施、配套措施3個二級變量，說明該政策在實施層面容易出現(xiàn)“大水漫灌”的問題；再次，與P1相比，P2中的政策執(zhí)行基礎指標得分較低，主要原因在于組織領導、部門協(xié)同聯(lián)動兩個二級變量得分為0，說明P2政策執(zhí)行支持體系不夠完善；最后，P1、P2均由一個部門頒布，因此發(fā)布機構變量得分較低，需要通過加強部門協(xié)同提高該變量性能。

4.2 遼寧省科技服務業(yè)政策優(yōu)化路徑

4.2.1 提高決策者對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律的認識

(1)對科技服務業(yè)發(fā)展情況進行摸底。第一，做好科技服務業(yè)調(diào)查統(tǒng)計。遼寧省應重視科技服務業(yè)調(diào)查統(tǒng)計工作，設立專門負責全省科技服務業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計的組織機構，或者將調(diào)查統(tǒng)計任務委托給專業(yè)科技信息統(tǒng)計服務機構。同時，結合國家相關政策標準及遼寧省實際情況，制定和形成遼寧省科技服務業(yè)統(tǒng)計調(diào)查標準體系和操作細則，使統(tǒng)計調(diào)查工作程序規(guī)范、標準統(tǒng)一。此外，采用科學、高效的調(diào)查方法或統(tǒng)計技術，保證統(tǒng)計調(diào)查結果的信效度。第二，完善科技服務業(yè)基礎數(shù)據(jù)聚集長效機制。建立科技服務業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門，統(tǒng)籌遼寧省科技服務業(yè)各種數(shù)據(jù)收集工作，或者建立全省統(tǒng)一的科技服務業(yè)數(shù)據(jù)庫，打通科技服務業(yè)數(shù)據(jù)上報與集聚通道，解決因部門條塊分割所導致的數(shù)據(jù)碎片化問題。第三，建立科技服務業(yè)信息關聯(lián)機制。在全面獲取遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展狀況的信息數(shù)據(jù)后，建立基于關聯(lián)數(shù)據(jù)技術的遼寧省科技服務業(yè)信息聚合機制，探求科技服務業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)變化規(guī)律和分布態(tài)勢，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)信息的有效利用，從而為政府決策和科技服務業(yè)政策制定提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

(2)加強科技服務業(yè)發(fā)展基礎研究。遼寧省應加強科技服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)理論及共性技術研究，結合遼寧省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略，組織高等學校、科研院所、企業(yè)聯(lián)合進行科技服務業(yè)基礎研究科研攻關，制定遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重點及中遠期規(guī)劃，促進產(chǎn)學研一體化，堅持開放合作的基本原則，加強與國外科技服務業(yè)發(fā)達國家及國內(nèi)科技服務業(yè)領先省份的交流與溝通，借鑒和學習已有的成功經(jīng)驗。

(3)構建遼寧省特色科技服務業(yè)發(fā)展模式。首先，確定科技服務業(yè)分類“遼寧省標準”。即根據(jù)遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展基礎、優(yōu)勢和潛力，結合國內(nèi)外科技服務業(yè)發(fā)展趨勢，科學界定和劃分科技服務業(yè)的概念及范圍；其次，確定遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展應該主要服務于遼寧省五大戰(zhàn)略需求，即推進創(chuàng)新型省份發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設制造強省戰(zhàn)略、加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、科技創(chuàng)新全鏈條發(fā)展戰(zhàn)略、國家重點實驗室建設戰(zhàn)略；最后，確定遼寧省科技服務業(yè)發(fā)展的主要策略。遼寧省應主要依靠市場運作與政府激勵兩種基本方式推進科技服務業(yè)發(fā)展。

4.2.2 補全政策工具短板

首先，運用政府采購支持科技服務業(yè)發(fā)展。遼寧省應探索建立和完善政府采購科技服務業(yè)的規(guī)則及機制，積極吸納科技服務業(yè)機構參與政府項目建設過程，運用政府購買社會服務的方式支持科技服務業(yè)發(fā)展，拓寬科技服務業(yè)支撐渠道；其次，建立健全科技服務業(yè)法律法規(guī)。遼寧省應加快科技服務業(yè)立法調(diào)查與論證，率先在全國建立比較完備的科技服務業(yè)法規(guī)體系，搶占科技服務業(yè)發(fā)展先機，促進遼寧省科技服務業(yè)健康發(fā)展；最后，重視國際合作在科技服務業(yè)發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。遼寧省是我國邊境省份之一，臨邊靠海，具有得天獨厚的地理條件，應加強與日本、韓國、俄羅斯在科技服務業(yè)領域的合作交流，加快將“遼寧制造”推向國際市場。同時，在開展國際合作過程中，應主動建立科技服務標準，增強我國科技服務業(yè)的競爭力和話語權。

4.2.3 構建更加完善的政策機制

(1)注重多元化政策時效，分階段制訂科技服務業(yè)發(fā)展政策目標和政策措施，細化科技服務業(yè)發(fā)展步驟，增強政策措施的具體性。

(2)暢通科技服務業(yè)政策執(zhí)行。第一，提高科技服務業(yè)政策等級。遼寧省應盡快制訂和通過由遼寧省人民代表大會或中共遼寧省黨委出臺的地方法規(guī)或指導性意見，提高政策制定主體級別，提高政策權威性。第二，增加配套政策資源供給。加強土地、金融、稅收、人才、技術、資本等多種要素對科技服務業(yè)的支撐作用，形成完善的政策資源供給“一籃子”體制，以更好地扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，成立政策執(zhí)行組織。遼寧省應籌建全省科技服務業(yè)發(fā)展領導小組，指導和協(xié)商全省科技服務業(yè)發(fā)展，并賦予其一定職權，為全省科技服務業(yè)發(fā)展提供堅實的組織保障。第四，加強科技服務業(yè)政策協(xié)同。建立科技服務業(yè)政策制訂和實施的多元政策主體參與機構，將與科技服務業(yè)發(fā)展相關聯(lián)的政府機構或組織納入政策議程，更好地發(fā)揮部門聯(lián)動效應。