陳廣衛(wèi)，胡明禹

（1.中國石油化工集團有限公司能源環(huán)境部，北京 100728；2.中國石化集團經(jīng)濟技術(shù)研究院有限公司，北京 100029）

當前，全球超過130個國家和地區(qū)相繼提出了“零碳”或“碳中和”的目標，包括歐盟、美國和中國等越來越多的國家采用碳排放交易體系來控制溫室氣體排放。歐盟作為全球可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)者，致力于推動應對氣候變化和構(gòu)建全球氣候治理的新格局。

2021年7月14日，歐盟委員會發(fā)布應對氣候變化的一攬子提案，涉及交通、能源、建筑、農(nóng)業(yè)和稅收政策等領(lǐng)域，包括收緊現(xiàn)有的碳排放交易體系，增加可再生能源的使用，減少對化石能源的依賴，提高能源效率，盡快推出低碳運輸方式以及與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和燃料等。其主要目標包括：2050年實現(xiàn)“碳中和”；2030年歐盟溫室氣體凈排放量較1990年減少55%；2030年可再生能源占歐盟能源消耗的40%；2035年新車溫室氣體排放量為零等。

歐盟應對氣候變化一攬子提案還包括備受關(guān)注的碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱碳關(guān)稅）。作為歐盟實現(xiàn)一攬子提案主要目標的重要舉措之一，CBAM主要是一個地區(qū)針對未執(zhí)行同等強度減排措施進口產(chǎn)品的單邊氣候政策，通常通過征收碳關(guān)稅或出售排放許可證形式實現(xiàn)。目前CBAM正在處于立法階段，并有望最快在2023年正式實施。若執(zhí)行，預計歐盟將自2026年起，對進口的鋼鐵、水泥、化肥、鋁的初級產(chǎn)品及電力征收碳關(guān)稅。

盡管歐盟政界內(nèi)部反應積極統(tǒng)一，但歐盟各行業(yè)組織對CBAM態(tài)度不一。同時，世界主要經(jīng)濟體對此大多持反對態(tài)度。其中，中國明確表達對歐盟CBAM的反對意見，美國也表達相同顧慮，南非、巴西和印度等國家則表示嚴重關(guān)切。爭議主要集中在碳關(guān)稅合法性、公平性、技術(shù)復雜性等方面，考慮其面臨的巨大國際阻力，其征收范圍、運行方式以及實施時間等內(nèi)容均可能調(diào)整變化。但作為首個與氣候變化相關(guān)的貿(mào)易措施，CBAM將成為國際貿(mào)易規(guī)則中的氣候變化新議題，并逐漸成為全球碳定價政策的新風向標，對全球經(jīng)貿(mào)秩序乃至政治秩序產(chǎn)生重大深遠影響。

1 歐盟CBAM主要內(nèi)容

歐盟碳排放交易體系于2005年正式實施，是目前全球覆蓋范圍最廣、交易規(guī)模最大的碳排放交易體系。但隨著碳排放交易成本增加，歐洲部分高碳排放和能源密集型企業(yè)外遷至碳排放政策相對寬松的發(fā)展中國家，造成所謂的“碳泄漏”。這一現(xiàn)象不僅降低歐盟產(chǎn)品的國際競爭力，也給歐盟的產(chǎn)業(yè)及就業(yè)帶來負向影響。為此，2019年12月，歐盟發(fā)布《歐洲綠色新政》，將歐盟碳排放交易體系延伸至“邊境”。2021年7月14日，歐盟委員會正式提出《關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機制的提案》（簡稱《提案》）?！短岚浮饭卜?1章36條及5個附件，對CBAM的適用范圍、申報主體、主管部門、進口流程、征稅標準、審查條款、處罰條款和過渡條款等做出詳細規(guī)定。

1.1 實施時間：2023-2025年為過渡期，2026年正式實施

根據(jù)《提案》，歐盟CBAM實施分為三階段：

1）立法階段（2021-2022年）：根據(jù)歐盟立法程序，立法最多需要五輪機制（提案、一讀、二讀、協(xié)商、三讀），歐盟委員會正式提交的立法草案有89%的概率在一讀通過，平均審議時長為18個月，預計CBAM正式法案最快將于2022年12月通過。

