郭長梅

（石阡縣自然資源局，貴州 石阡 555100）

0 引言

作為農(nóng)村地區(qū)“三塊地”改革的重中之重，做好集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用等相關(guān)工作對于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)用地市場起到了極為重要的作用。對于集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地而言，其集約利用主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定，集約利用將有效加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，并且集約利用也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容，當(dāng)前加強對相關(guān)內(nèi)容的研究有著重要的意義。

1 土地集約利用的內(nèi)涵

通常而言，一般認為土地集約利用這一概念最早源于對農(nóng)業(yè)用地的集約利用研究中，而農(nóng)村集體土地相較于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用地來說其集約利用的內(nèi)涵更加多元化，這主要是由于農(nóng)村集體土地的功能多樣性決定了土地集約利用的多樣性和復(fù)雜性。目國內(nèi)外針對農(nóng)村集體土地集約化利用的內(nèi)涵有以下兩種普遍認同的觀點：一部分學(xué)者認為，農(nóng)村集體土地的集約化利用實質(zhì)上就是通過加大對土地的成本投入從而獲取土地更多維的生產(chǎn)或經(jīng)營方式；而另一部分的研究人員則認為，盡管前者將農(nóng)村集體土地的集約化利用理解為加大對土地的投入和開發(fā)已經(jīng)抓住了這一概念的實質(zhì)，但卻忽略了在進行土地集約化利用前的條件和前提，因此這一部分學(xué)者認為，在考慮對農(nóng)村集體土地進行集約化利用前，需要統(tǒng)籌能夠影響土地集約化利用的各方面因素，如土地的利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化等。通過深入優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)，將地區(qū)內(nèi)的土地資源進行統(tǒng)籌合理配置，能夠更快更好地實現(xiàn)對農(nóng)村集體土地的集約化利用。上述兩個觀點中的后者已經(jīng)成為現(xiàn)階段對于農(nóng)村集體土地集約化利用的主流認知。

2 農(nóng)村集體土地密集利用情況的綜合分析

從宏觀意義上來講，農(nóng)村土地集約化利用就是指在特定的區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)對土地的集約利用，基于此，可以對于農(nóng)村集體土地的集約化利用簡單地理解為對某一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體土地集約化利用水平進行綜合化的測評。

由于不同區(qū)域的地理環(huán)境、土地資源的利用情況都存在著顯著的差異，因此在針對不同區(qū)域進行農(nóng)村集體土地集約化利用水平的評價時使用的評價指標(biāo)也都會存在較大差異，這也說明在對幾個區(qū)域的農(nóng)村集體土地集約化利用水平進行比較時，只能對各區(qū)域間相同或相近的部分指標(biāo)進行比較，而區(qū)域間的綜合評價水平則無法客觀公正地進行比較。因此，在對土地集約的利用水平進行綜合評價時決定采用多指標(biāo)的組合評價方法，這一方法可以從多個維度對土地集約化的利用情況進行全面的反饋，并得出不同區(qū)域內(nèi)土地集約利用水平的差異。需要特別說明的是，借助多指標(biāo)組合評價方法對土地集約的利用情況進行評價的過程中并不將這些指標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為某一個統(tǒng)一性的指標(biāo)，因為這樣既能夠克服單一指標(biāo)的片面性，又能夠?qū)⒉煌瑓^(qū)域的土地集約利用情況客觀真實地反映出來。根據(jù)指標(biāo)具有代表性并且便于定量的基本原則，最終選擇土地利用強度、土地利用效益以及土地的潛力分布情況3 個指標(biāo)對農(nóng)村集體土地的集約化利用水平進行多維度的分析和比較，并獲得的農(nóng)村集體土地集約化利用水平。

3 農(nóng)村集體土地集約利用完善對策

3.1 做好土地調(diào)查工作

首先，要明確土地調(diào)查的基本目的和具體操作，土地調(diào)查的具體做法是明確每塊土地的分布，并詳細登記調(diào)查信息，搭建信息共享平臺，實現(xiàn)信息互通。其次，建立一套自動化的信息和數(shù)據(jù)管理機制，統(tǒng)計和監(jiān)測土地資源變化信息，并進行快速、實時的更新。因此，在明確土地調(diào)查工作的目的和具體工作的前提下，無論農(nóng)村集體土地集約利用是否修改或調(diào)整改善，規(guī)劃結(jié)果都是準(zhǔn)確真實的，需要從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入手進行確認，要反映客觀情況，全面抓好各類土地調(diào)查相關(guān)工作。

3.2 縮短規(guī)劃周期

土地利用總體規(guī)劃滯后嚴(yán)重，主要是規(guī)劃周期長。為解決這一問題，在對整個土地利用規(guī)劃進行具體修訂時，結(jié)合國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展趨勢，可以將當(dāng)前較長的規(guī)劃周期縮短為適當(dāng)?shù)哪攴?，實現(xiàn)不同的規(guī)劃周期的統(tǒng)一性。最后，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，也可以利用這些信息技術(shù)建立相應(yīng)的地理信息系統(tǒng)，加強土地跟蹤和管理，積極應(yīng)用高科技手段，可以最大限度地控制土地利用，確保各土地利用變化合理，科學(xué)地調(diào)整農(nóng)村集體土地集約利用，有效實現(xiàn)農(nóng)村集體土地集約利用的調(diào)整和完善。

