王曉林，董德龍，于永平

效力、目標、措施：中國全民健身政策協(xié)同演變與啟示

王曉林1，董德龍1，于永平2

（1. 魯東大學(xué) 體育學(xué)院，山東 煙臺 264025；2. 魯東大學(xué) 教師教育學(xué)院，山東 煙臺 264025）

基于政策效力、目標、措施三個維度，運用計量模型完成1995-2019年間的462個全民健身政策協(xié)同演變的量化測評。研究表明，全民健身政策頒布機構(gòu)以國家體育總局為主，并呈現(xiàn)多元主體協(xié)同化趨勢，權(quán)威性和連續(xù)性需提升；政策效力分為體育大國、體育強國格局時期（2009-2014）、健康中國等三個時期，前期政策效力波動大，中期趨于平穩(wěn)，后期呈現(xiàn)上升趨勢，政策效力的大小主要依賴于政策數(shù)量；政策協(xié)同呈現(xiàn)出震蕩波動趨勢，主要受權(quán)威機構(gòu)政策的約束；政策目標中增強全民健身意識和政策措施中安全措施較薄弱。全民健身政策應(yīng)以建立高效聯(lián)動機制為導(dǎo)向，強化法制權(quán)威性建設(shè)，以回應(yīng)型政策保障提升全民健身意識，遵循綠色生態(tài)式與體醫(yī)融合式的全民健身發(fā)展趨勢。

全民健身；政策；協(xié)同演變；量化分析

全民健身是全體人民增強體魄、健康生活的基礎(chǔ)和保障，人民身體健康是全面建成小康社會的重要內(nèi)涵，是每個人成長和實現(xiàn)幸福生活的重要基礎(chǔ)[1]，這是習近平新時代中國特色社會主義體育思想的核心要義之一。自1995年國務(wù)院頒布《全民健身計劃綱要》以來，全民健身已推行25個年頭，期間頒布了一系列重要政策，最具里程碑意義的是2014年頒布的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，將全民健身提升為國家戰(zhàn)略。全民健身政策是黨政及國家機關(guān)為滿足人們的健身需求目標而采取的行為或規(guī)定準則[2]，它指引規(guī)范著我國全民健身事業(yè)的發(fā)展。政策支持為我國建立完善的全民健身公共服務(wù)體系的保障，更重要的是能提升全民健康水平和幸福感，成為“健康中國”戰(zhàn)略目標的重要推手。

關(guān)于全民健身政策的研究目前主要涉及全民健身存在的問題與建議[3-5]、全民健身政策的框架[6-7]、政策的文本分析[8-9]、政策的評估體系[10-11]，以及政策的法規(guī)體系[12-13]，這些研究偏重于政策文本、工具等單方面定性研究，但全民健身政策是一個體系，探討政策協(xié)同性問題對于研究政策制定原理和解釋政策背后的博弈關(guān)系至關(guān)重要[14]。關(guān)于我國全民健身政策協(xié)同問題的研究，劉琨論述了全民健身與體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展關(guān)系及其困境并提出優(yōu)化方案[15]；張嘉偉從高校體育角度分析了全民健身政策協(xié)同在全民健身中發(fā)揮的功能，同時提出高校體育參與全民健身公共服務(wù)的協(xié)同策略[16]；周生旺探討了全民健身多元主體協(xié)同治理的困難及解決方案[17]。目前對于政策協(xié)同研究主要通過建立多維指標計量模型，以文本量化數(shù)據(jù)統(tǒng)計形式剖析政策的協(xié)同演變路徑。本文以《中國體育年鑒》為全民健身政策來源，選取1995﹣2019年的462條政策，從政策效力、目標、措施三個維度對政策文本進行量化評分，同時構(gòu)建政策協(xié)同計量模型，系統(tǒng)展現(xiàn)全民健身政策協(xié)同演變機理，提出的發(fā)展方向或啟示，助力全民健身戰(zhàn)略的有效實施。