2）過渡期（2023-2025年）：在3年過渡期內(nèi)，注冊進口商應在每個季度向進口國的主管當局提交一份包含該季度進口貨物信息的CBAM報告，但無需交納碳關(guān)稅等費用。

3）正式實施（2026年起）：對世界范圍內(nèi)（除冰島等部分歐洲豁免國）出口歐盟的應稅產(chǎn)品開征碳關(guān)稅。獲得歐盟免費碳配額的生產(chǎn)企業(yè)將每年減少10%，直至2035年完全取消。

1.2 征收品種：在鋼鐵、水泥、化肥、鋁4個基礎(chǔ)行業(yè)及電力率先征收，石油石化行業(yè)暫未納入

首批征收產(chǎn)品范圍涵蓋鋼鐵、水泥、化肥、鋁共4個基礎(chǔ)行業(yè)的初級產(chǎn)品及電力。其中，鋼鐵、水泥、化肥均為高碳排放行業(yè)，分列歐盟工業(yè)部門碳排放第1、第3和第5位，占歐盟工業(yè)部門碳排放總量的22.8%、16.9%和5.3%（見表1）。鋁業(yè)由于其“碳泄漏”風險度高，電力行業(yè)則由于其交易的特殊性，二者也均被納入。4個基礎(chǔ)行業(yè)的產(chǎn)品及電力占歐盟進口和出口的比重僅分別為2.3%和2.6%，征稅總規(guī)模不大（見表2）。同時，這些行業(yè)的下游深加工產(chǎn)品未被納入。主要是考慮到各國政府的接受問題、追蹤產(chǎn)品全生命周期碳排放核算的難度以及正式實施后可能面臨的高征收成本?？梢姎W盟在推行碳關(guān)稅政策上持穩(wěn)健和謹慎態(tài)度。

表1 歐盟主要工業(yè)行業(yè)碳排放量情況

表2 歐盟CBAM首批可能征收碳關(guān)稅產(chǎn)品范圍及貿(mào)易占比 %

石油石化產(chǎn)品目前暫未納入征收范圍，遠期存在變數(shù)。與能源化工行業(yè)高度相關(guān)的煉油、基礎(chǔ)有機化學品及聚合物也是碳排放大戶，分居歐盟工業(yè)部門碳排放的第2位（占比18.9%）、第4位（占比9.3%）和第12位（占比0.8%），但三者產(chǎn)品種類繁多，生產(chǎn)工藝流程相對復雜且相互關(guān)聯(lián)交織，碳排放核算過程非常繁雜，征收成本過高，故目前暫未納入。但《提案》也明確，歐盟委員會將在歐洲碳排放交易體系的產(chǎn)品范圍基礎(chǔ)上，每年依據(jù)碳排放數(shù)據(jù)和征收可行性動態(tài)調(diào)整征收范圍。《提案》附表（見表3）中標注“可能”狀態(tài)的化學品，如低碳烯烴、芳烴、聚乙烯、聚丙烯、氫、純堿、炭黑等，預計會擇機納入CBAM體系；其他煉化產(chǎn)品是否納入征收范圍，則要進一步評估。此外，在征收范圍上，歐盟還將考慮從目前直接碳排放拓展至全生產(chǎn)環(huán)節(jié)及全產(chǎn)業(yè)鏈，這對產(chǎn)業(yè)鏈相對較長的石油石化行業(yè)將產(chǎn)生較大影響。

表3 CBAM對于石油石化相關(guān)產(chǎn)品征收范圍的考慮

1.3 征收方式：根據(jù)產(chǎn)品碳排放量購買電子憑證

CBAM機構(gòu)評估進口商上報產(chǎn)品的實際碳排放量，進口商再以購買電子憑證的方式繳納碳關(guān)稅，一噸碳排放對應一張電子憑證。

對于碳排放量核算，CBAM采用國際通常做法，按化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量為計稅依據(jù)。原則上優(yōu)先采用進口產(chǎn)品的上報且被指定監(jiān)測機構(gòu)核實的直接碳排放強度，若無法提供可靠數(shù)據(jù)，則以歐盟同行業(yè)中碳排放強度最高的前10%的企業(yè)數(shù)據(jù)來確定。在碳關(guān)稅繳納方面，CBAM電子憑證價格與歐盟碳排放交易平臺直接掛鉤，以平臺的上一周碳排放額度收盤價的均價作為下一周電子憑證出售價格。電子憑證不是在商品進口環(huán)節(jié)逐筆征收，而是在次年的1-5月統(tǒng)一征收，并于6月30日前全部征收完畢。

