靳子航 黃迎春 楊旭東 韓 雄 趙 敏 莊 園

(1.北京市測繪設(shè)計研究院, 北京 100038; 2.城市空間信息工程北京市重點實驗室, 北京 100038)

0 引言

精細化管理理念最早誕生于日本的汽車制造行業(yè),具體指的是在生產(chǎn)質(zhì)量和效率目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上幫助企業(yè)獲得更高的效益和產(chǎn)值[1]。目前,學(xué)界將城市精細化管理定義為：“綜合運用市場、法律、行政和社會自治等手段,通過城市管理目標(biāo)量化、管理標(biāo)準(zhǔn)細化、職責(zé)分工明晰化等,形成以‘精致、細致、深入、規(guī)范’為內(nèi)涵的城市管理模式”[2-3]。

近年來,城市化發(fā)展越來越快,城市規(guī)模越來越大,城市房屋住宅小區(qū)也呈現(xiàn)暴發(fā)式增長,但隨之而來的違法建設(shè)、亂搭亂建行為也在逐年增長[4]。違法建設(shè)嚴(yán)重擾亂城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè),影響城市建設(shè)品質(zhì),造成城市拆遷成本的增加和建設(shè)資源的浪費,侵害社會公平正義,同時影響城市的公共安全[5]。2014年習(xí)總書記視察北京并發(fā)表重要講話,明確了北京在新形勢新時期“四個中心”的首都城市戰(zhàn)略定位,提出了建設(shè)國際一流和諧宜居之都的奮斗目標(biāo),發(fā)出了推動京津冀協(xié)同發(fā)展的“總動員令”[6]。

2015年12月24日在中央城市工作會上,習(xí)近平總書記指出,我國越來越多的城市患上了“城市病”,交通擁堵、環(huán)境污染、違章建設(shè)、粗放管理等問題愈發(fā)突出,這降低了人們的幸福感[7]。2019年7月9日下年,陳吉寧市長主持召開疏解整治促提升專項行動工作調(diào)度會議,明確指出關(guān)于基本無違建區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))創(chuàng)建工作,要“嚴(yán)格把關(guān),堅決防止大量違法建設(shè)借創(chuàng)建工作實現(xiàn)合法化”?！笆濉逼陂g,黨中央以新的發(fā)展理念,決心根治“城市病”[7-9]。為了更好地完成城市“治違控違”工作,實現(xiàn)對城市違法建設(shè)的精細化管理,研究適應(yīng)城市精細化管理需求的違法建設(shè)治理的技術(shù)迫在眉睫[10]。

1 研究現(xiàn)狀

相比來說,由于國情和制度不同,很多國家的違法建設(shè)治理手段和方向與我國各地有所區(qū)別。例如,新加坡在違法建筑控制與監(jiān)管方面有著一整套嚴(yán)密的法律法規(guī)和工作機制, 通過建設(shè)局、市區(qū)重建局和消防局三局聯(lián)審的機制,對違法建筑的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測和國民申報審查工作進行聯(lián)合管理。除此之外,大部分國家對于違建發(fā)現(xiàn)及監(jiān)測方法都較為簡單直接,如美國主要依靠群眾舉報的方式來發(fā)現(xiàn)違法建設(shè),并由警察進行處理和制止；英國則采用閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)對城市管理中的問題進行監(jiān)控,此種方法的優(yōu)點在于監(jiān)控時段全覆蓋,可第一時間發(fā)現(xiàn)違法建設(shè),但缺點也相對明顯,受攝像頭安裝位置的限制,其對于如房頂加蓋、院內(nèi)加蓋等違建形態(tài)監(jiān)控力度相對較弱,對于發(fā)現(xiàn)及監(jiān)測違建的能力則不夠全面。趙振士在《違法建筑所有權(quán)及其法律效應(yīng)研究》中指出,違法建筑雖然違反了公法,可能被拆除或沒收,但在拆除或者沒收之前,其實際存在并且被利用,應(yīng)當(dāng)認定當(dāng)事人對違法建筑具有所有權(quán)。當(dāng)然,其同時指出,該權(quán)力應(yīng)為“限縮”所有權(quán),即只能在公法的限制范圍內(nèi)行使其相關(guān)權(quán)利。

目前國內(nèi)對違法建設(shè)治理研究仍處于空白階段,總結(jié)國外研究成果,結(jié)合北京市城市發(fā)展特性,研究制定一套科學(xué)可行的違法建設(shè)治理框架體系,引入“月度衛(wèi)片”“街景數(shù)據(jù)”“GIS數(shù)據(jù)”“圖片技術(shù)”的多源數(shù)據(jù)技術(shù)融合形成的“星-天-地”三級發(fā)現(xiàn)違建技術(shù),全面提高了監(jiān)測不同類型違法建設(shè)的能力,實現(xiàn)違法建設(shè)和違法用地的快速發(fā)現(xiàn)、識別與全面監(jiān)管。

