文_栗燕杰

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員）

（責任編輯 胡秀榮）

基層治理的體系健全與能力增強，對于國家長治久安、人民幸福安康至關重要。行政復議制度作為政府機關自我糾錯的主要方式，化解行政爭議的重要渠道，已成為我國基層治理的有機組成部分。近年來，黨中央、國務院對行政復議的重視程度不斷提升，中央全面依法治國委員會審議通過《行政復議體制改革方案》，要求發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》指出，要加強和改進行政復議工作，強化行政復議監(jiān)督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》強調行政復議化解糾紛的“分流閥”作用，在中央強力推進和各地行政復議制度改革大刀闊斧展開的背景下，《行政復議法》修改邁出實質性步伐。在新的頂層設計引領下，行政復議法律制度在規(guī)范層面必將有大的躍升、改革和完善。

如何提升行政復議制度的公正性、公信力和吸引力，發(fā)揮好行政復議的靈活、便民、高效、低成本等優(yōu)勢，使得行政復議真正成為化解行政爭議的主渠道？在此，有必要在服務基層治理現(xiàn)代化宗旨理念的指導下，對行政復議制度縱深改革和法律修改的關鍵命題，予以反復斟酌、妥善統(tǒng)籌、科學把握和深入論證。

一、處理好程序正當化與靈活高效的關系

“行政復議的司法化”、復議程序的正當化已成為學術界的共識，在改革中被各地直至《行政復議法》征求意見稿所采納，較大篇幅設置了“聽證”程序，甚至大有言必稱“聽證”之勢頭。各地在審理行政復議案件時，辦案人員時常遇到不同證人證言相反、同一證人前后證言相反的情形。顯然，通過開庭審理模式引入舉證和質證環(huán)節(jié)，有利于去偽存真，正確采信證據(jù)，對于辦案人員審理復議證據(jù)是否真實、合法、關聯(lián)起到了很好的作用，體現(xiàn)了“把案件辦成鐵案”的定位。實踐中，行政復議申請人在復議程序特別是聽證的過程中感受到了程序的公正，心服口服而撤回申請，這正是爭議糾紛解決目標所期盼的，也是行政復議制度改革重點推進的任務。為此，行政復議制度改革應當突出程序導向，確認并保障好行政復議申請人、第三人的知情權，如案件具體承辦人是誰，是否屬于可聽證范圍，舉證期限，案件進展到何種程度等，均應及時準確告知。接下來，行政復議程序的設定，還應保障行政復議申請人、第三人的陳述權、舉證權和對質辯論的權利。無論是否采取正式的聽證，都需要設定機制，讓行政復議申請人可以“講話出氣”，讓行政復議申請人與行政復議被申請人“面對面”地針對案件爭議事實、相關證據(jù)以及法律適用等展開辯論和對質。

但也應看到，行政復議畢竟并非法院審判，復議程序也非司法審判程序。行政復議之所以為“行政”復議，不僅僅在于其處理糾紛類型為“行政糾紛”，更在于復議制度本身即具備“行政性”的規(guī)定性要求，這特別體現(xiàn)在其靈活優(yōu)勢、高效優(yōu)勢方面。結合案情靈活辦案。行政復議的案件處置需要“運用之妙存乎一心”，發(fā)揮好靈活性優(yōu)勢，權衡各方利益，直擊關鍵問題，予以徹底解決，而非步步向司法立案審理程序看齊，這是行政復議的優(yōu)勢所在，也是行政爭議實質性化解的根本所在。為此，行政復議的流程優(yōu)化，既要注意規(guī)范性也即正當程序的一面，也需注意行政性發(fā)揮好靈活效率優(yōu)勢的一面，二者不可偏廢，這對于依托行政復議提升治理水平至關重要。