1.4 不確定性：實施面臨阻力，存在調(diào)整變化的可能性

目前，國際上和歐盟的行業(yè)組織對CBAM的合法性、公平性等方面存在較大爭議，主要體現(xiàn)在：一是WTO的“最惠國待遇”提出不應該對不同國家進口的同類產(chǎn)品進行歧視，“國民待遇原則”要求不應區(qū)別對待進口和國內(nèi)生產(chǎn)的“同類產(chǎn)品”，但CBAM顯然從碳排放角度對產(chǎn)品進行了區(qū)分，存在分歧；二是國際氣候治理的“共同但有區(qū)別的責任原則”要求要按照公平原則，不同國家應按照自己的實際情況承擔不同程度的減排責任，但CBAM變相將歐盟境內(nèi)的減排成本轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家?？梢灶A見，未來CBAM的實行仍面臨多方阻力，不排除其征收方式、范圍和時間存在調(diào)整變化的可能，前景待觀察。

2 歐盟CBAM對我國石化行業(yè)的影響

短期看，由于CBAM暫時不對石化產(chǎn)品征稅，影響很有限；但中長期看，隨著CBAM擴大征稅范圍并催生更多碳相關(guān)措施，我國石化行業(yè)不可避免將受到一定影響。

2.1 帶動中國碳交易價格較快上漲，增加石化行業(yè)碳排放履約成本

參考全球特別是歐盟碳減排政策體系的發(fā)展路徑，預計我國碳排放政策體系在頂層設(shè)計上將納入更多行業(yè)，逐步縮減碳排放配額的比例并設(shè)置碳排放總量上限，加速碳排放交易體系的市場化進程。此外，目前全球有近20個國家和地區(qū)同時采用碳市場交易和征收碳稅來降低碳排放，主要是發(fā)達國家且集中在歐盟地區(qū)。因此，我國在“雙碳”目標下，已有學者呼吁加征碳稅，有關(guān)政策動向也值得關(guān)注。

從國內(nèi)外碳價未來走勢看，隨著碳排放問題全球化程度不斷加深，預計各國碳交易機制設(shè)計將趨同，各地區(qū)碳價水平和走勢也將趨于一致，呈現(xiàn)全球大宗商品的價格波動特征。目前我國首筆碳交易價格為52.8元/噸，與歐盟目前約50歐元/噸的碳價相差近10倍，同時歐盟預計2025-2030年碳價還將上漲35%。據(jù)此推斷，預計我國碳排放交易價格也將呈現(xiàn)較快上漲趨勢。

石化屬于高碳排放行業(yè)。隨著石化行業(yè)納入全國碳市場交易，多數(shù)石化企業(yè)需要在市場上購買較大量碳排放配額才能履約。碳排放交易價格較快上漲，必然增加石化企業(yè)碳排放履約成本。

2.2 歐盟CBAM日趨完善，將加劇我國基礎(chǔ)大宗石化產(chǎn)品的市場競爭

目前來看，CBAM對我國的石化產(chǎn)品出口影響不大。原因主要有兩方面：一是當前我國出口歐盟的石化產(chǎn)品數(shù)量較少。成品油方面，2020年中國直接出口歐盟柴油66萬噸、航煤87萬噸、燃料油149萬噸，分別占各品種總出口量的3%，9%，9%?；て贩矫?，2020年中國出口歐盟超過2萬噸的化工品共約100萬噸，其中滌綸34萬噸，聚酯17萬噸，冰醋酸10萬噸。二是對于中國對歐盟出口量超過2萬噸的石化產(chǎn)品，僅煤油、柴油和燃料油可能征稅，其他產(chǎn)品已明確不征稅（見表4）。

表4 中國對歐盟出口主要石油石化產(chǎn)品情況表

隨著歐盟碳關(guān)稅政策實施，可能造成全球石油石化產(chǎn)品貿(mào)易格局加速演變。2019年，美國出口歐盟化學品及相關(guān)產(chǎn)品約為598億歐元，位居第1，第2名瑞士達490億歐元、日本為81億歐元、俄羅斯為58億歐元。美日等國對歐盟出口受阻后，為避稅可能轉(zhuǎn)而加大對華出口，導致國內(nèi)市場競爭更加激烈。