2 創(chuàng)新點及主要技術(shù)

2.1 主要技術(shù)

2.1.1空間治理框架體系

圍繞“主動式”創(chuàng)建模式體系,整合市級、區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府于一體,形成有機聯(lián)動,各級政府溝通協(xié)調(diào)無障礙。同時,按照周、季度、年度為周期。為進一步發(fā)揮績效考核這一督促手段,加強與區(qū)縣的溝通反饋,市指揮部辦公室將督辦評分情況、拆除進度等與績效考核相關(guān)的數(shù)據(jù)每周進行通報,每季度進行階段性考評,將績效考核工作直接同督辦、銷賬工作掛鉤,實現(xiàn)自動報表生成,簡化程序,提高效率。

以市級、區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級政府為創(chuàng)建主線,市級下發(fā)底圖、區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)逐級傳導(dǎo),形成自上而下有效管控的核查線路。基于下發(fā)底圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)聯(lián)合村級進行用途舉證,逐級反饋至區(qū)級,納入基層村民、社會公眾參與舉證關(guān)鍵環(huán)節(jié),形成自下而上的舉證線路,實現(xiàn)無縫銜接。

底圖摸查主要以地理國情監(jiān)測的單體建筑為核心,構(gòu)建下發(fā)底圖數(shù)據(jù),區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村級共同對下發(fā)底圖進行舉證,在關(guān)鍵用途認定環(huán)節(jié),對公示內(nèi)容需要公眾監(jiān)督反饋,市級政府通過區(qū)級舉證及拆除核驗情況進行審核,并將審核成果上傳,并對后續(xù)需要持續(xù)治理的內(nèi)容進行監(jiān)管落實,在創(chuàng)建過程中可對底圖進行補充更新,形成最新、最全、最現(xiàn)勢的核心時空數(shù)據(jù)庫。

2.1.2房屋舉證分類體系

構(gòu)建了一套面向“基本無違法建設(shè)區(qū)”治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,依據(jù)房屋建筑的舉證情況,綜合考慮房屋建設(shè)時間、產(chǎn)權(quán)級別、政策因素、持證情況、現(xiàn)狀用途、規(guī)劃用途等多方面因素,將治理底圖房屋分為有證類、待完善類、不納入創(chuàng)建類、無手續(xù)類等4個一級類，具體包括22個二級類和82個三級類。其中三級類是根據(jù)審核的結(jié)論對二級類進行的細分。表1為房屋舉證分類總表。

表1 房屋舉證分類總表

有證類包括已取得不動產(chǎn)登記或建設(shè)工程規(guī)劃許可的項目。待完善類主要包括公共公益類[鄉(xiāng)村市政交通項目(公共公益)、主管部門支持建設(shè)的公共公益項目、鎮(zhèn)村支持建設(shè)的公共公益項目、政府自用辦公項目]、已進入審批流程項目、市級重點工程項目、土地一級開發(fā)或棚戶區(qū)改造項目、已納入法律程序進行處理的建設(shè)項目。對待完善類中公共公益類項目主要從項目的實際用途進行核查,待完善其他類別主要核查項目是否有相關(guān)手續(xù)文件。其他類主要是數(shù)據(jù)糾正類,對不屬于單體建筑的數(shù)據(jù)進行糾正處理。

對有證類、待完善類、其他類房屋建筑臺賬數(shù)據(jù)進行100%核查,針對不同的類別核查重點有所側(cè)重：有證類建筑物進行內(nèi)業(yè)100%核查,外業(yè)以不低于5%的比例進行抽查；待完善類建筑物中公共公益類采用內(nèi)、外業(yè)100%核查,待完善其他類內(nèi)業(yè)100%核查；其他類建筑物進行內(nèi)業(yè)100%核查,外業(yè)以不低于5%的比例抽查。圖1為有證類技術(shù)流程圖。

圖1 有證類技術(shù)流程圖

在審核單體圖斑空間位置與房屋產(chǎn)權(quán)證書位置是否一致時,因現(xiàn)狀發(fā)生變化太大,導(dǎo)致房產(chǎn)證房屋位置示意圖中任一房屋都無法與現(xiàn)狀對應(yīng),需要退件請相關(guān)工作人員在附圖中標(biāo)注位置,標(biāo)注位置之后,提交分局和區(qū)級部門,如分局和區(qū)級都審核通過,審核意見給予通過并進行標(biāo)注。但如果提交資料中無房屋位置示意圖或位置不一致,如單體圖斑位置不在房產(chǎn)證附圖空間范圍中,審核工作終止,進行退件處理。單體圖斑空間位置不在房產(chǎn)證空間范圍內(nèi)情況如圖2所示。