二、處理好糾紛化解與監(jiān)督糾錯的關系

行政復議應當定位于解決行政糾紛，還是突出其行政監(jiān)督或權利救濟之功能，一度爭論不休。近年來，各類矛盾糾紛多發(fā)頻發(fā)，多元化解、糾紛聯(lián)調、在線調解、訴源治理等新機制新探索層出不窮，系堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要組成部分，也取得巨大成效。2006年，國務院辦公廳發(fā)布的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確要求發(fā)揮行政復議化解行政爭議的作用。2007年國務院出臺的行政法規(guī)《行政復議法實施條例》將“解決行政爭議”作為首要的立法目的。在此背景下，各界關注和強化行政復議的糾紛化解功能，其地位與優(yōu)先級不斷提升。如果行政復議未能消化掉糾紛，甚至復議后紛紛轉入訴訟、信訪，那么，行政復議制度的改革就必然是失敗的，也不可能發(fā)揮出服務基層治理的預期功能。但另一方面，如果一味談糾紛化解，或者僅僅停留在解紛這一層次，則可能走向另一個誤區(qū)，即不分是非和稀泥，對爭議的各方當事人各打五十大板，這不僅可能削弱行政復議的糾錯功能、監(jiān)督功能，長遠看也可能導致行政復議制度的萎縮。必須明確，新時代的基層治理必然是依法治理，“有錯必糾”是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是對法律負責、對人民負責的內(nèi)在要求。為此，必須旗幟鮮明地明確，監(jiān)督糾錯是行政復議的“初心”。通過監(jiān)督糾錯，體現(xiàn)了行政復議促進依法行政與法治政府建設的精髓，也關乎行政復議制度的公信力和生命力。為此，行政復議案件辦理中，應著力對行政決定及其所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性、合理性以及程序正當性進行監(jiān)督，并在行政復議決定中予以體現(xiàn)，決定書中不宜載明或行政復議過程中發(fā)現(xiàn)的其他問題，應通過行政復議意見書、行政復議建議書等形式反饋行政機關，為依法行政提供可操作的指引。

由此可見，監(jiān)督糾錯與糾紛化解絕非對立關系，而是相互促進的。沒有監(jiān)督糾錯，糾紛化解則成為空中樓閣甚至一波未平一波又起帶來新的糾紛；不落腳于糾紛化解，監(jiān)督糾錯則無法實現(xiàn)，從而陷入繁瑣流程之中。在行政爭議實質性化解的理念指引下，無論是行政復議受理的便捷化，擴大行政復議受案范圍，還是引入并激活行政復議所依據(jù)的規(guī)范性文件的審查，均體現(xiàn)了監(jiān)督糾錯的能力增強與糾紛化解的效能提升。

三、處理好行政復議與行政訴訟、涉法信訪的關系

行政復議和行政訴訟是化解行政爭議的兩項基本法律途徑，發(fā)揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用，就是要讓更多的行政爭議首先盡可能通過行政復議得到實質解決。但也應看到，行政復議機關與司法審判機關、信訪機構，立場不同，看待和處理問題的模式各異，難免對一些法律問題的定性、處置不盡相同。但是，如果相互間差異過大，則勢必會傷害行政復議制度的公信力，更使得基層政府和企業(yè)群眾無所適從。特別是，在行政復議與行政訴訟的關系處理上，既要發(fā)揮各自所長，也要做好銜接。信訪機構應當在尊重生效法院判決、行政復議決定的基礎上，發(fā)揮補充作用。一些地方涉法信訪處理或過于消極，或過于隨意，導致行政復議的“外部環(huán)境”不佳。為此，應在黨的全面領導下，做好行政復議、行政訴訟和涉法信訪的銜接配合?？h級以上各級政府建立的行政復議委員會，應當有當?shù)胤ㄔ?、信訪機構的骨干人員參加。行政執(zhí)法機關、行政復議機構、信訪機構與人民法院行政審判機構應建立完善聯(lián)席會議、協(xié)調機制和通報機制，對行政執(zhí)法、行政復議、行政審判、涉法信訪中遇到的普遍性、重大、疑難的案件，特別是證據(jù)規(guī)則與法律適用方面，需統(tǒng)一認識和標準，讓復議結果經(jīng)得起司法審判的檢驗，讓法院判決成為復議的重要衡量因子，讓信訪成為執(zhí)法、復議、審判的“晴雨表”。由此，行政復議、行政訴訟、涉法信訪機制各司其責各展其長，并形成合力，共同推動基層法治政府建設與社會治理現(xiàn)代化，形成三駕馬車齊頭并進的良好格局。

四、處理好流程機制改革與保障體系建設的關系

行政復議體制改革之后，縣級以上地方政府原則上只保留一個行政復議機關，由本級政府統(tǒng)一行使行政復議職責。在享受集約化改革“紅利”的同時，復議改革所帶來的保障體系建設需求，必須給予充分重視。必須清醒認識到，地方行政復議人員、編制數(shù)量與不斷上升的工作量已不匹配。