2.3 中國對歐盟成品油出口成本可能增加約9%

假設(shè)歐盟完全取消免費配額，對進口成品油加征碳關(guān)稅，碳價為60歐元/噸；且國內(nèi)尚未征收碳稅，石化行業(yè)納入國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場交易，碳價60元/噸。以2020年中國對歐盟成品油出口量、中國出口歐盟平均價格、人民幣對美元和歐元平均匯率計，CBAM將導致中國向歐盟出口航煤成本增加1.2%，影響相對較小；柴油和燃料油成本分別增加9.6%和8.7%，影響較為明顯；增加成品油出口稅收約8 300萬美元（見表5）。

表5 CBAM對中國出口歐盟成品油成本影響估算

2.4 CBAM催生更多碳主題的相關(guān)措施，未來塑料行業(yè)將面臨更多挑戰(zhàn)

歐盟已從2021年1月1日起對其成員國非可回收塑料包裝按800歐元/噸征收“塑料包裝稅”，同時禁止包含發(fā)泡聚苯乙烯等10種一次性塑料產(chǎn)品進入歐洲市場，并制定了到2025年逐步取代的措施。推行塑料包裝稅后，根據(jù)國外機構(gòu)初步測算，包裝成本將顯著上升20%～60%，導致產(chǎn)品成本隨之上升3%～8%。德國、比利時和克羅地亞等國家在歐盟“塑料包裝稅”的基礎(chǔ)上制定了更加嚴格的相關(guān)政策。英國也宣布了類似計劃，擬從2022年4月起實施，要求在英國生產(chǎn)或出口到英國的產(chǎn)品塑料包裝，若其中再生塑料含量低于30%，則按300英鎊/噸向英國稅務(wù)機關(guān)或海關(guān)繳稅。

這將倒逼我國石油石化產(chǎn)業(yè)，尤其是塑料相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，加速推進產(chǎn)品的綠色化、低碳化和高端化。

3 對策建議

歐盟CBAM機制雖暫未對石油石化產(chǎn)品及其下游制品征收碳關(guān)稅，但是碳減排已經(jīng)成為全球共識，我國實現(xiàn)“雙碳”目標的承諾亦將推動作為高碳排放的石油石化行業(yè)加快綠色轉(zhuǎn)型。因此，必須積極應對，盡早謀劃。

1）動態(tài)追蹤和評估CBAM影響。歐盟在碳關(guān)稅設(shè)計和實施領(lǐng)域居全球主導地位，有必要持續(xù)密切跟蹤研究其碳減排政策及技術(shù)進展，及時借鑒和吸收，同時把碳關(guān)稅影響納入石化行業(yè)“碳達峰、碳中和行動方案”。

2）加強碳排放管理能力建設(shè)。開展石油石化產(chǎn)品產(chǎn)供銷儲運全產(chǎn)業(yè)鏈全生命周期的碳排放管理，進一步核實石化行業(yè)碳排放情況，探索建立監(jiān)測、評估和報告產(chǎn)品碳足跡、碳成本的制度體系、標準體系和數(shù)據(jù)平臺體系，探索開展石化產(chǎn)品低碳認證。

3）構(gòu)建全行業(yè)碳排放管理體系。加緊制訂《中國石油石化行業(yè)及產(chǎn)品碳排放核算指南》。借鑒國際標準，從頂層設(shè)計、法律、管理、技術(shù)等多層面建立與國際接軌的碳排放監(jiān)測、報告、核查（MRV）及碳信息披露制度體系，構(gòu)建我國石油石化全產(chǎn)業(yè)鏈全行業(yè)協(xié)同聯(lián)動的機制。

4）積極參與國際碳關(guān)稅規(guī)則討論和制定。碳關(guān)稅的本質(zhì)是貿(mào)易措施，是全球貿(mào)易規(guī)則制定的一個新熱點。自歐盟始，美、日等國都在考慮采取類似的單邊措施。中國也應著手設(shè)計“雙碳”實施路徑和政策組合，研究制定中國的碳關(guān)稅規(guī)則，以期在未來多邊碳關(guān)稅談判上獲得更多話語權(quán)，維護中國作為世界貿(mào)易大國的利益。