圖2 單體圖斑空間位置不在房產(chǎn)證空間范圍內(nèi)情況

2.1.3多級產(chǎn)品服務(wù)體系

面向自然資源管理、公共服務(wù)設(shè)施評估、違法建設(shè)拆除、背街小巷治理、老舊小區(qū)改造、一般制造業(yè)疏解、重點區(qū)域環(huán)境整治、生態(tài)用地督查等城市減量提質(zhì)發(fā)展需求,建立城市地表覆蓋,與遙感影像相結(jié)合,服務(wù)于大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析以及外業(yè)工作底圖的制作。

對全市違法建筑拆除核驗、臨街拆墻打洞查處日更新。對上報已拆除的違法建筑等進行數(shù)據(jù)的每日更新,及時反映出項目進展情況,為上賬銷賬等環(huán)節(jié)提供證據(jù)支持。圖3為違法用地違法建設(shè)拆后銷賬審核流程。

圖3 違法用地違法建設(shè)拆后銷賬審核

2.2 創(chuàng)新點

本項目獨創(chuàng)性地在城市空間治理中,變“被動式”查違為“主動式”創(chuàng)建,應(yīng)用人工智能(Artificial Intelligence,AI)技術(shù)、3S技術(shù)[遙感技術(shù)(Remote Sensing,RS),地理信息系統(tǒng)(Geography Information Systems，GIS)和全球定位系統(tǒng)(Global Positioning Systems,GPS)的統(tǒng)稱]、移動測圖等先進技術(shù),研究了空間治理框架體系模式、治理對象內(nèi)容指標(biāo)分類、治理發(fā)現(xiàn)技術(shù)手段創(chuàng)新、治理周期產(chǎn)品服務(wù)體系,形成一整套城市空間治理技術(shù)體系,為城市空間精準(zhǔn)治理、精細管理、精巧運行提供技術(shù)支撐。

2.2.1 首創(chuàng)精細化管理需求的違建治理體系

圍繞“主動式”創(chuàng)建模式體系,整合市級、區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府于一體,形成有機聯(lián)動,各級政府溝通協(xié)調(diào)無障礙。構(gòu)建以底圖摸查、各區(qū)舉證、公眾監(jiān)督、市級審核、拆除核驗、成果上傳、后續(xù)監(jiān)管、底圖更新等8個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的閉合管理模式。

2.2.2 創(chuàng)建面向治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系

構(gòu)建了一套面向“基本無違法建設(shè)區(qū)”治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,依據(jù)房屋建筑的舉證情況,構(gòu)建有證類、待完善類、無手續(xù)類、不納入創(chuàng)建類等4個一級類、22個二級類、82個三級類的指標(biāo)體系。

2.2.3創(chuàng)建多級產(chǎn)品服務(wù)體系

創(chuàng)建并實現(xiàn)了“年-半年-季-月-周-日”的多級產(chǎn)品服務(wù)體系。基于違法建設(shè)拆除,面向城市不同尺度治理需求,創(chuàng)新性設(shè)計了6級產(chǎn)品體系,實現(xiàn)房屋建筑底圖年度、城市公共服務(wù)設(shè)施半年度、重點工程和設(shè)施監(jiān)管季度、城市建設(shè)用地月度、核心區(qū)街景每周、違法建筑拆除核驗每日的產(chǎn)品服務(wù),實現(xiàn)產(chǎn)品服務(wù)由粗到細、由低頻到高頻的全系列數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品。

3 成果應(yīng)用

3.1 有效推進全市違法建設(shè)治理

3.1.1創(chuàng)建“基本無違法建設(shè)區(qū)”

門頭溝區(qū)在2019年創(chuàng)“基本無違法建設(shè)區(qū)”工作中,研制的空間治理體系首次應(yīng)用到區(qū)級政府,推進門頭溝成為全市首個成功創(chuàng)建“基本無違法建設(shè)”的區(qū)級單元,創(chuàng)建成效得到市政府的肯定。