1 方法設(shè)計

1.1 維度與模型

政策目標和政策措施是政策體系的核心要素，與政策實施效果有密不可分的聯(lián)系[18]。政策效力反映了政策本身法律效力的高低，同樣影響政策實施的效果?；诖?，本研究從政策效力、目標和措施三個維度對我國全民健身政策進行量化評分。此外，通過構(gòu)建協(xié)同度計量模型對政策文本的量化結(jié)果進行分析，揭示我國全民健身政策協(xié)同度演變過程。

1.2 政策量化指標

1.2.1 政策效力量化指標及標準

政策效力反映政策的法律效力，通常頒布機構(gòu)級別越大、政策類型越法規(guī)化，政策效力就越大?；谀壳拜^為成熟的政策效力量化思想，根據(jù)政策頒布機構(gòu)級別高低（國家級、部門級）和政策類型法規(guī)化程度高低（法律、法規(guī)或規(guī)章、規(guī)范性文件），制定我國全民健身政策效力量化標準，詳見表1。

表1 政策效力量化標準

1.2.2 政策目標量化指標及標準

通過大量全民健身政策文本分析，發(fā)現(xiàn)政策目標大致分為增強全民體質(zhì)促進全民健康、強化全民健身意識、科學(xué)健身、完善全民健身公共服務(wù)體系和促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展等5個子目標，其中增強全民體質(zhì)促進全民健康為主目標。分別對5個子目標賦值評分，由高到低分別為5分、3分、1分，分數(shù)越高表明政策目標越詳細越重要，如果政策中未提及某項目標，則不賦值，詳見表2。

表2 政策目標量化標準

科學(xué)健身政策目標或指導(dǎo)原則中明確科學(xué)健身的重要性，并在工作任務(wù)中貫徹其理念5 強調(diào)科學(xué)健身的重要性3 僅提及科學(xué)健身1 建立健全健身公共服務(wù)體系政策目標或指導(dǎo)原則中明確建立健全全民健身公共服務(wù)體系的重要性，并在工作任務(wù)中貫徹其理念5 強調(diào)建立健全全民健身公共服務(wù)體系的重要性3 僅提及建立健全全民健身公共服務(wù)體系1 促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標或指導(dǎo)原則中明確促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，并在工作任務(wù)中貫徹其理念5 強調(diào)促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性3 僅提及促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展1

注：為了便于評分人員對量化標準的理解和把握，對于政策目標僅給出了5分、3分、1分的賦值標準。

1.2.3 政策措施量化指標及標準

劉紅建基于全民健身政策類型和主題將政策工具劃分為權(quán)威型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、符號規(guī)勸型工具和學(xué)習型工具[2]19。但此劃分標準對政策文本量化分析有些籠統(tǒng)，本文根據(jù)政策文本中的具體措施，結(jié)合全民健身的開展流程，將政策措施劃分為賽事活動措施、保障措施、引導(dǎo)措施和安全措施。措施評分標準分別為5分、4分、3分、2分、1分，政策中未提及措施不賦值，詳見表3。

表3 政策措施量化標準

1.3 政策協(xié)同計量模型

一項政策需要組合使用不同政策措施以實現(xiàn)多個政策目標，而政策效力越大，政策目標越明確，政策使用的各個政策措施越具體，政策的協(xié)同狀況就越好[19]?；谂砑o升關(guān)于政策協(xié)同方面的理念，將全民健身政策效力、目標、措施合為政策總體協(xié)同度，政策效力和目標合為政策目標協(xié)同度，政策效力和措施合為政策措施協(xié)同度，其計算公式如下：

其中表示年份，j、j、j分別表示第j條政策的政策效力、目標和措施的得分情況，jl、jk分別表示第條政策中第項和第項目標的得分情況，js、jt分別表示第條政策中第項和第項措施的得分情況。將量化后的文本數(shù)據(jù)通過如上公式構(gòu)建出全民健身政策的協(xié)同計量模型。