3.3 建立和完善土地市場，通過市場運作優(yōu)化資源配置

現(xiàn)階段的土地市場已經(jīng)基本形成，但政府發(fā)揮的主導(dǎo)作用并沒有完全顯現(xiàn)，同時在土地供應(yīng)的公開透明工作方面也有待加強，在此背景下的土地總體利用情況并不十分理想，仍然有部分區(qū)域存在土地荒置的問題，這明顯不利于實現(xiàn)土地的集約化利用。

3.4 集約利用管控措施分析

首先，在農(nóng)村集體土地集約利用時期，應(yīng)重點做好專題研究工作，進一步明確農(nóng)村集體土地集約利用布局與規(guī)模，同時還要做好現(xiàn)狀調(diào)查及規(guī)模預(yù)測等工作。通過對農(nóng)村集體土地的規(guī)模做出深入的調(diào)研，可以結(jié)合實際情況做好農(nóng)村集體土地集約利用評估，并明確上市規(guī)模。其次，在專項規(guī)劃階段，應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，制訂相應(yīng)的實施方案。在確定用地來源時，要對存量農(nóng)村集體土地、增量農(nóng)村集體土地做出分析。最后，進入到詳細規(guī)劃階段之后，結(jié)合以往試點地區(qū)的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)對詳細規(guī)劃進行完善。在此期間，應(yīng)加強詳細規(guī)劃的編制，實現(xiàn)詳細規(guī)劃的全覆蓋。除此之外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國土空間規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定與要求，積極做好農(nóng)村集體土地集約利用編制等工作。在進行年度實施計劃的編制時，要將片區(qū)作為基本單位，進行控制性詳細規(guī)劃的編制。這一過程中，既要明確用地性質(zhì)、建筑密度與高度，同時還要給出綠地率以及容積率等控制指標(biāo)要求。要著手開展修建性詳細規(guī)劃的編制，合理開展總平面圖設(shè)計，進而為后續(xù)的施工提供依據(jù)。

3.5 探討制定有利于集約用地的產(chǎn)業(yè)政策

制訂符合集約用地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策是提高農(nóng)村集體土地集約化利用水平的有效手段。首先，在企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮那些占地少、產(chǎn)能高、技術(shù)要求較高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對于占地面積廣、產(chǎn)能效率低而技術(shù)水平又不高的產(chǎn)業(yè)要適時淘汰，避免造成大規(guī)模的土地資源浪費，從而更好地實現(xiàn)集約化用地。其次，在進行產(chǎn)業(yè)空間的布局時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡可能地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，努力實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)的集中化布局，各企業(yè)之間也要打造過硬的品牌產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，防止企業(yè)之間發(fā)生惡性競爭。由于產(chǎn)業(yè)聚集對于集約用地起到很好的促進作用，因此政府部門在進行用地的規(guī)劃和部署時也應(yīng)當(dāng)為產(chǎn)業(yè)聚集創(chuàng)造便利，不斷壯大高新產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。

4 促進農(nóng)村集體土地集約利用和挖潛的建議

4.1 以規(guī)劃為先導(dǎo)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局

規(guī)劃對于農(nóng)村集體土地的節(jié)約集約利用具有重要影響.根據(jù)本次潛力測算工作可知，綜合開發(fā)的規(guī)模潛力高于基于實際情況的規(guī)模潛力。針對用地結(jié)構(gòu)和布局的現(xiàn)狀問題，必須以規(guī)劃為先導(dǎo)，科學(xué)地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，并對用地的布局進行優(yōu)化，才能達到充分挖掘農(nóng)村集體土地潛力的目的。

4.2 完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制， 疏通農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)渠道

由于目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)渠道并不十分通暢，這會在一定程度上阻礙農(nóng)村集體土地集約化利用水平的提高。因此為了更好地促進農(nóng)村集體土地的集約化利用，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)機制進行完善和更新，對農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)渠道進行疏通。相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式作出明確的規(guī)定，并對農(nóng)村非農(nóng)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)程序作出規(guī)范的說明。對于農(nóng)村集體土地而言，在進行清理登記、使用權(quán)抵押、土地置換、確定地價評估方法及農(nóng)民安置補償?shù)裙ぷ鲿r要嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律法規(guī)，保證農(nóng)村集體土地能夠合法流轉(zhuǎn)，并且土地的流轉(zhuǎn)在保證科學(xué)合理的前提下應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性。

4.3 加強管理，定期更新

主管機關(guān)得根據(jù)農(nóng)村集體土地集約利用的情況，與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，給予相應(yīng)的土地利用和稅收優(yōu)惠政策，增加土地的容積率。鼓勵利用荒地、廢棄的土地和閑置土地建設(shè)，并在土地利用總體規(guī)劃的框架中，優(yōu)先為集約利用程度高的土地使用者辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用審批等手續(xù)，綜合提高農(nóng)村集體土地集約利用程度。

5 結(jié)語

綜上所述，本文主要從規(guī)劃編制與管理的角度，對集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用的必要性做出了分析，并結(jié)合其來源、分布及集約利用流程等內(nèi)容，研究其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的影響。當(dāng)前，我國關(guān)于集體經(jīng)營性農(nóng)村集體土地集約利用的流程與細則正在不斷修訂與完善，但就上市規(guī)模、土地征收及上市方案等相關(guān)內(nèi)容，仍需開展深入的研究，以此提高農(nóng)民的經(jīng)濟收益，緩解農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后的局面。