創(chuàng)建基本無違建區(qū)是生態(tài)保護的重要進步,密云區(qū)作為北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū),通過本項目研制的違法建設(shè)治理框架體的應(yīng)用,實現(xiàn)全區(qū)綠色空間增量提質(zhì)雙管齊下。密云區(qū)于2020年成功創(chuàng)建“基本無違法建設(shè)區(qū)”。在門頭溝區(qū)和密云區(qū)應(yīng)用推廣的基礎(chǔ)上,本項目研究成果在朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、房山區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、通州區(qū)等10區(qū)29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元得到有效應(yīng)用,有效推進全市的違法建設(shè)治理成效。

3.1.2 昌平區(qū)制止和查處違法建設(shè)違法用地信息平臺

利用本項目的成果構(gòu)建了昌平區(qū)制止和查處違法建設(shè)違法用地信息平臺,達到了“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”效果。利用空間大數(shù)據(jù)管理平臺,構(gòu)建了市政管委城市網(wǎng)格、實有辦社會網(wǎng)格、查違網(wǎng)格的“三網(wǎng)融合”,實現(xiàn)實有人口與流動人口統(tǒng)一的精細化、網(wǎng)格化管理的一張圖；利用兩違監(jiān)察的關(guān)鍵技術(shù)和業(yè)務(wù)流程,通過“鎮(zhèn)街巡查、職能部門巡視、衛(wèi)星查違結(jié)合”的方法實現(xiàn)了對違法建設(shè)的“三級防控”與“三級監(jiān)督”,助力實現(xiàn)昌平區(qū)“新生違法建設(shè)零增長”,助力昌平區(qū)實現(xiàn)北京“天更藍、地更綠、水更凈”的終極目標(biāo)。

3.1.3 豐臺區(qū)違法用地違法建設(shè)清查與建庫應(yīng)用

本項目的研究成果應(yīng)用于豐臺區(qū)“嚴(yán)厲打擊違法用地違法建設(shè)專項行動”中,為加強土地和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,有效排查全區(qū)范圍內(nèi)的違法建設(shè),提高了制止和查處違法用地違法建設(shè)工作的科學(xué)化、信息化管理水平,開展違法用地違法建設(shè)清查項目,實現(xiàn)了“底數(shù)清、情況明”的政府管理目標(biāo)。

3.2 精準(zhǔn)支撐重點城區(qū)建筑房屋普查

基于本項目相關(guān)技術(shù),實現(xiàn)了東城區(qū)、西城區(qū)及通州區(qū)等重點區(qū)域的房屋數(shù)據(jù)、違建數(shù)據(jù)的空間化采集、處理、可視化,建立了房屋綜合管理信息系統(tǒng),實現(xiàn)了房屋全生命周期動態(tài)管理,提升北京市重點區(qū)域房屋動態(tài)變化跟蹤能力,為全域運行監(jiān)控、災(zāi)害防治、應(yīng)急指揮、決策分析、房屋資源的有效利用、區(qū)域發(fā)展等方面提供全面有力的決策支撐和智能支持。特別是為北京市重點區(qū)域疏解非首都功能及精準(zhǔn)城市治理提供了有效的數(shù)據(jù)支撐。

4 結(jié)束語

“發(fā)現(xiàn)與監(jiān)測”的能力對于治理“兩違”工作至關(guān)重要,是一切治理工作的基礎(chǔ)。因此，需要綜合利用多種測繪地理信息技術(shù)手段來提高此項能力。本項目引入“月度衛(wèi)片”“街景數(shù)據(jù)”“GIS數(shù)據(jù)”“圖片技術(shù)”的多源數(shù)據(jù)技術(shù)融合形成的“星-天-地”三級違建發(fā)現(xiàn)技術(shù),研制面向治理目標(biāo)的房屋舉證內(nèi)容指標(biāo)體系,做到對全市違法建設(shè)和違法用地的“底數(shù)清、底數(shù)準(zhǔn)、底數(shù)實”,為提供下一步落實城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)項目科學(xué)合理選址和城市建設(shè)用地減量發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作保障,實現(xiàn)治理“兩違”工作的精細化、精準(zhǔn)化,以及治理效果評價的客觀和公正。

本項目成果直接應(yīng)用于北京市創(chuàng)“基本無違法建設(shè)”單元,已經(jīng)在全市16個區(qū)得到成功應(yīng)用,并將繼續(xù)推進全市未來3年創(chuàng)建計劃,成為全市違法建設(shè)空間治理的有效應(yīng)用模式。項目研制的違建治理全過程服務(wù)平臺,自上線以來,精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)和核查全市違法建設(shè)和違法用地信息共60余萬條,但也存在人工判別違法建設(shè)效率較低和不準(zhǔn)的問題。下一步，平臺將進一步完善功能,確保數(shù)據(jù)的及時和準(zhǔn)確的更新,保證平臺穩(wěn)定運行。