2 中國全民健身政策協(xié)同演變歷程

2.1 全民健身政策頒布機構(gòu)及類型演變

圖1 全民健身政策參與部門簡況

自1995年以來，參與頒布實施全民健身政策的機構(gòu)不斷增加，由最初的國務(wù)院、國家體委、教委、民委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、殘聯(lián)等14個部門，至2019年底，逐漸發(fā)展為以國務(wù)院為主導(dǎo)，國家體育局為中心，聯(lián)合教育部、財政部、衛(wèi)生部等40多個部門的機制體系。政策頒布實施機構(gòu)的增加體現(xiàn)了我國對全民健身政策的日益重視，以多部門協(xié)同形式來推動全民健身事業(yè)，詳見圖1。

在政策的整理中發(fā)現(xiàn)，全民健身政策的權(quán)威性和連續(xù)性有待進一步提高，在全部462個全民健身政策中，絕大多數(shù)是以通知（275）、辦法（40）、規(guī)劃（28）、意見（29）、決定（26）等形式頒布，而以政策法規(guī)形式頒布的只有17個，以法律形式頒布的政策僅有《中華人民共和國體育法》1條，且時間分布不均，詳見圖2。

圖2 全民健身政策中法律法規(guī)數(shù)量的演變

2.2 全民健身政策數(shù)量及效力演變

自1995年我國第一個明確的全民健身政策《全民健身計劃綱要》實施以來，全民健身的重視度逐漸加大，工作格局也隨之發(fā)生變化。以2008年北京奧運會為過渡，全民健身的工作格局由服務(wù)于體育大國目標轉(zhuǎn)向體育強國目標，2014年后格局中又增添了新的元素——全民健康，形成了全民健身與全民健康深度融合的健康中國格局[7]。圖3中全民健身三個格局時期的政策效力變化趨勢差異明顯，前期（1995﹣2008）政策效力起伏波動大，中期（2009﹣2014）較為平穩(wěn)，后期（2015﹣2019）呈現(xiàn)上升趨勢。造成這種趨勢的主要原因表現(xiàn)在，前期全民健身處于起步發(fā)展階段，各方面制度體系的建立需要短期大強度的針對性政策，因而會有動蕩起伏的趨勢；中期全民健身各方面相對成熟，政策效力進入一段平穩(wěn)期；后期由于全民健康以及其他民生工作的融入，使得總體政策效力有一個逐漸上升的趨勢。另外，政策數(shù)量與效力曲線趨勢基本一致，說明全民健身政策效力的大小主要依賴政策數(shù)量，而非政策效力本身。

圖3 全民健身政策數(shù)量與效力的演變

2.3 全民健身政策協(xié)同演變

2.3.1 政策整體協(xié)同

政策整體協(xié)同度、目標協(xié)同度、措施協(xié)同度三者增長趨勢大致相同，均呈震蕩波動型。研究顯示（圖4），1995年、1999年、2002年、2006年、2009年、2011年、2016年、2019年多次出現(xiàn)高峰期。從峰期年份所頒布的政策來看，1995年國務(wù)院頒布了《全民健身計劃綱要》、2002年頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》、2006年頒布“十一五”規(guī)劃（體育事業(yè)、產(chǎn)業(yè)、宣傳、群眾體育等）、2009年頒布的《全民健身條例》、2011年頒布了《全民健身計劃（2011-2015年）》、2016年國務(wù)院頒發(fā)了《全民健身計劃（2016-2020年）》和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、2019年頒布了《體育強國建設(shè)綱要》《促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《健康中國行動（2019- 2030）》，1999年雖然沒有權(quán)威政策頒布，但在政策數(shù)量上達到峰值。凡是達到政策協(xié)同度峰值的年份，或是有國務(wù)院以上頒布的政策，或是政策數(shù)量達到峰值。由此可見，全民健身政策協(xié)同度主要受政策頒布機構(gòu)和效力的影響，在缺少權(quán)威性政策支撐的年份政策協(xié)同度出現(xiàn)下降，這是造成政策協(xié)同度連年震蕩起伏的主要原因。因此，我國的全民健身政策不僅需要頂層設(shè)計，還需要分層政策的匹配與執(zhí)行，上下一致才能促使政策健康發(fā)展。