多種因素之下，基層復議辦案壓力空前加大。一是隨著改革推進，行政復議受案范圍不斷擴大、受理渠道日漸暢通、復議案件類型多元化，從傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制逐步擴展到信息公開、市場監(jiān)管投訴舉報等，群體性復議案件逐年增多，職業(yè)打假、“被法人代表”等新情形不斷涌現(xiàn)，辦理難度與日俱增，維穩(wěn)壓力不斷加大。二是復議程序規(guī)范化精細化帶來壓力。隨著行政復議規(guī)范化工作的推進，行政復議內(nèi)部程序愈加細化，有立案、受理、提出答復、審理、現(xiàn)場調查、開庭審理、委員議決、作出決定、送達文書、檔案歸檔等一系列環(huán)節(jié)。還有復議案件后續(xù)應訴任務繁重的問題。由于2014年修改后的《行政訴訟法》增加復議機關共同被告制度，復議后提起訴訟的案件需要答辯舉證、出庭應訴，大多案件還有二審、再審，需要復議機構投入大量人力和時間。三是行政復議機構隊伍建設滯后的問題凸顯。廣東等地行政復議受理案件數(shù)量已遠超行政訴訟數(shù)量，但行政復議工作機構力量與人民法院行政審判力量相比，差距巨大，在很大程度上直接影響了行政復議效能的發(fā)揮，有礙行政復議體制改革目標的實現(xiàn)。2019年機構改革后，珠海等地司法局從事行政復議工作人員編制總體上有所削減，加之省直部門作復議機關的案件又下放給市政府，案件壓力持續(xù)上升。縣區(qū)層級的情形同樣不容樂觀，一直以來，地方各縣區(qū)政府的行政復議工作機構力量就較為薄弱，專職行政復議工作人員往往屈指可數(shù)甚至基本沒有。在行政復議體制改革集中管轄之后，區(qū)政府的案件量將繼續(xù)快速增長。此外，不少從事行政復議工作的人員大多沒有法律職業(yè)資格，較少經(jīng)過專業(yè)培訓，業(yè)務素質參差不齊。其結果是，現(xiàn)有工作力量無法勝任工作，辦案質量難以保證。疲于案件辦理還導致一系列問題，在對行政復議工作進行系統(tǒng)研究、改進，編制典型案例，指導下級工作，服務政府決策與社會治理等方面，行政復議工作人員往往有很多好的想法而缺乏時間精力去布局落實。

為此，行政復議改革的保障體系建設，應充分考慮服務基層治理的需求，著力充實縣區(qū)一級的復議工作力量，從機構人員編制上切實保證各級政府的行政復議、應訴科室及辦案人員的配備。在充實人員、編制的過程中，嚴把行政復議人員資格關，遴選法律水平和業(yè)務素質較高的干部進入行政復議崗位，在待遇上可考慮參照同級員額法官，以有效增強復議崗位的吸引力，減少人員流失風險；考慮通過政府購買服務等方式為行政復議配備足額的輔助人員，作為行政復議縱深改革的關鍵，進而將行政復議工作人員從繁重的受理、送達、歸檔等事務性工作的汪洋大海中解脫出來。顯然，優(yōu)化行政復議資源配置，充分保障市、區(qū)政府行政復議工作力量，以復議信息化、智慧化建設優(yōu)化流程提升效能，勢在必行。

五、處理好個案處置與預防改進的關系

通過監(jiān)督糾錯化解個案糾紛，這是行政復議制度的直接功能。以往一些地方行政復議不能、不敢放開糾錯，濫用“維持”決定，或者罔顧法律規(guī)范濫用調解、和解，對于明顯不合法、不適當?shù)男姓Q定不予糾正，勢必使得企業(yè)、群眾視復議為畏途，徒然浪費時間精力。這也是一些領域的強制性復議前置規(guī)則在《社會保險法》《社會救助暫行辦法》出臺、《工傷保險條例》修改等立法中被刪除的重要原因。顯然，敢于糾錯、能夠糾錯，是行政復議的公信力與吸引力所在。與此同時也應看到，個案處置固然重要，但對于服務社會治理仍停留在“點”的個別化層次。“上醫(yī)治未病”。如何將治理環(huán)節(jié)前移，從源頭上規(guī)范執(zhí)法，預防和減少爭議，同等重要。這也是《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》所謀劃的“社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”，高舉“預防”之真意所在。如何以點帶片，發(fā)揮復議的示范效應和預防效應？各地已有一些探索。廣東珠海、浙江寧波等地的行政復議機關在案件辦理同時，敢于“紅紅臉”，通過行政復議建議書、復議意見書向行政機關提供有針對性的改進措施，對規(guī)范行政執(zhí)法行為起到指導作用，實現(xiàn)了辦理一案、規(guī)范一片的效果，值得借鑒。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出的“全面落實行政復議決定書網(wǎng)上公開制度”，《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》等反復提及“誰執(zhí)法誰普法”與以案釋法，都要求發(fā)揮好預防改進功能。在個案辦理基礎上，通過行政復議典型案例、白皮書、專題報告、數(shù)據(jù)的公開宣傳，將成為給群眾的普法課、給執(zhí)法人員的法治培訓課，這不僅有利于全民守法，也有利于倒逼規(guī)范公正執(zhí)法，進而成為基層治理法治化、現(xiàn)代化的重要助力。