圖4 全民健身政策協(xié)同度情況

2.3.2 政策目標協(xié)同

鑒于我國全民健身政策的核心目標是提高國民體質(zhì)和健康水平，其他政策目標都是為核心目標服務(wù)，因此本研究主要關(guān)注核心目標與其他政策目標之間的協(xié)同度，詳見圖5。結(jié)果顯示，政策目標協(xié)同情況與政策整體協(xié)同情況類似，主要依靠權(quán)威政策來提升政策目標之間的協(xié)同水平。另外，核心目標與增強全民健身意識目標的協(xié)同曲線處于最低位，說明全民健身政策的貫徹過程中對增強全民健身意識這一目標的重視程度不夠。健身意識的增強會促進健身的自覺性，而長期規(guī)律的健身又會帶動周邊人群，提高全民健身整體參與率，因此，提升全民健身意識對于全民健康目標的實現(xiàn)尤為重要。

圖5 提高全民體質(zhì)健康目標與其他政策目標協(xié)同演變

2.3.3 政策措施協(xié)同

全民健身政策措施的基礎(chǔ)是財政投入和設(shè)施保障，以此組織各種賽事活動，通過宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督、表彰等引導(dǎo)措施，提升全民健身參與率，在增強全民體質(zhì)的同時，強化健身意識，達成持久健身和健康的目的。研究表明，各項政策措施占比由高到低分別為保障措施（35.9%）、賽事活動措施（30.2%）、引導(dǎo)措施（25.9%）、安全措施（8%），其中安全措施力度相對薄弱。通過圖6可見，安全措施與其他措施協(xié)同曲線相比處于最低位，成為全民健身政策中的短板。另外，政策措施協(xié)同類似于政策整體協(xié)同情況，總體呈震蕩波動趨勢，主要受權(quán)威政策的影響。

圖6 全民健身各項政策措施協(xié)同的演變

3 啟示

3.1 建立全民健身整體聯(lián)動機制

從全民健身政策參與部門的演變可以看出全民健身已經(jīng)呈現(xiàn)出多元協(xié)同趨勢，2016年底國務(wù)院建立了全民健身工作部際聯(lián)席會議制度，這使得縱向、橫向政府部門以及體育社會組織之間的多元協(xié)同治理已具雛形。但是由于跨界合作存在著各種利益沖突，如權(quán)責分配不清晰、資金來源與分配不合理、信息共享機制不健全，以及部門傳統(tǒng)管理思維導(dǎo)致合作不信任、信息不對稱等問題，使得我國全民健身事業(yè)沒有達到整體高效聯(lián)動的效果。2020年10月10日國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》，在提及提升群眾體育時強調(diào)“豐富社區(qū)體育賽事活動，打造線上與線下比賽相結(jié)合、全社會參與、多項目覆蓋、多層級聯(lián)動的‘全國社區(qū)運動會’”[20]，明確提出要建立一種上下多層級聯(lián)動的全民健身體系。由此可見，我國全民健身公共服務(wù)的首要任務(wù)是建立健全全民健身整體聯(lián)動機制，通過提升政府、部門、社會組織等多元協(xié)作水平來提高全民健身服務(wù)的質(zhì)量。

全民健身整體聯(lián)動機制以國務(wù)院為主導(dǎo)，國家體育局為中心，聯(lián)合教育部、財政部、全國總工會等眾多部門，通過合理的分工、協(xié)作、制衡，以及第三方服務(wù)形式吸納社會力量，形成三維立體聯(lián)動的全民健身公共服務(wù)體系，詳見圖7。在縱向上，明晰各級政府權(quán)責，避免出現(xiàn)“職責同構(gòu)”現(xiàn)象，同時發(fā)揮各級政府的監(jiān)督問責職能，對全民健身政策過程中的系列行為進行約束；在橫向上，通過工作部際聯(lián)席會議或建立綜合部門協(xié)調(diào)機制（分工機制、合作機制、制衡機制），設(shè)計、評估和管理跨部門協(xié)作分工，整合管理上的碎片化，明確各部門具體職責，避免出現(xiàn)籠統(tǒng)化和可操作性低的描述。同時，政府以購買服務(wù)的形式將部分健身服務(wù)事項放權(quán)于社會組織，充分調(diào)動社會力量全面推動全民健身事業(yè)。通過構(gòu)建橫向、縱向以及政府內(nèi)外的三維動態(tài)聯(lián)動機制，使全民健身工程高效率運轉(zhuǎn)。

圖7 全民健身整體聯(lián)動機制

3.2 加強全民健身法制建設(shè)

研究顯示，我國全民健身政策效力高低主要依賴于政策數(shù)量，而非政策效力本身，法制建設(shè)方面的薄弱成為全民健身的掣肘。全民健身政策中法律法規(guī)少、部門規(guī)章制度多，這一立法層次低的特點造成全民健身政策在施行過程缺乏剛性約束，一些政府部門在公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)責任不到位的情況，而下行部門往往也會避重就輕，導(dǎo)致政策得不到充分貫徹。全民健身法制建設(shè)的首要任務(wù)是增補“高位階”的法律規(guī)范，制定全民健身公共服務(wù)的專項法律，明確基本標準、服務(wù)主體、財政經(jīng)費和各級政府權(quán)責，以完善全民健身法治的頂層設(shè)計。二是加強多元供給關(guān)系的法規(guī)政策。政府購買服務(wù)的形式已經(jīng)出臺，全民健身公共服務(wù)供給主體由一元化逐漸向政府、市場、社會組織多元化轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)實踐呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的局面，而相關(guān)多元化協(xié)作方面的法規(guī)政策缺失，導(dǎo)致各類全民健身服務(wù)主體法律關(guān)系不清，職能定位不明確，尤其是作為推進體育公共服務(wù)的主導(dǎo)者，體育行政部門對于自己是否“越位”“缺位”還是“錯位”沒有法律上的判斷標準[21]。因此，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，讓更多全民健身政策盡快進入法律法規(guī)共時態(tài)歷程，劃清政府購買公共服務(wù)的權(quán)限、限定體育社會組織的購買資質(zhì)、行為規(guī)范和監(jiān)管政府購買服務(wù)行為的制度規(guī)范，確保全民健身多元化服務(wù)政策的施行。

3.3 不斷吸納全民健身新元素

近年來我國對全民健身提出了更高更細致的要求，在完善公共服務(wù)體系的同時，充分挖掘生態(tài)運動空間資源，更加注重優(yōu)化全民健身生態(tài)環(huán)境，推動全民健身與全民健康深度融合。生態(tài)運動空間是指以城市公園、森林、田園小徑及開放水域形成的公共綠地資源與全民健身服務(wù)協(xié)同實施的一種運動空間設(shè)計[22]，體現(xiàn)了一種綠色生態(tài)與健身結(jié)合的理念；全民健身與全民健康融合是依靠體育部門與醫(yī)療衛(wèi)生部門相互協(xié)作使民眾形成科學(xué)的健身行為，達到預(yù)防疾病、治療以及康復(fù)的目的，體現(xiàn)了一種體醫(yī)融合式的健身理念。兩種健身理念更加貼合民眾的健身需求，是國家健康戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，但從以往的全民健身政策文件來看，這些政策關(guān)注點主要體現(xiàn)在2016年以來的文件當中，這對于提升全民健康和全民幸福指數(shù)起著十分重要的作用，制定后續(xù)政策應(yīng)著重強化相關(guān)政策措施，不斷吸納全民健身新元素，營造良好的全民健身環(huán)境。

3.4 提高全民健身政策意識

我國全民健身政策施行25年以來取得了顯著成績，但全民健身意識顯然還是一個短板，體育人口與發(fā)達國家相比存在差距[23]。排除經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，造成這種現(xiàn)象的原因之一就在于全民健身政策貫徹力度不足，尤其是政策目標中有關(guān)全民健身意識協(xié)同度的提升。健身意識是健身行為的先導(dǎo)，只有全民健身意識得到整體大幅提升，政府支持性政策才能收到良好效果，民眾才能形成自發(fā)持久的健身行為，從而有效推進全民健身事業(yè)的可持續(xù)開展。為此，首先從政策保障上轉(zhuǎn)變民眾的健身認知如建立全民健身的回應(yīng)型政策，讓更多的居民了解并參與到政策互動當中，并進一步改變傳統(tǒng)上“無病即是健康，健康無需鍛煉”的錯誤觀念，借助報紙、電視網(wǎng)絡(luò)等媒體，以及社區(qū)活動、體育賽事等多種途徑宣傳和普及科學(xué)健身知識；其次，著重培養(yǎng)健身指導(dǎo)人員和政府公職人員的健身意識。他們是全民健身工程引導(dǎo)、實施和管理的關(guān)鍵人群，對全民健身理念的認可和理解程度直接決定貫徹執(zhí)行的力度和深度。通過開展培訓(xùn)學(xué)習班、知識講座、研討會等方式加強宣傳教育；最后，加強政府全民健身治理能力的塑造和培育。鑒于跨部門合作在全民健身事業(yè)中的決定性作用，各級政府要著重培養(yǎng)公職人員的協(xié)調(diào)、合作能力，實現(xiàn)《意見》中提出的高效聯(lián)動機制建設(shè)。

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The Synergetic Evolution and Enlightenment of China's National Fitness Policy Based on Effectiveness, Goals and Measures

WANG Xiao-lin1, DONG De-long1, YU Yong-ping2

(1. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China; 2. School of Physical Education, Ludong University, Yantai 264025, China)

The quantitative evaluation of 462 national fitness policies from 1995 to 2019 was completed by using the econometric model based on the dimensions of policy effectiveness, goals and measures. Some findings are as follows: 1) The national fitness policy promulgation department is dominated by the State Sports General Administration, and presents a trend of multi-subject collaborative governance. However, the authority and continuity of the policies still need to be improved; 2) Effect of national fitness policy can be divided into three periods: sports giant (1995-2008), sports power (2009-2014), healthy China (2015-). The policy in the early stage fluctuates greatly, stabilizes in the mid-term, and shows an upward trend later. And policy effectiveness mainly depends on the number of policies; 3) The co-evolution trend is mainly restricted by the policies of authoritative institutions; 4) Enhancing national fitness consciousness in the policy objectives and the security measures in the policy measures are relatively weak. Research believes that national fitness policy should establish an efficient linkage mechanism, strengthen the authority of the legal system, enhance national fitness awareness with responsive policy guarantee and conform to the development trend of national fitness of green ecology and integration of sports and medicine.

national fitness; policy; coordinated evolution; quantitative analysis

G811.4

A

1009-9115(2021)06-0075-07

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.06.018

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（19YJC890055），山東省高等學(xué)校青創(chuàng)科技支持計劃（2019RWF007）

2021-04-20

2021-09-16

王曉林（1990-），男，山東煙臺人，碩士研究生，研究方向為體能訓(xùn)練理論與方法。

（責任編輯、校對：何勝保）